EL TRANSPORTE TERRESTRE COMO SERVICIO PÚBLICO Y CÓMO SU TRATO DIFERENCIADO CON RESPECTO A OTROS MEDIOS DE TRANSPORTE PONE EN PELIGRO LOS INTERESES DE LOS USUARIOS
Tema relevante:
En la presente resolución el Tribunal Constitucional establece que el transporte terrestre público es un servicio –al igual que el transporte aéreo y marítimo–, en el cual existe un claro interés social en su funcionalidad y por eso, a pesar de la presencia de diferencias marcadas y notorias con otros medios de transporte, no se justifica que reciban un tratamiento normativo de exoneraciones diferenciado, puesto que con la disposición de este tipo de incentivos y consecuentemente su desarrollo, no resultan beneficiados solo los agentes económicos que intervienen en este, sino también los usuarios de dichos servicios, estableciéndose y resguardándose así un claro interés general.
Jurisprudencia:
Tribunal Constitucional
AGRAVIADO
: Transportes Flores Hnos. S.R.Ltda
ENTIDAD
: Ministerio de Economía y Finanzas y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - Intendencia de la Aduana de Tacna
MATERIA
: Recurso de agravio constitucional
FECHA
: 21 de octubre de 2008
Expediente N° 02210-2007-PA/TC-Tacna
Transportes Flores Hnos S.R.LTDA.
RAZÓN DE RELATORÍA
La sentencia recaída en el Expediente N° 02210-2007-PA/TC, seguido por Transportes Flores Hnos. S.R.Ltda. contra el Ministerio de Economía y Finanzas y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - Intendencia de la Aduana de Tacna, es aquella conformada por los votos de los magistrados Vergara Gotelli, Eto Cruz y Álvarez Miranda, que declara fundada la demanda, los que se adjuntan con sus respectivos fundamentos; asimismo se adjunta el voto singular de los magistrados Landa Arroyo y Beaumont Callirgos.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 21 días del mes de octubre de 2008, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, que inicialmente estaba integrada por los magistrados Landa Arroyo, Beaumont Callirgos y Eto Cruz, con el voto adjunto de los magistrados Landa Arroyo y Beaumont Callirgos, el voto en discordia, que se anexa, del magistrado Eto Cruz, y los votos dirimentes concurrentes de los magistrados Álvarez Miranda y Vergara Gotelli, que también se acompañan.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por Empresa de Transportes Flores Hnos. S.R. Ltda. contra la sentencia emitida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Tacna, de fojas 625, su fecha 5 de marzo de 2007, que confirmando la apelada, declara improcedente la demanda de autos.
VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI
Emito el presente voto por los fundamentos siguientes:
Petitorio de la demanda
1. Que con fecha 16 de marzo de 2006 la empresa recurrente interpone demanda de amparo contra el Ministerio de Economía y Finanzas y contra la Intendencia de la Aduana de Tacna, dependencia de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - Sunat, con la finalidad de que se inaplique los fraccionamientos arancelarios concedidos por la Intendencia de Aduana de Tacna que a continuación detallo:
a) Exp. N° 172-2002-000158, 172-2002-000159, 172-2002-000160, 172-2002-000161, 172-2002-000162, 172-2002-000163, numerados el 20 de noviembre de 2002, garantizados con Carta Fianza N° 010054962-001, emitida por el Banco Wiese Sudameris, con vencimiento al 31 de mayo de 2006.
b) Exp. N° 172-2003-000005, 172-2003-000004, numerados el 7 de febrero de 2003, garantizados con Carta Fianza N° 00022773, emitida por Interbank, con vencimiento al 27 de febrero de 2006.
c) Exp. N° 172-2003-000018, 172-2003-000019, 172-2003-000020, 172-2003-000022, 172-2003-000017, 172-2003-000016, 172-2003-000015, 172-2003-000021, 172-2003-000024, 172-2003-000023, 172-2003-000013, 172-2003-000014, 172-2003-000011, 172-2003-000012, numerados el 30 de julio de 2003, garantizados con Carta Fianza N° 00024080 y N° 000024043, emitidas por Interbank con vencimiento al 31 de julio de 2006.
d) Exp. N° 172-2003-000060, 172-2003-000059, 172-2003-000058, numerados el 20 de noviembre de 2003, garantizados por la Carta Fianza N° 00024948, emitida por Interbank con vencimiento al 31 de mayo de 2006.
e) Exp. N° 172-2004-000002, 172-2004-000003, 172-2004-000004, 172-2004-000005, 172-2004-000007, 172-2004-000006, numerados el 5 de febrero de 2004, garantizados por la Carta Fianza N° 00025309, emitida por Interbank con vencimiento al 31 de enero de 2006.
f) Exp. N° 172-2004-000036, 172-2004-000037, 172-2004-000038, 172-2004-000039, 172-2004-000040, 172-2004-000041, 172-2004-000042, 172-2004-000043, 172-2004-00044, 172-2004-000047, numerados el 16 de julio de 2004, garantizados por la Carta Fianza N° 010056773-000, emitida por el Banco Wiese Sudameris con vencimiento al 31 de enero de 2006.
g) Exp. N° 172-2004-000066, 172-2004-000064, 172-2004-000063, 172-2004-000062, 172-2004-000061, 172-2004-000060, 172-2004-000059, 172-2004-000065, numerados el 24 de setiembre de 2004, garantizados por la Carta Fianza N° 010052985-001, emitida por el Banco Wiese Sudameris con vencimiento al 31 de marzo de 2006.
h) Exp. N° 172-2005-000048, 172-2005-000047, 172-2005-000046, 172-2005-000045, 172-2005-000044, 172-2005-000043, 172-2005-000042, 172-2005-000041, 172-2005-000040, 172-2005-000039, numerados el 9 de diciembre de 2005, garantizados por la Carta Fianza N° 00029784, emitida por Interbank con vencimiento al 3 de junio de 2006.
Asimismo solicita que se deje sin efecto el saldo pendiente de cancelación derivado del régimen de fraccionamiento arancelario al que se ha sometido ante la Intendencia de la Aduana Marítima del Callao, para el pago de los derechos arancelarios e Impuesto General a las Ventas y de Promoción Municipal correspondientes a la importación de veinticuatro ómnibus nuevos en aplicación del Decreto Supremo N° 105-2000-EF.
Manifiesta que en virtud de la Ley N° 28583 y la Ley N° 28525, promulgadas en julio de 2005, respectivamente, el transporte marítimo y el transporte aéreo se consagró el otorgamiento del régimen legal aduanero de la Importación Temporal para el ingreso de aeronaves a favor de las empresas nacionales de aviación como para el ingreso de naves a favor de las empresas navieras nacionales por un plazo de cinco años. Este régimen conlleva a que al ingreso al país de los citados bienes, tanto aeronaves y naves, se suspenda el pago de la totalidad de los derechos arancelarios e Impuesto General a las Ventas y de Promoción Municipal durante el plazo de 5 años, tiempo durante el cual no requieren de otorgamiento de garantías a favor de las Aduanas ni se encuentran sujetas a la aplicación del interés compensatorio. Afirma que este régimen también había sido aplicado al transporte terrestre mediante la Ley N° 27502, no obstante dicha norma fue derogada por la Ley N° 27612, promulgada el 28 de diciembre de 2001, dejando en evidente situación de desventaja competitiva al servicio público de transporte terrestre de pasajeros por carretera de ómnibus frente a los servicios aéreo y marítimo. Señala que se ha vulnerado sus derechos constitucionales a la libertad de trabajo, a la libertad de empresa y al de igualdad ante la ley.
Contestación de la demanda
2. La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat) - Intendencia de Aduana de Tacna contesta la demanda deduciendo las excepciones de falta de legitimidad pasiva y de caducidad, y señala que la demandante pretende se le aplique disposiciones legales como las Leyes N°s 28525 y 28583, Decreto Supremo N° 131-2005-EF, que no corresponden al régimen aduanero de “Importación definitiva”–al cual se han acogido sus vehículos con el fraccionamiento de la deuda tributaria– sino al régimen aduanero de “Importación temporal”, pues son dos regímenes completamente diferentes. Los fraccionamientos arancelarios fueron dictados conforme a ley por los Decretos Supremos N° 105-2000-EF y N° 194-2004-EF, aún vigentes y acogido voluntariamente por la demandante por resultarle beneficioso.
El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Economía y Finanzas contesta la demanda deduciendo las excepciones de falta de legitimidad para obrar y falta de agotamiento de la vía previa, y solicita se declare improcedente o infundada la demanda por considerar que la pretensión de la actora es de naturaleza netamente dineraria por lo que el proceso de amparo no sería la vía idónea para dilucidar dicha pretensión de índole patrimonial. Por otro lado, señala que no existiría discriminación alguna como señala la actora pues el trato diferenciado que existe entre la actividad del transporte aéreo, marítimo y la terrestre es objetiva y razonable.
Pronunciamiento de las instancias precedentes
3. Las instancias precedentes declaran improcedentes las excepciones deducidas e improcedente la demanda por considerar que el demandante no ha acreditado la violación de los derechos constitucionales invocados en la demanda existiendo solo obligaciones asumidas por la demandante las cuales tienen que ejecutarse. En tal sentido siendo derechos patrimoniales los discutidos en la demanda no puede ser vista en sede constitucional.
Titularidad de los derechos fundamentales
4. La Constitución Política del Perú de 1993 ha señalado en su artículo 1 –parte de derechos fundamentales– que “La defensa de la
persona humana
y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado” agregando en su artículo 2 que “toda persona tiene derecho (...)”, refiriendo en la aludida nómina derechos atribuidos evidentemente a la persona humana a la que hace referencia sin lugar a dudas el citado artículo 1.
El Código Procesal Constitucional estatuye en su artículo V del Título Preliminar al referirse a la interpretación de los Derechos Constitucionales, que
“
el contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente Código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos así como las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos, constituidos por tratados de los que el Perú es parte”.
De lo expuesto en el fundamento precedente se colige que los derechos constitucionales tienen que ser interpretados en concordancia con los tratados internacionales en los que el Perú es parte con la finalidad de evitar incompatibilidades entre estos.
Entonces debemos remitirnos al contenido de los Tratados Internacionales para interpretar los derechos constitucionales protegidos por el Código Procesal Constitucional. La Declaración Universal de
Derechos Humanos,
como su misma denominación señala, declara derechos directamente referidos a la persona humana, precisando así en su artículo 1 que: “Todos los
seres humanos
nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros”, nominado en el artículo 2 la enumeración de los derechos que se les reconoce.
También es importante señalar que la Convención Americana sobre Derechos Humanos –“Pacto de San José de Costa Rica”– expresa en el artículo primero, inciso dos, que debe entenderse que
persona es todo ser humano
, haciendo referencia marcada al precisar que los derechos reconocidos en la señalada disposición internacional están referidos solo a la persona humana.
En conclusión extraemos de lo expuesto que las disposiciones internacionales al proteger los derechos referidos a la persona humana están limitando al campo de las denominadas acciones de garantías constitucionales a los procesos contemplados por nuestro Código Procesal Constitucional.
Por ello es que expresamente el artículo 37 del Código Procesal Constitucional señala que los derechos protegidos por el proceso de amparo son los que enumera el artículo 2 de la Constitución Política del Perú, referida obviamente a los derechos de la persona humana, exceptuando el derecho a la libertad individual porque singularmente dicho derecho está protegido por el proceso de hábeas corpus y los destinados a los procesos de cumplimiento y hábeas data para los que la ley les tiene reservados tratamientos especiales por cuanto traen conflictos de diversa naturaleza. Esto significa entonces que el proceso de amparo está destinado exclusiva y excluyentemente a la defensa de los derechos fundamentales directamente relacionados a la persona humana.
5. De lo expuesto queda claro que cuando la Constitución habla de los derechos fundamentales, lo hace con las particularidades anotadas pensando en la persona humana, esto es en el ser humano física y moralmente individualizado. Hacia él pues se encuentran canalizados los diversos atributos, facultades y libertades, siendo solo él quien puede invocar su respeto y protección a título subjetivo y en sede constitucional.
La persona jurídica
6. El Código Civil en su Libro I desarrolla el tema de “personas” colocando en la Sección Primera a las Personas Naturales (personas humanas), y en la Sección Segunda a las Personas Jurídicas.
Esto quiere decir que nuestra legislación civil ordinaria ha contemplado tal separación precisando los derechos y obligaciones de una y otras. En lo que respecta a las personas morales que denomina jurídicas, hace la distinción al señalar la decisión libre de varias personas naturales de formar un conglomerado con objetivo igual pero con identidad propia distinta a la de cada una de las personas naturales que crearon dicha “persona” ideal. Dotada así de derechos y obligaciones la “persona jurídica” tiene atribuciones que no corresponden a los derechos de las personas naturales que la crearon con entera libertad. Cabe por ello recalcar que los fines de la persona jurídica son distintos a los fines de las personas naturales que la formaron puesto que la reunión de estas se da por intereses comunes, y que conforman un interés propio y distinto a los intereses personales de cada uno de sus integrantes, pudiendo tener fines de lucro el aludido conglomerado venido a conocerse con la denominación legal de persona jurídica.
Las personas jurídicas que tienen interés de lucro destinan sus actividades en función de los capitales que aportan sus integrantes con la expectativa de obtener utilidades que se destinarán al fin de cuentas a estas personas naturales y en proporción de sus aportes. Por esto se afirma en el lenguaje mercantil que la persona jurídica más que una sociedad de personas es una sociedad de capitales. Entonces cuando estas personas jurídicas denominadas empresas consideran que se les ha vulnerado un derecho fundamental directamente vinculado a sus intereses patrimoniales, deben de buscar un mecanismo idóneo para la solución del conflicto, teniendo en cuenta prima facie que los jueces ordinarios son los encargados de velar por la defensa y protección de estos derechos, también protegidos por el amplio manto de la Constitución Política del Estado. Sin embargo estas empresas cada vez que ven afectados sus intereses económicos, teniendo a su alcance el proceso ordinario correspondiente igualmente satisfactorio, suelen recurrir, interesadamente, al proceso constitucional que, como queda dicho, es exclusivo y excluyente de la persona humana. Esta determinación arbitraria, además de ser anormal y caótica, coadyuva a la carga procesal que tiende a rebasar la capacidad manejable del Tribunal Constitucional y a sembrar en algunos sectores de la sociedad la idea de un afán invasorio que por cierto no tiene este colegiado.
En el caso de las personas jurídicas que no tienen fines de lucro la propia ley civil establece la vía específica para solicitar la restitución de los derechos particulares de sus integrantes como el caso de las asociaciones para el que la ley destina un proceso determinado en sede ordinaria.
Por lo precedentemente expuesto afirmamos que las personas jurídicas tienen también derechos considerados fundamentales por la Constitución, sin que con esta etiqueta cada vez que vean afectados sus intereses patrimoniales, puedan servirse para traer sus conflictos a la sede constitucional sin importarles la ruptura del orden que preserva el proceso, el que señala la tutela urgente en sede constitucional exclusivamente para la solución de conflictos en temas de solo interés de la persona humana.
7. De lo expuesto concluyo afirmando que si bien este Tribunal ha estado admitiendo demandas de amparo presentadas por personas jurídicas, esta decisión debe ser corregida ya que ello ha traído como consecuencia la “amparización” fabricada por empresas para la defensa de sus intereses patrimoniales, utilizando los procesos de la sede constitucional destinados exclusivamente a la solución de los conflictos sobre derechos de la persona humana. Por ello por medio del presente voto pretendemos limitar nuestra labor a solo lo que nos es propio, dejando por excepción eventuales casos en los que la persona jurídica no tenga a donde recurrir, encontrándose en una situación de indefensión total para defenderse de la vulneración de derechos constitucionales que pongan en peligro su existencia.
Situaciones excepcionales
8. Creo que es oportuno establecer qué casos podrían ser considerados como excepcionales de manera que este colegiado podría realizar un pronunciamiento de emergencia. Si bien he señalado en reiteradas oportunidades que los procesos constitucionales están destinados a la defensa de los derechos fundamentales de la persona humana, también he manifestado que solo por excepción se podría ingresar al fondo en un proceso iniciado por persona jurídica. Estas situaciones excepcionales pueden ser las siguientes:
a) Cuando la persona jurídica no tenga vía alguna –ya sea administrativa o judicial– para requerir la solución de un conflicto que ponga en peligro algún derecho fundamental, haciendo inevitable la intervención de este tribunal en razón de grave necesidad.
b) Cuando sea evidente la vulneración de derechos constitucionales, es decir el riesgo de inmediata afectación que pudiere hacer presumir un estado patológico irremediable, tal como ejemplo la Ejecución de actos administrativos o judiciales en aplicación de normas derogadas o declaradas inconstitucional por este Tribunal. En este supuesto debe tenerse presente que la intervención del Tribunal Constitucional será admitida siempre que del solo texto del escrito de demanda y de sus anexos y prueba documental anexa sea evidente la vulneración de dichos derechos constitucionales.
c) Cuando en contravención de un precedente vinculante emitido por este Tribunal un órgano administrativo o judicial vulnera derechos constitucionales de una persona jurídica, evidenciándose ello solo del texto de la demanda, de los documentos y anexos presentados.
d) Cuando por actos arbitrarios de un órgano administrativo o judicial se vulnere derechos constitucionales que pongan en peligro la existencia de la persona jurídica. En este supuesto la vulneración debe acreditarse de los actuados en la demanda, lo que significa que la vulneración debe ser manifiesta.
En el presente caso
9. De autos se observa que la empresa demandante es una persona jurídica que reclama la aplicación de normas que benefician a otros sectores de transporte, considerando que con ello se está vulnerando sus derechos constitucionales a la libertad de trabajo, libertad de empresa e igualdad. Por tanto primero debemos analizar si es este un caso excepcional que amerite un pronunciamiento urgente por parte de este colegiado.
10. Por ello es preciso señalar qué es un servicio público y cuáles son sus principales elementos, puesto que la empresa demandante –Transporte Flores Hnos S.R.L.– brinda el servicio público de transporte terrestre. Si bien nuestro ordenamiento jurídico no recoge una definición específica sobre el concepto de servicio público podemos decir de manera general que son las actividades brindadas por entidades u órganos públicos o privados con personalidad jurídica creados por Constitución o por ley, con la finalidad de dar satisfacción en forma regular y continua a cierta categoría de necesidades de interés general, bien en forma directa, mediante concesionario o a través de cualquier otro medio legal con sujeción a un régimen de Derecho Público o Privado, según corresponda.
En la STC N° 0034-2004-AI/TC este colegiado manifestó“(…) es importante tomar en cuenta que existen una serie de elementos que en conjunto permiten caracterizar, en grandes rasgos, a un servicio como público y en atención a los cuales, resulta razonable su protección como bien constitucional de primer orden y actividades económicas de especial promoción para el desarrollo del país. Estos son:
a) Su
naturaleza esencial
para la comunidad.
b) La
necesaria continuidad
de su prestación en el tiempo.
c) Su naturaleza
regular
, es decir, que debe mantener un
standar mínimo de calidad
.
d) La necesidad de que su
acceso
se dé
en condiciones de igualdad
.
Resulta relevante tomar en cuenta que hoy en día, lo fundamental en materia de servicios públicos, no es necesariamente la titularidad estatal sino la obligación de garantizar la prestación del servicio
,
por tratarse de actividades económicas de especial relevancia para la satisfacción de necesidades públicas; y en ese sentido, deviene en indistinto si la gestión la tiene un privado o la ejerce el propio Estado”.
11. Por tanto considero que en el presente caso al ser la demandante una empresa de transporte terrestre que reclama beneficios estatales otorgados a otros medios de transporte, es necesario abordar el conflicto puesto que señala la empresa recurrente que se le está vulnerando su derecho a la igualdad lo que está trayendo como consecuencia que se encuentre en desventaja para competir en el mercado,
situación que pone en peligro no solo su propia existencia sino que también va a incidir directamente en el tipo de servicio que se brinda al público usuario
. En este sentido cabe señalar que este colegiado en la STC N° 7320-2005-AA/TC, caso de los Buses Camión, manifestó que “(…) Conforme a lo expuesto en la STC N° 2945-2003-AA/TC, actualmente, la noción de Estado Social y Democrático de Derecho concreta los postulados que tienden a asegurar el mínimo de posibilidades que tornan digna la vida. La vida, entonces, ya no puede entenderse tan solo como un límite al ejercicio del poder, sino fundamentalmente
como un objetivo que guía la actuación positiva del Estado
, el cual ahora está comprometido a cumplir con el encargo social de garantizar, entre otros, el derecho a la vida y a la seguridad.
Nuestra Constitución Política de 1993 ha determinado que la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado; la persona está consagrada como un valor superior, y el Estado está obligado a protegerla. El cumplimiento de este valor supremo supone la vigencia irrestricta del derecho a la vida, pues este derecho constituye su proyección; resulta el de mayor connotación y se erige en el presupuesto ontológico para el goce de los demás derechos, ya que el ejercicio de cualquier derecho, prerrogativa, facultad o poder no tiene sentido o deviene inútil ante la inexistencia de vida física de un titular al cual puedan serle reconocidos”. Por tal razón el caso de autos reviste una especial importancia, ya que no solo se está discutiendo aisladamente el derecho de una empresa de transportes sino que se evaluará las repercusiones que la presunta vulneración tendrá en el servicio público que brindan dichas empresas a la sociedad.
12. Entonces, ahora nos corresponde evaluar si a la demandante se le ha vulnerado los derechos constitucionales que señala y si estos tienen alguna incidencia en el servicio público que brinda a la sociedad.
El rol del Estado en la economía según la Constitución de 1993
13. Este Colegiado ya ha señalado cuál es el rol del Estado en la actividad económica de los particulares según los principios establecidos en la Constitución de 1993. En la sentencia recaída en el Expediente N° 0008-2003-AI/TC, este Tribunal dictó las pautas de interpretación de los principios que inspiran nuestro régimen económico, señalando, en primer lugar, que de un análisis conjunto de los artículos 3 y 43 de la Ley Fundamental, el Estado peruano, definido por la Constitución de 1993, presenta las características básicas del Estado Social y Democrático de Derecho.
14. Al respecto, el Estado Social y Democrático de Derecho no obvia los principios y derechos básicos del Estado de Derecho, tales como la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad ante la ley; y pretende conseguir su mayor efectividad dotándolos de una base y un contenido material, a partir del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca.
15. Dentro de ese marco, nuestro régimen económico según el artículo 58 de la Constitución, se ejerce dentro de una
economía social de mercado
.
Esta es representativa de los valores constitucionales de la libertad y la justicia, y, por ende, es compatible con los fundamentos axiológicos y teleológicos que inspiran a un Estado Social y Democrático de Derecho. En esta imperan los principios de libertad y promoción de la igualdad material dentro de un orden democrático garantizado por el Estado. De manera que dado el carácter
social
del modelo económico establecido en la Constitución vigente, el Estado no puede permanecer indiferente a las actividades económicas, lo que, evidentemente no supone la posibilidad de interferir arbitraria e injustificadamente en el ámbito de libertad reservado a los agentes económicos.
16. Conforme se señaló en el fundamento 19 de la STC N° 0008-2003-AI/TC, la subsidiariedad en el plano
horizontal
supone que la relación existente entre el Estado y la ciudadanía se desarrolle en el marco del respeto a la autonomía y la libre determinación de los individuos, reduciéndose la intervención pública a lo esencial.
17. Esto obviamente no significa que el Estado esté ajeno a cualquier acto privado que tenga incidencia en la sociedad sino todo lo contrario, en estos casos el Estado deberá tomar las medidas pertinentes tendientes a la protección, seguridad y defensa de los derechos de la sociedad.
18. En este sentido cuando el Estado brinda beneficios a entidades privadas lo hace con el único objetivo de bienestar a la sociedad, y esto evidentemente bajo los principios rectores de razonabilidad y proporcionalidad.
19. En el presente caso tenemos que el Estado ha otorgado beneficios tributarios para la importación al sector del transporte aéreo y marítimo, dejando de lado al transporte terrestre el que, como he mencionado, brinda un servicio de mayor magnitud a la sociedad. En tal sentido el rol del Estado no solo radica en imponer tributos sino también de evaluar si estos van a incidir en un servicio público de mejor calidad a la sociedad.
20. En el caso del Transporte Terrestre de Pasajeros observamos que el Estado no ha brindado los beneficios tributarios que sí ha otorgado al transporte aéreo y marítimo, existiendo en tal sentido un trato discriminatorio que no solo afecta la existencia de la propia empresa demandante –puesto no solo compite con empresas de transporte terrestre de pasajeros informales sino también con otros medios de transporte que tienen incentivos tributarios y por ende menores costos– sino que dicho trato discriminatorio puede tener incidencia en el servicio público que se brinda a la sociedad, lo que puede poner en peligro hasta la propia integridad física de los usuarios. En tal sentido este colegiado manifestó en la causa N° 07320-2005-AA/TC que “La Constitución prescribe, en su artículo 65, la defensa de los intereses de los consumidores y usuarios a través de un derrotero jurídico binario; vale decir que establece un principio rector para la actuación del Estado y, simultáneamente, consagra un derecho subjetivo. En lo primero, el artículo tiene la dimensión de una pauta básica o postulado destinado a orientar y fundamentar la actuación del Estado respecto a cualquier actividad económica. Así, el juicio estimativo y el juicio lógico derivado de la conducta del Estado sobre la materia, tienen como horizonte tuitivo la defensa
de los intereses de los consumidores y los usuarios. En lo segundo, la Constitución reconoce la facultad de acción defensiva de los consumidores y usuarios en los casos de transgresión o desconocimiento de sus legítimos intereses; es decir, apareja el atributo de exigir al Estado una actuación determinada cuando se produzca alguna forma de amenaza o afectación efectiva de los derechos del consumidor o usuario, incluyendo la capacidad de acción contra el propio proveedor.
De acuerdo con lo establecido por el artículo 65 de la Constitución, el Estado mantiene con los consumidores o usuarios dos obligaciones genéricas, a saber:
a) Garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios que estén a su disposición en el mercado. Ello implica la consignación de datos veraces, suficientes, apropiados y fácilmente accesibles.
b) Vela por la salud y la seguridad de las personas en su condición de consumidoras o usuarias”.
21. En tal sentido concluyo declarando fundada la demanda considerando que dicho trato discriminatorio afecta directamente el servicio público brindado a la sociedad y por ende pone en peligro derechos constitucionalmente protegidos por la Carta magna, debiendo ser prioridad del Estado la defensa plena de los derechos fundamentales.
En consecuencia es por estas razones que considero que la demanda debe ser declarada
FUNDADA
VOTO DEL MAGISTRADO ÁLVAREZ MIRANDA
(1)
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ETO CRUZ
(2)
VOTO DE LOS MAGISTRADOS LANDA ARROYO Y BEAUMONT CALLIRGOS
(3)
NOTAS:
(1) Para ver el voto del Dr. Álvarez Miranda, leer la Sentencia completa del Tribunal Constitucional Nº 02210-2007-PA/TC, publicada el 28 de octubre de 2008.
(2) Para ver el voto singular del Dr. Eto Cruz, leer la Sentencia completa del Tribunal Constitucional Nº 02210-2007-PA/TC, publicada el 28 de octubre de 2008.
(3) Para ver los votos en discordia de los Drs. Landa Arroyo y Beaumont Callirgos, leer la sentencia completa del Tribunal Constitucional Nº 02210-2007-PA/TC, publicada el 28 de octubre de 2008.
COMENTARIO:
EL TRANSPORTE TERRESTRE COMO SERVICIO PÚBLICO
El trato diferenciado con respecto a otros tipos de transporte público, ¿genera un caso de discriminación por parte del Estado?
Miguel Ángel Padilla Valera
(*)
1. IDEAS PRELIMINARES. A MANERA DE INTRODUCCIÓN
La Constitución Política del Perú establece en su artículo 1 el respeto a la
dignidad
de la persona humana, señalándolo como el fin supremo de la sociedad y del Estado, este dispositivo se encuentra en concordancia con el inciso 1 del artículo 2 del mismo Código adjetivo, el cual señala que: “toda persona tiene
derecho a la vida
, a su identidad, a su
integridad moral
,
psíquica
y física
y a su libre desarrollo y
bienestar
(…)”. El Estado entonces buscará generar políticas económicas, financieras, sociales, etc. dirigidas a concretizar los dispositivos enumerados en la Constitución y así estos no queden en simples mandatos teóricos carentes de aplicación y vida práctica.
Claro está que dentro de la búsqueda de tales fines, el Estado implementa una serie de medidas, un ejemplo de este tipo de medidas podría ser el caso de las exoneraciones tributarias, ya que en principio todas las actividades económicas que generen ganancias deberían estar gravadas con el tributo correspondiente, sin embargo, por diferentes circunstancias y condiciones el Estado debe y se ve en la necesidad de establecerlas. Así tenemos que cuando se necesite potenciar un sector de nuestra economía, generalmente se dictan medidas que resultan ser incentivos para que los capitales encuentren las condiciones y se vean seducidos a desarrollar dicho sector. Todo este accionar estatal siempre deberá estar fundamentado y dirigido por un interés superior, el cual será el interés de la población, cuyo origen procederá de las personas que se encuentran dentro de los alcances de la Constitución y el poder del Estado.
Es bajo estas ideas que las políticas implementadas por el Gobierno, buscan concretar y garantizar los derechos señalados precedentemente, pero, también es necesario establecer al igual que el artículo 1 de la Constitución, que no solo el Estado tiene esta obligación, sino que también la comunidad tiene la misma obligación. Así tenemos que será el individuo, quien a través de la iniciativa privada, ya no tendrá que esperar siempre al Estado para la satisfacción de sus derechos, y buscará conseguir aquellos bienes que le permitan el goce efectivo de sus derechos, principalmente económicos. Por tal razón, existen ámbitos de la economía en que es necesario que el Estado propicie un verdadero clima de estabilidad para desarrollarlos, más aún si nos encontramos ante necesidades sociales, tal vez no interviniendo directamente, pero si creando, manteniendo o mejorando las condiciones para que los particulares puedan desarrollarse, y una vez creado este clima el Estado habrá generado un contexto en donde los agentes económicos tienen la plena y absoluta libertad para escoger las vías y los medios a través de los cuales se pueden alcanzar los fines planteados por estos; estimulándose y promoviéndose la actuación de los agentes económicos.
En ese actuar el Estado debe ser partícipe de las actividades económicas, sin llegar a intervenir de una forma irresponsable y acaparadora en su desarrollo, ya que su papel consistirá como ya se mencionó, en generar condiciones para que sean los agentes económicos particulares los llamados a tener un papel protagónico. Esto encuentra fundamento constitucional en el artículo 58
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de la Constitución, el cual establece que la economía nacional se ejerce dentro de una economía social de mercado, dispositivo que encuentra su correspondencia con los valores constitucionales de libertad y justicia, y, por ende, es compatible con los fundamentos axiológicos y teleológicos que inspiran a un Estado Social y Democrático de Derecho.
De lo mencionado se puede establecer que la Constitución tiene una dirección que orienta al rol del Estado en materia económica, señalando que dicho rol no puede ser entendido como una limitada actitud de plena neutralidad política-económica, sino debe ser una guía conveniente para el desarrollo adecuado del país, pues así lo establece la misma Carta Magna en su artículo 44, que señala como una función del Estado “(...) promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación (...)”. Pero, como se señaló, este papel del Estado no debe llegar a los extremos de ser intervencionista y menos aún en el otro extremo de ser un mero observador de la realidad nacional. El Estado debe actuar siempre según el rol asignado en el marco constitucional, y según los parámetros de una Economía Social de Mercado, así está establecido en los artículos 58 y 43
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de la Constitución, que rigen a nuestro país.
Ahora, dentro de un Estado Social y Democrático de Derecho con una Economía Social de Mercado existen principios rectores que funcionan como directrices para el desenvolvimiento de las actividades económicas del Estado, dichos principios deben ser respetados y protegidos. Así tenemos la igualdad, que además de ser un derecho fundamental, es también un principio rector de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho y de la actuación de los poderes públicos. En este sentido, se establece que en caso de presentarse tratos desiguales, estos tratos no constituyen necesariamente una discriminación, pues de la interpretación sistemática de la Constitución, se puede señalar que en la esta no se proscribe todo tipo de diferencia de trato en el ejercicio de los derechos fundamentales; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable. Por estas consideraciones, en nuestro modelo económico y forma de organización del Estado, si en un caso concreto se plantean tratos diferenciados, no se podrá señalar prima facie y sin tener en cuenta criterios de razonabilidad y objetividad que dicho tratamiento responda a un trato discriminatorio, y mucho menos si no se ha establecido tal y como lo vino haciendo nuestro Tribunal Constitucional, la utilización del test de igualdad y proporcionalidad.
2. EL CASO CONCRETO
Después de haber señalado brevemente algunos aspectos importantes que caracterizan a un Estado Social y Democrático de Derecho que se rige por una economía social de mercado, analizaremos los aspectos más importantes de la sentencia emitida por nuestro Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 02210-2007-PA/TC, seguido por Transportes Flores Hnos. S.R.Ltda. contra el Ministerio de Economía y Finanzas y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - Intendencia de la Aduana de Tacna, por un supuesto trato discriminatorio a raíz de la promulgación de dos leyes que establecían exoneraciones tributarias a favor de otros medios de transporte público (aéreo y marítimo). Dichos dispositivos legales eran las Leyes N°s 28583 y 28525, promulgadas en julio de 2005, que consagraron el otorgamiento del régimen legal aduanero de la importación temporal para el ingreso de aeronaves a favor de las empresas nacionales de aviación y el ingreso de naves a favor de las empresas navieras nacionales por un plazo de cinco años.
La accionante estableció como petitorio de su demanda que se inaplique los fraccionamientos arancelarios concedidos por la Intendencia de Aduana de Tacna, y se deje sin efecto el saldo pendiente de cancelación derivado del régimen de fraccionamiento arancelario al que se había sometido ante la Intendencia de la Aduana Marítima del Callao, para el pago de los derechos arancelarios e Impuesto General a las Ventas y de Promoción Municipal correspondientes a la importación de veinticuatro ómnibus nuevos en aplicación del Decreto Supremo N° 105-2000-EF, porque se había vulnerado sus Derechos Constitucionales a la libertad de trabajo, a la libertad de empresa y al de igualdad ante la ley.
Para poder desarrollar el caso, se debe definir en primer lugar lo que se entiende por servicio público, entendiéndose por tal, a aquellas actividades brindadas por entidades u órganos públicos o privados con personalidad jurídica creados por la Constitución o por la ley, con la finalidad de dar satisfacción en forma regular y continua a cierta categoría de necesidades de interés general, bien en forma directa, mediante concesionario o a través de cualquier otro medio legal con sujeción a un régimen de Derecho Público o Privado, según corresponda. Para que una actividad sea considerada como servicio público se establecen características especiales, como son: a) tener una naturaleza esencial para la comunidad; b) la necesidad de su continuidad
de prestación en el tiempo; c) deber ser una actividad regular, es decir, que debe mantener un estándar mínimo de calidad y d) la necesidad de que su acceso
se dé en condiciones de igualdad.
Entonces tenemos que analizar si en el presente caso la actividad de prestar un servicio público, como es el de transporte terrestre público, puede ser equiparado a otros tipos de transporte público (aéreo y/o marítimo); y si las diferencias entre estos (rapidez, capacidad, precio, etc.) justifican un trato diferenciado con respecto a medidas que busquen su desarrollo, o si por el contrario, existe una característica común muy importante que no justifica dicho tratamiento que implementa beneficios a algunos y deja afuera a otros. Para esto es necesario tener en cuenta que nuestro Tribunal ha venido utilizando el test de igualdad para determinar si estamos ante supuestos iguales o no.
Es importante señalar que los distintos tipos de transporte público reciben un tratamiento normativo individualizado, sin embargo, esto no puede servir como fundamento para aplicar una desigualdad plena o absoluta –puesto que esto puede responder a criterios diversos, como la especialidad o la utilidad y no siempre responder a que sus naturalezas sean completamente distintas– a nombre de la cual se pretenda legitimar tratamientos jurídicos radicalmente diferenciados, especialmente cuando se trata de los incentivos tributarios y de la razón por la que estos son otorgados. La razón esencial de esta última consideración radica en que a diferencia de lo que pueda postularse en otros sectores económicos u otros ejemplos, donde las finalidades asumen distinta o variada orientación, el objetivo del transporte en cualquiera de sus manifestaciones, es siempre uno solo, en tanto su condición esencial de servicio público destinado al desplazamiento a distancia de las personas. De allí que lo que pueda hacer el Estado en materia de beneficios, más que favorecer a los agentes y empresas encargadas de suministrarlo, redunda siempre a favor del usuario y de los intereses que le son consustanciales. Esto es importante, puesto que una cosa es que, como en el presente caso, nos encontremos ante medios de transporte que si bien es cierto muestran diferencias en el modo de transportar a las personas, sin embargo el hecho es el mismo, el traslado de las personas.
Ahora, refiriéndonos específicamente al transporte terrestre público, tenemos que entender que este es un servicio público de carácter masivo, y por esta característica existe un claro interés social en su funcionalidad, ya que sabido es que mientras el servicio de transporte aéreo y marítimo se encuentra estructurado a favor de un importante sector de la población, al que no se puede ni debe desconocer; este último, sin embargo, sin dejar de ser estratégicamente vital, resulta bastante más restringido si se le compara con el que corresponde al transporte terrestre, donde la demanda de servicio suele ser mucho más frecuente en atención a las facilidades y, sobre todo, a los costos que recaen sobre el usuario. Así, el artículo 4, punto 4.3 de la Ley General de Tránsito y Transporte Terrestre, señala que “El Estado procura la protección de los intereses de los usuarios, el cuidado de la salud y seguridad de las personas y el resguardo del medio ambiente”, dispositivo que se encuentra en concordancia con los establecido en la Constitución Política del Perú. Sin embargo, el transporte terrestre público en nuestro país presenta una serie de males. Así, se puede observar una oferta deficiente por parte de las empresas de transporte terrestre público, lo que implica una abstracta vulneración a los derechos de los pasajeros, en tantos usuarios de este servicio público, según lo señalado por el artículo 65
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de la Constitución Política.
En la resolución del Tribunal, objeto del presente análisis, se establece que esta problemática del transporte terrestre es atribuida principalmente a las empresas informales, sin embargo, el problema no puede ser ajeno a aquellas empresas formales, ya que de investigaciones realizadas, se ha llegado a determinar que son estas últimas las que venden los vehículos dados de baja a aquellas empresas informales, incluso se ha llegado a plantear que las empresas formales clonan placas para así poder tener mayor cantidad de unidades brindando el servicio. Esta es una realidad que requiere un mayor compromiso de todo el Estado (sobre las competencias, se puede revisar los artículos 10 y ss. de la Ley General de Tránsito y Transporte Terrestre), desde el Poder Ejecutivo pasando por el Poder Legislativo, llegando hasta los diversos órganos constitucionales involucrados en tal problemática, como puede ser el Ministerio Público, la Policía Nacional y la Defensoría del Pueblo.
Una alternativa a esta problemática es establecer incentivos tributarios en pro del transporte en general y del transporte terrestre en particular, esta sería una opción que permitiría no solo fortalecer y mejorar el servicio, sino beneficiar directamente a su destinatario final, que no es otro que el usuario. Ahora, debemos tener bien en claro, que la sola estimulación para la adquisición de vehículos nuevos no soluciona todo el problema, sería limitado e ingenuo pensar que esto fuera así, ya que estas medidas deben ir acompañadas de otras disposiciones y controles que generen el mejoramiento del servicio en general.
Evidentemente, si lo que se quiere es mejorar el transporte aéreo y marítimo, dando facilidades en la importación de aeronaves y naves, nadie puede cuestionar los incentivos ofrecidos desde el Estado ni los mecanismos destinados a asegurar dicho cometido, pero este tratamiento no puede ser exclusivo respecto de las operaciones de importación de vehículos destinados al transporte terrestre, donde la incidencia en provecho de la población es bastante mayor. Así en uno de los fundamentos a favor de la empresa accionante se puede leer que en caso de establecerse solo incentivos para el transporte aéreo y marítimo, se presentaría una desventaja para las empresas terrestres en su afán de competir en el mercado. No compartimos la opinión de uno de los magistrados cuando establece que dicho tratamiento diferenciado pondría en una situación de peligro a las empresas de transporte y que también incidiría directamente en el tipo de servicio que se brinda al público usuario, ya que si bien es cierto con estos incentivos es posible que tanto el servicio de transporte público aéreo y marítimo mejoren, estamos muy lejos que estos servicios –en especial el aéreo–, lleguen a establecer tarifas al alcance de la gran mayoría de la población, por la que estas tendrían que acudir al transporte terrestre como su único medio para desplazarse dentro de nuestro territorio.
3. DERECHOS VULNERADOS
El derecho constitucional vulnerado que el accionante establece es el derecho a la igualdad, establecido en sus variantes constitucionales de libertad de trabajo
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, libertad de empresa
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e igualdad ante la ley
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. De esta manera señala que ha sido excluido de los alcances de algunos dispositivos sin mediar argumentos razonables, proporcionales y sólidos. Es importante hacer mención que la igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2.2 de la Constitución de 1993 y contrariamente a lo que pudiera desprenderse de una interpretación literal, cuando nos referimos a este derecho asistimos a un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, no importando la situación en la que se encuentre, sino a ser tratado de igual modo a quienes se encuentran en una idéntica situación.
Cuando esa desigualdad de trato no sea ni razonable ni proporcional, estaremos frente a una discriminación
y, por lo tanto, frente a una desigualdad de trato constitucionalmente intolerable, por cuanto esta constituirá un trato arbitrario, caprichoso e injustificado y, en consecuencia, discriminatorio. En cambio, cuando estamos frente a un trato desigual con base en justificaciones objetivas, razonables y enfocadas hacia una misma finalidad –por ejemplo el bienestar de la población a través del desarrollo de políticas económicas llevadas a cabo por el Estado– estaremos ante un adecuado trato diferenciado y no discriminatorio.
Podemos agregar así, que cuando nos encontramos ante la exclusión de una persona sin sustento en un motivo objetivo y razonable, será una exclusión discriminatoria. Sin embargo, se debe tener en cuenta que si la persona o situación incluida por la ley es sustancialmente igual a la de la persona excluida, se puede proceder a examinar si el trato distinto se sustenta en un motivo objetivo y razonable. Esto es lógico, puesto que no sería adecuado tratar de establecer criterios de razonabilidad y objetividad ahí donde no nos encontramos ante supuestos (de personas o situaciones) que tengan en sustancia y finalidad caracteres comunes.
Entonces, será importante determinar si el transporte terrestre público puede ser equiparado en un mismo nivel de tratamiento normativo que los transportes aéreo y marítimo.
4. LAS DISTINTAS OPINIONES SOBRE EL VERDADERO PROBLEMA
En la sentencia materia de análisis los Drs. Landa Arroyo y Beaumont Callirgos, establecen que el único rasgo común entre el transporte terrestre público con los otros dos tipos de transporte (centrando su análisis en el aéreo), es que se trata de transporte de pasajeros. Señalan, asimismo, que las diferencias, por el contrario, son sustanciales; así llegan a la conclusión que tal diferencia sustancial radica en el distinto tipo de prestación que brinda por ejemplo el transporte aéreo a diferencia del transporte terrestre. De esta manera, ambos miembros evitan pronunciarse sobre la razonabilidad y proporcionalidad de la medida adoptada por el Estado, el establecer que dichos medios de transporte son distintos.
Para concluir de esta forma, establecen que el transporte aéreo constituye un trasporte rápido y, por ello, definitivamente ventajoso respecto del transporte terrestre. Agregan que existen muy pocas empresas de transporte aéreo, el valor del pasaje de este es sustancialmente elevado y, por ello, está restringido a un número limitado de usuarios y que con respecto del transporte terrestre, este tipo de transporte –refiriéndose al aéreo–, cubre un número específico de rutas. Por el contrario, describiendo al transporte terrestre, especifican que este medio de transporte no es necesariamente rápido y, por ello, es sustancialmente menos ventajoso, en términos de tiempo, respecto del transporte aéreo; y a diferencia del transporte aéreo existen numerosas empresas de transporte terrestre, el valor del pasaje de este es mucho más económico y muy variado en oferta de precios, motivo por los cuales resulta accesible a la mayoría de usuarios, dadas las condiciones económicas de nuestro país. Agregan que por estos motivos este servicio cubre prácticamente la totalidad de rutas a nivel nacional.
Es necesario señalar que los mencionados miembros del Tribunal Constitucional estriban la diferencia sustancial entre los tipos de transportes públicos en el tiempo. Por tales consideraciones culminan afirmando que no resulta sostenible, por ello, afirmar que la promoción del servicio aéreo –y también marítimo–, vaya en detrimento del servicio terrestre, sencillamente porque se trata de servicios con formas de prestación sustancialmente distintas. Es más, agregan que solo pudiera presentarse discriminación si dentro del propio rubro o tipo de servicio, una norma tiene como destinatarios únicamente a un sector de empresas del transporte terrestre con exclusión de otras, o a un sector del transporte aéreo con exclusión de otro, como ejemplo se establece que un trato discriminatorio sería la exoneración solo de compañías aéreas establecidas antes de una fecha determinada.
A su juicio no es igual el transporte terrestre que el aéreo y el marítimo. Sin embargo, se tiene que señalar en opinión que compartimos con el vocal Eto Cruz que este tipo de análisis para el caso concreto evita evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de la exoneración tributaria efectuada por el Estado, porque de antemano y al mismo estilo de lo que sucede cuando se trata de un rechazo liminar, se asume como premisa desestimatoria algo supuestamente indiscutible. Este análisis por tal razón no examina la exoneración a favor de la importación de aeronaves y barcos, evitando establecer si resultaría discriminatoria respecto del transporte terrestre, al haber sido supuestamente excluida de tal beneficio tributario. Para ejemplificar y mostrar de mejor manera las diferencias entre los tipos de transporte público se brinda una interesante y muy ilustrativa disertación sobre las técnicas de diferenciación en otros rubros, evitando muy sutilmente analizar a fondo la razón del por qué existe y cuál es el objetivo real del transporte en cualquiera de sus variantes.
Por tales motivos señalan que el medio de transporte, el tiempo de transporte, los costos para las empresas que brindan el servicio, el número de empresas que ofrecen el servicio, el costo de estos para los usuarios, los distintos niveles de riesgo para los usuarios, son todas características que harían impensable tratar de establecer criterios de igualdad con respecto a estos medios de transporte público, por lo que en consecuencia, y siguiendo a la Constitución (artículo 103) establecen que: “pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las personas. (…)”, estiman que, en el presente caso, el tratamiento dispensado por el legislador no se debe a la diferencia de las personas sino a la muy diversa naturaleza de las actividades económicas que la demandante pretendió señalar.
En vista de lo anterior, tenemos que mencionar que las lecciones sobre la igualdad, diferenciación y discriminación pueden ser muy interesantes, sin duda, pero creemos que en un asunto de tanta importancia, como es el caso del transporte público, en donde lo verdaderamente fundamental no es tratar de encontrar diferencias y semejanzas en las modalidades entre uno y otro medio, sino establecer –en el caso de existir un tratamiento diferenciado con respecto a los beneficios– si la exclusión de alguno de estos medios resulta justificado objetiva y favorablemente para la población. Por esto las diferencias entre los tipos de transporte pasan a segundo término, puesto que lo que se tiene que analizar es lo consustancial a dichos medios de trasporte público, ya que se busca mejorar el funcionamiento de esta, ya que con el mejoramiento no solo se beneficiarán los que prestan dicho servicio, sino también los usuarios, quienes son los destinatarios por excelencia de las políticas estatales que buscan la satisfacción de los intereses y necesidades de la población.
De lo mencionado, es claro que cuando en un caso concreto el interés general está presente no se lo puede obviar así nada más para proceder a realizar análisis como si se tratase de situaciones más sencillas. Será importante entonces ver más allá de los intereses de los que aparecen en primer orden en el conflicto, para estar seguros que detrás de dicha situación no se encuentren intereses generales en juego, ya que de la solución de dichas controversias, los efectos de esta incidirán en dichos intereses y necesidades, afectando de forma positiva o negativa el bienestar de la población.
5. A MANERA DE CONCLUSIÓN
No se puede concluir que las leyes que establecen beneficios para la importación en el caso de las empresas de transporte aéreo y marítimo, resulten inconstitucionales por discriminatorias, pues cuando se trata de mejorar un servicio público –transporte público– los incentivos que el Estado realice son justificables. El problema radica en las razones que conlleven al Estado a suprimir del mismo régimen de beneficios tributarios, específicamente el caso de las empresas dedicadas al transporte terrestre.
Se ha explicado y con criterio que la igualdad aparte de ser un principio del cual gozan todas las personas y que se encuentra consagrado en nuestra Constitución, actúa como un principio rector dentro del actuar del Estado, es decir, cualquier accionar de la Administración estatal deberá estar supervisado y direccionado respetando este principio. Ahora, si bien es cierto que la igualdad está presente en nuestro ordenamiento, no se debe interpretar de una forma literal dicha enunciación, puesto que como bien se ha visto en varios casos, la igualdad debe ser mantenida siempre y cuando estemos ante situaciones o personas iguales o que se encuentren en un mismo nivel y respondan a criterios similares.
El transporte terrestre público es un servicio público –al igual que el transporte público aéreo y marítimo– de carácter masivo en el cual existe un claro interés social en su funcionalidad. Dicha enunciación encuentra asidero legal específico en el artículo 4, punto 4.3 de la Ley General de Tránsito y Transporte Terrestre, el cual señala que el Estado procura la protección de los intereses de los usuarios, el cuidado de la salud y seguridad de las personas y el resguardo del medio ambiente. Aquí está lo neurálgico en el presente caso, por cuanto si bien es cierto que existen diferencias importantes entre estos tipos de transporte (terrestre, aéreo y marítimo), todos estos están dirigidos a satisfacer intereses o necesidades generales de transporte.
Por esto, cualquier iniciativa de parte de la Administración estatal que esté dirigida a facilitar y mejorar la satisfacción de estas necesidades son bienvenidas, pero lo que no se entiende es por qué se excluye dentro de la línea de estos incentivos al transporte terrestre. Intentar justificar dicho actuar señalando la diferente naturaleza de la prestación que existe entre los medios de trasporte o colocar ejemplos ingeniosos, en vez de realizar una adecuada apreciación del problema fundamental, no nos parece adecuado, por decir lo mínimo.
NOTAS:
(1) Artículo 58.- Economía Social de Mercado
La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.
(2) Artículo 43.- Tipo de Estado y Gobierno
La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes.
(3) Artículo 65.- Defensa del consumidor
El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado. Asimismo vela, en particular, por la salud y la seguridad de la población.
(4) Artículo 2.- Derechos de la persona
(…)
15. A trabajar libremente, con sujeción a ley.
Artículo 22.- El trabajo: derecho y deber
El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y un medio de realización de la persona.
Artículo 59.- Libertad de trabajo, empresa, comercio e industria
El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria.
El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad pública. El Estado brinda oportunidades de superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve las pequeñas empresas en todas sus modalidades.
(5) Artículo 2.- Derechos de la persona
(…)
17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum.
(6) Artículo 2.- Derechos de la persona
(…)
2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole.