SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA. El camino en el que andamos
(Rafael E. Sotomayor Gutiérrez (*))
SUMARIO: I. A manera de introducción. II. Algunos conceptos que nos ayudarán. III. Simplificando o complejizando. IV. Conclusión.
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I. A MANERA DE INTRODUCCIÓN
Cuando hablamos de simplificación administrativa nos referimos a la reducción de trabas, vallas, barreras y costos que impiden una función más ágil del aparato estatal. La simplificación, como se está llevando en el Perú, se da en un nivel institucional; es decir, se busca que el marco normativo del aparato estatal le dé mayor movimiento a las gestiones que se dan dentro de aquel, estableciéndose así una regulación de las funciones y el costo de los trámites. Por decir si uno quiere tramitar una licencia de conducir, los pasos para obtenerlo deben reducirse al más mínimo, así como los documentos a presentar, además se debe estipular cuánto es el costo de trámite.
La simplificación administrativa es un proceso de la llamada reforma del Estado. La justificación que se tomó para esta reforma fue que el Estado abarcaba demasiado, se hacía excesivamente burocrático, costoso y poco transparente, lo cual creaba trabas para el desempeño exitoso. Si bien este enfoque tiene cierto razonamiento lógico, puede verse cierta obnubilación al reducir el análisis a solo un ámbito: en este caso, al normativo e institucional.
En ciencia política sabemos que no puede entenderse un problema de gestión pública desde una sola perspectiva, pero antes de comenzar con la crítica, detengámonos un momento para hacer una síntesis histórica del proceso.
Todo empezó en la década de los 80, exactamente el 11 de junio de 1989, cuando el entonces presidente Alan García promulgó la Ley Nº 25035, en la que claramente asumía como iniciativa política, la simplificación administrativa, en la que se detallaba ciertos principios en los que se debe de basar la Administración Pública, para desarrollar de una manera más ágil los trámites administrativos. Estos principios están comprendidos en el artículo 2 de la mencionada ley.
Principios como la presunción de veracidad; o la eliminación de las exigencias y formalidades cuando los costos económicos excedan los beneficios que le reportan; o la participación de los ciudadanos en el control de la prestación de los servicios por parte de la Administración Pública, y en la prestación misma de los servicios, buscaban agilizar los trámites para que estos no se pierdan en la presentación de documentación engorrosa. Por ejemplo, siguiendo el principio de veracidad, se reducía la presentación de antecedentes penales, judiciales o domiciliarios, bastando solo una declaración de la persona.
En el primer gobierno de Alberto Fujimori se aprobó la ley marco para el crecimiento de la inversión privada, Decreto Legislativo Nº 757 en donde en el Título IV Capítulo II se habla de la eliminación de restricciones administrativas para la inversión privada, es decir, eliminar trabas burocráticas para poder incentivar la inversión privada.
En la legislación de los últimos años, se ha incorporado a la simplificación administrativa los marcos generales del procedimiento general normado. Se ha concentrado en los aspectos de costos de transacción y, se ha reducido las competencias y posibilidades de quienes deben acoger denuncias sobre el servicio prestado y ejercer vigilancia sobre el procedimiento administrativo, en su expresión más concentrada, que es el Texto Único de Procedimientos Administrativos, conocido como TUPA.
Actualmente, cada dependencia estatal regula sus trámites administrativos mediante su propio TUPA, en donde detalla qué procedimientos se pueden seguir y el costo de cada uno. Varios ministerios como el de educación pública folletos o documentos donde se detalla pautas técnicas de simplificación administrativa en su sector, que se supone agilizarán los trámites y se tomará como patrón para casos similares. Es más, en el artículo 9 de la Ley de Silencio Administrativo (Ley Nº 29060) se reafirma la inexigibilidad de los requisitos no previstos en el TUPA, es decir, que ningún funcionario está autorizado para pedir documentos que no se estipulen en el TUPA, y queda bajo su responsabilidad el ser sancionado si así lo hiciese.
El actual gobierno ha reafirmado su decisión de simplificar los trámites administrativos como parte de una reforma del Estado, en donde se considera la simplificación administrativa como eje esencial. El Gobierno Central, a través del Presidente de la República, señaló en un discurso de marzo del 2007, en una reunión con los 200 funcionarios públicos más importantes (1) , las directrices y deseos que su gestión promoverá para realizar dicho objetivo, directrices que pueden verse desarrolladas en este año.
Entonces las preguntas centrales de este artículo serían, ¿qué se reformó?, ¿para qué se reformó?, y, ¿bajo qué enfoque se reformó?
II. ALGUNOS CONCEPTOS QUE NOS AYUDARÁN
Antes que nada se tendrá que observar lo que vendría a ser algunos conceptos de las ciencias sociales y administrativas, que están relacionados con el tema que nos interesa. La simplificación administrativa en primer lugar –como mencionamos antes–, es parte de otra simplificación, aún mayor y más general que se llama reforma del Estado. La reforma del Estado no es una receta única. Ni está planteada bajo un solo enfoque. Existe una variedad en la que de una manera u otra la simplificación administrativa peruana anduvo y en la que en la actualidad está andando.
En primer lugar trataremos de contestar la primera interrogante, que tratamos de reformar, para esto tenemos que clarificar qué entendemos por Administración Pública, cuál es la visión de la burocracia que tenemos, etc.
¿Qué queremos reformar? En este caso una arista del Estado, la Administración Pública, pero ¿qué es la Administración Pública? Es una organización que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a través de la transformación de recursos públicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes, servicios y regulaciones. La Administración Pública es compleja ya que en su interior incluye diferentes espacios y especialistas que se ocupan a diferentes tareas, todas ellas relacionadas a una específica tarea, y toda las tareas interrelacionadas entre sí. No solo es el conjunto de instituciones como una mirada normativa e institucionalista nos mostraría, la Administración Pública también está compuesta por personas, donde se desarrollan relaciones humanas, expresándose sentimientos, valores, intereses, etc. Sin embargo, dependiendo del enfoque que se utilice se dará mayor o menor valoración a la variable de la persona humana como variable independiente que influya en la mejor administración del aparato burocrático.
Entonces sopesando la variable que consideramos fundamental podremos decir qué aspecto de la Administración Pública queremos reformar. Por ejemplo, si nos basamos en una visión institucionalista clásica, nuestra reforma se concentrará en reformar instituciones y las normas legales que vendrían a ser el andamio donde se sostiene el aparato institucional.
Si por el contrario damos mayor peso a las relaciones personales, la reforma estará encaminada a cambiar valores, sentimientos, intereses que limitan una Administración Pública eficiente.
Una manera de ver esta reforma nos la plantea Oszlak, que distingue las reformas de primera generación (hacia afuera) donde se pone énfasis en las reformas jurídica y económica; y las reformas de segunda generación (hacia adentro) donde las transformaciones tienen un carácter más tecnológico y cultural. En otra vertiente tenemos a Groisman que diferencia entre: la reforma macro, que se caracterizan por ser globales e inmediatas, es decir el cambio de toda la Administración Pública en su conjunto; y, las reformas micro, que son reformas parciales que involucran solo un espectro de la Administración por ejemplo modificar las organizaciones, procedimientos y actitudes.
Y en este sentido podríamos citar más ejemplos de clasificaciones de tipos de reforma; sin embargo, ese no es el propósito, lo que se intenta subrayar es que no solamente hay un enfoque y no es único, existen varios que están basados en supuestos filosóficos e ideológicos y teóricos en el que se van a basar las “políticas de reforma”, las estrategias y la intervención.
Para nuestro análisis nos centraremos en dos ejes. El primero es en la dimensionalidad y continuidad de la reforma, si es continua o discontinua, y si está enfocado a una reforma integral o parcial, basado en la clasificación de Groisman y Oszlak. El segundo eje es la descripción de los modelos de reforma que se han planteado para esto utilizaremos la clasificación de Echebarria Ariznabarreta.
Echebarria Ariznabarreta clasifica 4 modelos de reforma y los conceptualiza en 4 dimensiones: el servicio civil, las estructuras administrativas, los procedimientos decisionales y la relación con el ciudadano. En el siguiente cuadro trataremos de resumir los 4 modelos (ver cuadro en la siguiente página).
Con estas herramientas conceptuales podemos lanzarnos a hacer un análisis de la reforma en materia administrativa que se desarrolló en el Perú en las últimas décadas.
III. SIMPLIFICANDO O COMPLEJIZANDO
Desde el punto de vista de la continuidad o discontinuidad se puede decir que el Perú no ha seguido un proyecto de reforma global que abarque la administración en todos sus componentes, es decir, los gobiernos de turno han realizado reformas micro, dentro de algunos componentes de la Administración pero sin seguir un único modelo. Es así como en los 80, solo se creó el marco legal para la reforma. En palabras de Oslak solo se hizo una reforma de primera generación, sin necesariamente adaptar políticas que vayan más allá de una simple reforma jurídica. El modelo guía presumiblemente (2) en este periodo fue el Weberiano a Garanticista ya que era típico de la época y de los estados de bienestar.
En la década de los noventa el modelo cambia hacia uno más pegado al modelo eficientista, ya que con sus políticas de liberación del mercado, y con leyes y decretos que favorecían la inversión privada, daba a la Administración Pública una racionalidad más económica; es decir, se preponderó los resultados económicos antes que la institucionalidad, se simplificó lo más que se pudo a las leyes. Sin embargo, con esto se cortó la continuidad a una reforma empezada en los 80. Si bien esta vez la reforma englobó más que la anterior, no fue capaz de trazar un sendero. Tampoco se aprovechó para hacer las reformas de segunda generación que era lo que se esperaba, solo se tuvo una visión antiburocrática, lo que generó que este proceso de simplificación solo se relegara a una reforma de tinte económico.
Después de la caída del régimen de Alberto Fujimori, no se ha vuelto a dar un cambio radical en la Administración Pública, los gobiernos que le siguieron (Toledo y el segundo gobierno de García), no han aplicado reformas globales a la institucionalidad administrativa, sino reformas localizadas tomando de cada modelo una característica, pero no relacionando los cambios anteriores dentro de una reforma global. Haciendo una analogía, se ha creado un Frankeinsten legal e institucional, reparando errores del anterior gobierno pero sin un orden claro, un ejemplo de lo descrito es la Ley del Silencio Administrativo, que agiliza los trámites administrativos, pero que sin una reforma tecnológica y sistemática de la administración y sin un objetivo claro.
En tiempos actuales se está dispuesto a hacer una reforma más global y se busca encontrar un rumbo a la reforma; sin embargo, fuera de las buenas intenciones no se puede prever un norte. Su reforma se enfoca en la simplificación de los trámites y reducir la ineficacia y redundancia de funciones de las instituciones y funcionarios, una mejora tecnológica mediante el E-Goverment y el acercamiento del Estado al ciudadano. Sin embargo, no se puede observar la creación de un conjunto de políticas bajo un solo norte que permitan que estos cambios tengan sustento en el futuro.
Un caso es lo relativo al E-Goverment, a través del cual se ha creado numerosas plataformas virtuales en Internet de los ministerios e instituciones públicas, pero no se han introducido políticas de educación a la población y funcionarios sobre las herramientas de la red o para pensar en la capacitación de personas preparadas o la utilización de la Web 2.0. ¿Cuánto demora una carta en ser respondida, vía e-mail ? Pareciese ser que revisara el correo cada fin de año. Esto por citar un ejemplo. Lo mismo sucede en la simplificación administrativa, no se toma en cuenta más allá de lo institucional, la relación con el ciudadano es muy poco estudiada, en algunos casos, obviado.
IV. CONCLUSIÓN
No existe un modelo único, ni tampoco una sola receta mágica de reformar la Administración Pública, pero esto no quiere decir que armemos un rompecabezas metodológico, tenemos que fijarnos un rumbo, cual es la visión del individuo que tenemos, cual es la concepción de burocracia que queremos proyectar, respondiéndonos esas interrogantes, podremos caminar a algo, y en consenso seguir el mismo camino. Se podrá cambiar estrategias, reformar aspectos más relevantes, pero el camino ya estará trazado.
Por último, ninguno de los modelos señalados es mejor que otro o da mejor resultados, todos tienen sus inconvenientes y desventajas, como sus puntos a favor. La reforma del Estado es continua y a largo plazo, sus resultados también son perceptibles en un periodo largo, pero si se piensa en futuro no se puede pensar en el corto plazo o en las próximas elecciones, sino en que el sucesor en el gobierno tenga los mecanismos para hacer mejor su trabajo, en materia económica por lo menos pareciera ser que se ha logrado esa continuidad (por lo menos en este último quinquenio). Sin embargo, en materia institucional y administrativa, nos queda mucho por recorrer.
NOTAS:
(1) Para leer con mayor detalle el discurso visitar el siguiente link en Internet. http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/2007/REFORMA_DEL_ESTADO.pdf.
(2) Si bien los modelos descritos están basados en observaciones empíricas, todo modelo y tipología es ideal, en la realidad no se puede encontrar todas las características de un solo modelo.