EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE EXPROPIACIÓN Y EL PROCESO DE EXPROPIACIÓN ANÁLISIS DE LA LEY N° 29320
(J. María Elena Guerra Cerrón (*))
SUMARIO: I. Introducción. II. Del procedimiento de formalización. III. Del procedimiento de expropiación. IV. Del proceso de expropiación. V. Del procedimiento especial de expropiación. VI. Conclusiones.
|
I. INTRODUCCIÓN
El tema a tratar encuentra contexto, por un lado en el derecho de propiedad y la restricción al mismo al legítimo propietario y, por otro lado, en favorecer a las personas de escasos recursos económicos a regularizar la propiedad informal, a tener acceso al suelo y dotación de servicios básicos. Con relación a este último, tienen relevancia institutos como la propiedad, la posesión, expropiación y los medios para alcanzar los objetivos de las normas que las regulan: el procedimiento de formalización, el procedimiento de expropiación común y el procedimiento especial de expropiación (administrativos) y, además el proceso de expropiación judicial.
Cuán importante es la propiedad que la Constitución Política del Perú le dedica todo un capítulo y declara que esta es inviolable –contando con la garantía del Estado–, siempre que se ejerza en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley. Si bien la regla general es que nadie puede ser privado de su propiedad, ello no es un derecho absoluto sino que existe una excepción y esta es por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya una compensación por el eventual perjuicio. Esta excepción es la que conocemos como la expropiación.
La expropiación, también llamada dominio eminente, compra obligatoria y venta o transferencia forzosa, no es otra cosa que la privación de la propiedad a su legítimo titular, como consecuencia del ejercicio del poder soberano del Estado. En el artículo 2 de la Ley Nº 27117, Ley General de Expropiaciones, se establece como concepto que: “La expropiación consiste en la transferencia forzosa del derecho de propiedad privada, autorizada únicamente por ley expresa del Congreso en favor del Estado , a iniciativa del Poder Ejecutivo, regiones o gobiernos locales y previo pago en efectivo de la indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio”.
Nosotros consideramos que la expropiación es una privación y restricción al derecho de propiedad aun cuando el Tribunal Constitucional se haya pronunciado en el sentido de que: “La privación de la propiedad como consecuencia del ejercicio de la potestad expropiatoria del Estado, no constituye un supuesto, de limitación del derecho, sino de sacrificio del mismo. La diferencia es muy importante, ya que a diferencia de lo que es propio de un supuesto; la limitación o regulación del derecho de propiedad que no es indemnizable, el efecto inmediato del ejercicio de la potestad expropiatoria es efectuar el núcleo dominical (sic) de la propiedad, por lo que, de conformidad con el articulo 70 de la Constitución, su eficacia está condicionada al pato previo, en efectivo, de la indemnización correspondiente” (1) .
II. DEL PROCEDIMIENTO DE FORMALIZACIÓN
El punto de partida al trayecto normativo del procedimiento de formalización de la propiedad informal es el Decreto Legislativo Nº 803, “Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal”, destacándose para los fines de este comentario, las Leyes Nºs 28391, 28687 y 29320 sobre formalización de la propiedad informal de terrenos ocupados por posesiones informales, centros urbanos informales y urbanizaciones populares.
Hace un par de años, frente a la posesión legítima, posesión ilegítima, la posesión precaria y la propiedad informal surgió un nuevo término: la “posesión informal”, declarándose de preferente interés nacional la formalización de la propiedad respecto de los terrenos ocupados por posesiones informales constituidos sobre inmuebles de propiedad estatal, con fines de vivienda, hasta el 31 de diciembre de 2001. La Ley Nº 28391 introdujo como concepto de posesiones informales a los denominados asentamientos humanos, pueblos jóvenes, barrios marginales, barriadas, programas de vivienda municipales, centros poblados y toda otra forma de posesión, ocupación o titularidad informal de predios con fines urbanos, cualquiera sea su denominación, siempre que presenten las características establecidas en el Reglamento de Formalización de la Propiedad, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 013-99-MTC.
Luego, la Ley N° 28687 derogó la Ley N° 28391 estableciendo una regulación en forma complementaria y el desarrollo del procedimiento de formalización de la propiedad informal, siempre orientado al sector de menores recursos económicos. Esta norma introdujo significativos cambios y mecanismos legales para favorecer los procedimientos de formalización de la propiedad. Ya no solo se trataba de posesiones informales constituidas sobre propiedad estatal, sino también de inmuebles de privados y de las comunidades campesinas y nativas.
|
III. DEL PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN
La expropiación es un acto administrativo. El maestro Jorge Avendaño Valdez señala que: “La expropiación es una institución del Derecho Administrativo, aun cuando sin duda tiene efectos en el ámbito del Derecho Civil porque produce la extinción del derecho de propiedad(…)” (2) y si a ello agregamos que el artículo 70 de la Constitución Política del Perú en el último párrafo establece que: “Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio ”, entonces resulta claro que existe un procedimiento expropiatorio que es administrativo, a pesar de que en las diferentes normas no se haga distingo entre procedimiento y proceso, y se recurra a ambos como si se tratara de lo mismo.
El procedimiento de expropiación será aquel en el que se realizan todas las acciones por parte del Estado para el cumplimiento de los requisitos necesarios para la expedición de la ley autoritativa de expropiación y la consecuente ejecución de esta. El procedimiento de expropiación puede culminar sin que sea necesario recurrir al órgano jurisdiccional o a la vía arbitral con pretensiones derivadas o conexas de la expropiación. La culminación puede ser, por ejemplo, por trato directo o sin oposición al monto consignado.
IV. DEL PROCESO DE EXPROPIACIÓN
Se trata del proceso judicial propiamente dicho. Este proceso se rige por el Código Procesal Civil - CPC y por la Ley General de Expropiaciones, Ley Nº 27117. El objeto del proceso de expropiación, tal como está prescrito en el artículo 519 del CPC es tramitar todas las pretensiones derivadas o conexas con la expropiación , para lo cual también se deberá tener en cuenta la normativa de la Ley General de Expropiaciones que señala en su artículo 1 que la expropiación a que se refiere el artículo 70 de la Constitución Política, el artículo 928 del Código Civil y los artículos 519 a 532 del Código Procesal Civil, se rigen por las reglas de la Ley Nº 27117.
Como consecuencia del procedimiento administrativo de expropiación se ha obtenido una ley autoritativa o dispositiva y ejecutora de la expropiación e igualmente el Estado ha establecido el justo precio, sin embargo, de haber pretensiones derivadas o conexas con la expropiación, estas serán materia de proceso judicial. No debemos olvidar que lo que se van a resolver en el proceso son pretensiones procesales.
El maestro Avendaño nos dice que: “(…) el propietario puede cuestionar el valor de la propiedad que el Estado estableció en el proceso expropiatorio. No puede discutir la expropiación misma si esta se declaró conforme a ley, pero sí el precio. Por cierto, si la expropiación es arbitraria, el expropiado tiene expedita la acción de amparo en defensa de su derecho de propiedad” (3) . Por su parte, Marianella Ledesma opina que: “Se señala erróneamente que ante la autoridad judicial no se tiene la posibilidad de discutir la improcedencia de la expropiación; en el trámite solo puede objetarse la valoración, y la litis se circunscribiría a la determinación del quantum (…). Por el contrario, el dispositivo en comentario permite expresamente que pueda denunciarse supuestos de improcedencia de la expropiación, y ello no podría ser de otra manera, pues de lo contrario, se estaría otorgando al Estado un poder que en muchos casos podría ser arbitrario” (4) . Esta autora comenta que, entre las pretensiones que también pueden presentarse al proceso judicial son la nulidad de expropiación, posesión provisoria y reversión de la posesión (5) . Compartimos la interpretación de la doctora Ledesma ya que si además leemos el artículo 522 del CPC, los únicos supuestos en los cuales puede sustentarse una contestación son:
a. Caducidad del derecho, cuando la demanda de expropiación se hubiera interpuesto después de 6 meses de publicada o notificada, lo primero que ocurra, la disposición legal que autorice o disponga la expropiación.
b. Nulidad, ilegalidad, inadmisibilidad o incompatibilidad constitucional del dispositivo legal que autorice o disponga la expropiación.
c. Disconformidad con la tasación comercial actualizada; concluimos que efectivamente además de cuestionar el monto del justiprecio y la compensación también podemos presentar otras pretensiones, alegando diferentes supuestos ya que el artículo 519 del CPC se refiere a “todas las pretensiones derivadas o conexas con la expropiación”, donde la palabra “todas” contiene un numerus apertus , correspondiendo en todo caso a la judicatura delimitar el alcance de esta.
V. DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE EXPROPIACIÓN
La Ley Nº 28687 ha sido modificada en el artículo 21 creándose por Ley N° 29320 –publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 11/02/2009– un procedimiento administrativo especial de expropiación para alcanzar el objetivo de la formalización de la propiedad informal y también se ha expedido el Decreto Supremo Nº 004-2009-VIVIENDA, aprueba el Reglamento del artículo 21 de la Ley Nº 28687 “Ley de desarrollo y complementaria de formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos”.
|
Como regla general, el procedimiento administrativo común de expropiación y el proceso de expropiación (sobre pretensiones derivadas o conexas con la expropiación) se rigen por la Ley General de Expropiaciones; sin embargo, desde la expedición de la Ley Nº 28687 se rompió el esquema del Estado como único beneficiario de la expropiación y hoy con la Ley Nº 29320 contamos además con un procedimiento especial de expropiación con fines de formalización de la propiedad informal.
En cuanto al proceso de expropiación, en la Ley Nº 29320 no hay referencia directa a la regulación del Código Procesal Civil como sí la hay en la Ley General de Expropiaciones, lo que no significa que las normas procesales no sean aplicables, ya que de la lectura de las normas de formalización y expropiación especial vigentes se verifica que hay una remisión a las decisiones de la autoridad judicial, por ejemplo, en materia del pago de la indemnización justipreciada (art. 21.6 de la Ley y art. 14 del Reglamento). Entonces se interpreta que el Código Procesal Civil, artículos 519 a 532 serán aplicables en tanto no se opongan al contenido de la Ley Nº 29320.
Sin embargo, se ha establecido expresamente que se exceptúa la aplicación de los artículos 3; 10 numerales 10.2 y 10.3; y 23 de la Ley General de Expropiaciones, que a la letra señalan lo siguiente:
a) Artículo 3.- Del beneficiario
El único beneficiario de una expropiación es el Estado.
b) Artículo 10.- Del sujeto activo de la expropiación
10.2 Es obligatorio individualizar al beneficiario de la expropiación, que podrá ser el mismo sujeto activo de la expropiación o persona distinta, siempre y cuando sea una dependencia del Estado.
10.3 Es nula la expropiación a favor de persona natural o jurídica de Derecho Privado. Dicha nulidad se declara sin perjuicio de las acciones civiles y penales que en defensa de su derecho tiene expedito de ejercer el afectado.
c) Artículo 23.- De la nulidad de las expropiaciones
23.1 El sujeto pasivo de la expropiación puede demandar judicialmente la nulidad de la expropiación cuando esta no haya sido dispuesta conforme a lo establecido en los artículos 3 y 4 de la presente ley (7) . Es discutible la declaración de necesidad pública o seguridad nacional dispuesta por el Congreso de la República mediante ley expresa, cuando no se ciña a lo dispuesto por esta ley.
23.2 No procede plantear la nulidad cuando hay allanamiento expreso o tácito a la demanda de expropiación.
Al atribuirse calidad de naturaleza especial al procedimiento, este se aparta de la aplicación de la Ley General de Expropiaciones, la misma que pasa a ser supletoria. El procedimiento administrativo especial de expropiación se realizará según lo previsto en la Ley N° 29320. En nuestro entender se ha desnaturalizado el instituto de la expropiación.
VI. CONCLUSIONES
1. Desde hace algunos años se vienen dictando normas con la justificación de favorecer la regularización de la propiedad informal a personas de escasos recursos económicos, habiéndose creado una tutela especial para las “posesiones informales” en terrenos ocupados hasta el 31/12/2004.
2. La expropiación es la excepción a la regla que nadie puede ser privado de su propiedad. Se trata de una privación de la propiedad a su legítimo titular, como consecuencia del ejercicio del poder soberano del Estado, por necesidad pública o seguridad nacional.
3. El procedimiento de expropiación es un acto administrativo regulado por la Ley General de Expropiaciones - Ley Nº 27117 y es aquel en el que se realizan todas las acciones por parte del Estado para el cumplimiento de los requisitos necesarios para la expedición de la ley autoritativa de la expropiación y la consecuente ejecución de esta.
4. El proceso de expropiación, es el proceso judicial propiamente dicho, se rige por el Código Procesal Civil - CPC y por la Ley General de Expropiaciones. Su objeto es tramitar las pretensiones procesales derivadas o conexas con la expropiación como el caso de oposición al monto de justiprecio y compensación fijados por el Estado en el procedimiento expropiatorio o supuestos de nulidad o improcedencia de la expropiación.
5. Desde la expedición de la Ley Nº 28687 “Ley de desarrollo y complementaria de formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos” en el año 2004, se rompió el esquema del Estado como único beneficiario de la expropiación, siendo hoy beneficiarios los poseedores informales comprendidos en los terrenos ocupados al 31/12/2004.
6. Con la expedición de la Ley Nº 29320 que modificó el artículo 21 de la Ley Nº 28687 publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 11/02/2009 se ha creado un procedimiento administrativo especial de expropiación para alcanzar el objetivo de la formalización de la propiedad informal.
7. El procedimiento especial de expropiación se aparta de la aplicación de la Ley General de Expropiaciones, ya que esta por mandato legal solamente es de aplicación supletoria. Entendemos que se ha desnaturalizado el instituto de la expropiación.
8. En la Ley Nº 29320 y su reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2009-VIVIENDA, no hay referencia directa a la regulación del Código Procesal Civil como sí la hay en la Ley General de Expropiaciones, lo que no significa que este no resulte aplicable a las pretensiones derivadas o conexas de la expropiación especial, siempre y cuando la norma de referencia sea la Ley Nº 29320 y no la Ley General de Expropiaciones.
9. En la Ley N° 29320 se ha establecido de manera expresa que se exceptúa la aplicación de los artículos 3; 10 numerales 10.2 y 10.3; y 23 de la Ley General de Expropiaciones. El único beneficiario de la expropiación ya no es el Estado, no será nula la expropiación a favor de persona natural o jurídica de Derecho Privado, el sujeto pasivo de la expropiación no podrá demandar judicialmente la nulidad de la expropiación cuando esta no haya sido dispuesta conforme a lo establecido en los artículos 3 y 4 de la Ley Nº 27117 y no será discutible la declaración de necesidad pública o seguridad nacional dispuesta por el Congreso de la República mediante ley expresa, cuando no se ciña a lo dispuesto por la Ley Nº 27117.
NOTAS:
(1) Expediente Nº 0031-2004-AI, 23/09/2004, P. f. j. 3.
(2) AVENDAÑO VALDEZ, Jorge, “Derecho de propiedad. Expropiación”. En: La Constitución comentada , tomo I, Gaceta Jurídica, diciembre 2005, p. 944.
(3) Ibídem, p. 946.
(4) LEDESMA NARVÁEZ, Marianella. Comentarios al Código Procesal Civil, tomo II, Gaceta Jurídica, julio 2008, p. 758.
(5) LEDESMA NARVÁEZ. Marianella. Ob. cit., p. 746.
(6) En el artículo 96 inciso 6 de la Ley Nº 27972, Ley de Municipalidades, causas de necesidad pública con fines municipales, se considera, entre otros, “6. El saneamiento físico-legal de espacios urbanizados que hayan sido ocupados por acciones de hecho y sin posibilidad real de restablecimiento del estado anterior”.
(7) Ley Nº 27117, Artículo 3.- Del beneficiario
El único beneficiario de una expropiación es el Estado.
Artículo 4.- De las causales
En la ley que se expida en cada caso deberá señalarse la razón de necesidad pública o seguridad nacional que justifica la expropiación, así como también el uso o destino que se dará al bien o bienes a expropiarse.