LA DECLARACIÓN DE PROPIEDAD POR PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA DE DOMINIO EN VÍA ADMINISTRATIVA. Comentarios sobre un olvidado instrumento de saneamiento predial (
Carlos Zecenarro Monge (*))
SUMARIO: I. Marco conceptual. II. La posesión cualificada para la prescripción en vía administrativa. III. La interrupción natural y la interrupción civil en materia de usucapión en vía administrativa.
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I. MARCO CONCEPTUAL
1. La declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio en vía administrativa
Mediante el instituto jurídico de la prescripción, derivado de la praescriptio del Derecho Romano, las personas adquieren o pierden derechos en virtud del transcurso del tiempo. La prescripción funciona como un instrumento armonizador de la vida en sociedad, otorgando validez jurídica a situaciones que han adquirido notoriedad, y limitando el poder público o privado, a fin de que los mismos no puedan llevar a cabo acciones contra aquel que se ha liberado de una obligación o ha ganado un derecho al llevar gran tiempo asumiendo determinado comportamiento.
En materia de derechos reales, la prescripción adquisitiva de dominio, también conocida como usucapión, es sin duda uno de los medios de probanza de propiedad más difundidos, por cuanto el mismo permite que aquella persona que poseyó bajo la creencia de ser dueño pueda acreditar condición de propietario con documentos que acrediten un plazo un plazo de por lo menos cinco años, o que aquel poseedor que no tiene título o formalidad documentaria alguna que lo ampare pueda adquirir en un plazo mínimo de diez años. Sin embargo, si bien la Ley N° 27333 reconoce la competencia notarial para la sustanciación de los procesos de prescripción en vía no contenciosa, existe una vía alternativa para llevar a cabo la usucapión: la declaración de la propiedad por prescripción adquisitiva en vía administrativa , referida a la formalización de asentamientos irregulares. Mediante dicha figura, las municipalidades provinciales están legitimadas para declarar propietarios a los poseedores de posesiones informales que cumplan con una posesión pública, pacífica, continua y con ánimo de propietario por diez o más años. La gran característica de esta figura es que la misma está dirigida a declarar una pluralidad uniforme de derechos de propiedad: no es un poseedor quien solicita la declaración de propiedad, sino un conjunto de estos (1) . No debe confundirse con los derechos difusos, los que atañen a un número abstracto de titulares y se basan en hechos accidentales y genéricos, ni con los derechos colectivos, vinculados al concepto de los derechos humanos. En el caso de la prescripción adquisitiva en vía administrativa hablamos de un hecho material uniforme y una pluralidad de beneficiarios plenamente determinados, razón por la cual uno de los principios que rigen el procedimiento es el de la valoración conjunta de los medios probatorios , en virtud del cual las pruebas de posesión pública pacífica y continua como propietario son valorados en conjunto, siempre que esté demostrado que estos corresponden a la mayoría de predios ocupados que integran la respectiva posesión informal.
2. Breve marco histórico
El antecedente latinoamericano más importante sobre usucapión masiva la tenemos en el Estatuto de la Ciudad brasileña. Aprobado por Ley Federal N° 10.257 del 10 de julio de 2001, mediante dicha norma se reglamentaron los artículos 182 y 183 de la Constitución Federal brasileña, estableciendo directrices generales y parámetros urbanísticos para la ejecución de políticas encaminadas a respetar la función social de la ciudad y la propiedad urbana. En este instrumento jurídico, precedente de suma importancia dentro del Derecho Urbanístico latinoamericano, se consagró la figura de la usucapião especial de imóvel urbano coletivo , o usucapión de inmuebles urbanos ocupados por poblaciones de bajos ingresos. Mediante este mecanismo, un juez de jurisdicción civil (no cabe ninguna posibilidad de reconocimiento en vía administrativa) puede declarar la propiedad por usucapión de posesiones informales que ocupan áreas de cualquier titularidad por un periodo mayor o igual a los cinco años, respetando criterios de continuidad, publicidad y pacificidad. El efecto, de dicha declaración es la concesión de títulos plenos a los usucapientes (2) , quienes pasan a conformar condominios horizontales con áreas individuales y fracciones ideales de las áreas de uso común.
En el caso peruano, el reconocimiento de derechos de propiedad por prescripción adquisitiva en vía administrativa no es nuevo dentro del ordenamiento legal, aun cuando su difusión entre operadores jurídicos y público en general ha sido más bien discreta y no ha merecido mayor análisis a nivel de doctrina, a diferencia de la prescripción adquisitiva en vía notarial o judicial, titulares ambas de generosa jurisprudencia. Este procedimiento, concurrente con los primeros procesos de formalización iniciados con la emisión del Decreto Legislativo Nº 803, se legitimó con lo dispuesto en los artículos 6, 7 y 8 de la hoy derogada Ley N° 26878 (norma que consagró la facultad excluyente de la entonces Comisión de Formalización de la Propiedad Informal - Cofopri para llevar a cabo los mecanismos de prescripción adquisitiva de dominio, regularización de tracto sucesivo y declaraciones de reversión a favor del Estado), y se reglamentó mediante el Decreto Supremo Nº 032-99-MTC, publicado con fecha 15 de setiembre de 1999.
Sin embargo, este instrumento de saneamiento predial tuvo una azarosa existencia, pues el año 2002 el Alcalde Metropolitano de Lima interpone un proceso constitucional que concluye con la declaración de inconstitucionalidad de los mencionados artículos de la Ley Nº 26878 (3) , estableciéndose que la realización del procedimiento de prescripción por parte del Cofopri lesionaba las facultades edilicias constitucionalmente reconocidas en materia de ordenamiento territorial al ser la prescripción adquisitiva en vía administrativa un mecanismo jurídico de naturaleza estrictamente municipal (4) . Así, solamente a partir del año 2006, con la dación de las Leyes Nºs 28923, 28687 y 29320, se restablece la facultad de las municipalidades provinciales de celebrar convenios de cooperación interinstitucional con del Cofopri, delegando de esta manera a esta entidad la facultad de sustanciar dichos procedimientos (5) .
3. Finalidad y efectos
Abundantes precedentes de índole jurisprudencial y doctrinal han analizado el carácter jurídico de la prescripción adquisitiva de dominio, estableciendo diversos efectos derivados de esta figura. Así, mientras que la mayoría de autores considera que la prescripción constituye la prueba de la propiedad por excelencia, y constituye una poderosa herramienta de armonización social, grupos minoritarios han establecido otros caracteres de la figura de la usucapión, tales como su naturaleza de “castigo” al propietario descuidado, y de “premio” a aquella persona que en sustancia valoriza un bien inmueble asumiendo la responsabilidad por este. En el caso de la prescripción en vía administrativa, en concierto con el Tribunal Registral, consideramos que la finalidad de la misma es servir como el medio de prueba más sólido del derecho de propiedad (6) , pues mediante ella, el ordenamiento reconoce una situación públicamente cognoscible, otorgando a ella seguridad jurídica plasmada en un título debidamente saneado e inscrito en el registro.
El procedimiento de usucapión en vía administrativa se lleva a cabo mediante nueve etapas sucesivas (7) , y finaliza con la independización del área prescrita a favor de la entidad formalizadora. Con ello se busca otorgar mayor expeditividad al procedimiento, pues una vez materializada la titularidad del Estado sobre el área, resulta factible aplicar los procedimientos establecidos en el Decreto Supremo N° 013-99-MTC, norma referida al saneamiento y titulación individual de posesiones informes sobre propiedad estatal. Asimismo, tiene por efecto la cancelación de pleno derecho de las cargas, derechos y/o gravámenes que afecten del dominio del nuevo propietario, excepto en dos situaciones: el caso del propietario que haya presentado oposición, situación en la cual la cancelación se sujeta a la conclusión del procedimiento impugnatorio (8) , y el caso de aquellos gravámenes dispuestos por medida judicial, siempre que no hubiesen caído en caducidad.
4. Ventajas del procedimiento
Se pueden contar las siguientes:
• Constituye una alternativa econó mica para quienes no pueden afron tar el costo que supone iniciar un procedimiento en vía notarial.
• Es una interesante herramienta de saneamiento de la propiedad informal, al constituir un medio masivo de formalización predial. Ello no solo en caso de aquellas titularidades informales que hubiesen tomado posesión mediante la ocupación violenta, sino también en el caso de aquellos centros urbanos en los que los ocupantes individuales hayan adquirido en forma individual cada inmueble, siendo imposible la inscripción registral por la inexistencia de habilitación urbana o por la negativa del propietario registral de cumplir con el ritualismo requerido por ley como prueba de la transferencia predial, entre otras posibilidades.
• Desde la perspectiva del derecho municipal, es un instrumento de ordenamiento territorial, lo que se ve reflejado en factores como la zonificación, los usos y la provisión de servicios básicos. Asimismo, constituye una atractiva opción desde la perspectiva tributaria fiscal.
• Se conservan las consabidas finalidades que se persigue mediante la usucapión, esto es, la función social de la propiedad y la probanza de la propiedad, ambos conceptos arduamente desarrollados en la literatura técnica sobre el tema.
II. LA POSESIÓN CUALIFICADA PARA LA PRESCRIPCIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA
La diferencia entre posesión y la propiedad representa un gran problema a nivel jurídico cuando ambas recaen sobre distintos titulares. Dicho problema afecta directamente las transacciones inmobiliarias de mercado, pues la existencia de dos realidades, una jurídica ficta –propiedad– y una fáctica –posesión de hecho– puede dar origen a una serie de transacciones fraudulentas que atentan contra los conceptos de especialización y control de la propiedad. Por ello, el reconocimiento de una situación de hecho pública y permanente consolida el control de la propiedad mediante la legitimación, publicidad e inoponibilidad que otorga el registro.
Sin embargo, el paso del tiempo no es el único elemento para otorgar un efecto jurídico a la posesión, tornándolo en propiedad, pues la posesión requiere estar revestida de una serie de elementos concebidos para asegurar la seguridad jurídica que se pretende. Por ello, al igual que la prescripción adquisitiva en vía notarial o judicial, la usucapión administrativa tiene los denominados elementos personales , elementos reales , y los elementos fácticos . A continuación los reseñamos en forma sucinta.
1. Elementos personales
a. Legitimación activa: el asentamiento irregular
La más significativa de las diferencias entre la figura de la prescripción en vía administrativa y los otros tipos de usucapión es que en estos casos estamos ante una pluralidad de peticionantes. Los tipos de posesión informal susceptibles de ser beneficiarios con esta figura pueden haber accedido a la informalidad de su posesión de diversa manera. Así, tenemos que están legitimados para accionar el procedimiento administrativo los integrantes de:
• Posesiones informales
Se denomina posesión informal a todas aquellas titularidades informales que han adquirido la posesión que ejercen de manera ilegítima, esto es, con mala fe, constituyéndose en poseedores precarios, o en aquellos casos en que hayan existido cesiones de derechos posesorios.
• Centros urbanos informales
Se conocen así a aquellas unidades territoriales constituidas por un conjunto de manzanas determinadas y vías trazadas, donde no exista habilitación urbana y se cuente con construcciones parcialmente consolidadas. Su principal característica es que los lotes de vivienda deben haber sido individual y directamente adquiridos por todos y cada uno de sus integrantes.
• Urbanizaciones populares
Se entienden por tales a aquellas unidades territoriales que cuentan con título de propiedad del predio matriz que ocupan, otorgado por quien no era titular registral del mismo a favor de la Asociación Pro Vivienda, Asociación de Vivienda o cualquier forma asociativa con fines de vivienda. Debe contar con personería jurídica debidamente inscrita.
Acerca de la necesidad de contar con personería jurídica y junta directiva inscrita en el registro correspondiente, la normativa vigente no establece la obligatoriedad de este requisito –excepto en el caso de las urbanizaciones populares–, pues el padrón de pobladores que habrán de prescribir es elaborado por la entidad formalizadora al momento de realizar el levantamiento de información en campo; y son los pobladores figurantes en dicho padrón quienes votarán en la asamblea ratificatoria respectiva. Sin embargo, en el marco del Procedimiento Especial de Prescripción Adquisitiva de Dominio (9) , la prescripción opera respecto del perímetro total del pueblo, figurando como adquirente por prescripción la posesión informal, la cual en este caso sí debe estar registralmente constituida bajo la forma de Asociación de Vivienda ante el Registro de Personas Jurídicas. La ventaja de este sistema es que no se inscribe titularidad alguna del Estado, manteniendo en todo momento la persona jurídica la titularidad registral del área ocupada.
b. Legitimación pasiva: el propietario o titular de dominio del bien
Como se señaló precedentemente, existen autores que categorizan al instituto de la usucapión como un “castigo”al propietario, en función al detrimento patrimonial que este sufre por su descuido en el ejercicio de los atributos consustanciales al derecho de propiedad. Desde esta perspectiva, la posesión se configura no solo como una facultad inherente a la calidad de propietario, sino también como un deber cuyo incumplimiento acarrea la pérdida de un derecho a favor de un tercero que sí ejerce la posesión.
En materia de prescripción adquisitiva de dominio en vía administrativa, la casuística referida al propietario de los bienes a prescribir es diversa, y abarca situaciones que van desde propietarios de grandes fundos, hasta empresas inmobiliarias informales que llevan a cabo procedimientos de urbanización sin respetar los procedimientos legales en materia de habilitaciones urbanas y demás prescripciones urbanísticas. En la primera de las situaciones nos hallamos ante verdaderas situaciones de desinterés por parte del predio, materializado en avanzados estados de consolidación e inexistencia de procesos judiciales tendientes de reivindicar la posesión del predio; y en el segundo caso estamos ante situaciones de transferencia patrimonial que no pueden concretarse en independizaciones registrales, sea por ausencia de habilitación urbana, por renuencia a otorgar las escrituras públicas por parte del transferente, o por existir procedimientos de habilitación urbana suspendidos por incumplimiento de los requisitos requeridos por el Reglamento Nacional de Edificaciones. En estos casos es bastante frecuente que existan multas municipales de por medio, lo que provoca la renuencia del propietario registral a seguir con el procedimiento hasta que sean los adquirentes del terreno quienes asuman dicha obligación como condición para otorgar la formalidad requerida para perfeccionar la transferencia de dominio.
Situaciones interesantes para el análisis en estos casos son la existencia, dentro de la matriz a prescribirse, de lotes individuales inscritos en Registros Públicos, caso en el cual lo más aconsejable es disponer la correlación de las partidas individuales con el predio matriz al momento de emitirse la resolución aprobatoria de los planos perimétricos y de trazado y lotización (10) ; asimismo, está el caso de los copropietarios por derechos y acciones que solicitan la iniciación del procedimiento. En estos casos la imposibilidad de la prescripción se deriva de la esencia del instituto de la copropiedad, pues el Código Civil prescribe en su artículo 985 que ninguno de los copropietarios ni sus sucesores pueden adquirir por prescripción los bienes comunes, pues el copropietario de cuotas materiales que posee materialmente lo hace para sí y para los demás partícipes (11) . Finalmente, puede citarse el caso de las duplicidades de partidas, totales o parciales, situación en la cual debe notificarse a todos los propietarios involucrados, y, de proceder la declaración del derecho, disponerse la cancelación, acumulación y/o correlación de las partidas, a fin de sanear el título otorgado.
Cabe resaltar que la Administración está en la obligación de hacer de conocimiento del propietario –o cualquier otra persona que ostente algún derecho sobre el área– sobre la iniciación del procedimiento. Por ello, el artículo 70 del Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA establece que una vez que se haya determinado mediante un diagnóstico físico legal sobre la factibilidad del procedimiento, y llevada a cabo la asamblea ratificatoria, se debe hacer una anotación preventiva en la partida registral respectiva (12) , a fin de dotar de publicidad registral al procedimiento. Asimismo, se debe notificar al propietario registral a fin de que el mismo pueda oponer su derecho con argumentos que ataquen directamente a la ausencia de alguno o todos los presupuestos mínimos que requiere la prescripción adquisitiva (13) . Ello se desprende de la simple lectura del artículo 71 del reglamento precitado, donde se consagra la obligación de la entidad administrativa de investigar en el Registro de Predios, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil a fin de determinar e individualizar al propietario contra el que se pretende prescribir, así como todos aquellos que pudiesen sufrir una afectación derivada del procedimiento. La pretensión, a su vez, debe publicarse en el diario oficial El Peruano por una vez.
Respecto de los medios impugnatorios previstos para garantizar la tutela del debido procedimiento y el derecho mínimo a la defensa, estos son el recurso administrativo de oposición , el cual es resuelto por la oficina zonal correspondiente. Contra la resolución que declara improcedente la oposición cabe interponer recurso de apelación ante el órgano administrativo que resolvió en primera instancia, a fin de que este eleve el expediente al Tribunal Administrativo de la Propiedad, el que resuelve en segunda instancia. Este pronunciamiento, que agota la vía administrativa, es recurrible mediante proceso contencioso-administrativo an te el Poder Judicial, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 148 de la Constitución Política del Estado.
2. Elementos reales
a. Condición del área a prescribir
La posesión informal no debe ocupar territorios pertenecientes a comunidades campesinas (imprescriptibles, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 89 de la Constitución Política del Perú), bienes de dominio público del Estado (artículo 73 de la Carta Magna), esquemas viales y lotes de equipamiento urbano ubicados sobre habilitaciones urbanas aprobadas y, en general, todas aquellas áreas a las que la ley otorgue carácter de imprescriptibles.
b. Requerimiento de inscripción re gistral previa
La prescripción adquisitiva de dominio en vía administrativa no requiere como presupuesto de procedibilidad que el área a prescribir se halle inscrita, pues resulta posible la prescripción sobre áreas que no se encuentren inmatriculadas ni ostenten primera de dominio. En ese caso solamente se requiere un plano perimétrico del área materia de prescripción, tras lo cual se extiende en el Registro de Predios una anotación preventiva cuya duración equivale a la del procedimiento.
c. Existencia de fábrica
En ese caso, la normativa referida a la prescripción adquisitiva de dominio en vía administrativa guarda discrecional silencio al respecto, por lo que se resulta de aplicación lo dispuesto por el Tribunal Registral mediante el Precedente de Observancia Obligatoria esbozado en la Resolución Nº 077-2005-SUNARP-TR-L del 16 de febrero de 2005, en el sentido de que procede la inscripción de la prescripción adquisitiva de dominio respecto de terrenos que cuenten con edificaciones aun cuando la edificación no haya sido materia de regularización (14) .
d. Parámetros urbanísticos mínimos
El artículo 2.2 del Reglamento de la Ley Nº 27157 define los parámetros urbanísticos y edificatorios como aquellas disposiciones que determinan la normativa urbanística y los índices edificatorios regulados por los respectivos planes urbanos o proyectos urbanísticos integrales. En el caso del procedimiento de prescripción en vía administrativa se busca no solo el reconocimiento de una situación jurídica, sino también de una realidad urbanística, mediante la provisión del saneamiento e infraestructura correspondiente a una habilitación urbana. Por ello es necesario que al momento de elaborarse los planos perimétrico y de trazado y lotización correspondientes al área a prescribirse, se tenga en cuenta no solo información referida al dominio de cada predio, sino también criterios territoriales vinculados a las prescripciones del Reglamento Nacional de Edificaciones y Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones (Ley Nº 29090) en lo relativo a áreas de equipamiento urbano y a redención de déficit de áreas, cuando correspondiese. Todo ello tiene relación, además, con el derecho de toda persona a vivir en un entorno armónico y acorde a su proyecto de vida, criterio garantizado por el artículo 2 de la Constitución Política del Perú.
Lo anterior se lleva a cabo con estrecha participación de la autoridad municipal, que a su vez tiene la responsabilidad en materia de asignación de zonificación, vialidad y cobro de impuestos.
3. Elementos fácticos
a. La posesión pública y con ánimo de propietario
El presupuesto de la publicidad es uno de los más importantes, pues es base de la presunción de propiedad establecida en el artículo 912 del Código Civil. La probanza de la publicidad es relativamente sencilla por cuanto basta llevar a cabo una inspección de campo para constatar la existencia de la posesión irregular; sin embargo, en materia de prescripción adquisitiva en vía administrativa es requerido que la posesión sea ejercida respecto de la totalidad del bien, por cuanto no resulta factible solicitar la prescripción respecto de propiedades ubicadas en forma dispersa sobre el predio a prescribir, lo que ha sido subrayado por el Tribunal Administrativo de la Propiedad (15) .
Respecto del animus domini o ánimo de propietario, cabe hacer precisiones acerca de la posesión mediata e inmediata. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 905 del Código Civil es poseedor mediato aquel que habiendo adquirido válidamente la posesión del bien, otorga la misma a un poseedor inmediato mediante un título que incluye implícitamente una obligación de devolver el bien por parte de este último (16) , siendo imposible que el poseedor inmediato pueda prescribir a su favor, pues no posee para sí, sino para el dueño del bien. En la práctica esto ha significado un problema recurrente al momento de efectuar los empadro namientos para formalización, pues no son pocos los arrendatarios que ase guran tener condición de precarios –es decir ser poseedores no amparados en título alguno– haciéndose de esta manera beneficiarios de un título de propiedad otorgado por el Estado. En muchas de estas situaciones resultan infructuosos los esfuerzos que se llevan a cabo para dar publicidad al acto del empadronamiento, por lo que aquellas personas que no admiten la existencia de un título prevalente terminan adquiriendo el dominio legal del inmueble; dominio que a la postre habrán de conservar, pues el artículo 17 del Decreto Supremo Nº 009-99-MTC señala que contra el título de propiedad otorgado vía formalización es incontestable mediante acción, pretensión o procedimiento alguno.
Lo anterior no implica que no existan situaciones en las que el poseedor inmediato pueda prescribir. Esto es posible si se verifica que ha operado la ‘inversión de la condición posesoria. Para ello el poseedor inmediato debe cumplir con realizar una serie de actos públicos y notorios, lo cual puede suceder en dos hipótesis que Gonzales Barrón (17) describe: a) cuando el arrendatario ostenta una abierta oposición al poseedor mediato mediante actos notorios, concluyentes e inequívocos; o, b) cuando un tercero otorga un título al arrendatario que permite a este asumir concepto de dueño sobre el predio ocupado. Evidentemente esta variación de la condición posesoria debe ser probada en forma absoluta, en pos de garantizar una seguridad mínima al derecho del poseedor mediato.
b. La posesión continua
El artículo 915 del Código Civil establece que si el poseedor actual prueba haber poseído anteriormente, se presume que poseyó en el tiempo intermedio, salvo prueba en contrario. Asimismo, el artículo 904 del Código Civil establece que se conserva la posesión aunque su ejercicio esté impedido por hechos de naturaleza pasajera. En dichos preceptos legales puede resumirse el requerimiento de la continuidad de la posesión, el cual encuentra fundamento en la necesidad de que el hecho que se va proteger jurídicamente se halle consolidado por el paso del tiempo, durante el cual el poseedor realiza la explotación y aprovechamiento del bien que ocupa. Esto tiene íntima relación con la interrupción natural o la interrupción civil de la posesión (18) , pues de verificarse la existencia de interpelación judicial, la continuidad de la posesión se considera jurídicamente afectada.
En materia de prescripción notarial o judicial estos conceptos no generan mayor debate, siendo pacíficas las posiciones al respecto. Sin embargo, en el caso de la prescripción administrativa se origina una cuestión relacionada con la probanza de dicho requerimiento tratándose de una pluralidad de usucapientes. Sin embargo, aquí nuevamente concurre el principio de valoración conjunta de los medios probatorios, en el marco del cual la situación de la mayoría de los predios ocupados se impone sobre los de la minoría, favoreciendo o perjudicando a estos.
c. El plazo posesorio
El Código Civil peruano establece en el artículo 950 que la propiedad inmueble se adquiere por prescripción mediante la posesión continua, pacífica y pública como propietario durante diez años, y a los cinco años cuando median justo título y buena fe (19) . En el caso de la prescripción adquisitiva en vía administrativa, el plazo requerido por el Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA es, invariablemente, de diez años o más. Ello lleva a presumir que el legislador habría previsto en estos casos la existencia de una presunción de una permanente mala fe en la posesión grupal; sin embargo, la razonabilidad de la exigencia de dicho plazo tiene su origen en la complejidad de la probanza que conlleva el procedimiento, pues se requeriría de mecanismos en extremo complejos y onerosos para determinar el grado de cumplimiento de los requisitos por parte de todos y cada uno de los pobladores que constituyen la titularidad informal. Por ello, dado que la legislación autoriza la utilización de la antigüedad acreditada por gran porcentaje de los pobladores (la ley vigente solo habla de mayoría ) para dar por cumplido el plazo requerido, es necesario que dicho sistema de valoración –ventajoso para aquellos quienes no cumplen con los requisitos exigidos– vaya aparejado de una mayor exigencia en el plazo requerido, en virtud de una esencial equidad en el reconocimiento de la pluralidad de derechos.
Otro punto importante va referido a la probanza de la antigüedad. El artículo 65 del Decreto Supremo N° 006-2006-VIVIENDA establece que la solicitud de prescripción debe acompañarse resolución de reconocimiento emitida por la autoridad competente u otros documentos probatorios de fecha cierta que acrediten el plazo legalmente establecido, así como el padrón de pobladores. Asimismo, el artículo 2018 del Código Civil, interpretado en concordancia con el artículo 2010 del mismo cuerpo normativo, establece que toda inscripción se hace en virtud de título que conste en instrumento público, salvo disposición en contrario. En ese sentido, constituyen documentos de probanza las resoluciones y documentos emitidos por municipalidades y autoridades públicas, los documentos contenidos en instrumentos públicos, y documentos de fecha cierta (20) .
d. La posesión pacífica
Unánime es la doctrina que establece que el ejercicio efectivo de la posesión no debe requerir hechos de violencia para subsistir como tal, pues en ese caso no estaríamos ante un hecho socialmente notorio ni protegible por el derecho. La controversia se presenta cuando se asocia la falta de pacificidad con los cuestionamientos jurídicos que se hagan a la posesión en el ámbito judicial o administrativo. Ello ha motivado un debate entre aquellos autores que relacionan el carácter pacífico de la posesión solamente con el hecho material, y aquellos que consideran como pacífica, además, a la posesión jurídicamente incuestionable. Entre los primeros tenemos a Gonzales Barrón, quien establece que ‘(…) La reivindicatoria o cualquier otra acción de tutela de la propiedad lo que logra es interrumpir la usucapión, pero no eliminan la posesión ‘ (21) . A su vez, Ramírez Cruz señala que la posesión pacífica debe entenderse como aquella ‘(...) libre o exenta de violencia. Ello implica que la adquisición como la continuidad o continuación de la posesión deben fundarse en la no utilización de la fuerza o violencia. Se excluye la fuerza tanto material o física como moral. Por ello, la pacificidad se entiende como lo opuesto a la violencia ’ (22) .
La Corte Suprema ha sido de distinta opinión, y así lo ha plasmado en copiosa jurisprudencia, invocando en toda ellas un parámetro común: la consideración de que la posesión pacífica debe entenderse como aquella que no ha sido adquirida por la fuerza, que no esta afectada por violencia y que no es objetada jurídicamente en su origen , por lo que basta el emplazamiento hecho al poseedor en un proceso judicial donde se discuta la propiedad para que la interrupción de la prescripción, siendo indiferente la calidad con la que este actúe al interior proceso (23) . La constante en estos pronunciamientos judiciales es la consideración de que la posesión pacífica debe entenderse como aquella que transcurre sin generar ningún conflicto con los demás.
Al respecto puede establecerse que la posesión cualificada debe ser armónica y transcurrir en forma incuestionable, de tal manera que el ordenamiento jurídico solamente cumpla un rol declarativo, complementario a una situación de hecho que el tiempo ha consolidado. Con dicha finalidad, la legislación y la doctrina han establecido que para prescribir se requiere que la posesión transcurra en forma armónica e imperturbable ; por ello, es indispensable que cuando se hable de posesión pacífica se tenga en cuenta que la misma se refiere también a la absoluta ausencia de cuestionamientos físicos o legales a la posesión (24) . No debe pasar inadvertido que aunque existen grandes diferencias entre la perturbación física y la perturbación jurídica, desde un punto de vista más amplio, debe entenderse como posesión pacífica a aquella que no lesione el derecho de otro poseedor, por lo que la misma no es vulnerada solo por el acto estrictamente violento sino también por el acto realizado contra la voluntad del poseedor (25) . En realidad, las diferencias prácticas que se desprende de ambas situaciones viene dada por los efectos interruptorios o suspensorios que estas tienen sobre el plazo posesorio.
¿Cómo se afecta la posesión pacífica en materia de prescripción administrativa? Dicha figura está regulada por el Decreto Supremo N° 032-99-MTC, vigente para todos los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigencia de la Ley N° 28687 (año 2006); y el Decreto Supremo N° 006-2006-VIVIENDA, pertinente para los procesos iniciados a partir de esa fecha. La distinción entre ambas no es notoria, considerando que ambas definen como posesión pacífica a aquella exenta de violencia y exenta de cuestionamientos jurídicos (con lo que el legislador se suma al criterio jurisprudencial esbozado en materia de posesión pacífica). Sin embargo, mientras la primera de las normas señaló que solamente interrumpían la prescripción las demandas en que se discuta la propiedad, la segunda de ellas modifica dicho extremo, ampliando el efecto interruptorio a aquellas demandas en que se discuta también la posesión, siempre que las mismas se hubiesen dado con anterioridad al 31 de diciembre de 2004 (26) . Dicho inclusión es acertada, teniendo en cuenta que son muchos los casos de invasores que pese a tener cuestionamientos penales pendientes por usurpación, solicitan la iniciación del procedimiento administrativo. Sin embargo, la misma norma olvida flagrantemente dicho requisito cuando en su artículo 64 exige para la iniciación del procedimiento una declaración jurada en el sentido de que ‘no existe acción pendiente contra el poseedor en que se discuta la propiedad , iniciada con anterioridad al 31 de diciembre de 2004 (resaltado agregado). La omisión en la redacción es evidente, por lo que huelgan mayores comentarios.
III. LA INTERRUPCIÓN NATURAL Y LA INTERRUPCIÓN CIVIL EN MATERIA DE USUCAPIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA
En el marco de los derechos reales existen acciones dirigidas a tutelar los derechos que la Constitución y el ordenamiento reconocen a quienes ejercen un dominio sobre las cosas. Así, dependiendo de la condición que se tenga, se puede demandar judicialmente por mejor derecho de propiedad, reivindicación (esta última aplicable también como alternativa de declaración de propiedad al ser una acción real por excelencia) o desalojo (27) ; o recurrir a los interdictos y las acciones posesorias. Asimismo, la alteración a la posesión puede ser penalmente interpelada por usurpación.
C uando se produce alguno de los cuestionamientos jurídicos antes referidos, es lógico que estos ejerzan un efecto interruptorio sobre la posesión cualificada ejercida, pues emitir un pronunciamiento en sede administrativa o notarial cuando hay un derecho pendiente de ser declarado en sede jurisdiccional significaría desconocer las facultades constitucionalmente otorgadas al Poder Judicial. Sin embargo, nuestro Código Civil ha optado por guardar pertinaz silencio respecto de los supuestos en que debe entenderse interrumpida o suspendida la prescripción adquisitiva de dominio, razón por la cual juristas y tratadistas han asumido el análisis desde las causales de interrupción y suspensión de la prescripción extintiva, reguladas por los artículos 1996, 1997 y 1998 (28)(29) del código sustantivo, las mismas que contemplan dos situaciones de alteración del iter prescriptorio: la interrupción natural , relacionada con la pérdida de dominio sobre el bien, a menos que el poseedor recupere el bien dentro del plazo de un año y no requiera de nuevos actos violentos para mantenerlo (caso en el cual se reputa que ha cesado el efecto de la circunstancia interruptora) (30) ; y la interrupción civil , derivada de l cuestionamiento judicial puesto en conocimiento del poseedor mediante citación judicial, así sea por mandato de tribunal o juez incompetente o así el poseedor no concurra en calidad de emplazado, y que tiene por efecto la interrupción de la prescripción, al hacer inútil la posesión cualificada. Cabe señalar que solamente se considera como no interrumpido el plazo –y por ende, continuar con el cómputo del anteriormente ganado–en aquellos casos en que exista desistimiento o abandono del proceso.
¿Son estos criterios válidamente aplicables a la figura de la usucapión en vía administrativa? En un contexto de gran informalidad como el que caracteriza la realidad nacional, la tarea que tiene el Poder Judicial es medular, pues los derechos reconocidos en sede jurisdiccional tienen efectos de ley para las partes involucradas, siendo inútil cualquier otra situación fáctica que quiera oponerse a ellos. Por ello es sumamente importante atribuir a los cuestionamientos pendientes en sede jurisdiccional efectos interruptorios sobre las consecuencias jurídicas derivadas de situaciones de hecho, como es el caso de la usucapión masiva. Dicha interrupción debe entenderse producida desde el momento de presentación de la demanda, en caso el proceso concluya con pronunciamiento a favor del demandante; y desde que la resolución judicial devenga en consentida, en caso de pronunciamiento favorable al demandado o cuando el proceso concluya sin pronunciamiento de fondo.
Sin embargo, igual de importante es contar con operadores jurídicos preparados y con capacidad interpretativa, quienes mediante una jurisprudencia uniforme y predictible hagan que la problemática de los derechos de propiedad en el Perú sea debidamente orientada al beneficio de aquellos peruanos realmente necesitados de un reconocimiento jurídico sobre las áreas que ocupan, y no sobre aquellas personas que de mala fe incurren en vulneraciones al derecho de terceros, buscando luego encubrir dicho accionar solicitando la intervención del Estado.
NOTAS:
(1) Cabe mencionar que el Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA establece también un mecanismo de prescripción individual vía administrativa, pero el mismo solamente puede ser accionado en áreas que hubiesen sido previamente materia de prescripción integral o masiva, por lo que dicha figura no resulta relevante a efectos del presente análisis.
(2) Los procesos de formalización sobre área pública en Brasil, a diferencia de Perú, no otorgan títulos plenos de propiedad sino solamente un derecho real de uso o derecho de superficie, que a su vez distingue entre derecho de propiedad y derecho de construcción.
(3) Sentencia recaída en el Expediente N° 012-2001-AI/TC. En <www.tc.gob.pe>.
(4) En la parte pertinente de dicha sentencia, el Tribunal Constitucional consideró que la Ley N° 26878 colisionaba con lo dispuesto en el inciso 6) del artículo 195 de la Constitución, que consagra que solo las municipalidades tienen competencia para planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, así como para ejecutar los planes y programas correspondientes.
(5) En el ámbito del departamento de Lima, actualmente el Cofopri tiene dicha facultad solamente en las provincias de Huarochirí y Cañete, y en los distritos de Lima Metropolitana.
(6) Resolución N° 089-2004-SUNARP-TR-T, de fecha 19 de mayo de 2004.
(7) El Decreto Supremo N° 006-2066-VIVIENDA, vigente desde el año 2006, establece las siguientes etapas para sustanciar el procedimiento:
1. Presentación de la solicitud
2. Calificación
3. Levantamiento de información en campo
4. Diagnostico físico legal
5. Asamblea ratificatoria de la solicitud
6. Anotación preventiva
7. Notificación de la pretensión
8. Elaboración de planos
9. Emisión de resolución e inscripción de planos
(8) En materia de gravámenes constituidos a favor de entidades del sistema financiero, el Decreto Supremo N° 006-2006-VIVIENDA establece que las oposiciones se tramitarán en arreglo a los mecanismos contemplados en la Ley Nº 26702 - Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros.
(9) Décimo novena disposición complementaria final del Decreto Supremo N° 006-2006-VIVIENDA, introducida por el Decreto Supremo N° 030-2008-VIVIENDA.
(10) Procedimiento previsto por el artículo 15 del Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA.
(11) Criterio esbozado en la Resolución N° 060-2001-ORL/TR del Tribunal Registral. Publicado en: Guía Operativa de Jurisprudencia Registral , primera edición, Gaceta Jurídica, octubre de 2007, p. 179.
(12) La trascendencia de la anotación preventiva viene dada por la publicidad que genera. Por ello, el penúltimo párrafo del artículo 74 del Decreto Supremo N° 006-2006-VIVIENDA señala que en caso existan cargas, gravámenes o derechos que hubiesen sido registrados con posterioridad a la anotación preventiva, los mismos se declararan automáticamente nulos, excepto en el caso de los dispuestos por mandato judicial.
(13) Tratándose de opositores no propietarios que consideren tener mejor derecho, deben adjuntar, además, las pruebas que acrediten tal aserto.
(14) Mediante la cuarta disposición final de la Ley N° 29090, se facultó al Cofopri para que mediante un proceso simplificado especial, pueda llevar a cabo la declaratoria de fábrica de predios cuyo terreno haya sido materia de formalización. Sin embargo, a la fecha no existe normal legal alguna que desarrolle dicha facultad.
(15) Mediante resolución recaída en el Expediente N° 2001-130-COFOPRI/TAP, el Tribunal Administrativo de la Propiedad estableció que los pobladores deben ejercer de manera conjunta la posesión de la totalidad del terreno matriz que pretenden prescribir; considerándose como no cumplido este requisito cuando los lotes se encuentran de manera dispersa sobre el área que se pretende prescribir.
(16) La importancia de este supuesto es tal que el artículo 64 del Decreto Supremo N° 006-2006-VIVIENDA exige para el inicio del procedimiento la presentación de una declaración jurada señalando que no existe vínculo contractual entre los poseedores de la posesión informal y el propietario, por medio del cual los primeros asuman condición de arrendatarios, comodatarios, usuarios, usufructuarios ni que sean servidores de la posesión.
(17) GONZALES BARRÓN, Ghunter. Derechos Reales . Jurista Editores, 2005, pp. 666 y 667.
(18) Ver: Diálogo con la Jurisprudencia. N° 117, Lima, junio, 2008, p. 133.
(19) En la Resolución del Tribunal Registral del Norte Nº 056-2002-ORLL-TR, se señaló que la exigencia de exhibir títulos por un periodo de cinco años para la primera inscripción responde al hecho de que el artículo 950 del Código Civil vigente establece ese plazo para la prescripción adquisitiva corta. Con ello se entiende que el acto de la inmatriculación obedece siempre a un acto de buena fe, elemento que debe concurrir a la existencia de justo título.
(20) De acuerdo a lo dispuesto en el inciso 2), del artículo 245 del Código Procesal Civil, un documento privado adquiere fecha cierta y produce eficacia jurídica desde la presentación del mismo ante funcionario público.
(21) GONZALES BARRÓN. Ob. cit., p. 672.
(22) RAMÍREZ CRUZ, Eugenio. Tratado de Derechos Reales. Tomo II: Derecho de Propiedad - Copropiedad, tercera edición, Rhodas, 2007, p. 263.
(23) Casación N° 453-2003/CONO NORTE, publicada con fecha 11 de noviembre de 2004.
(24) Ver: Diálogo con la Jurisprudencia. N° 115, Lima, abril, 2008, p. 133.
(25) Criterio sustentado por Hernández Gil, citado por HINOSTROZA MINGUEZ en Procesos civiles relacionados con la propiedad y la posesión . 1ª edición. Gaceta Jurídica, Lima, 2008, p. 80.
(26) Límite temporal recurrente en la normativa que rige los procesos de formalización, y que en este caso resulta impertinente, pues bastaba establecer que resultan indiferentes los procesos iniciados con posterioridad al momento en que se cumple el plazo requerido para prescribir.
(27) Existe una confusión permanente entre la naturaleza de los procesos de desalojo y de reivindicación, pues muchos abogados consideran a ambos como alternativos entre sí, por cuanto con ambos se persigue el mismo fin: la desposesión del ocupante en virtud de un mejor derecho. Sin embargo, desde que el primero configura un proceso de naturaleza real y el segundo uno de naturaleza obligacional, claro es que ambos conllevan efectos distintos, debiéndose dirigir el primero contra el poseedor, legítimo o ilegítimo (derecho real), y el segundo contra aquel precario respecto del cual subsiste la obligación de entregar el bien (derecho personal). Un buen análisis de ello lo realiza ARUÑADA (2004).
(28) Artículo 1996.- Interrupción de la prescripción
1. Reconocimiento de la obligación.
2. Intimación para constituir en mora al deudor.
3. Citación con la demanda o por otro acto con el que se notifique al deudor, aun cuando se haya acudido a un juez o autoridad incompetente.
4. Oponer judicialmente la compensación.
Artículo 1997.- Ineficacia de la interrupción
1. Se prueba que el deudor no fue citado con la demanda o no fue notificado con cualquiera de los otros actos a que se refiere el artículo 1996, inciso 3.
2. El actor se desiste de la demanda o de los actos con los que ha notificado al deudor; o cuando el demandado se desiste de la reconvención o de la excepción con la que ha opuesto la compensación.
3. El proceso fenece por abandono.
Artículo 1998.- Si la interrupción se produce por las causa previstas en el artículo 1996, incisos 3 y 4, la prescripción comienza a correr nuevamente desde la fecha en que la resolución que pone fin al proceso queda ejecutoriada.
(29) Como señala Gonzales Barrón (ob. cit., p. 680), no todos los supuestos previstos por el artículo 1996 del Código Civil aplican al caso de la prescripción adquisitiva, siendo pertinentes solamente los incisos 1), y 3), referidos a la citación de la demanda –de efectos manifiestamente interruptorios, a menos que la demanda sea interpuesta por quien no tenía legitimidad para hacerlo– y al reconocimiento de la obligación, situación en la cual el poseedor somete su posesión a una titularidad ajena, perdiendo de este modo todo ánimo de dominio.
(30) De lo que en verdad habla el artículo 953 del Código Civil es de la suspensión de la prescripción por el plazo de un año, tiempo en el cual el desposeído puede tentar la recuperación del bien inmueble. Pasado este lapso, cabe ya hablar de interrupción de la prescripción, exista o no la recuperación alegada.