COMENTARIOS A LAS MODIFICACIONES EFECTUADAS POR EL DECRETO LEGISLATIVO Nº 1067 A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO (
Edwin López Trigoso
(*)) SUMARIO: I. Introducción. II. Sobre las pretensiones materia del proceso contencioso-administrativo. Artículo 5 de la Ley Nº 27584. III. Sobre la acumulación de pretensiones. Artículo 6 de la Ley Nº 27584. IV. Sobre las facultades del órgano jurisdiccional. Artículo 7 de la Ley Nº 27584. V. Sobre la competencia territorial. Artículo 8 de la Ley Nº 27584. VI. Sobre la intervención del Ministerio Público. Artículo 14 de la Ley Nº 27584. VII. Sobre la modificación y ampliación de la demanda. Artículo 16 de la Ley Nº 27584. VIII. Sobre los plazos para la interposición de la demanda. Artículo 17 de la Ley Nº 27584. IX. Sobre las excepciones al agotamiento de la vía administrativa. Artículo 19 de la Ley Nº 27584. X. Sobre la remisión de los actuados administrativos. Artículo 22 de la Ley Nº 27584. XI. Sobre los efectos de la admisión de la demanda en relación con la actuación administrativa. Artículo 23 de la Ley Nº 27584. XII. Sobre el “proceso urgente”. Artículo 24 de la Ley Nº 27584. XIII. Sobre el procedimiento especial. Artículo 25 de la Ley Nº 27584. XIV. Sobre la notificación electrónica. Artículo 26 de la Ley Nº 27584. XV. Sobre la actividad probatoria. Artículo 27 de la Ley Nº 27584. XVI. Sobre el ofrecimiento de los medios probatorios. Artículo 28 de la Ley Nº 27584. XVII. Sobre la carga de la prueba. Artículo 30 de la Ley Nº 27584. XVIII. Sobre los recursos. Artículo 32 de la Ley Nº 27584. XIX. Sobre los principios jurisprudenciales. Artículo 34 de la Ley Nº 27584. XX. Sobre la medida cautelar. Artículo 36 de la Ley Nº 27584. XXI. Sobre las setencias estimatorias. Artículo 38 de la Ley Nº 27584. XXII. Sobre las demandas laborales. Primera disposición complementaria de la Ley Nº 27584.
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I. INTRODUCCIÓN
De conformidad con el artículo 3 de la ley Nº 27584, las actuaciones de la Administración Pública solo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso-administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales (1) . Por tal motivo, Castejón Paz y Rodríguez Román precisan que “una de las jurisdicciones especiales es ‘la contencioso-administrativa’, a la que se atribuye, con carácter general, el conocimiento de las pretensiones fundadas en preceptos de Derecho Administrativo” (2) .
En lo que respecta a las pretensiones del proceso en comentario, Dromi señala que el “contencioso-administrativo”, es el medio para dar satisfacción jurídica a los derechos subjetivos de los administrados afectados por autoridad administrativa o en ejercicio de la función administrativa (3) . Complementa su comentario precisando que “el contenido de la pretensión procesal varía de acuerdo con la acción ejercida. Comúnmente la pretensión procesal contiene: un pedido de anulación del acto, y la petición del reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la indemnización de daños y perjuicios”.
Teniendo en cuenta lo anterior, y dado que los cambios introducidos por el Decreto Legislativo Nº 1067 a la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo (Ley Nº 27584), no solo inciden en el procedimiento a seguir para resolver la litis, sino en el contenido de la pretensión; es necesario analizar las modificaciones tomando en cuenta el texto normativo derogado, situación que nos permitirá una mejor comprensión y planteamiento de las medidas a adoptar.
II. SOBRE LAS PRETENSIONES MATERIA DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. ARTÍCULO 5 DE LA LEY Nº 27584
El Decreto Legislativo Nº 1067 incorpora como numeral 5, la posibilidad de que el administrado solicite como pretensión, la indemnización de daños y perjuicios causados por la actuación administrativa impugnada (4) .
La pretensión de indemnización dentro de un proceso contencioso administrativo, según el texto de la norma vigente, no puede ser solicitada de manera individual pues el numeral 5 del artículo 5 de la Ley Nº 27584, exige necesariamente su acumulación a las pretensiones de nulidad, ineficacia, cumplimiento o suspensión de una actuación administrativa, las cuales son detalladas en los numerales del 1 al 4 de la citada norma.
En lo que respecta al tipo de acumulación, el artículo 6 de la Ley Nº 27584 modificada por el Decreto Legislativo Nº 1067, precisa que puede ser originaria (si se plantean con la demanda) o sucesiva (cuando el demandante amplía su demanda agregando nuevas pretensiones) (5) .
En lo que respecta al tipo de pretensión, consideramos que la solicitud de indemnización por daño causado por una actuación administrativa impugnable no es subordinada, ni alternativa y menos accesoria. En efecto, según el artículo 87 del Código Procesal Civil, es subordinada cuando la pretensión queda sujeta a la eventualidad de que la propuesta como principal sea desestimada, situación que, en el caso de la indemnización por daños no podría acontecer, justamente por la relación intrínseca entre el daño y el acto o actuación administrativa impugnada en la vía judicial. No podría atribuirse válidamente responsabilidad cuando el Poder Judicial ratifica la declaración o procedimiento de la Administración Pública.
Existe acumulación alternativa de pretensiones cuando el demandado elige cuál de las pretensiones demandadas va a cumplir; situación que no acontece en un proceso “contencioso-administrativo”, pues la Administración no podría elegir, por ejemplo, entre la declaración de nulidad del acto Administrativo o la indemnización pretendida; independientemente de que desde nuestro punto de vista, la sentencia en este tipo de procesos tiene efectos constitutivos, por lo que la modificación de una relación jurídica acontece con la sentencia, no siendo necesario emitir acto administrativo alguno, salvo orden expresa de emisión de nuevo acto, situación en la que nos encontramos ante una sentencia con efectos constitutivos y de condena (6) .
Asimismo, estamos ante una acumulación objetiva accesoria, cuando habiendo varias pretensiones, al declararse fundada la principal, se amparan las demás. Consideramos que este concepto no se adecua a la pretensión de indemnización regulada en el numeral 5 del artículo 5 de la Ley Nº 27584, toda vez que de conformidad con el artículo 238.3 de la Ley Nº 27444 modificada por el Decreto Legislativo Nº 1069, “la declaratoria de nulidad de un acto administrativo en sede administrativa o por resolución judicial no presupone necesariamente derecho a la indemnización”, situación que niega su calidad de accesoria.
Por lo anterior, consideramos que la acumulación a la que alude el numeral 5 del artículo 5 de la Ley Nº 27584 refiere a una forma de acumulación de pretensiones principales independientes y autónomas (7) , situación parecida aunque con cierta diferencia (8) , a la regulada en el artículo 664 del Código Civil, que permite la acumulación de la petición de herencia y la declaratoria de herederos.
Por último, la pretensión de indemnización solo puede plantearse de manera acumulativa a una pretensión que se tramita vía procedimiento especial (artículo 25 de la Ley Nº 27584), conforme analizaremos más adelante.
III. SOBRE LA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES. ARTÍCULO 6 DE LA LEY Nº 27584
El nuevo texto del artículo 6 de la Ley Nº 27584 establece que las pretensiones comentadas en el literal anterior, pueden ser acumuladas de manera originaria o sucesiva siempre y cuando se cumplan con los requisitos de:
• Competencia del mismo órgano jurisdiccional
De conformidad con el artículo 8 de la Ley Nº 27584, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1067, es competente para conocer el proceso contencioso-administrativo en primera instancia, a elección del demandante, el juez del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o el silencio administrativo (los comentarios de este artículo serán realizados más adelante).
Asimismo, el artículo 9 de la Ley Nº 27584, modificado por el aludido decreto legislativo, reitera la competencia de los juzgados especializados en lo contencioso-administrativo (primer párrafo), disponiendo que en los lugares donde no exista esta especialidad serán competentes los jueces especializados en lo civil o mixtos.
Por otro lado, se precisa que en lo que respecta a determinadas entidades (Banco Central de Reserva, SBS, Conasev, Tribunal del Indecopi, Tribunal Fiscal, OSCE, Consejo de Minería, Tribunal Registral, AFP, Tribunal del Servicio Civil y Tribunales de Organismos Reguladores) es competente, en primera instancia, la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior. En aquellos lugares donde no existan salas contencioso-administrativas, serán competentes, las salas civiles.
• Que las pretensiones materia de acumulación no sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa
Que las pretensiones no sean contrarias entre sí, implica que estas no se excluyan y se genere una situación que impida o haga ineficaz el ejercicio de la otra.
En la medida en que no existe prescripción expresa de lo que debe entenderse por pretensión subordinada y alternativa, se debe recurrir al Código Procesal Civil, cuyos artículos fueron materia de comentario en el literal anterior (análisis del artículo 5 de la Ley Nº 27584).
• Que las pretensiones materia de acumulación sean tramitables en una misma vía procedimental
Al respecto, debe tenerse presente que la Ley Nº 27584 ha separado las vías procedimentales aplicables, según el tipo de pretensión.
Así, se tramitan vía “proceso urgente” (artículo 24 de la Ley Nº 27584, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1067), las siguientes pretensiones:
a. La pretensión de cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto administrativo (numeral 3 del artículo 5 de la Ley Nº 27584).
b. El cumplimiento de una determinada actuación (numeral 4 del artículo 5 de la Ley Nº 27584).
c. Las pretensiones relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido esencial del derecho a la pensión, estén o no relacionadas con los numerales 3 ó 4 del artículo 5 de la Ley Nº 27584).
Se tramitan vía procedimiento especial, según los artículos 5 y 25 de la Ley Nº 27584 (modificados por el Decreto Legislativo Nº 1067):
a. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
b. La pretensión de reconocimiento o reestablecimiento del derecho o interés.
c. La indemnización por el daño causado por alguna actuación impugnable.
Como se manifestó en el literal anterior, la pretensión de indemnización no es accesoria, sino autónoma e independiente, por lo que no cabría dilucidarse en un procedimiento urgente, no solo por esta característica, sino porque el artículo 24 de la Ley Nº 27584 (modificado por el Decreto Legislativo Nº 1067), regula en cierta medida un númerus clausus de pretensiones (utiliza el término “únicamente”), entre las cuales no menciona a la solicitud de indemnización.
• Que exista conexidad entre las pretensiones materia de acumulación
Según el artículo 6 de la Ley Nº 27584 (modificado por el Decreto Legislativo Nº 1067), la conexidad existe en función de dos elementos:
a. Que la pretensión esté referida a la misma actuación impugnable (acto administrativo, contrato administrativo, silencio administrativo, actuación material, inactividad material, etc. –ver nota número 4–).
b. Que la pretensión se sustente en la misma causa petendi (9) . Dentro de este supuesto comprendemos no solo al término “se sustente en los mismos hechos”, sino también al supuesto en el cual procede la acumulación cuando se “tenga elementos comunes en la causa a pedir”.
A diferencia de la regulación derogada no se comprende expresamente al objeto de la pretensión (10) , el mismo que se encontraba comprendido cuando se precisaba que existe conexidad cuando las pretensiones se “refieran al mismo objeto”. Sin embargo, entendemos que de conformidad con la primera disposición final de la Ley Nº 27584 (aplicación supletoria del Código Procesal Civil), dicho supuesto también es aplicable a los procesos contencioso-administrativo según lo estipula el artículo 86 del Código Procesal Civil.
Asimismo, se regula un supuesto excepcional de acumulación de pretensiones sucesivas que puede formularse incluso luego de notificada la demanda (11) , pero antes de la emisión de sentencia en primera instancia.
Esta acumulación excepcional de pretensiones, al igual que la acumulación originaria, está sujeta al cumplimiento de los requisitos comentados (competencia del mismo órgano, no sean contrarias entre sí y otros), sin embargo, entendemos que la conexidad solo puede estar referida al elemento de la causa petendi, pues se exige para su procedencia que la pretensión a acumular esté referida a una nueva actuación administrativa , por tal motivo, el texto vigente establece no solo la necesidad de actuar los medios probatorios que se propongan al respecto, sino el requerimiento a la entidad administrativa para la remisión del expediente administrativo o copias certificadas del mismo.
IV. SOBRE LAS FACULTADES DEL ÓRGANO JURISDICCIONAL. ARTÍCULO 7 DE LA LEY Nº 27584
La norma vigente señala que el juez del proceso contencioso-administrativo, entre otras facultades, tiene (12) :
1. Control difuso
Al respecto, se reitera la redacción del texto derogado por el Decreto Legislativo Nº 1067, en el sentido de que en la revisión que realice el juez de la actuación administrativa impugnada debe prevalecer el marco constitucional vigente, por lo que si la Administración, en aplicación del principio de legalidad, actuó conforme a una norma que según apreciación motivada del juez es inconstitucional, debe disponer su inaplicación (artículos 51 y 138 de la Constitución vigente).
2. Motivación en serie
El Decreto Legislativo Nº 1067 señala que, en los procesos contencioso-administrativos, el juez tiene la facultad de usar medios de producción en serie, siempre y cuando:
• Existan procesos con pretensiones análogas; y,
• Se requiera idéntica motivación.
Es evidente que esta facultad del juzgador no debe vulnerar el debido proceso, por lo que el requisito de “idéntica motivación” no puede significar motivación defectuosa (13) o motivación aparente (14) .
V. SOBRE LA COMPETENCIA TERRITORIAL. ARTÍCULO 8 DE LA LEY Nº 27584
Dada la redacción del texto vigente, entendemos que existen tres supuestos:
a. Juez del lugar del domicilio del demandado.
b. Juez del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda. Al respecto hay que tener en cuenta que la norma derogada utilizaba el término “actuación impugnable”, en cambio la actual alude a la frase “actuación materia de la demanda”, por lo que es necesario interpretar la terminología vigente. Asimismo, se debe precisar que el legislador no ha dejado de utilizar en el texto vigente de la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo el término “actuación impugnable”, pues basta remitirnos al numeral 5 del artículo 5 de la Ley Nº 27584. Por lo tanto, importa determinar si estamos ante conceptos diferentes o si “actuación materia de la demanda” es equivalente a “actuación impugnable”.
Según lo expuesto en los literales anteriores, la “actuación impugnable” en el ámbito del proceso contencioso-administrativo se encuentra delimitada por el Derecho Administrativo, por lo que se comprende tanto a las actuaciones de carácter formalizado (actuación jurídica) (15) como a las actuaciones materiales de la Administración (16) , claro está, siempre que se encuentren vinculados a un conflicto de intereses o una incertidumbre jurídica (17) .
“Actuación materia de la demanda”, alude a nuestro criterio al petitum u objeto de la pretensión del proceso contencioso-administrativo, específicamente al objeto inmediato (18) ; en otras palabras a la “actuación impugnable”, la misma que tiene como base la existencia de un “conflicto administrativo”.
Ahora bien, la norma señala “lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda”, en otras palabras “lugar donde se produjo la actuación impugnable”, aspecto que desde nuestro punto de vista tiene relación directa con el lugar de la emisión del acto administrativo (actuación formal) (19) o con el lugar de la actuación material (por ejemplo, la demolición de una edificación).
c. Juez del lugar donde se produjo el silencio administrativo. Siguiendo el razonamiento expuesto en los párrafos anteriores, y dado que el silencio administrativo solo es considerado como actuación administrativa a partir de los efectos jurídicos que le atribuye la ley; cuando la norma alude al “lugar donde se produjo el silencio administrativo”, no es otra cosa que el lugar donde se debió emitir el pronunciamiento administrativo.
Sobre la competencia funcional. Ar-tículo 9 de la Ley Nº 27584. Conforme se puede apreciar, el nuevo texto del artículo 9 de la Ley Nº 27584 no representa cambio significativo a la situación existente hasta antes de la dación del Decreto Legislativo Nº 1067 (publicado el 28 de junio de 2008), pues se reitera:
La regla general en la competencia en primera instancia es la siguiente: Está a cargo de los jueces especializados en lo contencioso-administrativo. En los lugares donde no exista esta especialidad, es competente el juez civil o mixto. Por su parte, la excepción es que serán competentes las salas contencioso-administrativas, cuando la demanda verse sobre actuación administrativa impugnable de las siguientes entidades u órganos de estas:
• Banco Central de Reserva.
• Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondo de Pensiones.
• Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores. Al respecto, existe una diferencia con la regulación anterior, pues no solo se establece como posibilidad la impugnación de las resoluciones emitidas por el Directorio o Comisión de Protección al Accionista Minoritario de la Conasev, sino toda actuación administrativa impugnable de la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores.
• Tribunal Fiscal.
• Tribunal del Indecopi.
• Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado - OSCE. En la normativa derogada se establecía como competencia de las salas contencioso-administrativas, la impugnación de resoluciones del Tribunal del Consucode.
• Consejo de Mineria.
• Tribunal Registral.
• Tribunal de Servicio Civil. Al respecto, el antiguo texto del artículo 9 de la Ley Nº 27584 precisaba como impugnables las resoluciones del Tribunal Administrativo.
• Tribunales de los organismos reguladores.
En los lugares donde no exista Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, es competente en primera instancia la Sala Civil.
Competencia en segunda instancia. Si el proceso se inicia ante juzgados contencioso-administrativos, es competente en segunda instancia la Sala Contencioso Administrativa, si donde se tramita el proceso no existe especialidad en lo contencioso-administrativo y la demanda fue interpuesta ante juzgado civil o mixto, es competente en segunda instancia la Sala Civil. En aquellas controversias en las cuales el órgano competente en primera instancia es la Sala Contencioso Administrativa, corresponde a las salas civiles de la Corte Suprema tramitar el proceso en apelación.
Competencia en casación: Dependiendo de la materia u órgano que conoció el proceso en primera instancia, los órganos encargados de la tramitación del recurso de casación son (20) :
• Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia.
• Sala Permanente de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema.
• Sala Transitoria de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema.
VI. SOBRE LA INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO. ARTÍCULO 14 DE LA LEY Nº 27584
Al respecto, consideramos que el texto vigente contempla dos novedades:
a. Que para la tramitación y emisión de sentencia en los procesos contencioso-administrativos, no es requisito esencial contar con el dictamen del Ministerio Público. Por tanto, no involucra ninguna nulidad procesal
En efecto, ya no existe la prescripción de que “el dictamen del Ministerio Público es obligatorio, bajo sanción de nulidad” (21) , pues ahora se estipula que el Ministerio Público, vencido el plazo de 15 días contados de la recepción del expediente judicial (22) , deberá devolver los actuados, con o sin el dictamen fiscal .
En el supuesto que el Ministerio Público no remita el expediente judicial dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, incurrirá en responsabilidad funcional, por lo que no existe motivo alguno para demorar la tramitación del proceso. Los funcionarios responsables de la citada entidad, no podrán oponerse a la remisión del expediente bajo el argumento que aún no existe dictamen fiscal, pues como se precisó, no resulta necesario a efectos de la emisión de sentencia.
b. Que la intervención del Ministerio Público solo acontece en los procedimientos especiales y no en los urgentes. En efecto, conforme se analizará en la parte pertinente del procedimiento urgente (ar-tículo 24 de la Ley Nº 27584), no se contempla como etapa u actuación judicial la remisión al Ministerio Público (situación distinta acontece en el procedimiento especial donde existe expresa mención).
Además, como regla del procedimiento urgente se estable:
• Tres días para la absolución de la demanda.
• Cinco días para la emisión de sentencia, contados desde el vencimiento del plazo para la absolución de la demanda.
En otras palabras, el legislador ha tomado como opción que, dependiendo del tipo de pretensiones, algunas controversias sean tramitadas como “proceso urgente”, toda vez que existe necesidad impostergable de tutela (literal b) del artículo 24 de la Ley Nº 27584); en tal sentido, en los procesos donde se discuta este tipo de pretensiones, resulta innecesaria la remisión del expediente judicial al Ministerio Público.
Por otro lado, se reitera que la intervención del Ministerio Público en el proceso es como dictaminador o parte procesal. En ambos supuestos es necesario que la resolución que pone fin a la instancia o que resuelve la casación, le sea notificada, pues como dictaminador, la norma contempla dicha situación como obligatoria, y como parte procesal, en respeto irrestricto de su derecho de defensa y por tanto del debido proceso.
VII. SOBRE LA MODIFICACIÓN Y AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. ARTÍCULO 16 DE LA LEY Nº 27584
Al igual que la norma derogada y el Código Procesal Civil (artículo 428), el demandante puede modificar la demanda hasta antes de que sea notificada.
No obstante lo anterior, se plantea como excepción la posibilidad de ampliar ( no modificar ) la demanda incluso hasta antes de la expedición de la sentencia sin necesidad de que exista reserva de tal derecho (diferencia sustancial con el texto derogado). Para este supuesto deben cumplirse los siguientes requisitos:
• Que la ampliación de la demanda esté referida a nuevas actuaciones impugnables.
• Que estas nuevas actuaciones impugnables sean consecuencia directa de la planteada como objeto inmediato (ver nota de pie de página número 23) de la pretensión contenida en la demanda.
• Que exista conexidad entre la pretensión, para lo cual es necesario que tengan la misma causa petendi (tener en cuenta lo señalado en el artículo 6-B de la Ley Nº 26784 y lo comentado al respecto) .
En este caso excepcional de ampliación, es necesario correr traslado a la parte demanda por el plazo de tres días, a fin de salvaguardar su derecho de defensa.
VIII. SOBRE LOS PLAZOS PARA LA INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA. ARTÍCULO 17 DE LA LEY Nº 27584
Según el texto vigente, los plazos para la interposición de la demanda depende directamente de la actuación administrativa que se impugne y con ello de la pretensión planteada en la demanda.
Plazo de tres meses para el administrado. El plazo se contabiliza desde el conocimiento o notificación de la actuación impugnada, lo que ocurra primero. Este plazo se aplica a las pretensiones de:
• Los actos administrativos y cualquier otra declaración administra-tiva.
• La actuación material que no se sustenta en acto administrativo. El plazo se contabiliza desde el día siguiente en que se tomó conocimiento de la actuación (primer párrafo del numeral 5 del artículo 17 de la Ley Nº 27584).
• La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.
• Las actuaciones u omisiones de la Administración Pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia.
• Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública.
Plazo de tres meses para el tercero legitimado. Tercero legitimado serían aquellos sujetos de derecho no comparecientes al procedimiento administrativo, cuyos derechos o intereses legítimos resulten afectados. La norma, al respecto, establece únicamente dos supuestos:
• Cuando se impugne el silencio administrativo positivo que afecta un derecho o interés del tercero (numeral 4 del nuevo texto del artículo 17 de la Ley Nº 27584).
• Cuando se impugne una actuación material que afecte derechos o intereses de un tercero, el plazo de tres meses se contabiliza desde que se tomó conocimiento de la actuación impugnada (segundo párrafo del numeral 5 del artículo 17 de la Ley Nº 27584).
Plazo de dos años. Este plazo es aplicable a las entidades administrativas que requieran al Poder Judicial, la nulidad de sus actuaciones por existir agravio al marco legal y al interés público (artículo 11 de la Ley Nº 27584) (23) . Se requiere además la emisión de una resolución administrativa que identifique la necesidad de interponer la demanda. El plazo se contabiliza a partir del vencimiento del plazo estipulado en el artículo 200.3 de la Ley Nº 27444 (un año).
Inexistencia de plazo. A diferencia del texto anterior, en la nueva norma no se establece plazo alguno para impugnar el silencio administrativo negativo; al contrario, se precisa que es de aplicación el artículo 188.5 de la Ley Nº 27444, en el cual se prescribe que: “el silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación” .
Esta nueva redacción subsana la regulación anterior, en el sentido de que se consideraba seis meses computados desde la fecha en que venció el plazo legal para expedir resolución, situación que contravenía la naturaleza de la institución del silencio administrativo que se establece en favor del administrado, por lo que en ningún supuesto, su aplicación puede derivar en una carga o perjuicio contra él, incluso como consecuencia de no haberla ejercido (24) .
Se establece además que el acto administrativo que se emita con posterioridad a la notificación de la demanda que pretenda la nulidad de la resolución ficta denegatoria de una petición (aplicación del silencio administrativo negativo) no tiene eficacia, por lo que no tendría incidencia alguna sobre la situación jurídica del administrado (25) .
En el supuesto de que el acto administrativo se haya producido con anterioridad a la notificación de la demanda, el juez podrá (facultad discrecional) a solicitud del actor, incorporarlo al proceso como pretensión. Esta situación tiene relación directa con la modificación o ampliación de la demanda, siempre que acontezca antes de su notificación (artículo 16 de la Ley Nº 27584). Asimismo, no se establece plazo para el ejercicio del derecho de acción cuando se trate de inercia o cualquier otra omisión de las entidades, distintas al silencio administrativo negativo.
Finalmente, se reitera que los plazos son de caducidad.
IX. SOBRE LAS EXCEPCIONES AL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA. ARTÍCULO 19 DE LA LEY Nº 27584
De manera general, el nuevo texto del artículo 19 de la Ley Nº 27584 no modifica los supuestos contemplados en la norma antigua; por el contrario, reproduce literalmente su redacción agregando únicamente un supuesto adicional referido a las pretensiones relacionadas al contenido esencial del derecho fundamental a percibir pensión.
De esta forma, los supuestos de excepción al agotamiento de la vía administrativa son:
a. Cuando la entidad administrativa interponga una demanda contencioso-administrativa contra una actuación que declare derechos subjetivos (artículo 11 de la Ley Nº 27584).
Es evidente que no es necesario agotar la vía administrativa, pues el procedimiento de impugnación ha sido establecido para el administrado.
b. Cuando se pretenda que la Administración realice determinada actuación a la que se encuentra obligada por ley o en virtud de un acto administrativo firme. Si bien es cierto no existe necesidad de agotar la vía administrativa, se requiere que el administrado haya reclamado a la entidad el cumplimiento de la actuación. Si transcurrido el plazo de quince (15) días, contabilizados desde el día siguiente a la reclamación, la administración no cumplió con su obligación, procede la interposición de la demanda.
c. Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero. Sobre este punto consideramos pertinente hacer una distinción: Cuando la pretensión verse sobre una actuación jurídica, no es necesario el agotamiento de la vía administrativa; siempre y cuando, el tercero no haya sido incorporado al procedimiento antes de la emisión de la actuación administrativa en primera instancia. Manifestamos lo anterior, toda vez que si la Administración comunicó los actuados a los terceros administrados, estos se encuentran sujetos a los mismos derechos y obligaciones de los participantes en el procedimiento administrativo (artículo 60 de la Ley Nº 27444) (26) .Distinta situación acontece con las actuaciones materiales de la Administración, toda vez que los terceros afectados con esta situación tienen conocimiento a partir de la actuación misma o con posterioridad a ella.
d. Cuando la pretensión verse sobre el contenido esencial del derecho fundamental a percibir pensión: La norma señala que, además de existir referencia directa al contenido esencial del derecho fundamental a percibir pensión, el pedido necesariamente tiene que haber sido denegado en la primera instancia administrativa. Entendemos que la denegatoria puede ser expresa o en ejercicio del silencio administrativo negativo (27) .
Estos requisitos son conjuntivos, por lo que son aplicables a las pretensiones que se tramita vía procedimiento urgente, toda vez que el artículo 24 de la Ley Nº 27594 modificado por el Decreto Legislativo Nº 1067, establece que se tramitan vía “proceso urgente”, “las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido esencial del derecho a la pensión” (sic) . Asimismo, lo anterior nos advierte que si al procedimiento urgente le es aplicable el agotamiento de la vía administrativa, con mayor razón lo es al proceso que se tramita vía procedimiento especial (artículo 25 de la Ley Nº 27584).
X. SOBRE LA REMISIÓN DE LOS ACTUADOS ADMINISTRATIVOS. ARTÍCULO 22 DE LA LEY Nº 27584
En principio, consideramos que en aplicación de una interpretación sistemática de la Ley Nº 27584, este artículo solo es aplicable a los procesos que se tramitan vía procedimiento especial, pues se debe tener en cuenta que la norma vigente establece como plazo de remisión el término de quince (15) días, periodo que excede al contemplado en el artículo 24-A de la citada ley para la tramitación, en primera instancia, del “proceso urgente” (28) .
Además, el nuevo texto a diferencia de la regulación derogada, no contempla como apercibimiento la comunicación al Ministerio Público para el inicio del proceso penal correspondiente, pues señala como procedimiento que, ante la manifiesta renuencia en la remisión del expediente administrativo, el juez deberá prescindir de este.
No obstante, se deberá tener presente que el incumplimiento de remisión de los actuados administrativos sí genera multas, que incluso pueden ser compulsivas y progresivas.
Si bien es cierto, podría entenderse como una flexibilización en la regulación y obligación de remisión del expediente administrativo, se debe advertir que no lo es, toda vez que el último párrafo del nuevo texto del artículo 22 contempla como facultad del juzgador el considerar como verdad los hechos alegados por el demandante, todo esto, por falta de remisión del expediente administrativo.
Consideramos que esta facultad otorgada al juez es contraria al debido proceso, pues no es congruente que en nuestro ordenamiento procesal se establezca que la figura de la rebeldía (ausencia u omisión de ejercicio del derecho de contradicción) genere una presunción legal relativa de verdad sobre los hechos alegados en la demanda (artículo 461 del Código Procesal Civil), mientras que la falta de remisión de un expediente administrativo otorgue o genere presunción absoluta de verdad sobre los hechos demandados.
Además, una interpretación literal del artículo en comentario, involucraría que a pesar de que el demandado haya ejercicio su derecho de contradicción y haya negado los hechos demandados, estos no serán tomados en cuenta, pues por falta de remisión del expediente administrativo se genera una presunción legal absoluta de verdad sobre los hechos de la demanda. Es a nuestro criterio una regulación inconstitucional.
XI. SOBRE LOS EFECTOS DE LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA EN RELACIÓN CON LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA. ARTÍCULO 23 DE LA LEY Nº 27584
Como señala Gascón y Marín, “la interposición de un recurso contencioso no suspende la ejecución de la resolución administrativa combatida” (29) , y esta regla ha sido establecida toda vez que, perfeccionado el acto administrativo, este produce todos sus efectos sin poder diferirse su cumplimiento (ejecutividad) (30) . Asimismo, y con la finalidad de que los efectos del acto administrativo sean cumplidos, se le otorga “ejecutoriedad”, que no es otra cosa que las diversas medidas de coerción que tiene la administración para asegurar la eficacia del acto.
Por tal motivo, el artículo 23 de la Ley Nº 26784 establece que la interposición y/o admisión de una demanda no impide la ejecución del acto administrativo. A diferencia de la regulación derogada, no solo se contempla la ejecución del acto sino su vigencia. Por tal motivo consideramos adecuado tener en cuenta lo señalado por Morón Urbina (31) cuando concluye que “ha de diferenciarse tres momentos o fechas sucesivas en el tiempo:
• Fecha de producción del acto (en el cual se inicia el plazo para realizar la notificación (artículo 24).
• Fecha de notificación del acto (artículo 25).
• Fecha de vigencia del acto (artículo 16.1)” (sic).
Asimismo, se establece que la eficacia y vigencia del acto administrativo solo puede ser suspendida por una medida cautelar judicial, o cuando la ley disponga lo contrario. Esta regulación guarda congruencia con el artículo 192 de la Ley Nº 27444 cuando señala que “los actos administrativos tendrán carácter ejecutivo, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley”.
XII. SOBRE EL “PROCESO URGENTE”. ARTÍCULO 24 DE LA LEY Nº 27584
El Decreto Legislativo Nº 1067 modifica el “proceso sumarísimo” no solo en su denominación (ahora “proceso urgente”) sino que establece reglas de procedimiento más expeditivas, conforme hemos venido adelantando en los párrafos precedentes.
Así, a diferencia del texto derogado no existe remisión al Código Procesal Civil, pues el nuevo texto del artículo 24 de la Ley Nº 27584 prescribe sus propias reglas de tramitación. Asimismo, se contempla un supuesto adicional de las pretensiones que se tramitan vía “proceso urgente”, y son las relativas a las actuaciones administrativas (materiales o jurídicas) de materia previsional; siempre y cuando se refieran al contenido esencial del derecho a la pensión.
En resumen, tenemos que vía “proceso urgente” se tramitan las siguientes pretensiones:
a. La regulada en el numeral 3 del artículo 5 de la Ley Nº 27584 (cese de cualquier actuación material).
b. La prescrita en el numeral 4 del artículo 5 de la Ley Nº 27584 (cumplimiento de una actuación administrativa por existir mandato de una ley o en virtud de un acto administrativo firme).
c. Las pretensiones relativas a materia previsional: dada la redacción de la norma no solo se circunscribe a los numerales 3 o 4 del artículo 5 de la Ley Nº 27584, sino a todas aquellas actuaciones impugnables (materiales o jurídicas) que tengan relación directa con el contenido esencial del derecho fundamental a percibir pensión.
Al respecto se debe tomar en cuenta el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 1417-2005-PA/TC, específicamente su Fundamento Nº 37, en donde se señala que:
“37. Sobre la base de dicha premisa, de los alcances del derecho fundamental a la pensión como derecho de configuración legal, de lo expuesto a propósito del contenido esencial y la estructura de los derechos fundamentales, este colegiado procede a delimitar los lineamientos jurídicos que permitirán ubicar las pretensiones que, por pertenecer al contenido esencial dicho derecho fundamental o estar directamente relacionadas a él, merecen protección a través del proceso de amparo:
(…)
b. En segundo lugar, forma parte del contenido esencial directamente protegido por el derecho fundamental a la pensión, las disposiciones legales que establecen los requisitos para la obtención de un derecho a la pensión. Así, será objeto de protección en la vía de amparo los supuestos en los que, presentada la contingencia, se deniegue a una persona el reconocimiento de una pensión de jubilación o cesantía, a pesar de haber cumplido los requisitos legales para obtenerla (edad requerida y determinados años de aportación), o de una pensión de invalidez, presentados los supuestos previstos en la ley que determinan su procedencia.
Tal como ha tenido oportunidad de precisar la Corte Constitucional colombiana, en criterio que este colegido comparte, el derecho a la pensión “adquiere el carácter de fundamental cuando a su desconocimiento sigue la vulneración o la amenaza de derechos o principios de esa categoría y su protección resulta indispensable tratándose de la solicitud de pago oportuno de las pensiones reconocidas, ya que la pensión guarda una estrecha relación con el trabajo, principio fundante del Estado Social de Derecho, por derivar de una relación laboral y constituir una especie de salario diferido al que se accede previo el cumplimiento de las exigencias legales” (Cfr. Corte Constitucional colombiana, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-608 del 13 de noviembre de 1996. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
No obstante, no solo basta que la pretensión esté referida a los aspectos comentados sino que es necesario que el demandante acredite (32) en su escrito de demanda, lo siguiente:
• Interés tutelable cierto y manifies-to;
• Necesidad impostergable de tutela; y,
• Que, el proceso urgente sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado.
En principio, debe tenerse en cuenta que la norma no señala ausencia de otras vías procedimentales; al contrario, parte de la premisa de su existencia por lo que solo alude a los resultados y eficacia en la protección de la pretensión demandada, teniendo en cuenta para ello la urgencia de tutela y la certeza del interés contenido en la demanda.
En esa línea de interpretación, consideramos que el supuesto en comentario no es aplicable a las pretensiones previsionales relacionadas con el contenido esencial del derecho a percibir pensión, pues debe tenerse presente que tal contenido forma parte del derecho fundamental a la seguridad social, por lo que existe tutela urgente y extraordinaria a través del proceso de amparo ante su amenaza o vulneración.
Interpretar en sentido contrario, determinaría que las demandas previsionales no sean tramitadas vía “proceso urgente” (33) , dado que los aspectos relacionados al contenido esencial del derecho fundamental a percibir pensión tienen, como se dijo, protección a través del “proceso de amparo”, tramitación que no solo sirve como garantía de los derechos fundamentales, sino que resultan eficaces en su protección, prueba de ello es que sus sentencias son “declarativas y de condena”, pues no solo declaran la vulneración del derecho, sino que ordenan su restitución al momento anterior de su violación.
Asimismo, las demandas de amparo relacionadas con el contenido esencial del derecho a pensión devendrían en improcedentes, pues de conformidad con el artículo 5 del Código Procesal Constitucional, los procesos constitucionales no proceden cuando existan vías procedimentales específicas igualmente satisfactorias (34) ; situación que dada la regulación del proceso contencioso-administrativo denominado “urgente” se cumple a cabalidad, no solo en eficacia sino en celeridad.
Estas situaciones (improcedencia del proceso contencioso “urgente” e improcedencia del proceso de amparo), llevarían a la falta de protección célere y expeditiva –finalidad de legislador– de las pretensiones relacionadas con el contenido esencial del derecho fundamental a percibir pensión, pues existiría fundamento “válido” para argumentar la improcedencia, tanto del proceso contencioso como de los procesos constitucionales, con lo cual el literal c del artículo 24 de la Ley Nº 27584 perdería utilidad práctica.
De esta forma, el requisito de “única vía eficaz” solo tiene sentido y aplicación práctica y especial, respecto de las pretensiones reguladas en los numerales 3 y 4 del artículo 5 de la Ley Nº 27584 (cese de cualquier actuación material).
En cuanto a la calificación que realice el juez, se establece que las demandas que no cumplan con los requisitos de tutela urgente, serán tramitadas conforme a las reglas del procedimiento especial.
El procedimiento de tutela urgente, es como sigue:
No existe impedimento legal alguno para que en este proceso, en ejercicio del derecho de defensa, se planteen las excepciones pertinentes. Por otro lado, al igual que en el proceso especial, a nuestro criterio, en este proceso no cabe reconvención.
XIII. SOBRE EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL. ARTÍCULO 25 DE LA LEY Nº 27584
Conforme a los artículos 24-A y 25 de la Ley Nº 27584, se tramitan vía procedimiento especial, las siguientes pretensiones:
a. Aquellas pretensiones que no obstante estar relacionadas al numeral 3 o 4 del artículo 5 de la Ley Nº 27584 o relacionadas con el contenido esencial del derecho a percibir pensión, no satisfagan los requisitos de tutela urgente (artículo 24-A, último párrafo).
b. Las pretensiones referidas al:
• Numeral 1 del artículo 5 de la Ley Nº 27584 (declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos).
• Numeral 2 del artículo 5 de la Ley Nº 27584 (reconocimiento o reestablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado).
• La indemnización por el daño causado por alguna actuación impugnable (numeral 5 del artículo 5 de la Ley Nº 27584).
En cuanto al procedimiento, no obstante el gráfico realizado, consideramos pertinente las siguientes aclaraciones:
• La resolución que dispone la realización de la audiencia de pruebas o la que prescinde de ella es, a diferencia de la regulación anterior, impugnable vía apelación, la misma que será concedida sin efecto suspensivo y con la calidad de diferida.
• Una interpretación conjunta del literal e y f del artículo 25.2 de la Ley Nº 27584, involucra que luego de la remisión del expediente judicial por parte del Ministerio Público, el juzgado debe disponer mediante resolución la notificación del dictamen fiscal, o en su caso, la devolución de los actuados judiciales (supuesto en el cual el Ministerio Público no emitió dictamen). Asimismo, en esta resolución debe disponer que el expediente se encuentra en estado de dictar sentencia, esto con la finalidad de hacer efectivo el pedido de informe oral.
Otro tipo de interpretación determinaría la inviabilidad de los plazos estipulados en estos literales y por tanto su incumplimiento.
XIV. SOBRE LA NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA. ARTÍCULO 26 DE LA LEY Nº 27584
Este artículo entrará en vigencia en diciembre del presente año, fecha a partir de la cual las demandas y contestaciones de demanda tendrán como requisito adicional de admisibilidad, la consignación de una dirección electrónica . Asimismo, se establece que la comunicación electrónica o telemática por parte del juzgado (según el texto de la norma: correo electrónico, Internet u otros) deben permitir confirmar de manera fehaciente su recepción.
No procede la notificación electrónica para las siguientes resoluciones:
a. Traslado de la demanda, inadmisibilidad o improcedencia.
b. Citación a audiencia.
c. Resolución que declara el saneamiento del proceso, fijación de puntos controvertidos o juzgamiento anticipado.
d. La sentencia.
e. Aquellas resoluciones que por su relevación y motivada de forma debida, el juzgado disponga su notificación a través de vía regular (remisión a domicilio procesal de la cédula de notificación).
La notificación electrónica surte efectos a partir del día siguiente de su recepción, siempre y cuando, en nuestro criterio, exista comprobación efectiva de que el destinatario ha sido comunicado, caso contrario se vulneraría el debido proceso o en su defecto existirán motivos para su cuestionamiento.
XV. SOBRE LA ACTIVIDAD PROBATORIA. ARTÍCULO 27 DE LA LEY Nº 27584
A diferencia del texto derogado, la actividad probatoria no se restringe exclusivamente a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo , pues además puede comprender:
a. Medios probatorios relacionados con hechos nuevos (aquellos que acontezcan con posterioridad al inicio del proceso).
b. Medios probatorios de hechos antiguos que sean de conocimiento de las partes con posterioridad al inicio del proceso.
En ambos casos deben estar vinculados directamente a las pretensiones vinculadas (segundo párrafo del artículo 28 de la Ley Nº 27584).
Cabe precisar además que, en caso se acumulen pretensiones sucesivas conforme al artículo 6-B de la Ley Nº 26784, es necesario se cumplan los requisitos del artículo 6-A de la ley en mención. La acumulación de pretensiones involucra, además, el ofrecimiento de medios probatorios que necesariamente el juez debe disponer para su realización (tercer párrafo del artículo 6-B de la Ley Nº 26784).
En lo que respecta a la pretensión de indemnización, la misma que como se comentó es autónoma y solo puede plantearse vía acumulación, es necesario, dada su naturaleza, que se presenten los medios probatorios pertinentes que acrediten el daño, pues según el artículo 238.3 de la Ley Nº 27444, “la declaratoria de nulidad de un acto administrativo en sede administrativa o por resolución judicial no presupone necesariamente derecho a indemnización” (sic).
XVI. SOBRE EL OFRECIMIENTO DE LOS MEDIOS PROBATORIOS. ARTÍCULO 28 DE LA LEY Nº 27584
Como se manifestó en el literal anterior, los medios probatorios, como regla general , deben ser ofrecidos por las partes (demandante y demandado) en los actos postulatorios, acompañándose todos los documentos y pliegos interrogatorios. No obstante, y en la medida que pueden incorporarse al proceso nuevos hechos o hechos que hayan sido conocidos con posterioridad a su inicio, se dispone que excepcionalmente procede su admisión siempre y cuando tengan vinculación con las pretensiones demandadas.
Asimismo, y con la finalidad de evitar vulneraciones al debido proceso, estos medios probatorios extemporáneos deben ser conocidos por la parte contraria, por eso la necesidad de su traslado por tres días. Además, y en caso sea necesaria actuación probatoria, el juez debe citar a audiencia.
Si bien es cierto, de conformidad con el artículo 425 del Código Procesal Civil, a la demanda debe acompañarse “todos los medios probatorios destinados a sustentar su petitorio” (sic), cabe la posibilidad de que el administrado, no obstante conozca el contenido de un documento no cuente físicamente con él, situación en la cual se posibilita su ofrecimiento, a condición de los siguientes requisitos:
a. Deberá describir el contenido del documento.
b. Debe indicar la entidad administrativa que cuenta con el documento.
Lo anterior, con la finalidad de que el juez puede dictar las medidas pertinentes para su incorporación al proceso, guarda concordancia con el numeral 6 del artículo 425 del Código Procesal Civil.
XVII. SOBRE LA CARGA DE LA PRUEBA. ARTÍCULO 30 DE LA LEY Nº 27584
Conforme al principio recogido en el artículo 196 del Código Procesal Civil, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos que sustenta su pretensión, o a quien los contradice alegando nuevos hechos.
No obstante, en el nuevo texto del artículo 30 de la Ley Nº 27584 se establece una inversión de la carga de la prueba, supuesto en el cual, es la entidad administrativa quien debe acreditar y probar la validez de la actuación administrativa o, en todo caso, evidenciar que lo señalado por el administrado en su demanda es conforme a los hechos y al Derecho. Los supuestos para la inversión de la carga son:
a. Que la actuación administrativa impugnada establezca una sanción;
b. que la actuación administrativa impugnada establezca una medida correctiva;
c. que la entidad administrativa demandada, por razón de su función, esté en mejores condiciones de acreditar los hechos; y,
d. que la entidad administrativa esté en mejores condiciones de acreditar los hechos.
XVIII. SOBRE LOS RECURSOS. ARTÍCULO 32 DE LA LEY Nº 27584
Los recursos, como señala Monroy Gálvez (35) se utilizan exclusivamente para atacar a los actos procesales contenidos en resoluciones, y solo tiene existencia procesal a partir de un “pedido de parte”, es decir, surge a partir de la iniciativa de algunos de los litigantes (no del juez).
Asimismo, el recurso puede tener la calidad de total (se solicita nuevo examen de toda la resolución) o parcial (solo se impugna parte de la resolución); no obstante, el litigante que impugna una resolución judicial debe ser la agraviada, pues no cabría que quien se favorezca pueda interponer un recurso, dado que además, se debe acreditar un vicio o error.
El artículo 32 de la Ley Nº 27584, establece como procedentes en los procesos contencioso-administrativos, los siguientes recursos:
a. Recurso de reposición: es un recurso impropio (36) y procedente contra decretos (37) . El auto que resuelve el recurso de reposición es inimpugnable (artículo 363 del Código Procesal Civil).
b. Recurso de apelación: procede contra sentencias (38) emitidas en primera instancia por un órgano jurisdiccional, y autos (39) , excepto los excluidos por ley (ejemplo: artículos 184, 194, 208 del Código Procesal Civil).
c. Recurso de casación: impugna las sentencias o autos emitidos por las cortes superiores que ponen fin al proceso. No obstante, en los “proceso urgentes” no son procedentes cuando la sentencia emitida en revisión confirma el pronunciamiento favorable al administrativo del órgano judicial de primera instancia.
Dependiendo del tipo de pretensión y la actuación administrativa impugnada, se exige además de los requisitos establecidos en los artículos 387 y 388 del Código Procesal Civil, el cumplimiento de cierta cuantía:
• Procesos en los cuales no es necesario el cumplimiento de una cuantía, en los cuales el acto impugnado haya sido emitido por una autoridad administrativa de competencia provincial, regional o nacional, independientemente de que la pretensión sea cuantificable o no.
Procesos en los cuales es necesario el cumplimiento de una cuantía de 140 URP, en los cuales la pretensión sea cuantificable y el acto impugnado no haya sido emitido por una autoridad de competencia provincial, regional o nacional, así como en los que la actuación impugnada haya sido emitida por una autoridad administrativa distrital.
La redacción de la nueva norma supera la confusión del texto derogado, pues en esta no solo se exigía el cumplimiento de la cuantía en los actos emitidos por autoridad distrital, sino incluso en los de competencia provincial, a pesar de que una interpretación sobre la racionalidad de la norma evidenciaba que en los actos provinciales no era necesario exigencia de cuantía.
d. Recurso de queja: procede contra las resoluciones que declaran inadmisibles o improcedentes el recurso de apelación o casación. En igual forma contra la resolución que concede un recurso en sentido contrario al solicitado.
XIX. SOBRE LOS PRINCIPIOS JURISPRUDENCIALES. ARTÍCULO 34 DE LA LEY Nº 27584
A diferencia del texto derogado, la nueva norma no menciona el término “doctrina jurisprudencial” sino “principios jurisprudenciales”, señalando que estos constituyen precedente vinculante, siempre y cuando sean emitidos por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema.
No obstante, no toda sentencia de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema constituyen precedentes vinculantes, sino aquellas donde se fijan principios jurisprudenciales. Según lo señalado por el Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 0024-2003-AI/TC, el precedente sería aquella regla jurídica expuesta en un caso particular y concreto, la cual va a establecerse como regla general, y por lo mismo, deviene en pauta normativa para la resolución de futuros casos análogos. Entendemos, cuando la norma que regula el proceso contencioso-administrativo alude a “principios jurisprudenciales”, refiere a esta regla jurídica expuesta en un caso particular, el mismo que por su trascendencia puede establecerse como regla general.
A diferencia del Código Procesal Constitucional, donde se exige que la sentencia exprese su calidad de precedente vinculante así como el extremo de su efecto normativo (artículo VII del Título Preliminar), la norma del proceso contencioso-administrativo omite mayor exigencia, por lo que consideramos que corresponde a la Corte Suprema delimitar la aplicación del artículo 34 de la Ley Nº 27584, tal como sucedió con el Tribunal Constitucional (vide sentencia emitida en el Expediente Nº 0024-2003-AI/TC).
Por otro lado, la vinculación del precedente vinculante no es absoluta para los órganos del Poder Judicial, pues se precisa que estos pueden aparatarse del precedente siempre que se presenten:
a. circunstancias particulares del proceso; y,
b. debida motivación y fundamentación de las razones por las cuales se apartan del precedente.
Se precisa además que las sentencias expedidas por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, serán publicadas tanto en el diario oficial El Peruano como en la página web del Poder Judicial, bajo responsabilidad. El plazo para su publicación es de sesenta días contados a partir de su expedición.
Finalmente, cabe precisar que en la publicación realizada en el diario oficial El Peruano el día 28 de junio del presente año, se contempló en el artículo 34 de la Ley Nº 27584 un cuarto párrafo que no guarda relación con los principios jurisprudenciales; por el contrario, se alude a la institución de la medida cautelar, por lo que entendemos debió ser comprendida en el artículo 36 de la citada ley o en todo caso omitida, toda vez que el numeral 1 del artículo 36 de la norma en mención comprende el supuesto contemplado en el cuarto párrafo del artículo 34, es más, existe idéntica redacción.
XX. SOBRE LA MEDIDA CAUTELAR. ARTÍCULO 36 DE LA LEY Nº 27584
De conformidad con el artículo 35 de la Ley Nº 27584, el pedido de medida cautelar necesariamente debe estar destinado al aseguramiento de la eficacia de la decisión definitiva, pudiendo ser dictada antes del inicio del proceso o durante su tramitación.
Para la tramitación de la medida cautelar, resultan aplicables tanto las normas del Código Procesal Civil, como las contenidas en el artículo 36 de la Ley Nº 27584.
Así, según el artículo 36 de la citada ley, la medida cautelar será dictada en la forma solicitada por el demandante, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:
a. Que el juez considere que el derecho invocado es verosímil. La verosimilitud del derecho no involucra una plena declaración de certeza sino una simple aproximación o hipótesis. Sin embargo, la norma del proceso contencioso-administrativo exige para esta aproximación, el deber de ponderar la proporcionalidad entre el daño que causa la medida cautelar al interés público o terceros y, el perjuicio que causaría al demandante la negación de la medida cautelar.
b. Que se presuma la existencia de peligro:
- por existir demora en la tramitación del proceso;
- por razones justificables diferentes a la demora del proceso. Al respecto, entendemos que este supuesto deberá ser analizado por el juez y motivado adecuadamente;
- que la pretensión demandada esté relacionada con el contenido esencial del derecho a la pensión, o
c. Que el juez estime que la medida cautelar sea adecuada para garantizar la eficacia de la pretensión.
El cumplimiento de estos tres requisitos es conjuntivo, por lo que la ausencia de uno de ellos determina la denegatoria de la medida cautelar solicitada, independientemente que la pretensión esté referida o no al contenido esencial del derecho a la pensión.
Por otro lado, la norma distingue entre la emisión o concesorio de la medida cautelar y la ejecución de esta, señalando que para este último supuesto es necesario que el administrado o tercero demandante ofrezca contracautela (40) (real o caución juratoria). Sin embargo, se precisa que cuando la actuación administrativa impugnada sea de contenido pecuniaria, el juez podrá (no es obligatorio sino potestativo) requerir una contracautela distinta a la caución juratoria.
Si luego de concedida y ejecutada la medida cautelar, en el proceso judicial se desestima la pretensión demandada, no solo se cancela de pleno derecho la medida concedida, sino que además se tiene que ejecutar la contracautela.
XXI. SOBRE LAS SENTENCIAS ESTIMATORIAS. ARTÍCULO 38 DE LA LEY Nº 27584
En este artículo se precisa que las sentencias estimatorias en los procesos contencioso-administrativos deben contener, según la pretensión, no solo una debida motivación y cumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 122 del Código Procesal Civil, sino mandato expreso sobre:
a. La nulidad total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado.
b. El reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas necesarias para su cumplimiento, entre ellas la emisión de un nuevo acto administrativo.
c. El cese de una actuación material y las medidas necesarias para su cumplimiento, sin perjuicio de que la negativa de la Administración sea puesta a conocimiento del Ministerio Público para el inicio del proceso penal y la determinación de daños y perjuicios por su incumplimiento.
d. El plazo dentro del cual la Administración debe cumplir determinada actuación. Ante la renuencia, el juez se encuentra facultado para poner en conocimiento del Ministerio Público y se disponga el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.
e. El monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.
Teniendo en cuenta la redacción del artículo 38 de la Ley Nº 27584, la determinación de los daños y perjuicios por el incumplimiento del mandato ordenado en la sentencia, difiere de la pretensión de indemnización por daños y perjuicios, por lo que es importante tener en cuenta esta atribución concedida al juez, la misma que será ejercida en ejecución de sentencia.
En el supuesto que durante la tramitación del proceso, el juez tome conocimiento de que la entidad demandada reconoció en vía administrativa la pretensión del demandante, pondrá en conocimiento de las partes dicha situación, luego de lo cual emitiría sentencia (sin importar el estado procesal), salvo que el reconocimiento no se refiera a todas las pretensiones planteadas.
Finalmente, en lo que respecta a la transacción o conciliación, se precisa que solo podrá acontecer sobre derechos disponibles. Luego de su aprobación u homologación por parte del juez, el proceso deberá concluir, salvo que el acuerdo no sea total, supuesto en el cual el proceso continuará sobre los aspectos no comprendidos.
Cabe precisar que la norma establece un requisito obligatorio para que la Administración pueda transar o conciliar, y es el análisis objetivo de la expectativa de éxito de su posición jurídica en el proceso .
XXII. SOBRE LAS DEMANDAS LABORALES. PRIMERA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA DE LA LEY Nº 27584
No obstante que los actos de la autoridad administrativa de trabajo se encuentran relacionados con actuaciones administrativas, se establece que el juez competente es el especializado en material laboral, siguiendo las reglas del proceso urgente o del procedimiento especial prescritas en los artículos 24 y 25 de la Ley Nº 27584.
Asimismo, se dispone que el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, cuando lo considere conveniente, podrá crear subespecialidades, a fin de brindar un mejor servicio de justicia. No existe delegación de facultades para la creación de juzgados especializados.
NOTAS:
(1) De conformidad con el artículo 200 de la Constitución Política del Perú, los procesos constitucionales, a los que denomina garantías constitucional, son:
“Acciones de Garantía Constitucional
1 La Acción de Hábeas Corpus, que procede ante el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza la libertad individual o los derechos constitucionales conexos.
2 La Acción de Amparo, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución, con excepción de los señalados en el inciso siguiente.
No procede contra normas legales ni contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular.
3. La Acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se refiere el artículo 2, incisos 5 y 6, de la Constitución.
4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.
5. La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
6. La Acción de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.
[…]”.
(2) CASTEJóN PAZ, Benito y RODRíGUEZ ROMáN, Emilio. Derecho Administrativo y ciencia de la administración . Ediciones Ice, Madrid, 1967, pp. 289-290.
(3) DROMI, José Roberto, Manual de Derecho Administrativo , Astrea, Buenos Aires, 1987, pp. 210-211.
(4) La norma alude al término “actuación impugnable”, que no es otra cosa que los hechos que determinan el conflicto jurídico suscitado dentro de una relación jurídica, y dado que estamos dentro del ámbito del Derecho Administrativo, área que delimita el proceso contencioso-administrativo, dicho término, en estricto, refiere a la “actuación administrativa impugnable”.
Debe tenerse presente que en la actualidad adquiere relevancia el concepto de “actuación administrativa” o “actuación sujeta al Derecho Administrativo” como expresión concreta de la materia propia del proceso contencioso-administrativo, por tal motivo la norma consigna el término “actuación impugnable”. En efecto, la incidencia de la actuación administrativa en la esfera jurídica de los particulares se ha incrementado, como consecuencia de la diversidad de modos y formas en las que la Administración se vincula con los particulares, sea en forma positiva o negativa. De esta manera, cuando se menciona “actuación impugnable” dentro del proceso contencioso-administrativo se refiere una actuación de carácter formalizado (actuación jurídica) o actuación sin carácter formalizado (actuación material).
La inactividad administrativa (silencio administrativo) constituye una patología de la actuación administrativa, por tanto, en principio, no podría considerarse como “forma de actuación administrativa”; sin embargo, debe tenerse presente que la ley le atribuye efectos jurídicos, y por esta razón constituye para el Derecho una forma de actuación administrativa.
(5) Al respecto, hay que tomar en cuenta que según el artículo 428 del Código Procesal Civil y el artículo 16 de la Ley Nº 27584, este supuesto solo puede acontecer antes que la demanda sea notificada y siempre que guarden relación con la actuación administrativa impugnada. La nueva norma del proceso contencioso-administrativo permite además, un supuesto excepcional de acumulación sucesiva, la misma que acontece luego de la notificación de la demanda (artículo 6-B de la Ley Nº 27584).
(6) Los efectos clásicos, como consecuencia natural de la sentencia, pueden ser constitutivos, declarativos o de condena.
Son constitutivos , cuando crea un derecho o, crea o modifica una relación jurídico-material que evidentemente no existía al iniciarse el proceso. Por ejemplo: los casos de divorcio y anulación de un acto jurídico.
Son declarativos, cuando la decisión judicial se limita a hacer indiscutible un derecho o relación material que ya existía con anterioridad al proceso, con la diferencia que esta vez adquiere la calidad de indiscutible. Por ejemplo: la prescripción adquisitiva.
Son de condena, cuando la sentencia obliga la realización de determinadas conductas, estando en aptitud incluso de usar las facultades coercitivas del ordenamiento jurisdiccional.
(7) Al respecto, Giovanni Priori señala la existencia de acumulación autónoma, cuando las diversas pretensiones son propuestas en el mismo nivel de solución por parte del juez, de forma tal que aunque se trate de pretensiones conexas, la suerte de una ellas es independiente y autónoma respecto de las demás (PRIORI POSADA, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo . ARA, Lima, 2002, p. 164).
(8) El artículo 664 del Código Civil permite la acumulación de pretensiones (petición de herencia y declaratoria de herederos), pero no restringe su ejercicio para que puedan ser planteadas de manera independiente en dos procesos, situación contraria al numeral 5 del artículo 5 de la Ley Nº 27584, donde se exige su planteamiento vía acumulación, lo que contraviene en nuestro criterio la naturaleza jurídica procesal de lo que se denomina “pretensión principal”.
(9) La causa petendi como elemento que conforma la pretensión procesal se encuentra integrada por los fundamentos de hecho y de derecho que sirven de sustento a la pretensión.
(10) Objeto de la pretensión o petitum, que es la concreta expresión de la tutela que se pide al órgano jurisdiccional.
(11) Artículo 6-B de la Ley Nº 27584.
(12) Debe tenerse presente que resultan aplicables las disposiciones del Código Procesal Civil de manera supletoria.
(13) Se presenta en aquellos casos en los que formal o externamente existe una motivación; sin embargo, afecta los principios lógicos de identidad o congruencia, no contradicción o de tercio excluido.
(14) Situación en la cual se vulnera el principio lógico de razón suficiente, toda vez que lo argumentado no puede ser el sustento real de la decisión adoptada. Se trata, como dice Arrarte Arisnabarreta, de una fachada o cascarón para cumplir la formalidad y pretender sostener que la decisión tiene motivación (ARRARTE ARISNABARRETA, Ana María. “Sobre el deber de motivación y su aplicación en los arbitrajes de conciencia”. En: Thémis . Nº 43, Lima, 2001).
(15) En lo que respecta a las actuaciones materiales de la Administración, no solo abarca aquellas que pueden tener su causa en un acto formalizado, sino todas las conductas materiales posibles y de la más diversa naturaleza.
(16) En lo que respecta a las actuaciones materiales de la Administración, no solo abarca aquellas que pueden tener su causa en un acto formalizado, sino en todas las conductas materiales posibles.
(17) Según el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Civil, la finalidad concreta del proceso es resolver un conflicto de intereses o eliminar una incertidumbre jurídica, ambas con relevancia jurídica.
(18) Objeto inmediato de la pretensión es la concreta pretensión jurídica dirigida al juzgado. El objeto mediato de la pretensión viene a ser el derecho, interés o bien jurídico que se pretende proteger.
(19) De conformidad con el artículo 4 de la Ley Nº 27444, el acto administrativo no solo debe expresarse por escrito, sino indicar lugar y fecha en que fue emitido.
(20) Al respecto, tener en cuenta la Resolución Administrativa Nº 163-2005-CE-PJ.
(21) Párrafo estipulado en el texto derogado del artículo 14 de la Ley Nº 27584.
(22) Tomar en cuenta el literal d del artículo 25.2 de la Ley Nº 27584.
(23) “Artículo 11.- Legitimidad para obrar activa
Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnable materia del proceso.
También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos; previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa”.
(24) MORóN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General . 6ª ed., Gaceta Jurídica, Lima, 2006, p. 493.
(25) Artículo 188.4 de la Ley Nº 27444.
(26) “Artículo 60.- Terceros administrados
60.1. Si durante la tramitación de un procedimiento es advertida la existencia de terceros determinados no comparecientes cuyos derechos o intereses legítimos puedan resultar afectados con la resolución que sea emitida, dicha tramitación y lo actuado les deben ser comunicados mediante citación al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir el procedimiento.
60.2. Respecto de terceros administrados no determinados, la citación es realizada mediante publicación o, cuando corresponda, mediante la realización del trámite de información pública o audiencia pública, conforme a esta ley.
60.3. Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, teniendo los mismos derechos y obligaciones de los participantes en él”.
(27) Al respecto se debe tomar en cuenta lo señalado en el pie de página número 4.
(28) El articulo 24-A de la Ley Nº 27584 establece tres días para la absolución de la demanda, y cinco días adicionales (contados desde la absolución) para la emisión de sentencia.
(29) GASCóN y MARíN, José. Tratado elemental de Derecho Administrativo . T. I, 2ª ed., Imprenta Española, Madrid, 1988, p. 452.
(30) DROMI, José Roberto. Ob. cit., p. 88 y ss.
(31) MORóN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 171.
(32) Debe tenerse presente que el artículo 24-A señala que la tramitación de la pretensión vía urgente es bajo responsabilidad de quien lo pide, por eso la necesidad de que el demandante acredite los requisitos del artículo 24 de la Ley Nº 27584 en el texto de la demanda.
(33) Se alude al aspecto tramitación, toda vez que el último párrafo del artículo 24-A señala que las pretensiones que no satisfagan los requisitos de tutela urgente (calificación de la demanda) serán tramitadas vía procedimiento especial. No se alude a un rechazo de la demanda, sino a su tramitación mediante otra vía procedimental.
(34) “Artículo 5.- Causales de improcedencia
No proceden los procesos constitucionales cuando:
1. Los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado.
2. Existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hábeas corpus.
3. El agraviado haya recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir tutela respecto de su derecho constitucional.
4. No se hayan agotado las vías previas, salvo en los casos previstos por este código [el Código Procesal Constitucional] y en el proceso de hábeas corpus.
5. A la presentación de la demanda ha cesado la amenaza o violación de un derecho constitucional o se ha convertido en irreparable.
6. Se cuestione una resolución firme recaída en otro proceso constitucional o haya litispendencia.
7. Se cuestionen las resoluciones definitivas del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de destitución y ratificación de jueces y fiscales, siempre que dichas resoluciones hayan sido motivadas y dictadas con previa audiencia al interesado.
8. Se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, salvo cuando no sean de naturaleza jurisdiccional o cuando siendo jurisdiccionales violen la tutela procesal efectiva.
Tampoco procede contra las resoluciones de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil si pueden ser revisadas por el Jurado Nacional de Elecciones.
9. Se trate de conflictos entre entidades de Derecho Público interno. Los conflictos constitucionales surgidos entre dichas entidades, sean poderes del Estado, órganos de nivel o relevancia constitucional, gobiernos locales y regionales, serán resueltos por las vías procedimentales correspondientes.
10. Ha vencido el plazo para interponer la demanda, con excepción del proceso de hábeas corpus”.
(35) MONROY GáLVEZ, Juan F. La formación del proceso civil peruano . 2ª edición, Palestra Editores, Lima, 2004, p. 241.
(36) Los resuelve el mismo juez que expidió la resolución impugnada.
(37) Según el artículo 12 del Código Procesal Civil, mediante decretos se impulsa el desarrollo del proceso, disponiendo actos procesales de simple trámite.
(38) Código Procesal Civil
“Artículo 121.-
(…).
Mediante la sentencia, el juez pone fin a la instancia o al proceso en definitiva, pronunciándose en decisión expresa, precisa y motivada sobre la cuestión controvertida declarando el derecho de las partes, o excepcionalmente sobre la validez de la relación procesal”.
(39) Código Procesal Civil
“Artículo 121.-
(…).
Mediante los autos, el juez resuelve la admisibilidad o el rechazo de la demanda o de la reconvención, el saneamiento, interrupción, conclusión y las formas de conclusión especial del proceso; el concesorio o denegatorio de los medios impugnatorios, la admisión, improcedencia o modificación de medidas cautelares y las demás decisiones que requieran motivación para su pronunciamiento.
(…)”.
(40) Por aplicación supletoria del Código Procesal Civil, la contracautela puede ser de naturaleza real o personal; dentro de la segunda se incluye la caución juratoria, que será ofrecido en el escrito que contiene la solicitud de medida cautelar, con legalización de firma ante el secretario respectivo.