INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO EN LOS PROCESOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS (
Diana Luz Villaverde Panduro (*))
SUMARIO: I. Aspectos preliminares. II. Antecedentes del proceso contencioso-administrativo. III. Importancia de este proceso. IV. Objeto del proceso contencioso-administrativo. V. Su reconocimiento como vía procesal ordinaria para el control de la Administración Pública. VI. Intervención del Ministerio Público como dictaminador en estos procesos.
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I. ASPECTOS PRELIMINARES
En principio, debemos partir de que la Administración Pública es el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, la que debe ser desarrollada dentro del ordenamiento jurídico a fin de satisfacer el interés público, para lo cual esta emite actos administrativos con el objeto de producir efectos jurídico-administrativos sobre los particulares y las propias entidades públicas.
El proceso contencioso-administrativo es uno de los medios de control del Poder y en particular, tal como lo señala Giovanni Priori Posada(1), una de las formas como el órgano jurisdiccional realiza un control de la Administración, dicho control tiene por finalidad dar efectividad al principio de constitucionalidad y las situaciones jurídicas de los ciudadanos ante cualquier exceso en el uso de poder por parte de la Administración.
En tal virtud, debemos señalar que el pro-ceso contencioso-administrativo cons-tituye un mecanismo previsto por el ordenamiento constitucional para el control jurisdiccional de la actuación de las entidades administrativas, conforme está regulado en el artículo 148 de la Constitución Política vigente, siendo requisito para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa que, previamente, se haya cumplido con agotar la vía administrativa. Es decir, la resolución impugnada debe haber sido emanada por la más alta autoridad administrativa competente en la materia y no ser susceptible de recurso alguno.
De esta manera, el juzgador tiene plenos poderes para determinar la existencia de vicios en la actuación administrativa, así como para ordenar que la Administración Pública cese actuaciones ilegales, realice y cumpla las obligaciones que le impone la ley, así como para corregir los vicios que se encuentren en las actuaciones administrativas.
II. ANTECEDENTES DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Recordemos que, el proceso contencioso-administrativo tiene sus orígenes en las luchas por limitar el poder del Estado, siendo que actualmente permite una subordinación de la actividad administrativa a la legalidad.
En el Perú, esta acción estuvo regulada en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que data de 1963, aprobada mediante Decreto Ley Nº 14605. Por su parte, en la actual Ley Orgánica del Poder Judicial se establece la competencia para conocer estas acciones en las instancias judiciales, conforme se desprende de sus artículos 35 y 40.
En 1967 se expidió el Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-67 que, en su artículo 117 reconocía el derecho de los particulares a recurrir jurisdiccionalmente de los actos administrativos que hubieren agotado la vía administrativa, siendo que, tal como apunta Ramón Huapaya Tapia(2), “esta norma, en buena cuenta, señalaba el carácter prejurisdiccional del procedimiento administrativo, así como establecía la obligación fundamental de apurar la vía administrativa con carácter previo a la interposición de cualquier acción contenciosa administrativa”.
Fue con la Constitución de 1979 que este proceso fue reconocido, por primera vez, a nivel constitucional, pues en su artículo 240 se señalaba que “las acciones contencioso-administrativas se interponen contra cualquier acto o resolución de la Administración que causa estado”.
Actualmente existe una ley especial que, regula su contenido y alcances, nos referimos a la Ley N° 27584, vigente desde el 15 de abril de 2002, que ha sufrido sendas modificaciones establecidas mediante Ley Nº 27709 del 26 de abril de 2002, Ley N° 28531 de fecha 26 de mayo de 2005 y el Decreto Legislativo N° 1067 del 28 de junio de 2008.
En virtud de tales modificaciones, con fecha 29 de agosto de 2008 se ha publicado el Texto Único Ordenado de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, aprobado mediante Decreto Supremo N° 013-2008-JUS. Sin embargo, la Ley N° 29364 ha incorporado modificaciones al artículo 11 de dicho cuerpo normativo, disponiendo que, en primera instancia, las demandas contencioso-administrativas se interpongan ante el juez especializado en lo contencioso-administrativo y, en segunda instancia, la Sala Especializada conocerá en apelación de sentencia. De otro lado, dicha norma, al modificar el artículo 51 inciso l) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ha establecido que los juzgados de trabajo conozcan las demandas contencioso-administrativas en materia laboral y seguridad social, por lo que dichas materias ya no serán de conocimiento del juez contencioso-administrativo.
III. IMPORTANCIA DE ESTE PROCESO
En nuestro país, el proceso contencioso-administrativo estaba regulado como proceso civil, pues se tramitaba como un proceso abreviado, siendo que la acción contencioso-administrativa estaba limitada a solicitar la anulación total o parcial de la disposición administrativa impugnada, proceso con-tencioso-administrativo se tramitaba como un proceso abreviado, conforme se estableció en el Código Procesal Civil de 1993 (artículos 540 al 545, actualmente derogados).
En así que se expidió una ley especial para la materia contencioso-administrativa. Nos referimos a la Ley N° 27584, mediante la cual el proceso contencioso-administrativo pasó de ser un proceso en estricto sentido declarativo u objetivo, que estaba dirigido únicamente al control del acto a uno de plena jurisdicción o subjetivo, donde los juzgadores van al fondo del asunto, tratando de dar solución a las controversias de los administrados. En otras palabras, hasta antes de la expedición de la Ley N° 27584 los jueces solo están facultados a verificar los efectos legales de la resolución administrativa impugnada, siendo que, en la actualidad, su nuevo rol apunta hacia la protección y satisfacción de los derechos e intereses de los particulares afectados por actuaciones administrativas, además de constatar la invalidez o nulidad del acto administrativo o su posible ineficacia.
Precisaremos el significado de la acción de plena jurisdicción citando a Dante Cervantes Anaya(3) quien señala que esta procede cuando, invocándose agravio a un derecho subjetivo, se persigue la anulación de algunos de los actos impugnables y el consiguiente restablecimiento del derecho que se dice agraviado y la reparación del daño causado, siendo que el juez, en el conocimiento de esta acción, tiene jurisdicción plena. De ahí el nombre de esta vía jurisdiccional.
Dicho reconocimiento legislativo tiene sustento constitucional pues, tal como lo señala Giovanni Priori Posada(4), la Constitución de 1993 consagra el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva por lo que, en su criterio, el proceso contencioso-administrativo no solo debería procurar el control del acto administrativo, sino que debía brindar una efectiva tutela a las situaciones jurídicas de los particulares.
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IV. OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
El objeto del proceso contencioso-administrativo es la pretensión procesal administrativa (una petición realizada por un sujeto y dirigida a un juez a fin de que una persona distinta le satisfaga un interés o un derecho).
Dichas pretensiones en el proceso contencioso-administrativo están referidas a que se declare la nulidad total, parcial o la ineficacia del acto administrativo cuestionado, el reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines, así como el cese de toda actuación material que no se sustente en un acto administrativo, ordenándose a la Administración la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud del acto administrativo.
V. SU RECONOCIMIENTO COMO VíA PROCESAL ORDINARIA PARA EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIóN PÚBLICA
Antes de la vigencia del Código Procesal Constitucional, aprobado mediante Ley N° 28237, un particular podía optar por recurrir a la vía ordinaria (proceso contencioso-administrativo) o a la vía de los procesos constitucionales, ante la lesión de sus derechos e intereses ocasionados por la actuación de una entidad pública o de un funcionario.
En mérito al inciso 2) del artículo 5 del Código Procesal Constitucional, se ha dispuesto la improcedencia del proceso de amparo cuando exista una vía procesal específica igualmente satisfactoria para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado. En otras palabras, se ha consagrado el carácter residual o subsidiario de los procesos constitucionales, por lo que actualmente el proceso contencioso-administrativo asume un rol de instrumento ordinario de tutela procesal de los ciudadanos frente a la Administración Pública.
Este principio de residualidad de los procesos constitucionales también se encuentra consagrado en el artículo 3 de la Ley Nº 27584 que señala que “las actuaciones de la Administración Pública solo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso-administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales”.
El Tribunal Constitucional ha sentado jurisprudencia vinculante con respecto a las relaciones entre los procesos constitucionales y el proceso contencioso-administrativo, siendo que en la sentencia recaída en el Expediente N° 1417-2005-AA/TC (caso Manuel Anicama Hernández). El máximo intérprete de la Constitución ha reafirmado que “el proceso de amparo sirve únicamente para tutelar los aspectos directamente vinculados con el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la pensión”. Asimismo, en su Fundamento N° 37 se señala: “serán de protección a través del amparo, los supuestos en que se deniegue a una persona el reconocimiento de una pensión de jubilación o cesantía, a pesar de haber obtenido los requisitos legales para obtenerla (edad requerida y determinados años de aportación) de una pensión de invalidez, presentados los supuestos establecidos en la Ley que determinan su procedencia. Esto debido a que forman parte de la pensión las disposiciones legales que establecen los requisitos para la objeción del derecho a la pensión”.
Este criterio asumido respecto a la residualidad del proceso de amparo frente al proceso contencioso-administrativo ha sido continuado en la Sentencia N° 3330-2004-AA/TC (caso Ludesminio Loja Mori), donde se definieron los contornos de utilización del proceso de amparo para la tutela de los derechos de libertad de empresa y libertad de trabajo en el caso de negocios dedicados al rubro de diversión, esparcimiento o servicios nocturnos.
Así, en el precedente vinculante contenido en la sentencia recaída en el Expediente N° 0168-2005-PC/TC, el Tribunal Constitucional ha precisado que el proceso de cumplimiento es uno de tipo específico, donde se solicita la tutela constitucional para que se ordene el cumplimiento de un mandamus específico establecido en un acto administrativo firme o consentido, o en una norma legal que establezca una clara obligación de actuar por parte de la Administración Pública. Para ello, en los casos en que no exista la certeza de que una obligación fue cumplida, se ha establecido que los particulares tendrán la tutela mediante el proceso contencioso-administrativo.
En la sentencia recaída en el Expediente N° 0206-2005-PA/TC (César Antonio Baylón Flores), se ha señalado que las pretensiones que derivan de derechos reconocidos por la ley, tales como nombramientos, impugnación de adjudicación de plazas, desplazamientos, reasignaciones o rotaciones, cuestionamientos relativos a remuneraciones, bonificaciones, subsidios y gratificaciones, permisos, licencias, ascensos, promociones, impugnación de procesos administrativos disciplinarios, sanciones administrativas, ceses por límite de edad, excedencia, reincorporaciones, rehabilitaciones, com-pensación por tiempo de servicios y cuestionamiento de la actuación de la administración con motivo de la Ley Nº 27803, entre otros, deberán dilucidarse en la vía contenciosa administrativa.
VI. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO COMO DICTAMINADOR EN ESTOS PROCESOS
La acción contencioso administrativa que estaba regulada como proceso abreviado en el Código Procesal Civil exigía la intervención del Ministerio Público a efectos de que dictamine, siendo que dicho pronunciamiento debía ser fundamentado, conforme se exigía en el artículo 114 del Código Adjetivo, y la oportunidad para su expedición era después de actuados los medios probatorios y antes de que se expidiera sentencia, tal como se establece en el artículo 116 de dicha norma.
Siendo que tal como se advierte en el inciso 1 del artículo 86 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 052, corresponde al Fiscal Supremo en lo contencioso-administrativo emitir dictamen previo a la resolución final en los procesos contencioso-administrativos, dicha atribución también está reconocida al Fiscal Superior Civil, quien se encuentra obligado a emitir dictamen previo a la resolución que ponga fin a la instancia en los procesos contencioso-administrativos, tal como está señalado en el literal A del inciso 9 del artículo 89 de la Ley Orgánica del Ministerio Público.
Con la dación de la Ley N° 27584 que derogó las disposiciones referidas a la acción contenciosa administrativa, regulada en los artículos 540 al 545 del Código Procesal Civil, los fiscales de la especialidad civil, continuaban obligados a emitir dictamen en el proceso contencioso-administrativo, ya que el inciso 1 del artículo 14 de la Ley N° 25584 establecía que “en el proceso contencioso-administrativo el Minis-terio Público interviene como dictaminador antes de la expedición de la resolución final y en casación”.
Sin embargo, desde el 29 de junio de 2008, con la vigencia del Decreto Legislativo N° 1067 se advierte que el artículo 16 del Texto Único Ordenado del Proceso Contencioso-administrativo establece el carácter no obligatorio del dictamen, modificación sustancial para el campo de acción de las fiscalías competentes para dictaminar en estos procesos, pues de su lectura se desprende que el plazo máximo para expedir el dictamen de ley es de 15 días; siendo que, al vencerse este plazo, se deberá cumplir con devolver el expediente con o sin él bajo responsabilidad funcional. En otros términos, la falta de emisión de dictamen fiscal ya no será causal de nulidad; frente a ello, pese a la enorme carga procesal que afrontamos actualmente en los procesos de esta materia, debemos de seguir asumiendo un rol responsable y eficiente a fin de que se revalore el verdadero rol del Ministerio Público que le corresponde asumir como guardián de la legalidad que debe velar por el cumplimiento de las normas y de todo el ordenamiento jurídico, para lo cual debemos procurar que nuestros dictámenes se expidan, con una debida motivación y sustentación jurídica dentro del plazo máximo exigido por ley. Ello conforme lo recomienda el jurista Pedro Flores Polo, quien señala que el dictamen debe ser motivado, fundamentado y jurídicamente sustentado(5).
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En este contexto, consideramos que, resulta un error por parte de los legisladores el intento de eliminación de la obligatoriedad del dictamen fiscal en los procesos contencioso-administrativos (de repente con la intención de agilizar y dar celeridad a estas causas); sin embargo, los operadores jurídicos no deben soslayar que el fundamento más importante para explicar la competencia del fiscal, tal como expresa Pedro Flores Polo, se encuentra en la Constitución Política, norma suprema que encarga al Ministerio Público la defensa de la legalidad, de los ciudadanos y de los intereses públicos tutelados por ley, pues es preciso advertir que en los procesos contencioso-administrativos, por lo general, hay varios intereses en juego. Por ejemplo, el interés de la personas naturales y jurídicas; el interés de las entidades públicas; el interés del Estado o interés público propiamente dicho y que muchas veces pueden resultar lesionados derechos, menoscabando o exagerando dentro de sus límites; el interés que defiende por excelencia el Ministerio Público(6), etc.
Así también, desde el 29 de noviembre de este año, afrontaremos nuevos cambios respecto a la competencia de estos procesos, pues las fiscalías provinciales civiles o mixtas conocerán en primera instancia, junto a sus pares los jueces especializados en lo contencioso-administrativo las demandas interpuestas contra resoluciones expedidas por el BCR, la SBS, la Conasev, el OSCE (antes el Consucode), el Consejo de Minería, tribunal Fiscal, Tribunal del Indecopi, Tribunal Registral, Tribunal del Servicio Civil y de los organismos reguladores. Siendo que las Fiscalías Superiores Civiles conocerán todos los procesos, en apelación.
Dichas nuevas materias que serán conocidas requieren de un estudio y capacitación permanente pues comprenden temas técnicos que requieren de un análisis concienzudo de diversas normas y de materias especializadas en materia tributaria, aduanera, contratación estatal, procedimiento sancionador en organismos reguladores, pronunciamientos sobre denuncias, derechos y concesiones mineras, protección al consumidor, derecho de la competencia y de propiedad intelectual, etc.; en tal sentido, estamos convencidos de que el Ministerio Público, organismo constitucionalmente autónomo, cumplirá con eficiencia el rol encomendado por la Constitución en aras de brindar un adecuado servicio público a los justiciables.
NOTAS:
(1) PRIORI POSADA, Giovanni, Comentarios a la Ley del proceso contencioso-administrativo, 3ª ed., ARA editores, Lima, 2006, p. 42.
(2) HUAPAYA TAPIA, Ramón. Tratado del Proceso Contencioso-Administrativo. 1ª ed., Jurista Editores, Lima, 2006, p. 349.
(3) CERVANTES ANAYA, Dante. Manual de Derecho Administrativo. 4ª ed., Lima: Editorial RODHAS, 2006, pp. 357-358.
(4) PRIORI POSADA, Giovanni. Ob. cit., p. 64.
(5) FLORES POLO, Pedro. Ministerio Público. 1ª ed., Editorial Cuzco, Lima, 1984, p. 337.
(6) Ibídem, pp. 334-335.