RESUMEN

El presente artículo enuncia algunos razonamientos por los cuales la efectivización del financiamiento público directo en el Estado peruano, a favor de las organizaciones políticas con representación parlamentaria –que se viene ejecutando desde enero del año 2017– no ha sido un acierto jurídico, ya que, además de otros aspectos que se desarrollan y analizan en el presente artículo, el legislador ha destinado este desembolso para gastos de funcionamiento ordinario y actividades de formación, capacitación, investigación y difusión de estas; cuando en realidad, debió considerar, por ejemplo, que los casos más nefastos de corrupción política tienen en realidad como origen el financiamiento de campañas electorales y no precisamente el quehacer cotidiano y la ejecución de las referidas actividades académicas.

MARCO NORMATIVO:

Constitución Política: art. 35.

PALABRAS CLAVE: Financiamiento público directo / Organizaciones políticas / Transparen-
cia / Democracia / Legitimidad / Regulación democrática del financiamiento partidario / Acceso y divulgación de la información financiera

Recibido: 01/12/2021

Aprobado: 15/12/2021

INTRODUCCIÓN

Ante los diversos cuestionamientos sobre la integridad y honestidad de las organizaciones políticas, en cuanto a la recaudación y administración de sus recursos partidarios, el legislador peruano ha optado por efectivizar el financiamiento público directo –regulado desde el año 2003–, a partir de enero del año 2017 a favor de aquellas agrupaciones políticas que cuenten con representación parlamentaria.

Esta decisión legislativa es, para muchos, acertada debido a que permitiría conocer el origen del dinero y a la vez, en palabras de los autores chilenos Fuentes y Herrera (2014), existe la posibilidad de exigirles a estos grupos de poder mayor transparencia en cuanto comienzan a administrar recursos del propio Estado. Lo cierto es que, en realidad, no coadyuva a transparentar los ingresos y egresos partidarios, pues, para lograr ello, hay que entender previamente la naturaleza particular del principio de transparencia que no solo se agota en la divulgación y el conocimiento de la información financiera.

Si con esta efectivización, la idea del legislador era la transparencia de los recursos partidarios, debió advertir previamente, que los casos más nefastos de corrupción política provienen de la subvención económica de las campañas electorales y no necesariamente del financiamiento permanente de las organizaciones políticas, o de las actividades de formación, capacitación e investigación que realizan estas.

Un ejemplo de ello fue el financiamiento económico de la constructora Odebrecht que estuvo direccionada, sobre todo, a subvencionar las diversas candidaturas presidenciales en nuestro país; con miras a obtener ciertas prerrogativas que la engrandezcan económicamente a futuro y que no subvencionó gastos operativos o académicos de las asociaciones partidarias. Ahora, de haberse optado por el financiamiento público directo a favor de las campañas electorales, tampoco nos hubiésemos mostrado a favor de esta decisión, pues, como ya se dijo, la transparencia no solo conlleva a conocer el origen y destino de los recursos económicos.

Otro de los aspectos que debía evaluar el legislador, anteladamente, era si las organizaciones políticas estaban en condiciones institucionales para hacerse acreedoras de tan importante subvención económica. Se hace referencia, particularmente, a la capacidad de gasto en cuanto a la gestión y realización de las mencionadas actividades académicas.

En la presente investigación se desarrollarán los antes mencionados aspectos, así como otras consideraciones, con el fin de que se piense en nuevas formas de contribuir con el proceso de democratización y transparencia de las organizaciones políticas.

I. LA APROBACIÓN Y EFECTIVIZACIÓN DEL FINANCIAMIENTO PÚBLICO DIRECTO

El sábado 1 de noviembre de 2003 se publicó, en el diario oficial El Peruano, la Ley Nº 28094 - Ley de Partidos Políticos, hoy denominada Ley de Organizaciones Políticas^[1]. En aquel entonces se tuvo por primera vez una disposición legal que oficializó la institucionalidad de estos grupos de poder en el Estado peruano. Hasta antes de la publicación de la referida norma, las organizaciones políticas se habían desenvuelto al margen de la ley.

El legislador de aquella época dispuso, en el artículo 29 del título VI sobre financiamiento partidario, la entrega del subsidio directo a favor de aquellas agrupaciones políticas que lograsen la tan anhelada representación congresal, además de otros aspectos. Las beneficiarias, desde entonces, tenían que destinar esta subvención a la realización de actividades de formación, capacitación, investigación y difusión de estas, así como para sufragar gastos de funcionamiento ordinario.

Esta decisión no estuvo exenta de críticas, como se advierte en el Diario de Debates del Congreso de la República (2003), pues muchos de los parlamentarios señalaron que la población no estaría de acuerdo con este gasto adicional, teniendo en cuenta la poca credibilidad de las organizaciones políticas en cuanto al papel que desempeñaban^[2]. Es por esta razón que se incluyó, en la tercera disposición transitoria de la aludida norma, que la subvención económica directa se haría efectiva, recién, a partir de enero del año 2007, considerando la disposición financiera del Estado.

No obstante, transcurridos los años, esta promesa de pago vio la luz con la publicación de la Ley Nº 30414, publicada el 17 de enero de 2017, cuya tercera disposición transitoria determinó que la distribución de los fondos públicos previsto en la Ley Nº 28094 se realizarían a partir del año 2017, en función de los resultados de las elecciones generales del año 2016.

II. LAS BENEFICIARIAS DE ESTA PRIMERA EFECTIVIZACIÓN

Si bien, a partir de enero del año 2017, el subsidio directo tenía que comenzar a ejecutarse, por algunas consideraciones de carácter administrativo se rezagó su entrega hasta junio del referido año^[3]; fecha en la que se procedió a entregar el monto que correspondía a dicho mes, conjuntamente, con los montos pendientes desde enero. En lo sucesivo, su otorgamiento se produjo de manera mensual de acuerdo al cronograma electoral establecido.

En aquel año fueron estas seis organizaciones políticas las que aperturaron esta recepción: las alianzas electorales: “Alianza para el Progreso del Perú” (conformada por los partidos políticos “Alianza para el Progreso del Perú”, “Somos Perú” y “Restauración Nacional”) y la “Alianza Popular” (conformada por los partidos “Popular Cristiano”, “Vamos Perú” y el partido “Aprista Peruano”), así, como los partidos políticos: “Fuerza Popular”, “Peruanos por el Kambio”, “Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad” y “Acción Popular”. A continuación, se detallan los montos que percibieron durante dicho año. (Ver cuadro Nº 1 en la siguiente página).

Como se puede apreciar en el cuadro mostrado, los partidos políticos que conformaron la alianza electoral denominada: “Alianza para el Progreso del Perú”, accedieron de manera independiente al financiamiento público directo al haber quedado disuelta la constitución de dicha organización partidaria^[4]. En este caso, correspondió 50 % para el partido político “Alianza para el Progreso”, 25 % para el partido Democrático “Somos Perú” y el 25 % restante, para el partido político “Restauración Nacional”.

III. EL DILEMA DE LA EFECTIVIZACIÓN DEL SUBSIDIO ESTATAL DIRECTO

Al revisar el Diario de Debates de la Ley Nº 30414, a través del cual se dispone la efectivización del financiamiento público directo a favor de las organizaciones políticas con representación congresal, se puede advertir que la mayoría de los parlamentarios justificó dicha entrega en el sentido de mejorar la transparencia de estas asociaciones, principalmente, en lo que respecta al origen o a la procedencia de los recursos que administran; así como para mejorar su proceso de institucionalización con la realización de las actividades de formación, capacitación e investigación.

Sobre el particular, se puede afirmar que, no ha existido una correcta lectura e interpretación de la realidad partidaria pues, hasta donde se tiene conocimiento, el problema del financiamiento ilegal, espurio o condicionado en la actividad partidaria tiene como campo de acción las campañas electorales y no precisamente, el funcionamiento ordinario o la ejecución de las actividades antes citadas. Dicho ello, lo entendible hubiese sido que el legislador haga efectivo el referido subsidio para costear los gastos de campaña electoral, por ser el escenario ideal para el ingreso de los grandes financistas que dicen creer y apostar por un sistema democrático íntegro, cuando en realidad, persiguen intereses muy particulares.

De haberse concretizado ello, desde nuestro punto de vista, tampoco hubiese sido la solución adecuada ya que la transparencia de las campañas electorales al igual que la del funcionamiento ordinario, no depende exclusivamente del financiamiento público directo, sino de otros aspectos, entre ellos, la divulgación de la información financiera y el acceso a la referida información, a través de diversos medios a fin de que se permita y garantice al ciudadano de a pie que, por cuenta propia, pueda formarse una opinión pública, libre e informada sobre las finanzas partidarias; y así, a partir de un juicio valorativo, sobre la entereza de quienes participan en la vida política del país, exprese decisiones informadas.

Las donaciones generosas, por lo general, están destinadas a subvencionar las campañas electorales porque ahí se decide quién o quiénes asumirán el liderazgo y el control de la política nacional. Por tanto, conviene desde ya, sostener estrechos vínculos de compromiso y reciprocidad que puedan garantizar con anticipación a los financistas, el acceso a ciertos privilegios o preeminencias que enaltezcan en algún momento sus intereses personales.

En este extremo, se corre el riesgo de afirmar que ningún benefactor puede tener un desprendimiento económico tan generoso –como el que se da durante las contiendas electorales– para sufragar gastos ordinarios o para coadyuvar con la concretización de las actividades antes referidas ya que, de ello, no se obtiene ninguna utilidad presente o futura; pues, a decir verdad, tendría que ser un proveedor realmente excepcional, cuyas virtudes de honestidad, integridad y compromiso cívico con la democracia lo distingan del resto con gran notoriedad. Algo que resulta ser casi imposible en estos tiempos.

Por otra parte, vale mencionar que al momento de efectivizar el aludido financiamiento, no se ha considerado la capacidad de permanencia que tuvieron las organizaciones políticas, pese a no estar subvencionadas por el Estado peruano, hasta antes del año 2017. Lo que se pretende decir es que, estos grupos de poder, ya tenían un autofinanciamiento aprendido, una forma propia de generar sus recursos. Si bien, las utilidades de esta autogestión estuvieron por regla general, destinadas, a satisfacer necesidades convencionales, no se puede dejar de admitir que, al menos para este propósito, ya habían diseñado o identificado una metodología financiera.

Además, el legislador no ha valorado que tales asociaciones están institucionalizadas, principalmente, para la realización de contiendas electorales y no precisamente, para la ejecución de actividades de formación, capacitación e investigación. Esta situación, desmejora notablemente el propósito que persigue el financiamiento público directo, destinado para la concreción de tales objetivos; toda vez que para lograr ello, se requiere de cierta experiencia, profesionalismo y tradición pedagógica en la formación de cuadros partidarios.

Una carencia que no resulta difícil evidenciar en la práctica pues, basta con advertir el perfil político, profesional, personal y ético de quienes postulan a los cargos de gobierno más importantes del país; así como de la lectura de los planes de gobierno que presenta a la sociedad.

Esta entrega repentina obliga a las organizaciones políticas a que, de una manera u otra, desaprendan las formas de recaudación que ya formaban parte de su proceso de institucionalización a lo largo de los años, forzándolas a tener una capacidad de gasto en la realización de ciertas actividades, para las cuales, no estaban adiestradas.

La evidencia del despropósito de la subvención directa

Al hacerse efectivo el financiamiento público directo, a partir de enero del año 2017, las organizaciones políticas quedaron obligadas a remitir un informe financiero mensual a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), a través del cual tenían que dar cuenta sobre los gastos realizados con dicha entrega. En la actualidad, la presentación de este informe es semestral, a razón de haberse variado el periodo de su entrega (dos veces por año).

A consideración nuestra, el hecho de haber requerido en un primer momento los informes financieros mensuales trajo consigo serias dificultades para las obligadas; pues, además, de ser la primera vez que tenían que cumplir con una exigencia de tal naturaleza, el lapso de tiempo para planificar, ejecutar y rendir cuentas, era muy breve. Esta regulación, sin lugar a duda, lejos de generar un alivio en los gastos partidarios, se configuraba como una carga administrativa para los beneficiarios.

Una muestra de ello, podría ser, la omisión de la presentación de dicho informe por parte de la mitad de las organizaciones políticas durante el año 2017. (Ver cuadro Nº 02).

CUADRO Nº 02

ENTREGA DE LA INFORMACIÓN FINANCIERA MENSUAL DEL FINANCIAMIENTO
PÚBLICO DIRECTO (SOLO SE CONSIGNA HASTA EL MES DE OCTUBRE)

Organización política		junio	julio	agosto	setiembre	octubre
Fecha máxima de entrega			11/07	02/08	04/09	03/10
Fuerza Popular		NO	NO	NO	NO	NO
Peruanos por el Kambio		SÍ	SÍ	SÍ	SÍ	SÍ
El Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad		SÍ	SÍ	SÍ	SÍ	SÍ
Alianza para el Progreso		SÍ	SÍ	SÍ	SÍ	SÍ
Partido Democrático Somos Perú		NO	SÍ	SÍ	SÍ	SÍ
Restauración Nacional		NO	NO	NO	NO	NO
Alianza Popular	Partido Aprista Peruano	NO	NO	NO	NO	NO
	Partido Popular Cristiano-PPC
	Partido Político Vamos Perú
Acción Popular		NO	NO	NO	NO	NO

Fuente. Datos tomados de Domínguez y Escobar (2018).

De acuerdo a los informes financieros, presentados por las organizaciones políticas: “Peruanos por el Kambio”, “Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad”, “Alianza para el Progreso” y “Partido Democrático Somos Perú”; se pudo advertir que, el porcentaje de ejecución de la subvención directa, fue solo del 42 %. (Ver cuadro Nº 03, en la siguiente página).

CUADRO Nº 03

PRESUPUESTO ASIGNADO Y EJECUTADO DEL FINANCIAMIENTO PÚBLICO DIRECTO

Rubro	Presupuesto programado	Presupuesto ejecutado	% de ejecución
Funcionamiento	1 190 438.83	819 777.17	69 %
Formación	1 391 613	589 545.32	42 %
Capacitación	1 139 864	396 804.86	35 %
Investigación	635 959.83	39 454.57	6 %
Total	4 357 875.66	1 845 581.92	42 %

Fuente. Datos tomados de Domínguez y Escobar (2018).

Domínguez y Escobar (2018), refiriéndose al rubro de investigación, mencionan que, este porcentaje se obtuvo de lo declarado por la organización política “Somos Perú”. Sin embargo, luego de que se procesara dicha información, se pudo advertir que, en realidad, el gasto reportado correspondía a la sección de capacitación, por lo que, el rubro de investigación registró 0 % de ejecución.

A decir de los autores, estos fueron los temas abordados por las organizaciones políticas, en los rubros de formación y capacitación:

a) Partido político y escuela de formación de líderes políticos

b) Juventud y participación ciudadana: prácticas, formaciones y acciones

c) Marketing y comunicación política

d) Congreso Nacional de Jóvenes - Somos Perú

e) Curso de formación y doctrina política para cuadros militantes de Somos Perú

f) Taller de procesos electorales

g) Pasantía municipal

h) Programa Escuela de capacitación política para mujeres

i) Liderazgo para la dirección pública

j) Formando líderes de éxito

k) Escuela Interna de la Comisión Política Nacional en Planificación y Evaluación

l) Escuela de Gestión Pública

m) Escuela de Formación Política descentralizada

n) Capacitación en Procedimientos y Trámites Electorales, entre otros

De lo plasmado se puede evidenciar que el rubro de funcionamiento registra la mayor capacidad de gasto con el 69 % del total, que se destina exclusivamente para tal propósito –no menos del 50 % de la entrega estatal tiene por finalidad cubrir gastos de funcionamiento ordinario^[5]–, pero, aun así, es notorio que el monto otorgado para dicha finalidad supera, considerablemente, el costo operativo de las necesidades partidarias.

No menos visible es el hecho de que, de acuerdo a lo dispuesto por la normativa electoral, las contribuciones de las personas naturales y jurídicas sin fines de lucro extranjeras que perciban las organizaciones políticas en periodos no electorales^[6], al igual que parte de la subvención directa del Estado, también están destinadas a la concretización de actividades de formación, capacitación e investigación. Un exceso de aportes para un mismo fin que deben ser ejecutados por instancias, que no tienen tradición formativa para ello.

A esto se adiciona la fragilidad de la sanción prevista por la normativa electoral en casos donde la ejecución del subsidio directo en propósitos contrarios a los normados por ley pues, solo comprende la imposición de una multa pecuniaria que oscila entre 31 a 100 unidades impositivas tributarias por considerarla como una infracción muy grave. Anteriormente, el Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios había establecido dicha inobservancia, en términos muy generales, solo como una infracción a la normativa electoral sin determinar sanción alguna para el caso concreto.

Las sanciones pecuniarias que se imponen a estas instancias no tiene mucho sentido ya que no son personas jurídicas que persiguen fines de lucro –cuyas utilidades económicas les permita afrontar la sanción impuesta– sino fines políticos, entre ellos, el de ocupar los cargos más importantes del gobierno. Además, parece no haberse advertido que, si se les subvenciona, es precisamente, porque carecen de recursos económicos suficientes o, por lo menos, eso parece ser así.

IV. ALGUNAS PRECISIONES SOBRE EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO DIRECTO EN LA LEGISLACIÓN PERUANA

Como se había anticipado, en la actualidad las organizaciones políticas beneficiadas con la subvención directa están obligadas a presentar un informe financiero semestral a efectos de que den a conocer, ante la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE, los gastos que se han efectuado con dicha entrega.

De acuerdo al Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios, aprobado mediante Resolución Jefatural Nº 00436-2020-JN/ONPE, publicado el 28 de noviembre de 2020, el referido informe debe encontrarse debidamente sustentado y documentado en los formatos que disponga en su oportunidad la autoridad electoral. Su plazo de presentación se genera al momento de aprobar la solicitud de otorgamiento de fondos, de acuerdo con el cronograma que se establezca en su momento.

De no cumplir con esta entrega en su debida oportunidad, se suspende automáticamente la siguiente entrega. No obstante, una vez subsanada dicha omisión, se procede a la entrega respectiva, siempre y cuando se encuentre dentro del año que corresponde dicha entrega. Caso contrario, se revierten los fondos al tesoro público.

El artículo 29 del citado Reglamento establece que la ONPE está facultada para llevar a cabo visitas inopinadas de control y verificación, en cuanto a la utilización del aludido subsidio. De ser necesario, podrá solicitar información adicional o aclaratoria, que deberá ser remitida o adjuntada en un plazo no mayor a los cinco días hábiles a partir del día siguiente de la notificación.

Algo que no se debe pasar por alto es que, desde que se expidió a finales del año 2003 la Ley Nº 28094, hoy Ley de Organizaciones Políticas, las agrupaciones políticas solo estaban obligadas a presentar un informe financiero anual, cuyo incumplimiento, de acuerdo a lo regulado por el artículo 36 de la aludida norma, solo determinaba el retiro de la subvención económica directa. Una sanción que no podía ser ejecutada en la práctica puesto que la entrega no se hacía efectiva hasta enero del 2017.

La regulación de esta sanción, bajo ningún extremo, ayudó a transparentar el origen y egreso de las finanzas partidarias ya que, de no cumplir con dicha exigencia, las organizaciones políticas no eran reprendidas efectivamente, inobservancia legal que conllevaba al desconocimiento y secretismo de sus recursos partidarios.

Este tipo de disposiciones, restan credibilidad y capacidad sancionatoria, al organismo electoral que las impone, además, no incentiva a los actores políticos a sumarse a las reglas de juego que impone el principio de transparencia.

De ello, se puede entender que la transparencia de los recursos partidarios no solo se logra a través del financiamiento público directo, si no también depende del resto de medidas que se hayan adoptado para institucionalizar el modelo de financiamiento adoptado, como por ejemplo, de la regulación misma de las sanciones.

En la actualidad, la pérdida del referido subsidio como parte de las sanciones, continúa vigente y se aplica cuando las organizaciones políticas incurren en la comisión de una infracción muy grave, reinciden en ellas^[7], o cuando se torne imposible la cancelación de las multas impuestas por insolvencia económica de las organizaciones políticas.

Por otra parte, no puede restársele importancia a lo dispuesto por el artículo 137 del Reglamento cuando prescribe que, de verificarse la reincidencia de infracciones muy graves; así como ante la imposibilidad de cobrar las multas impuestas por insolvencia económica, se procederá a retirar el financiamiento público indirecto correspondiente a las siguientes elecciones generales, además del retraimiento del subsidio público directo.

La organización sancionada tendrá doce meses para subsanar la conducta que determinó el retiro de ambos tipos de financiamiento. Sin embargo, su rectificación no conlleva a la recuperación de los derechos perdidos. De persistir en el plazo concedido el proceder infractor, la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios procederá a solicitar su suspensión ante el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones.

V. LA TRANSPARENCIA DE LAS FINANZAS PARTIDARIAS

En cuanto al conocimiento de los ingresos y egresos del financiamiento partidario, es menester precisar que, hasta antes de la expedición del actual reglamento, el elector solo tenía acceso, a través del portal web de la ONPE, a los informes técnicos que resultaban del procedimiento de verificación y control de la información financiera, presentada por las asociaciones partidarias.

En la actualidad, se ha puesto a disposición de la ciudadanía el portal digital de financiamiento. A través de este soporte tecnológico es posible acceder a dicha información así como a los mismos informes financieros, como por ejemplo, los de campaña electoral, anuales y semestrales. Este último, solo en el caso de estar percibiendo el financiamiento público directo que presentan en tiempo real las organizaciones políticas y los candidatos.

Esta forma de transparentar la información financiera, desde nuestro punto de vista, restringe considerablemente la libertad de información del electorado ya que resulta ser el único medio disponible para que el ciudadano de a pie pueda darse por enterado sobre la recolección y administración de las finanzas partidarias, careciendo de cualquier otro medio que ponga a su disposición la información financiera de su interés; como por ejemplo, a través del acceso directo a la información financiera que obra en poder de las organizaciones políticas –propuesta desarrollada ampliamente en una entrega anterior– de tal forma que, a partir de la diversidad de los medios informativos, pueda formarse por cuenta propia una opinión pública, libre e informada sobre la integridad de estos grupos de poder y los candidatos que postula.

Si bien la labor que realiza la ONPE sobre la fiscalización, así como el control de la finanzas partidarias, resulta ser sumamente importante y necesario para transparentar y democratizar el funcionamiento de las organizaciones políticas; no se debe perder de vista que, no siempre, la información requerida a dichas asociaciones para dar cumplimiento a sus funciones va a resultar de utilidad para el elector, pues este puede demandar de información distinta o adicional para emitir decisiones informadas, en cuanto al ejercicio de sus derechos políticos, entre ellos, el de elegir a sus autoridades.

Por ello, no resulta viable que, el ciudadano, solo cuente con un portal digital de financiamiento, para informarse sobre las finanzas partidarias. Sobre este razonamiento, el profesor Luque (2008), sostiene:

Un control a cargo de un organismo estatal, aunque necesario es insuficiente e incluso puede ser siempre materia de cuestionamiento y parcialidad. Democratizar los partidos significa dar participación a la sociedad en la información y las decisiones que estos toman. (p. 407)

De la regulación del artículo 106 del Reglamento, se puede notar que la ONPE está facultada a recepcionar las consultas o denuncias, debidamente sustentadas, que pudiera presentar la ciudadanía o cualquier entidad pública, a razón de la información publicada en el portal digital de financiamiento.

Para nosotros, esta prescripción no puede ser concretizada con efectividad, ya que no se ha garantizado, previamente, el acceso diversificado de la información financiera para que, a partir de ahí, pueda surgir los cuestionamientos o las inconsistencias respecto a la información difundida en el portal digital de financiamiento y así, formular las denuncias debidamente sustentadas; de lo contrario, al no existir los medios suficientes de información que permitan cotejar o indagar con mayor profundidad la información difundida, a través del referido medio, no será posible, o resultará muy difícil, identificar presuntos casos de corrupción que deban ser puestos en conocimiento de la autoridad competente.

De lo expuesto hasta aquí, se puede entender que la transparencia es un aspecto consustancial al sistema democrático, pues más allá de financiar el funcionamiento permanente de las organizaciones políticas o las campañas electorales de estas y las de los candidatos con el afán de transparentar el ingreso y el destino del dinero en la actividad política; lo que realmente importa es el conocimiento de la información financiera.

Con justa razón, Ferreira (2005) destaca que la publicidad del origen y el destino de los fondos empleados en la actividad política resulta ser, incluso, más importante que la propia regulación de las restricciones y los límites del financiamiento privado, pues un ciudadano que conoce quiénes financian la política no solo emite un voto informado, sino que además tiene la posibilidad de corroborar la coherencia entre el discurso del candidato y sus intenciones reales, en caso de resultar elegido.

Asimismo, menciona que la transparencia del financiamiento socorre al proceso democrático en los siguientes aspectos: i) contribuye a mejorar la calidad de la información de los electores, ii) facilita la identificación de los nexos entre los políticos y los grupos de interés, iii) permite verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y iv) brinda insumos y parámetros para evaluar las decisiones de los funcionarios.

La democratización de la regulación del financiamiento partidario

Antes de la expedición de la Ley Nº 30689, publicada el 30 de noviembre de 2017, la legislación electoral no había regulado la entrega de los informes financieros de campaña electoral, mucho menos se había regulado, sanción alguna para aquellas organizaciones políticas y candidaturas que incumpliesen con dicha entrega.

Este secretismo no favoreció el voto informado de la ciudadanía. Una vez publicada la aludida ley, si bien se podía acceder a los informes técnicos que la ONPE ponía a disposición de la ciudadanía, a través de su portal web, una vez concluido el proceso de fiscalización y control de dicha información; su conocimiento resultaba ser irrelevante, pues, eran difundidos, después de haber concluido el proceso electoral respectivo. Esto, era así, porque, por disposición legal, dichos informes, también, eran presentados con posterioridad, a los procesos electorales.

Con la actual regulación, esta situación se ha corregido de alguna manera, toda vez, que tanto las organizaciones políticas como las candidaturas distintas a la presidencial están obligadas a presentar dos informes financieros durante los periodos electorales. El primero debe presentarse hasta treinta días hábiles antes del día de las elecciones y el segundo, dentro de los quince días útiles posteriores, a la publicación de la resolución que declara por concluido el comicio electoral respectivo.

De lo mencionado, podemos colegir que esta desidia legislativa no solo emerge de una auténtica ausencia de voluntad política, sino también de un desconocimiento epistemológico de las finanzas partidarias, pues sostener que con el otorgamiento de fondos públicos se transparentará el ingreso y los gastos de los recursos partidarios es un error; ya que de nada sirven medidas de esta naturaleza, si no se van a solicitar por ejemplo, la presentación de los informes financieros de campaña electoral, o si se van a imponer sanciones que no puedan ser ejecutadas en la práctica, como fue, en su momento, el retiro del financiamiento público directo, cuando este, ni siquiera se estaba haciendo efectivo en la práctica.

Todo ello, para nosotros, también comprende la transparencia. Este principio democrático, no solo se agota en el conocimiento pleno de la información financiera, sino también, comprende al conjunto de mecanismos legales que, institucionalizan el tipo de financiamiento partidario elegido. Razón, tuvo el sociólogo Quinto (2016), cuando refiriéndose a esa precariedad legislativa, en la regulación de las finanzas partidarias, manifestó:

Las normas jurídicas electorales, en especial las relativas a la democracia interna y al financiamiento de los partidos, se han visto desbordadas por la dinámica social, porque no se ha confeccionado todavía un cuerpo de conocimientos teóricos generales lo suficientemente profundo, extenso y sistematizado sobre los partidos políticos, como para poder estructurar una normatividad efectiva, además de justa. (p. 26)

No menos relevante es el aporte de Mizrahi (2005), quien refiere:

(…) Si bien el dinero puede influir en la política, el financiamiento de los partidos en sí no es el problema, el verdadero problema es el financiamiento no regulado y encubierto, la falta de transparencia y de regulación. (p. 62)

De nada sirve transparentar solo el origen y el destino de los ingresos si ante las faltas más graves de las obligaciones financieras, las organizaciones políticas y los candidatos solo son sancionados pecuniariamente, o si para ejercer, en este caso particular, nuestro derecho a la libertad de información solo se cuenta con un portal digital de financiamiento, diseñado y administrado por un organismo electoral, para el cumplimiento de sus funciones.

La experiencia comparada no es ajena a este desacierto regulatorio. Por ejemplo, en el caso de México, si bien se aprecia un favoritismo por el financiamiento público directo, tanto para gastos ordinarios como para los de campaña electoral, se ve que este no ha dado los resultados esperados y no precisamente por culpa del mismo subsidio, sino por la forma en que ha sido institucionalizado.

Por ejemplo, en el trabajo de Flores (2014) se señala que el subsidio se otorga en mayor cuantía a los partidos políticos, más importantes o tradicionales de México; además, su entrega está priorizada, sobre todo, a financiar gastos de campaña electoral y no de funcionamiento permanente. No obstante, el autor apuesta por la continuidad de dicho financiamiento, pero con algunas reformas electorales, como, por ejemplo, que permitan a las organizaciones políticas, independientemente de su fuerza política, transmitir en condiciones de igualdad su mensaje electoral.

Díaz (2008), nos dice que este subsidio resulta ser incluso superior al monto que se destina para el funcionamiento de las instituciones públicas, que día a día, tienen que desarrollar funciones administrativas y atender las diversas demandas sociales de la población mexicana. Frente a ello, no propone precisamente el retiro del financiamiento público directo, sino una reforma electoral que observe los principios de austeridad, equidad en la asignación, protección del interés público, transparencia y prevención de la corrupción; a fin de lograr la consolidación del sistema electoral, tanto a nivel federal como local.

En cuanto al nivel de transparencia que se ha logrado con este tipo de subvención en el Estado mexicano, cabe mencionar que existen algunos trabajos académicos que ponen en evidencia que dicha entrega, de por sí, no ha podido evitar la injerencia del dinero espurio, ilegal o condicionado y una muestra de ello, son los escandalosos casos de corrupción política, que en su momento, han opacado el sistema electoral mexicano, como lo fueron los casos de: “pemexgate”, “amigos de Fox” y el del empresario “Carlos Ahumada”. (Martínez, 2005).

Para Valdez y Huerta (2018), el monto elevado del financiamiento público directo en dicho país, está generando un álgido debate por el gasto estatal que implica y por la carencia de beneficios en cuanto a la mejora de la credibilidad y legitimidad de las organizaciones políticas. Por el contrario, los autores sostienen que, bajo esta modalidad, se obstruye la creatividad y capacidad de estas asociaciones para agenciarse de recursos propios; introduciéndolas en una dinámica de pereza institucional y dependencia ociosa del Estado, como si la democracia fuese el producto de un mayor financiamiento, cuando en realidad es el resultado de muchas circunstancias históricas, culturales y políticas.

Dicho ello, debe quedar claro que una regulación bien concebida del financiamiento partidario, más allá de efectivizar un tipo determinado de subsidio, tiene un rol fundamental en la justificación de la existencia de las organizaciones políticas como base del sistema democrático e instituciones necesarias para la participación política de la ciudadanía.

Esta materialización debe tener una adecuada lectura de la realidad política, considerando las condiciones políticas, económicas, culturales e históricas de cada país, de tal forma que pueda proyectar; a decir de Ferreira (2005), entre otros principios básicos: la equidad en la competencia electoral, la transparencia del proceso político, la independencia de los funcionarios electos y el voto como consentimiento informado.

Casas (2005), refiriéndose a este proceso legislativo dice que resulta necesario, al momento de regular tan importante materia, considerar las siguientes reglas de articulación: 1) moderación, 2) toda reforma debe contar con recursos económicos e institucionales, 3) revisión permanente, 4) la necesidad de ser realistas, ser conscientes de lo que se puede lograr con la regulación. Una reforma del financiamiento partidario, bien estructurada, no limpia de corrupción el juego democrático, pero sí limita los daños inevitables en él.

Si nos preguntasen si el Estado debe o no financiar a las organizaciones políticas, nosotros responderíamos que sí debería hacerlo, pero no necesariamente a través del financiamiento público directo, ya que una decisión de tal naturaleza depende, entre otros aspectos, de la disponibilidad presupuestaria del Estado que, en palabras de Ferreira (2005), en el caso de los países de la región latinoamericana resulta ser difícil, por tener una economía débil y una gran cantidad de demandas sociales desatendidas, así como la necesidad económica de las organizaciones políticas de percibir dicha entrega.

Nosotros consideramos que el Estado debe y tiene que intervenir de alguna forma en el financiamiento partidario; ya que no puede ser ajeno a él porque de ahí provendrán las autoridades políticas más importantes del país, de ahí, surgirán aquellos personajes que, en algún momento, nos subordinarán con la expedición de leyes, decisiones y políticas públicas; por consiguiente, el Estado tiene que garantizarnos, en algún sentido, la idoneidad de estos aspirantes y para ello, tiene que invertir necesariamente en el quehacer político de estas asociaciones; por ejemplo, con la continuidad del financiamiento de la franja electoral y los debates descentralizados.

La primera de ellas debe ser rediseñada, pues a los ciudadanos nos interesa, sobre todo, conocer las políticas públicas que proponen las organizaciones políticas a través de sus candidaturas, así como la forma o el modo en el que estas van a ser ejecutadas. En lo que respecta a los debates descentralizados, hay que señalar que estos tienen una importancia significativa en el electorado, pues permite medir el nivel de preparación política de cada uno de los candidatos.

De no intervenir el Estado, este no podrá concretizar de manera eficiente sus deberes primordiales, como por ejemplo el de velar por la vigencia y defensa de los derechos humanos; la protección de la seguridad nacional y promoción del bienestar en general, este último, sostenido en los principios de justicia, igualdad e integridad. Pues, estaría tolerando de alguna forma que, en un futuro, puedan ingresar al escenario político ciertas personalidades que no podrían comulgar o continuar con el cumplimiento de tales deberes primordiales, sometiéndonos a un sistema de gobierno que atente, o peor aún, que destruya, todo aquello que hemos logrado a lo largo de los años.

CONCLUSIONES

Si bien el financiamiento público directo a favor de las organizaciones políticas tiene una justificación democrática, en cuanto existe la necesidad de cooperar en el quehacer político de estas instancias –ya que es de ahí, de donde provendrán los sucesores políticos– para el logro de determinados fines; su otorgamiento depende, principalmente, de la capacidad financiera del Estado y de la necesidad económica de dichas asociaciones. En tanto, no se haya estudiado y justificado debidamente estos dos presupuestos en simultáneo, su concesión, por el contrario, podría tener un efecto nocivo, para el sistema democrático en lo que respecta a la mejora de la legitimidad y credibilidad de estas instancias.

La transparencia de los recursos partidarios no depende, necesariamente, del propio otorgamiento del financiamiento público directo, sino del conjunto de mecanismos legales que configuran el modelo del sistema financiero adoptado, entre ellos, el diseño de las sanciones, la capacidad de fiscalización y control del organismo supervisor de las finanzas partidarias, el nivel de publicidad de la información financiera e incluso, de la articulación de las sanciones con el derecho penal.

Para lograr todo ello, es sumamente importante haber efectuado previamente al proceso regulatorio, una adecuada lectura de la realidad económica, social, política, cultural y pedagógica; de lo contrario, solo serán enunciados programáticos, desprovistos de cualquier valor normativo en la práctica.

Para democratizar y transparentar el funcionamiento de las organizaciones políticas, sí resulta necesaria la intervención financiera del Estado, pero no precisamente a través del financiamiento público directo pues debe coadyuvar, de alguna manera, la identificación de los cuadros partidarios más idóneos para ocupar los altos cargos de gobierno, ya que de ello dependerá, en cierta medida, que los nuevos sucesores políticos, nos garanticen la continuidad, del rol garantista del Estado, en cuanto, a la vigencia y defensa de los derechos humanos; la protección de la seguridad nacional y el logro del bienestar en general, este último, sustentado, en la equidad, justicia y desarrollo integral de la nación.

Más allá de que las organizaciones políticas tengan un financiamiento público, privado o mixto, están obligadas a ser transparentes, no solo con el Estado, a través de la presentación de sus informes financieros o ante un organismo electoral; sino también con la sociedad misma, ya que es a esta la que, a partir de una ideología, presentan un programa de gobierno y proponen a determinados ciudadanos como lo más aptos para ocupar determinados cargos de gobierno.

Entonces, para poder emitir un voto informado sobre tales aspectos, resulta lógico y coherente con los principios de un Estado democrático que se garantice, a través de diversos medios, el acceso a la información partidaria, de manera particular, la relacionada a las finanzas, toda vez que, por regla general, permite medir la entereza ética de quienes aspiran a gobernar. No menos importante, es el acceso a la información de aquellos aspectos que resulten relevantes para poder determinar la pertinencia y viabilidad de las políticas planteadas.

El conocimiento de la información partidaria a través de un portal digital de financiamiento, puesto a disposición por el organismo electoral encargado de la verificación y control de las finanzas partidarias, no democratiza ni transparenta el funcionamiento financiero de las organizaciones políticas, pues esta información no es suministrada directamente por las organizaciones políticas –tal y como ocurre con el acceso a la información que obra en poder de las instituciones de la administración pública– y no siempre va a resultar de interés para la ciudadanía, ya que esta puede demandar información adicional o complementaria para formarse una opinión pública, libre e informada sobre la entereza de estos grupos de poder.

Si bien la transparencia radica, principalmente, en el conocimiento de los ingresos y egresos de los recursos financieros, no se debe olvidar que también comprende al conjunto de mecanismos legales que se han diseñado para institucionalizar el modelo de financiamiento partidario elegido. De nada sirve subvencionar directamente a las organizaciones políticas sí, por ejemplo, solo se les va sancionar económicamente en caso hagan mal uso de este subsidio — como si el recurso dinero fuese lo que más les sobrase, entonces ¿Por qué se les subvenciona? No se les va a exigir la presentación de los informes financieros de campaña electoral, sino solo los informes financieros anuales, correspondientes a gastos permanentes o, peor aún, si se les va a imponer sanciones que no resulten aplicables en la práctica, como ocurrió hasta antes de enero del año 2017 con el retiro del financiamiento público directo como sanción ante el incumplimiento de la presentación de la información financiera anual.

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^[1] El artículo primero de la Ley Nº 30414, publicada en el diario oficial El Peruano, el 17 de enero de 2016, dispuso la modificación del título de la Ley Nº 28094 - Ley de Organizaciones Políticas a Ley de Partidos Políticos.

^[2] El congresista Gasco Bravo (PAP) indicó: “(…) Finalmente, no puedo dejar de referirme a un asunto sumamente sensible y delicado para la ciudadanía, como es el financiamiento público de los partidos políticos. Esta propuesta, que puede considerarse una medida promotora del fortalecimiento institucional de los partidos, resulta contraproducente en un escenario de protestas sociales de diversos sectores que reclaman una mayor asignación de recursos. Señor presidente, ante las graves limitaciones económicas del fisco, propongo que el financiamiento público se haga efectivo a partir del año 2007”. (pp. 728-729)

^[3] Artículo 29 de la Ley de Organizaciones Políticas

Solo los partidos políticos y alianzas electorales que obtienen representación en el Congreso reciben del Estado financiamiento público directo. Con tal fin, el Estado destinará el equivalente al 0,1 % de la unidad impositiva tributaria por cada voto emitido para elegir representantes al Congreso. Dichos fondos se otorgan con cargo al Presupuesto General de la República y son recibidos por los partidos políticos para ser utilizados, durante el quinquenio posterior a la mencionada elección (…).

^[4] El Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios, prescribe que, en caso de quedar disueltas las alianzas electorales, que hayan logrado representación congresal, la entrega del subsidio directo, se efectuará de acuerdo a los términos convenidos, en el acta de constitución. Para tal efecto, una vez registrada la inscripción de tales instancias, ante el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales, solicitará las respectivas actas, a fin de considerarlas en caso alguna de ellas, logre representatividad parlamentaria.

^[5] También comprende la adquisición de bienes muebles, inmuebles y otros; siempre y cuando estén destinados para las actividades consustanciales a su objeto, así como para contratación de personal y servicios diversos. El porcentaje restante está destinado a actividades de formación, capacitación, investigación y la difusión de estas.

^[6] A parte de las personas naturales nacionales, solo las personas naturales y jurídicas sin fines de lucro extranjeras, pueden realizar donaciones en efectivo o especie a favor de las organizaciones políticas. Las donaciones, en periodos electorales, pueden estar destinadas, a subvencionar gastos de las campañas electorales.

^[7] Artículo 36 (Ley de Organizaciones Políticas)

c) Constituyen infracciones muy graves:

1. Recibir aportes o efectuar gastos a través de una persona distinta al tesorero titular o suplente o de los tesoreros descentralizados de la organización política. 2. No presentar los informes sobre los aportes e ingresos recibidos, así como los gastos efectuados durante la campaña, en el plazo establecido por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). 3. En el caso de una alianza electoral, no informar a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) sobre el aporte inicial de las organizaciones políticas que la constituyen. 4. Incumplir con presentar la información financiera anual en el plazo previsto en la presente ley. 5. Recibir aportes de fuente prohibida, conforme a lo dispuesto en el artículo 31 de la presente ley. 6. Contratar, en forma directa o indirecta, propaganda electoral en radio o televisión. 7. Utilizar el financiamiento público directo para fines diferentes a los señalados en la presente ley. 8. No subsanar las conductas que generaron sanciones por infracciones graves en el plazo otorgado por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).

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* Magíster en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Abogada por la Universidad Peruana Los Andes.