Resumen:

El autor estudia la figura constitucional del estado de emergencia, el cual ha sido decretado en el Perú para buscar frenar la pandemia del COVID- 19. En ese sentido, inicia señalando diversas disposiciones emitidas por el Gobierno referidas al estado de emergencia, desde el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM que lo declaró, hasta el Decreto Supremo N° 046-2020-PCM, que estableció infracciones y sanciones de multa para quienes violen las prohibiciones en el periodo de emergencia. Finalmente, desarrolla algunos aspectos jurídicos relevantes recurriendo a la doctrina autorizada, sentencias del Tribunal Constitucional peruano y resoluciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

MARCO NORMATIVO:

Constitución Política: art. 137.

Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, Decreto Supremo que declara Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19: passim.

Decreto Supremo N° 046-2020-PCM, Decreto Supremo que precisa el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, que declara el Estado de Emergencia Nacional, por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19: passim.

Palabras clave: Régimen de Excepción / Estado de emergencia / Restricción de derechos fundamentales / Procesos constitucionales / Hábeas corpus / Amparo / Pandemia COVID-19

Recibido: 17/04/2020

Aprobado: 24/04/2020

INTRODUCCIÓN

La pandemia del coronavirus COVID-19 lamentablemente sigue afectando a diversos países del orbe, con cifras alarmantes de contagiados y muertes, a pesar de los denodados esfuerzos de algunos gobiernos para contenerla, y de los profesionales de salud que día a día luchan por salvar vidas.

Para buscar frenar los contagios, en diversos países se han adoptado medidas extraordinarias, declarándose estados de alerta, de conmoción, de catástrofe, de emergencia (en el Perú), los cuales son modalidades de regímenes de excepción regulados en las Constituciones Políticas que buscan afrontar graves circunstancias, que hacen necesaria la adopción de medidas excepcionales, para lograr restablecer el orden y lograr el bienestar de la población.

En el Perú, la declaratoria de estados de emergencia fue recurrente durante la época de la violencia terrorista de Sendero Luminoso y el MRTA. Luego, en épocas recientes, se ha acudido a tal figura para, entre otros aspectos, buscar combatir la delincuencia común organizada, o, también, ante problemas surgidos como consecuencia de protestas ciudadanas contra el desarrollo de proyectos mineros, ejemplo de lo cual son los Decretos Supremos N°s 93-2011-PCM (El Peruano, 04/12/2011) y 70-2012-PCM (El Peruano, 04/07/2012), que declararon el estado de emergencia en provincias del departamento de Cajamarca^[1].

La declaratoria del estado de emergencia para frenar los avances de una pandemia no ha sido común en nuestro país, sin embargo, existe consenso que tal medida se justifica, atendiendo al avance mundial de la misma y la inexistencia a la fecha de una vacuna o remedio eficaz contra el referido virus, que hace necesario el aislamiento en los domicilios.

A continuación, se desarrollan temas jurídicos relevantes relacionados con aspectos jurídicos relevantes relacionados con la declaratoria del estado de emergencia por la pandemia del COVID-19, enunciándose preliminarmente los diversos dispositivos legales que se han emitido al respecto, finalizando con unas conclusiones y referencias bibliográficas utilizadas para la realización del trabajo.

I. ASPECTOS JURÍDICOS RELEVANTES RELACIONADOS CON LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA, ANTE LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LA VIDA DE LA NACIÓN A CONSECUENCIA DEL BROTE DEL COVID-19

1. El Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM que declaró el estado de emergencia en el Perú ante las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación, a consecuencia del brote del COVID-19 y otros dispositivos relacionados

A continuación, se mencionan algunos de los dispositivos legales que se han emitido en el Perú relacionados con la declaratoria del estado de emergencia, que busca evitar el avance del COVID-19.

- El 15 de marzo de 2020, en edición extraordinaria del diario oficial El Peruano, se publicó el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM^[2], que declara estado de emergencia nacional por 15 días, por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación, a consecuencia del brote del COVID-19. En el artículo 1 se dispuso el aislamiento social obligatorio por 15 días calendarios, garantizándose el acceso a servicios públicos, bienes y servicios esenciales, precisándose los supuestos en los cuales las personas pueden circular por las vías de uso público, relacionadas a la prestación y acceso a servicios esenciales^[3].

- El 17 de marzo de 2020, se publicó en el diario oficial El Peruano la Resolución Viceministerial Nº 304-2020-IN^[4], que aprueba un Protocolo para la implementación de las medidas que garanticen el ejercicio excepcional del derecho a la libertad de tránsito, en el marco del estado de emergencia nacional. Se establece que las personas que se encuentran dentro de los supuestos establecidos en el artículo 4 del referido Decreto, se inscriben en un Formato virtual disponible en el portal web de la Policía Nacional (www.pnp.gob.pe) y en la Plataforma Digital Única del Estado Peruano (gob.pe/pasedetransito), en el aplicativo “Pase Especial de Tránsito”. Excepcionalmente, se dice, de no poder tramitarse el Pase Especial de Tránsito a través del aplicativo informático, se podrá solicitar la autorización respectiva en la comisaría del sector. Se precisa que la información tiene el carácter de declaración jurada; así, si ingresa información no veraz, la persona podrá ser detenida y denunciada por delito contra la fe pública. Se establece que las personas que tienen el Pase Especial de Tránsito deberán portar la impresión o la captura de imagen del mismo, su documento de identidad, y ante el requerimiento de personal policial o militar, deben presentar, además, el fotochek otorgado por la entidad pública o privada prestadora de los servicios públicos, bienes y servicios esenciales señalados en los literales a) a d) y f) a m) del numeral 4.1 del artículo 4 del Decreto Supremo N° 044-2020-PCM.

Asimismo, se prescribe que, de verificarse incumplimientos a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, los infractores serán conducidos en calidad de retenidos a la comisaría más cercana para el control de identidad. Ante la reiterancia se procederá a su detención conforme a lo dispuesto en el artículo 292 (sic, debe decir artículo 292: Delito de violación de medidas sanitarias) del Código Penal, para los efectos de determinar la reiterancia se llevará un registro en el Sistema de Denuncias Policiales. Asimismo, se señala, que, en caso de verificarse incumplimientos a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, por parte de menores de edad, se procederá conforme a la normativa legal vigente sobre la materia. Se indica, también, que en caso la ciudadanía, así como las autoridades nacionales, regionales y locales no cumplan con el deber de colaborar y obstaculicen la labor de las autoridades policiales y militares en el ejercicio de sus funciones, serán denunciados por el delito de desobediencia y resistencia a la autoridad.

- Luego, mediante Decreto Supremo Nº 046-2020-PCM^[5] (El Peruano, 18/03/2020), se estableció la inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios desde las 20.00 horas hasta las 5.00 horas del día siguiente, excepto, –según se señala– del personal estrictamente necesario que participa en la prestación de los servicios de abastecimiento de alimentos, salud, medicinas, la continuidad de los servicios de agua, saneamiento, energía eléctrica, gas, combustibles, telecomunicaciones, limpieza y recojo de residuos sólidos, servicios funerarios, y transporte de carga y mercancías y actividades conexas, según lo estipulado por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones^[6]

- El 27 de marzo de 2020, en el diario oficial El Peruano se publicó el Decreto Supremo N° 051-2020-PC^[7], que prorrogó el estado de emergencia por el término de trece (13) días calendario, a partir del 31 de marzo de 2020. Se dispuso se mantenga la inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios desde las 20.00 horas hasta las 05.00 horas del día siguiente.

- Posteriormente, debido a que en determinadas regiones del país un considerable número de personas no acataban las restricciones establecidas en el Decreto que declaró el Estado de Emergencia, se publicó el Decreto Supremo N° 053-2020-PCM^[8] (El Peruano, 30/03/2020), que modificó el Decreto Supremo N° 051-2020-PCM, estableciéndose que durante la prórroga del Estado de Emergencia Nacional, se dispone la inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios desde las 18:00 horas hasta las 05.00 horas del día siguiente a nivel nacional, con excepción de los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad y Loreto, en los que la inmovilización social obligatoria de las personas en sus domicilios rige desde las 16:00 horas hasta las 05:00 horas del día siguiente.

- Con el afán de seguir buscando frenar el avance del COVID-19, el gobierno publicó el Decreto Supremo Nº 057-2020 (El Peruano, 02/04/2020), que incorporó el artículo 3.8 al Decreto Supremo N° 051-2020-PCM, estableciéndose cada vez más restricciones tales como: a) Para la adquisición de víveres o productos farmacéuticos, solo está permitido el desplazamiento de una persona por núcleo familiar. b) Los lunes, miércoles y viernes únicamente podrán transitar personas del sexo masculino. c) Los martes, jueves y sábados únicamente podrán transitar las personas del sexo femenino. d) El domingo, la inmovilización social obligatoria es para todos los ciudadanos en el territorio nacional durante todo el día. Asimismo, se señaló, que, para la aplicación y control de esta disposición, queda prohibido cualquier tipo de discriminación, exceptuándose a aquellas personas que deban circular para el cobro de cualquiera de los beneficios pecuniarios otorgados por el Gobierno en el marco de la Emergencia Nacional, así como para el cobro de pensiones en las entidades bancarias. Se estableció, además, que es obligatorio el uso de mascarilla para circular por las vías de uso público”^[9].

- El 6 de abril de 2020, en sesión extraordinaria del diario oficial El Peruano, se publicó el Decreto Supremo N° 061-2020-PCN^[10], que modifica el artículo 3 del Decreto Supremo Nº 051-2020-PCM. Se agrega el numeral 3.9 al artículo 3, señalándose que: “Los días 9 y 10 de abril, Jueves y Viernes Santo, respectivamente, la inmovilización social obligatoria regirá en todo el territorio nacional durante todo el día”^[11].

- El 10 de abril de 2020, en el diario Oficial El Peruano, se publicó el Decreto Supremo Nº 064-2020-PCM, que prorroga el estado de emergencia nacional por el término de 14 días calendario, a partir del 13 de abril de 2020 hasta el 26 de abril de 2020. Se establece que la inamovilidad social obligatoria de todas las personas en sus domicilios es desde las 18:00 horas hasta las 04.00 horas del día siguiente a nivel nacional, excepto los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad y Loreto, en los cuales rige desde las 16:00 horas hasta las 04:00 horas del día siguiente (antes era hasta las 5:00 horas). Se señala que solo está permitido el desplazamiento de una persona por núcleo familiar de lunes a sábado, para la adquisición de víveres, productos farmacéuticos y trámites financieros (este último se agrega). Se mantiene la disposición referida a que el domingo la inmovilización social obligatoria es para todos los ciudadanos en el territorio nacional durante todo el día. Se elimina la disposición referida al tránsito por determinados días según el sexo de la persona^[12]. Se precisa que se entiende se encuentran dentro del permiso dispuesto en el párrafo precedente, aquellas personas que deban circular para el cobro de cualquiera de los beneficios pecuniarios otorgados por el Gobierno en el marco de la emergencia nacional, así como para el cobro de pensiones en las entidades bancarias. Se mantiene la disposición referida a la obligatoriedad del uso de mascarilla para circular por las vías de uso público.

- El 14 de abril de 2020 se publicó en el diario oficial El Peruano el Decreto Legislativo N° 1458, para sancionar el incumplimiento de las disposiciones emitidas durante la emergencia sanitaria a nivel nacional y demás normas emitidas para proteger la vida y la salud de la población por el contagio del COVID-19. Se establece que constituyen infracciones administrativas las siguientes conductas: a) Desarrollar actividades económicas no consideradas de prestación y acceso esencial previstas en el artículo 4 del Decreto Supremo N° 044-2020-PCM. b) Circular por la vía pública, para la realización de actividades que no estén contempladas en el numeral 4.1 del artículo 4 del Decreto Supremo N° 044-2020-PCM. (Se exceptúan supuesto de personas con autismo que requieran salir, solas o en compañía de una persona, siempre que sea absolutamente necesario; así como supuestos de quienes salen a atender necesidades de sus mascotas. En ambos casos, la excepción es siempre que se dirijan a sitios muy cercanos a su domicilio, sean breves, usen mascarilla y mantengan la distancia social de un metro respecto de otra persona. c) Circular por la vía pública sin contar con el respectivo pase personal laboral, en caso corresponda. d) Circular con vehículo de uso particular sin la autorización emitida por el Ministerio de Defensa o el Ministerio del Interior. e) No respetar la inmovilización social obligatoria desde 18:00 horas hasta las 04:00 horas del día siguiente a nivel nacional, y desde las 16:00 horas hasta las 04:00 horas del día siguiente en los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad y Loreto u otro horario que por norma especial se establezca. f) No respetar la inmovilización social obligatoria durante todo el día el día domingo, durante el tiempo que dure el estado de emergencia nacional, u otros días que por norma especial se disponga. g) Desarrollar actividades sociales, recreativas, culturales, religiosas de aglomeración o concurrencia masiva o no masiva en la vía pública. h) Circular por la vía pública sin usar la mascarilla de uso obligatorio. i) Salir más de una persona por familia, para la adquisición de víveres o productos farmacéuticos. j) No respetar el mínimo de un metro de distancia obligatorio, formando aglomeraciones en los establecimientos comerciales cuya apertura esté permitida. k) No contar o rehusarse a cumplir con la identificación dispuesta por los miembros de la Policía Nacional o de las Fuerzas Armadas.

Se establece que la PNP ostenta la potestad sancionadora para la aplicación de las multas administrativas, que serán desde 2 % de la UIT hasta el 10 % de la UIT, dependiendo de la gravedad y serán fijadas en el reglamento del presente decreto legislativo, el cual se encarga que sea realizado por el Ministerio del Interior, a propuesta de la PNP en un plazo no mayor de cinco días hábiles. Se establece, además, que quien no cumpla con el pago de la multa dentro del plazo establecido en la presente norma, se encuentra impedido de realizar trámites civiles tales como suscripción de cualquier tipo de contrato civil, trámites ante las entidades bancarias, cualquier acto notarial o ante la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (Sunarp), y realizar viajes al exterior^[13].

- El 15 de abril de 2020, en el diario oficial El Peruano se publicó el Decreto Supremo N° 006-2020-IN, que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1458, para sancionar incumplimiento de disposiciones emitidas durante emergencia sanitaria y demás normas emitidas para proteger la vida y la salud de la población por el contagio del COVID-19. Entre otras, se establecen las disposiciones siguientes: a) La responsabilidad administrativa del infractor es independiente de la responsabilidad civil o penal que pudiera originarse. b) Se señalan eximentes y agravantes de la responsabilidad administrativa. c) Se regula el procedimiento administrativo sancionador a cargo de efectivos policiales de servicio encargados del control de identidad y de su inscripción en el registro informático de incumplimiento de medidas de aislamiento social e inmovilización social obligatoria. d) Se indican los datos que debe contener el acta de infracción y sanción. e) Se regula el procedimiento para la ejecución de sanciones. f) Se establece que el plazo para cancelar la multa no excede de 5 días hábiles (contados desde el día hábil siguiente de la fecha de notificación del acto administrativo de sanción), debe realizarse en el Banco de la Nación. Culminado dicho plazo, el pago se solicita de acuerdo al Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS, T.U.O. de la Ley Nº 26979, de Procedimiento de Ejecución Coactiva y su Reglamento. g) Se prescribe que el administrado puede acogerse a la reducción del 25 % de la multa, si suscribe compromiso de efectuar pago total dentro del plazo de dos (2) días hábiles, contados a partir de la notificación del acto administrativo que impone la sanción. h) Se regula recurso de apelación: puede ser interpuesto en el plazo no mayor de cinco días hábiles, cumpliendo requisitos establecidos en T.U.O. de la Ley de Procedimiento Administrativo General, ante la mesa de partes de la Región Policial donde se impuso la sanción y es resuelto por el Jefe de la División Territorial de la Región Policial. i) Se dispone que la interposición de la apelación suspende la ejecución de la multa impuesta, no puede generar imposición de sanción más gravosa, se resuelve en un plazo no mayor de tres (3) días hábiles. El administrado puede solicitar el uso de la palabra ante la autoridad sancionadora. j) Se señala que el monto recaudado por multas constituye recursos directamente recaudados a favor de PNP. k) Se aprueba una tabla de infracciones y sanciones (Anexo)^[14].

2. El régimen de excepción

El régimen de excepción estuvo regulado en el artículo 231 de la Constitución Política peruana de 1979 y actualmente lo está en el artículo 137 de la Constitución Política de 1993 (CP1993). Según Rubio Correa (1994) el régimen de excepción:

[C]onsiste en la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos constitucionales y la consiguiente atribución de poderes extraordinarios al Poder Ejecutivo para que ejercite un control enérgico de la paz y del orden interno en circunstancias graves de intranquilidad o conflicto interno, o de catástrofes naturales que puedan conducir a alteraciones en la vida normal de las personas. (p. 148)

Para Castillo Córdova (2004), los regímenes de excepción pueden ser definidos:

[C]omo aquellas formas de reacción constitucional que tiene atribuido el Gobernante de una comunidad política, para hacer frente a una situación especialmente grave que amenaza la propia existencia del Estado, y normalmente supone una mayor concentración de poder, el mismo que viene legitimado sólo en la medida que se dirija a la salvación de la situación de excepcionalidad. (p. 6)

Excepción, según la Real Academia Española (2005), significa: “cosa que se aparta de la regla o condición general de las demás de su especie” (p. 687). Teniendo en consideración ello, se puede decir que el régimen de excepción es aquel instaurado por el gobierno de un Estado, en el cual se adoptan medidas que se apartan de las reglas o condiciones generales que normalmente rigen en el mismo, para afrontar circunstancias de grave convulsión, que de otra manera no podrían controlarse.

El Tribunal Constitucional peruano (en adelante TCP), en la STC Exp. Nº 0017-2003-AI/TC (f. j.18), como características de un régimen de excepción señala a las siguientes:

a) Concentración del poder, con permisión constitucional, en un solo detentador –normalmente el jefe del Ejecutivo–, mediante la concesión de un conjunto de competencias extraordinarias, a efectos de que la acción estatal sea tan rápida y eficaz corno lo exijan las graves circunstancias de anormalidad que afronta la comunidad política. Fruto de ello es el acrecentamiento de las atribuciones de las Fuerzas Armadas y de la Policía. b) Existencia o peligro inminente de una grave circunstancia de anormalidad, cuyo origen puede ser de naturaleza político-social, o deberse a situaciones de fuerza mayor o a crisis económicas. Tales los casos de guerra exterior, guerra civil, revueltas, motines, revoluciones, cataclismos, maremotos, inflaciones, deflaciones, etc. c) Imposibilidad de resolver las situaciones de anormalidad a través del uso de los procedimientos legales ordinarios. d) Transitoriedad del régimen de excepción. Habitualmente, su duración se encuentra prevista en la Constitución o en las leyes derivadas de esta; o en su defecto, regirá por el tiempo necesario para conjurar la situación de anormalidad. La prolongación indebida e inexcusable del régimen de excepción, además de desvirtuar su razón de ser, vulnera la propia autoridad política, ya que, como señala Carlos Sánchez Viamonte [La libertad y sus problemas. Buenos Aires: Bibliográfica Argentina], “lo único que hace tolerable la autoridad, más allá de su carácter representativo, es su carácter de servicio público y las limitaciones que impiden desnaturalizarla”. e) Determinación espacial del régimen de excepción. La acción del Estado, premunido de competencias reforzadas, se focalizará en el lugar en donde se producen las situaciones de anormalidad. De allí que se precise que la medida tiene carácter nacional, regional, departamental o local. f) Restricción transitoria de determinados derechos constitucionales. g) Aplicación, con criterio de proporcionalidad y razonabilidad, de aquellas medidas que se supone permitirán el restablecimiento de la normalidad constitucional. Dichas medidas deben guardar relación con las circunstancias existentes en el régimen de excepción. h) Finalidad consistente en defender la perdurabilidad y cabal funcionamiento de la organización político-jurídica. i) Control jurisdiccional expresado en la verificación jurídica de la aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo o suspensivo de los derechos fundamentales de la persona, y en el cumplimiento del íter procedimental exigido por la Constitución para establecer su decretamiento; así como en el uso del control político parlamentario para que se cumplan los principios de rendición de cuentas y de responsabilidad política.

3. Los tratados internacionales de derechos humanos y los regímenes de excepción

El Perú como sujeto de Derecho Internacional ha suscrito y ratificado diversos tratados, los cuales fueron definidos por el TCP (STC Exp. N° 0047-2004-AI/TC, f. j. 18), como:

[E]xpresiones de voluntad que adopta el Estado con sus homólogos o con organismos extranacionales, y que se rigen por las normas, costumbres y fundamentos doctrinarios del derecho internacional. En puridad, expresan un acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional, es decir, entre Estados, organizaciones internacionales, o entre estos y aquellos.

Entre los tratados de derechos humanos que ha suscrito el Perú se tiene a la Convención Americana de Derechos Humanos^[15] (en adelante CADH), conocida también como Pacto de San José de Costa Rica y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos^[16] (en adelante PIDCP).

Tanto en la CADH como en el PIDCP se ha contemplado la posibilidad de que los Estados partes establezcan medidas excepcionales –que serían los regímenes de excepción– en determinadas circunstancias, facultándose a suspender determinadas obligaciones. Así, en el artículo 27.1 de la CADH se dice:

En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar disposiciones, que en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

Por su parte, en el artículo 4.1 del PIDCP se señala:

En situaciones excepcionales que pongan en peligro de la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el Presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspenda las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

Como se verifica, en ambos instrumentos internacionales se hace referencia a que los Estados pueden adoptar disposiciones que suspendan obligaciones contraídas. No se establece que puedan suspender o restringir el ejercicio de derechos, sin embargo, cuando se hace alusión a obligaciones, se entiende que está referida a aquellas relacionadas con los derechos allí reconocidos, pues, en el artículo 27.2 de la CADH, se dice “[l]a disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos (…)”. Y en el artículo 4.2 del PIDCP se dice “[l]a autorización precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18”. En estos artículos están regulados derechos.

Ahora, si bien cada Estado puede establecer los derechos que se restringen durante los regímenes de excepción, existe un catálogo de derechos que no pueden afectarse, en aplicación de lo dispuesto en la CADH y PIDCP.

De la revisión del artículo 27.2 de la CADH se tiene que en un régimen de excepción no se puede restringir los derechos contemplados en los artículos siguientes de la referida Convención: 3 (derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica)^[17]; 4 (derecho a la vida); 5 (derecho a la integridad personal); 6 (prohibición de la esclavitud y servidumbre); 9 (principio de legalidad y retroactividad); 12 (libertad de conciencia y religión); 17 (protección a la familia); 18 (derecho al nombre); 19 (derechos del niño); 20 (derecho a la nacionalidad), y 23 (derechos políticos), ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De similar manera, de la revisión del artículo 4.2 del PIDCP se tiene que durante un régimen de excepción no se autoriza a suspender lo regulado en los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18 del referido Pacto. Esto es, no se puede suspender los siguientes derechos: a la vida (artículo 6), a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, así como a no ser sometido sin libre consentimiento a experimentos médicos o científicos (artículo 7); el derecho a no ser sometido a esclavitud y a servidumbre, así como la prohibición de la trata de esclavos (art. 8, párrafos 1 y 2); el derecho a no ser encarcelado por el solo hecho de no poder cumplir una obligación contractual (artículo 11); derecho a no ser condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional, derecho a que no se imponga pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito (artículo 15); el derecho a la personalidad jurídica (artículo 16); derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, este derecho incluye la libertad de tener o adoptar la religión o las creencias de su elección, así como la libertad de manifestar su religión o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, mediante el culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza (artículo 18).

Las disposiciones de los tratados antes indicados son de obligatorio cumplimiento en nuestro país, pues han sido suscritos por el Perú, están en vigor, por lo tanto, forman parte del Derecho nacional (artículo 55 de la CP1993); instrumentos que al versar sobre derechos humanos tienen rango constitucional, así lo ha establecido el TCP en las SSTC Exp. N° 00047-2004-AI/TC (f. j. 61) y Exp. N° 00025-2005-PI/TC y 00026-2005-PI/TC (f. j. 26). En la sentencia de estos últimos casos, el TCP respecto a los tratados de derechos humanos señala:

El rango constitucional que detentan trae consigo que dichos tratados están dotados de fuerza activa y pasiva propia de toda fuente de rango constitucional; es decir, fuerza activa, conforme a la cual estos tratados han innovado nuestro ordenamiento jurídico incorporando a este, en tanto derecho vigente, los derechos reconocidos por ellos, pero no bajo cualquier condición, sino a título de derechos de rango constitucional. Su fuerza pasiva trae consigo su aptitud de resistencia frente a normas provenientes de fuentes infraconstitucionales, es decir, ellas no pueden ser modificadas ni contradichas por normas infraconstitucionales e, incluso, por una reforma de la Constitución que suprimiera un derecho reconocido por un tratado o que afectara su contenido protegido. Los tratados sobre derechos humanos representan en tal sentido límites materiales de la propia potestad de reforma de la Constitución. (STC Exp. 25-2005-PI/TC y 26-2005-PI/TC, f. j. 33)

4. Tipos de regímenes de excepción regulados en la CP1993

En el artículo 137 de la CP1993 se han contemplado como regímenes de excepción a los siguientes:

- El estado de emergencia.

- El estado de sitio.

4.1. El estado de emergencia

En el artículo 137.1 de la CP1993, se prescribe que el estado de emergencia se declara en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. Bernales Ballesteros (1999) define a la paz como “un estado de plenitud espiritual que permite el desarrollo de la vida en condiciones de normalidad. La paz es lo opuesto a la violencia y se ubica en las antípodas de ella” (p.162). Por su parte, Pérez Luño (1999) señala que:

(…) la paz, en nuestro ordenamiento jurídico-político, debe actuar como: (…) c) Crítica o invalidación de cualquier disposición normativa o actividad de los poderes públicos que menoscabe la paz social o ponga en peligro la paz internacional. Así como la prohibición de aquellos comportamientos de los particulares atentatorios contra la paz social (tales como el ejercicio abusivo o antisocial de los derechos (…). (p. 526)

El orden interno es definido por el TCP en STC Exp. Nº 017-2003-AI/TC como:

[A]quella situación de normalidad ciudadana que se acredita y mantiene dentro de un Estado, cuando se desarrollan las diversas actividades individuales y colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos. Tal concepto hace referencia a la situación de tranquilidad, sosiego y paz dentro del territorio nacional, la cual debe ser asegurada y preservada por el órgano administrador del Estado para que se cumpla o materialice el orden público y se afirme la Defensa Nacional^[18].

Una catástrofe es, según la Real Academia Española (2005), un “suceso infausto que altera gravemente el orden regular de las cosas” (p. 325). Las graves circunstancias que afectan la vida de la nación son un supuesto abierto, en el cual pueden considerarse a sucesos de gravedad no subsumidos en los anteriores. En la declaratoria del estado de emergencia para frenar el brote de la pandemia del COVID-19 (Decreto Supremo 044-2020-PCM), se consideró a esta como una grave circunstancia que afecta la vida de la Nación, lo cual ha sido cuestionado por ciertas personas, quienes han señalado, que, al momento de expedirse el referido decreto, si bien ya había personas infectadas con el virus, eran pocas, lo que no hacía que se configurase “las graves circunstancias que afectan la vida de la nación”. Sin embargo, considero que la decisión fue justificada, pues, no podía esperarse el avance inexorable de la pandemia, con un número ingente de infectados que hagan colapsar los establecimientos de salud, para recién adoptar medidas para contenerla, se hacía necesaria la adopción de medidas inaplazables para proteger los derechos a la salud y la vida de los peruanos y peruanas, ante una amenaza inminente y grave de contagio con el COVID-19.

Debe tenerse en cuenta, al respecto, que si bien en el artículo 137.1 de la CP1993 no se establece que puede decretarse el estado de emergencia ante un peligro, ante la amenaza inminente de la ocurrencia de una circunstancia grave, tanto en la CADH como en el PIDCP sí se permite tal posibilidad. En efecto, en el artículo 27.1 de la CADH se dice “[e]n caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar disposiciones (…)”. Asimismo, en el artículo 4.1 del PIDCP, se prescribe que “[e]n situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el Presente Pacto podrán adoptar disposiciones (…)”. Estos Tratados, en mérito a lo prescrito en el artículo 55 de la CP1993, forman parte del Derecho nacional, señalando el TCP, en el fundamento 25, de STC Exp. 25-2005-PI/TC y 26-2005-PI/TC que:

[E]l derecho internacional de los derechos humanos forma parte de nuestro ordenamiento jurídico y, por tal razón, este Tribunal ha afirmado que los tratados que lo conforman y a los que pertenece el Estado peruano, son Derecho válido, eficaz y, en consecuencia, inmediatamente aplicable al interior del Estado.

Por otro lado, se tiene que en el artículo 137.1 de la CP1993, se indica que el estado de emergencia se declara por el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros y el plazo no debe exceder de sesenta días. Puede prorrogarse el estado de emergencia, para lo cual, según se señala en el artículo antes indicado, se requiere de nuevo decreto. Se entiende que esto se hará cuando al término del plazo inicialmente señalado se mantienen las circunstancias que motivaron su declaratoria.

No se señala un límite máximo por el cual se puede prorrogar el estado de emergencia. Puede ser levantado antes de cumplirse el tiempo por el que fue decretado, se entiende, si desaparecen las circunstancias que motivaron su declaración.

En el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM se declaró el estado de emergencia por la pandemia del COVID-19 por 15 días; sin embargo, mediante Decreto Supremo Nº 051-2020-PC se prorrogó por 13 días calendarios y por Decreto Supremo Nº 064-2020-PCM (El Peruano, 10/04/2020), se prorrogó una vez más por el término de 14 días calendarios, a partir del 13/04/2020 hasta el 26/04/2020. Esto debido a que seguían creciendo los casos de infectados por COVID-19 y hasta la culminación de este artículo se vislumbra aún un futuro sombrío.

4.2. El estado de sitio

En el artículo 137.2 de la CP1993, se prescribe que el estado de sitio se decreta en caso de invasión, guerra civil, o peligro inminente que se produzcan. Estos son supuestos de mayor gravedad que los establecidos para el estado de emergencia. El TCP, en el fundamento 18 de la STC Exp. Nº 00002-2008-PI/TC, señala:

El estado de sitio se decreta ante situaciones que atentan contra la integridad territorial de la Nación, tales como casos de “invasión, guerra exterior o guerra civil”. En este último postulado se aplica las disposiciones del Derecho Internacional Humanitario, principalmente los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 (Aprobados mediante Resolución Legislativa N° 12412 del 1 de octubre de 1955 y promulgada el 5 de noviembre de 1955) y sus dos Protocolos Adicionales de 1977, (Aprobados mediante Resolución Legislativa N° 5029 del 31 de mayo de 1989 y promulgada el 1 de junio de 1989), entre otras complementarias.

5. Vigencia del Decreto Supremo que declara el estado de emergencia

Por mandato constitucional el estado de emergencia debe ser declarado por Decreto Supremo, por tanto, su vigencia es a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, de conformidad con lo establecido en el artículo 109 de la CP1993, en el cual se prescribe que “La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte”^[19], prescripción que guarda concordancia con la establecida en el artículo 51 de la CP1993, según la cual “La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”, mandato constitucional que como señala García Toma (1995) “implica una acción que tiene por objeto noticiar a la ciudadanía, la existencia de una norma, mediante el empleo de un medio que permita difundirla” (p. 89).

Respecto a la publicidad de los estados de excepción, el profesor español Fernández Segado (1992) resalta su importancia al indicar que “uno de los requisitos formales clásicos para la declaración de estos estados es el requisito de la publicidad. Es imprescindible que la declaración se rodee de la mayor publicidad posible” (p. 500).

Llamó la atención, por ello, que en el artículo 2 del Decreto Supremo N° 046-2020-PCM (El Peruano, 18/03/2020), que dispuso la inmovilización social obligatoria en el país desde las 20.00 horas hasta las 5.00 horas del día siguiente, para buscar frenar la pandemia por el COVID-19, se haya establecido que el mismo entraba en vigencia el mismo día de su publicación, disposición claramente anticonstitucional, que, además fue publicada en la web del diario oficial El Peruano, en una edición extraordinaria del mismo 18 de marzo de 2020, lo cual generó diversos problemas, pues, personas que habían salido en la mañana a trabajar en los servicios esenciales permitidos, en la tarde no encontraban la movilidad para regresar a sus casas, generándose incertidumbre, caos y desesperación. No todas las personas, por más avances de las tecnologías de la información, la existencia de redes sociales y medios de comunicación, pueden conocer de manera inmediata los alcances del Decreto.

Debe tenerse cuidado en este tema, pues, ya anteriormente se han presentado problemas con detenciones por parte de integrantes de la Policía Nacional del Perú, realizadas el mismo día que se publicó el Decreto Supremo que declaraba el estado de emergencia, fecha en la cual no estaba aún vigente. Uno de estos casos fue la detención que unos policías realizaron al hoy excongresista Marco Arana Zegarra, el día 4 de julio de 2012, cuando se encontraba sentado en una banca de la plaza de armas de Cajamarca^[20], por supuestamente transgredir los dispositivos del estado de emergencia que por Decreto Supremo N° 070-2012-PCM se decretó en tres provincias del departamento de Cajamarca, dispositivo legal que se publicó en una edición extraordinaria del diario oficial El Peruano del mismo día 4 de julio de 2012. Ante estos hechos se presentó una demanda de hábeas corpus, que fue declarada fundada en primer y segunda instancia en la Corte Superior de Justicia de Cajamarca. Así, la Sala Penal de Apelaciones de la referida Corte, entre otros fundamentos, señaló:

Es posible constatar que el Decreto Supremo Nº 070-2012-PCM (Declaran Estado de Emergencia en las provincias de Cajamarca, Celendín y Hualgayoc del departamento de Cajamarca), fechado el martes 3 de julio de 2012, y publicado el miércoles 4 de julio de 2012, recién entró en vigencia el día 05 de julio de 2012, máxime si no resulta posible adelantar jurídicamente su vigencia, en aplicación contrario sensu del artículo 109 de la Constitución Política del Perú y del artículo 11.3, in fine de la ley Nº 29158. En tal sentido resulta válido afirmar que el día 04 de julio de 2012, en la provincia de Cajamarca, no se encontraba vigente el estado de emergencia declarado por el Gobierno. (f. j. 21)^[21]

Se dispuso, además, en la parte decisoria de la referida resolución:

[S]e remitan copias certificadas de los actuados a la Fiscalía Penal competente de Lambayeque, para efectos de la investigación de los hechos y determinación de responsabilidades a que hubiere lugar, como consecuencia de la disposición y ejecución del detención ilegal y arbitraria del beneficiario, ciudadano Marco Antonio Arana Zegarra, cometidos por miembros de la Policía Nacional del Perú (mandos superiores, grupo de intervención rápida, etc.), en aplicación del artículo 8 del Código Procesal Constitucional y de la Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 1344-2012-MP-FN, de fecha 31 de mayo de 2012^[22].

6. El estado de emergencia puede declararse en todo el país o en parte de él

De lo establecido en el artículo 137.1 de la Constitución Política de 1993, se tiene que el estado de emergencia puede ser decretado en todo el territorio nacional o en parte de él, lo cual dependerá de si la afectación a la paz, al orden interno, la catástrofe o circunstancias graves que motivan su dación se presentan en el ámbito nacional o solo en determinadas partes o regiones del país.

Por ejemplo, se tiene que mediante Decreto Supremo Nº 093-2011-PCM, se declaró el estado de emergencia en cuatro de las 13 provincias del departamento de Cajamarca: Cajamarca, Celendín, Hualgayoc y Contumazá, al considerarse, según la parte considerativa del referido Decreto “que actos de violencia estaban perturbando e impidiendo el normal ejercicio de los derechos a la libertad y seguridad personales, a la libertad de tránsito, el derecho a la paz, a la tranquilidad, a la educación, a la libertad de trabajo, comercio e industria, afectando la integridad física de civiles y miembros de la Policía Nacional del Perú, así como la propiedad pública y privada”^[23]. Este es un ejemplo de la declaratoria del estado de emergencia en una parte del territorio nacional.

Por otro lado, revisado el Informe Defensorial Nº 76, de la Defensoría del Pueblo, se puede verificar que mediante Decreto Supremo Nº 055-2003-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el 28 de mayo de 2003, se declaró el estado de emergencia en todo el territorio nacional por 30 días. En el referido Informe, la Defensoría del Pueblo (2003) resume las causas o motivos que justificaron tal declaratoria, según el Decreto:

Que el ejercicio de derechos fundamentales de la población, como el derecho a la vida, a la propiedad, a la libertad y seguridad personales, a la libertad de tránsito por las vías y carreteras del territorio de la República, el derecho a la paz, a la tranquilidad, a la educación, a la libertad de trabajo, de comercio e industria y demás pertinentes, (...); así como la seguridad, el bienestar general y el orden interno (...), están siendo perturbados o afectados por actos de violencia que impiden su normal ejercicio y el desarrollo de las actividades productivas, laborales y educativas en algunos departamentos del país. (p. 72).

En el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, por el brote de la pandemia del COVID-19, se declara el estado de emergencia nacional, esto es, en todo el territorio de nuestro país.

7. Régimen de excepción (estado de emergencia): ¿se restringe o se suspende el ejercicio de los derechos fundamentales?

Revisado el artículo 137.1 de la CP1993 se verifica que se señala:

Estado de emergencia, en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, pueden restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a (…).

Advirtiéndose en doctrina sobre el peligro de utilizar el término “suspensión”. Así, señalaba Donayre Montesinos (2005):

No obstante lo expuesto hasta este momento, el Código Procesal Constitucional peruano, señalamos muy respetuosamente, insiste en la imprecisión en que incurre el texto constitucional vigente al aludir a una supuesta suspensión del ejercicio de derechos fundamentales, durante la vigencia de un estado de excepción…en nuestra modesta opinión, a fin de hacer más comprensibles las consecuencias de un estado de excepción en torno a los derechos fundamentales para ciudadano común, el cual no necesariamente cuenta con conocimientos jurídicos, sería aconsejable consignar la fórmula de restricción de derechos y no la de la suspensión que es la recogida actualmente, salvo mejor parecer. Lo expuesto no consiste en una mera discusión doctrinaria, sino que tiene serias repercusiones en la práctica y es, que, en virtud de la equívoca fórmula prevista en el texto constitucional vigente, que alude a una supuesta “suspensión” de derechos, no han sido pocos los casos en los cuales las autoridades han entendido por ello que tales derechos no podrán ser ejercidos o, si se quiere ejercer alguno de ellos, tendría que solicitárseles una autorización en ese sentido. (pp. 251-252)

Coincido con lo señalado por Donayre Montesinos, que es mejor hablar de restricción de derechos fundamentales antes que suspensión, pues, algunos hechos sucedidos durante la emergencia por la pandemia del COVID-19, parecen darle la razón, pues, se ha escuchado a algunos policías, militares y civiles decir que, dada la declaratoria del Estado de Emergencia, “no hay derechos”, habiéndose difundido nacional e internacionalmente el vídeo en el cual se ve a un capitán del Ejército peruano dando unas cachetadas a un ciudadano, insultándolo y diciéndole que “le perdonaba la vida”, como si tuviera la potestad de hacerlo dado el régimen excepcional declarado.

Por ello, busco utilizar en este artículo la palabra restricción, antes que suspensión, destacando el hecho de que en el artículo 3 del Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, que declara el estado de emergencia por la pandemia del COVID-19, se haya señalado que “queda restringido el ejercicio de derechos constitucionales (…)” y no suspendido tal ejercicio.

En todo caso debe quedar claro que tal como lo señala la Defensoría del Pueblo (2003), “la expresión ‘suspensión’ o ‘restricción del ejercicio’ no significa la pérdida temporal de la vigencia de un derecho o su desaparición, como equivocadamente con frecuencia algunos lo han venido asumiendo (…)” (p. 74). Señala, también, la Defensoría del Pueblo (2003), lo siguiente:

En este sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 (“El hábeas corpus bajo suspensión de garantías”), consideró que en estricto no se trata de una “suspensión de los derechos” pues en la medida que estos son consustanciales con la persona lo único que podría suspenderse sería su ejercicio (párrafo 18). (p. 75)

8. Derechos cuyo ejercicio se restringe durante un estado de emergencia

Según se señala en el artículo 137.1 de la CP93, son cuatro los derechos fundamentales cuyo ejercicio puede restringirse en un estado de emergencia:

- Derecho a la libertad y seguridad personales, referido a que nadie puede ser detenido sino por orden escrita y motivada del Juez o por las autoridades policiales en caso de flagrante delito (artículo 2.24.f de la CP1993).

- Derecho a la inviolabilidad del domicilio (artículo 2, inciso 9, de la CP1993), por el cual, según el texto constitucional de 1993, solo se puede ingresar a un domicilio para hacer investigaciones o registros si existe autorización de su titular que lo habita o con mandato judicial, salvo situaciones de flagrancia delictiva o muy grave peligro de su perpetración, así como razones de sanidad o de grave riesgo.

- Derecho a la libertad de reunión (artículo 2, inciso 12, de la CP93), por el cual, según el texto constitucional de 1993, toda persona tiene derecho a reunirse pacíficamente sin armas. Las reuniones en locales privados o abiertos al público no requieren aviso previo^[24]. Las que se convoquen en plazas y vías públicas exigen anuncio anticipado a la autoridad.

- Derecho a la libertad de tránsito (artículo 2, inciso 11, de la CP93), por el cual, según el texto constitucional de 1993, toda persona tiene derecho a transitar por el territorio nacional, a entrar y salir de él, salvo limitaciones por razones de sanidad o por mandato judicial o por aplicación de la Ley de Extranjería.

Entonces, el ejercicio de los cuatros derechos antes mencionados puede restringirse durante la declaratoria del estado de emergencia, esto no quiere decir que desaparezcan y que la autoridad encargada del orden interno pueda actuar sin límite alguno respecto a ellos, debiéndose tener en cuenta al respecto, que el TCP, en el fundamento 26 de la STC Exp. N° 00002-2008-PI/TC, señaló que:

La suspensión del ejercicio de derechos regulada por el artículo 137 de la Constitución, constituye una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos. Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de derechos comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidos los derechos, algunos límites legales de actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada. Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986 Serie A N. 0 6, fundamento 32).

9. La declaratoria del estado de emergencia para frenar el avance de la pandemia del COVID-19, y la afectación de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas

Con el estado de emergencia por la pandemia del COVID-19 sucede algo particular, pues, si bien en el Decreto que lo declara se hace referencia a la restricción de los derechos a la libertad y seguridad personales, libertad de reunión, libertad de tránsito e inviolabilidad del domicilio, como consecuencia de la inamovilidad y aislamiento social obligatorios decretados a nivel nacional, en la práctica se han afectado también una serie de derechos económicos, sociales y culturales de las personas, como libertad de empresa, de comercio, de industria, trabajo, educación, a participar en la vida cultural, etc., pues se han tenido que cerrar locales de comercio, de centros laborales, de instituciones educativas, entre otros.

Respecto a la posibilidad de la restricción o suspensión del ejercicio de derechos económicos, sociales y culturales, Valle Labrada (1998) señala:

La suspensión afecta prioritariamente a los derechos humanos que realizan el valor libertad (…). El Pacto de derechos económicos, sociales y culturales no prevé la suspensión de estos derechos, sino que el artículo 4 regula la posibilidad de limitar estos derechos. Dice así: “Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen, que, en el ejercicio de los derechos garantizados conforme al presente Pacto por el Estado, éste podrá someter tales derechos únicamente a limitaciones determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de estos derechos, y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en la sociedad democrática”. Este artículo 4 es el correlativo al que prescribe la suspensión en el otro Pacto^[25]. (p. 201)

De lo antes indicado se colige que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, tratado también suscrito por el Perú, admite la posibilidad de limitar los mismos, siempre que se haga de acuerdo a ley y con el objetivo exclusivo de promover el bienestar general.

En el Perú, se tiene a la Ley General de Salud, Ley Nº 26842, que en el artículo XII del Título Preliminar prescribe que:

[E]l ejercicio del derecho a la propiedad, a la inviolabilidad del domicilio, al libre tránsito, a la libertad de trabajo, empresa, comercio e industria, así como el ejercicio del derecho de reunión, están sujetos a las limitaciones que establece la ley en resguardo de la salud pública.

Por su parte, en el artículo 130 de la referida Ley, se establecen diversas medidas de seguridad para cautelar la salud pública, entre ellas, el aislamiento, la cuarentena, la suspensión de trabajos o servicios; también, el decomiso, incautación, inmovilización, retiro del mercado o destrucción de objetos, productos o sustancias; suspensión temporal del ejercicio de actividades de producción y comercio, el cierre temporal o definitivo de empresas o sus instalaciones, entre otros.

En tal sentido, la declaratoria del estado de emergencia por la pandemia del COVID-19 en la práctica también ha afectado diversos derechos económicos, sociales y culturales, lo cual no está regulado en el artículo 137.1 de la CP1993. Sin embargo, ante un eventual cuestionamiento se tiene que en el artículo 4 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, suscrito por el Perú, se admite la posibilidad de limitación de los referidos derechos, conforme a ley y para promover el bienestar general en la sociedad democrática. No cabe duda de que las medidas adoptadas en el contexto de la emergencia por la pandemia del COVID-19 buscan cautelar los derechos a la salud, a la integridad física, a la vida de las personas, por tanto, promover el bienestar general. El artículo 4 del Pacto antes referido forma parte del Derecho nacional, en aplicación del postulado previsto en el artículo 55 de la CP1993, según el cual, “los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta también el grave impacto que produce la afectación de los derechos antes indicados, sobre todo en las personas vulnerables, por lo que su limitación debe ser de última ratio, como última medida. Al respecto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la “Resolución Nº 1/2020: Pandemia y derechos humanos en las Américas” (2020), en la parte resolutiva, acápite 14, recomienda a los Estados: “Asegurar que en los casos excepcionales que fuera inevitable adoptar medidas que limiten algún DESCA^[26], los Estados deben velar porque tales medidas estén plena y estrictamente justificadas, sean necesarias y proporcionales, teniendo en cuenta todos los derechos en juego y la correcta utilización de los máximos recursos disponibles” (p. 11).

10. Declaratoria del estado de emergencia, Fuerzas Armadas y control del orden interno

Cuando se declara el estado de emergencia, las Fuerzas Armadas no asumen necesariamente y en todos los casos el control del orden interno, en reemplazo de la Policía Nacional. Solo lo asumirán cuando así lo dispone el Presidente de la República. Así se ha establecido en el artículo 137 de la CP1993.

Entonces, puede darse el caso de que se declare el estado de emergencia en una determinada circunscripción territorial y la Policía Nacional siga a cargo del control del orden interno. Un ejemplo lo tenemos con el Decreto Supremo Nº 093-2011-PCM, que declaró el estado de emergencia en cuatro provincias de Cajamarca, en cuyo artículo primero se señaló:

Declárese el Estado de Emergencia por el término de sesenta (60) días, a partir del 05 de diciembre de 2011, en las provincias de Cajamarca, Celendín, Hualgayoc y Contumazá del departamento de Cajamarca, manteniendo la Policía Nacional del Perú el control del orden interno.

En aquella oportunidad, mediante Resolución Suprema Nº 591-2011-DE se reafirmó lo antes señalado al afirmarse: “La actuación de las Fuerzas Armadas constituye una tarea de apoyo a la misión de la Policía Nacional del Perú y no releva la activa participación de esta. El control del orden interno permanece en todo momento a cargo de la Policía Nacional del Perú”. Se señala, luego que:

[L]a actuación de las Fuerzas Armadas estará dirigida a garantizar el funcionamiento de los servicios públicos esenciales y resguardar puntos críticos vitales para el normal desarrollo de las actividades de la población, facilitando de este modo que los efectivos de la Policía Nacional del Perú concentren su accionar en el control del orden público y la interacción con la población de las Provincias del departamento de Cajamarca a que se refiere el Artículo 1 de la presente Resolución Suprema.

Respecto a la declaratoria del estado de emergencia por la pandemia del COVID-19, en el artículo 10 del Decreto Supremo 044-2020-PCM, se señala:

A fin de garantizar la implementación de las medidas, la intervención de la Policía Nacional del Perú y de las Fuerzas Armadas se efectúa conforme a lo dispuesto en el Decreto Legislativo Nº 1186, Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú, y en el Decreto Legislativo Nº 1095, Decreto Legislativo que establece reglas de empleo y uso de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional, respectivamente.

La Policía Nacional del Perú, con el apoyo de las Fuerzas Armadas, verifican el cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto supremo, para lo cual pueden practicar las verificaciones e intervenciones de las personas, bienes, vehículos, locales y establecimientos que sean necesarios para comprobar y, en su caso, impedir que se lleven a cabo los servicios y actividades no permitidas. Para ello, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Defensa dictan las disposiciones y medidas complementarias que sean necesarias.

De lo antes señalado, no se verifica que se haya dispuesto que las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno, pareciendo que este seguiría a cargo de la Policía Nacional del Perú, cuando se dice “[l]a policía Nacional del Perú, con el apoyo de las Fuerzas Armadas verifican (…)”.

11. Estado de emergencia ¿el poder constitucional queda subordinado al poder militar?

No, esto ha sido claramente delimitado por el TCP, cuando en el fundamento 19 de la STC Exp. N° 00002-2008-PI/TC, señala:

Sobre la declaratoria del estado de emergencia (Ibídem, fundamento 69), este Tribunal la ha reconocido como medio para contrarrestar los efectos negativos de una situación extraordinaria, que pone en peligro la integridad y estabilidad estatal. Sin embargo, esto no significa, que, durante su vigencia, el poder militar pueda subordinar al poder constitucional y, en particular, que asuma las atribuciones y competencias que la Constitución otorga a las autoridades civiles. Es decir, no tiene como correlato la anulación de las potestades y autonomía de los órganos constitucionales.

12. Las garantías constitucionales de hábeas corpus y amparo en los regímenes de excepción, como el estado de emergencia

En el artículo 200, penúltimo párrafo de la CP93, se ha señalado que “el ejercicio de las acciones de hábeas corpus y amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción a que se refiere el artículo 137 de la Constitución”. Se agrega, luego, “cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio”.

Se modificó así lo regulado en el artículo 231 de la Constitución Política de 1979, en el cual se estableció que el estado de emergencia “puede suspender las garantías constitucionales relativas a la libertad y seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de reunión y de tránsito en el territorio”; disposición que generó discusiones respecto a si en realidad lo que se suspendían eran las garantías o los derechos fundamentales. Incluso, en la anterior Ley de Hábeas Corpus y Amparo, Ley N° 23506, existía un artículo en el que se establecía que: “No proceden las acciones de Hábeas corpus y amparo respecto a las garantías y derechos señalados en el artículo 231 de la Constitución Política, durante el tiempo de su suspensión”.

Sin embargo, esta discusión ha quedado superada con la claridad de lo prescrito en el artículo 200 de la CP1993, lo cual es acorde, además, con lo prescrito en el artículo 27.2, parte in fine, de la CADH, en la cual se ha señalado que la disposición “no autoriza la suspensión de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. En ese sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2020) recientemente ha emitido, también, la Resolución Nº 1/2020, “Pandemia y derechos humanos en América Latina”, que recomienda a los Estados:

Abstenerse de suspender procedimientos judiciales idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos y libertades, entre ellos las acciones de hábeas corpus y amparo para controlar las actuaciones de las autoridades, incluyendo las restricciones a la libertad personal en dicho contexto. Estas garantías deben ejercitarse bajo el marco y principios del debido proceso legal. (p.13)

Asimismo, en el artículo 23 del Código Procesal Constitucional peruano, aprobado por Ley Nº 28237, se señala, también, lo siguiente:

Los procesos constitucionales no se suspenden durante la vigencia de los regímenes de excepción. Cuando se interponen en relación con derechos suspendidos, el órgano jurisdiccional examinará la razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo, atendiendo a los siguientes criterios:

1) Si la demanda se refiere a derechos constitucionales que no han sido suspendidos;

2) Si tratándose de derechos suspendidos, las razones que sustentan el acto restrictivo del derecho no tienen relación directa con las causas o motivos que justificaron la declaración del régimen de excepción; o,

3) Si tratándose de derechos suspendidos, el acto restrictivo del derecho resulta manifiestamente innecesario o injustificado atendiendo a la conducta del agraviado o a la situación de hecho evaluada sumariamente por el juez.

Nótese, que, si bien en la CP1993 solo se hace referencia que “el ejercicio de las acciones de hábeas corpus y amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción”, en el artículo 23 del Código Procesal Constitucional se ha referencia a que los procesos constitucionales en general, no se suspenden durante la vigencia de los referidos regímenes.

Se tiene así lo que en doctrina se ha venido en llamar el “hábeas corpus excepcional”, como uno de los tipos del referido proceso constitucional. Muñoz Villanueva (2015) señala que “El hábeas corpus excepcional es otra modalidad, que se presenta cuando estamos ante un estado de excepción –llámese emergencia– de un plazo de sesenta días, donde se suspenden el derecho a la inviolabilidad de domicilio, libertad de tránsito, derecho de reunión y libertad y seguridad personales” (pp. 20-21). Por su parte, Eto Cruz (2011) indica que:

Aun cuando el TC no ha tenido oportunidad de pronunciarse por esta clase de hábeas corpus, no cabe duda de su importancia dentro del Estado Constitucional. La propia Constitución de 1993 ha establecido en su artículo 200, parte final, que cabe la interposición de los procesos constitucionales de la libertad durante la vigencia de un régimen de excepción, con el objeto de controlar si las restricciones a los derechos fundamentales se han realizado bajo los marcos de razonabilidad y proporcionalidad. Con esta postura, nuestra Constitución ha adoptado la tesis conocida en la doctrina como la de contralor judicial parcial, y supone pues la presencia de un hábeas corpus excepcional dentro de nuestro ordenamiento constitucional, como una forma de interdictar posibles daños a la libertad personal efectuados durante un estado de excepción (p. 57)

13. Ejemplos que pueden darse respecto a supuestos en los cuales se podrían presentar algunas garantías constitucionales durante un estado de emergencia

A continuación, se presentan algunos ejemplos en los cuales podrían presentarse garantías constitucionales durante un estado de emergencia, de conformidad a lo establecido en el artículo 200 de la CP1993 y 23 del Código Procesal Constitucional, y que creemos podrían ser declaradas fundadas por el juez competente.

a) Demanda referida a derechos constitucionales cuyo ejercicio no se ha restringido: Cuando se presenta un supuesto en que la autoridad militar o policial ha impedido que un periodista desde su emisora reporte la existencia de contagiados por COVID-19, que merecen traslado y atención urgente, en una determinada región del país, durante el estado de emergencia dispuesto por Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, afectándose de esta manera el derecho a la libertad de información (artículo 2.4 de la CP1993), que es un derecho que no se ha restringido. Podrá presentarse, entonces, una demanda de amparo ante el juez competente, de conformidad con lo prescrito en el artículo 200.2 de la CP1993, artículo 37.3 del Código Procesal Constitucional, Ley N° 28237^[27].

b) Demanda respecto a derechos cuyo ejercicio se ha restringido, si las razones que sustentan el acto restrictivo del derecho no tienen relación directa con las causas o motivos que justificaron la declaración del régimen de excepción (Afectación del principio de razonabilidad): Puede ser el caso que en una región del país se haya decretado el estado de emergencia por afectaciones a la paz, al orden interno, pues, grupos de manifestantes están bloqueando carreteras, causando daños en la propiedad pública o privada, impidiendo que determinadas personas vayan a trabajar. Se han restringido, por tanto, los derechos a la libertad personal, libertad de reunión, libre tránsito e inviolabilidad de domicilio. En una casa se ha realizado una reunión para celebrar las bodas de oro de un matrimonio, enterados de ello la autoridad militar o policial se dirige al domicilio, ingresa sin autorización, y detiene a quienes estaban reunidos, trasladándolos a la comisaría, alegando que como están en estado de emergencia no pueden realizarse reuniones. Evidentemente, las razones del acto restrictivo de los derechos realizados por los funcionarios intervinientes no tienen relación directa con las causas o motivos que justificaron la declaración del régimen de excepción, que fue prohibir las reuniones de personas para coordinar acciones o participar en las acciones violentas a las que se ha hecho referencia anteriormente. En este caso, podrá presentarse una demanda de hábeas corpus, al haber sido detenidos personas ilegalmente, afectándose su derecho a la libertad personal (artículo 2.24.f de la CP1993 y artículo 25.7 del Código Procesal Constitucional).

Un caso difundido por los medios de comunicación social durante el estado de emergencia para frenar pandemia de COVID-19 fue aquel que daba cuenta de la actuación de unos miembros de la Policía Nacional que irrumpieron en un domicilio donde estaban reunidos integrantes de una familia (esposo, esposa e hijos) celebrando el cumpleaños de uno de ellos, y bajo el argumento de que estaban prohibidas las reuniones procedieron incluso a trasladar a la comisaría a los hombres^[28]. De haber sido este el motivo de la intervención, podría haber afectado el principio de razonabilidad, pues, en mérito al estado de emergencia para frenar la pandemia del COVID-19, decretado por el Decreto Supremo N° 044-2020/PCM, al establecerse la inamovilidad y el aislamiento social obligatorio, lo que se prohíbe es transitar por vías públicas (salvo para desarrollo de servicios y adquisición de bienes esenciales), también, las reuniones en espacios públicos o incluso en privados, pero, en este último caso, siempre que participen personas que han salido de sus domicilios transgrediendo la prohibición de la inamovilidad, mas no, como es lógico y razonable, las reuniones entre integrantes de una familia que vive en un mismo domicilio. Creemos que en este caso también podría haberse interpuesto una demanda de hábeas corpus, por afectación del derecho a la libertad personal.

c) Demanda respecto a derechos cuyo ejercicio se ha restringido, cuando el acto restrictivo del derecho resulta manifiestamente innecesario o injustificado atendiendo a la conducta del agraviado o a la situación de hecho (afectación del principio de proporcionalidad): Como se ha señalado, uno de los derechos que se restringe durante el estado de emergencia es el derecho de libertad de tránsito. Puede presentarse el caso que una persona que presta servicios esenciales permitidos, a las 17.00 horas emprende el regreso a su domicilio, sin embargo, el vehículo se retrasa, por lo que son las 18.10 minutos^[29] y está a media cuadra de su domicilio, circunstancias que aparece un vehículo policial, y los efectivos que lo abordan bajan y llevan detenido al ciudadano antes indicado, a pesar de las explicaciones brindadas, de mostrar su pase para transitar por trabajar en un servicio esencial, acreditar que está cerca a su domicilio, tener su mascarilla, estar con implementos que revelan que viene de trabajar. Este accionar de la policía sería un acto restrictivo manifiestamente innecesario, injustificado, desproporcionado, atendiendo a la situación de hecho antes indicada, que revela un accionar no renuente del ciudadano a violar las disposiciones establecidas en el Decreto Supremo que declara el estado de emergencia, sino por una situación imprevista no pudo llegar a su domicilio antes de las 18.00 horas. Ante tal circunstancia podrá presentarse una demanda de hábeas corpus ante el juez competente, pues, nos encontraríamos ante una detención arbitraria, que afecta el derecho a la libertad personal.

Así, ante un acto restrictivo de un derecho durante un estado de emergencia que sea objeto de un cuestionamiento mediante un hábeas corpus, se deberá examinar si el mismo ha respetado el principio de proporcionalidad, lo cual implicará analizar los subprincipios, que según hace referencia el insigne jurista Alexy (2008), son: “de idoneidad, necesidad (el mandato del medio más benigno) y de proporcionalidad en sentido estricto (el mandato de la ponderación propiamente dicho)” (pp. 91-92)^[30].

Ya hace un buen tiempo, en el Informe Defensorial Nº 76, “Restricción de Derechos en democracia, supervisando el Estado de Emergencia”, la Defensoría del Pueblo (2003), recomendaba al Ministerio de Defensa e Interior “Instruir a los funcionarios militares y policiales, de todo nivel, en el respeto a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en especial durante el ejercicio de la fuerza pública, y con mayor énfasis cuando los respectivos efectivos porten armas de fuego”. Incluso, dada la importancia de estos principios recomendó también al Ministerio de Educación “disponer el refuerzo de la enseñanza de la Constitución en todos los centros educativos, conforme al mandato de su artículo 14, dedicándole atención especial a la enseñanza de los principios de razonabilidad y proporcionalidad como reglas de actuación de todos los poderes públicos en toda circunstancia, incluyendo los estados de excepción”.

14. El derecho de defensa en el estado de emergencia por la pandemia del COVID-19

El estado de emergencia por la pandemia del COVID-19, decretado por el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, establece el aislamiento social obligatorio, en mérito al cual, las personas tienen la obligación de permanecer en sus domicilios, están prohibidas de salir de los mismos, excepto para realizar determinadas actividades consideradas esenciales, que se detallan en el artículo 4 del Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, y que han sido detalladas en la parte inicial del presente trabajo.

Asimismo, establece la inamovilidad social obligatoria, por la cual, durante determinadas horas (a la fecha que se escribe este artículo desde las 18.00 horas hasta las 4.00 a.m. salvo los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad y Loreto, en los cuales es desde las 16.00 horas hasta las 4.00 horas a.m.), las personas no pueden transitar por las vías públicas, ni siquiera para el desarrollo de actividades consideradas esenciales (que se detalla en el artículo 4.1 del Decreto Supremo N° 044-2020-PCM), salvo casos excepcionales^[31].

Como se puede verificar, los dispositivos antes indicados no facultan, por ejemplo, para que un abogado o abogada transite por una vía pública para asumir la defensa de una persona que pudo haber sido detenida durante el estado de emergencia y que desde la comisaría está requiriendo sus servicios, o para presentar una demanda de hábeas corpus o amparo o realizar una denuncia en la Fiscalía.

Es evidente que durante un estado de emergencia no puede restringirse el ejercicio del derecho de una persona detenida a contar con un abogado de su libre elección que ejerza su defensa, sin embargo, en la práctica, dada la inamovilidad social dispuesta y la no consideración de la actividad de la abogacía como una que permita transitar por la vía pública, el profesional del Derecho podría tener problemas, sobre todo si algún miembro de la policía nacional o de las fuerzas armadas lo interviene sin un criterio adecuado.

Debería por ello permitirse el tránsito excepcional de profesionales del Derecho para el ejercicio de la defensa de detenidos, la presentación de alguna garantía constitucional o denuncia sobre casos graves y urgentes, más aún si el número de detenidos durante el estado de emergencia habrían superado los 50 000, habiéndose iniciado a algunos investigaciones penales e incluso tramitado procesos inmediatos por el delito de violación de medidas sanitarias, previsto en el artículo 292 del Código Penal. Si bien en algunos casos habrían asumido la defensa defensores públicos, debe asegurarse el derecho del detenido a contar con un abogado de libre elección.

En todo caso, en las Cortes Superiores de Justicia del país deberían habilitarse correos electrónicos u otros medios similares para la presentación de demandas constitucionales u otros casos urgentes. Debe tenerse en cuenta al respecto que en el artículo 27 del Código Procesal Constitucional se reguló la posibilidad de presentar hábeas corpus a través de medios electrónicos de comunicación. Sin embargo, a pesar de esta prescripción legal, no se conoce que los órganos jurisdiccionales del país, antes de la pandemia hayan habilitado y comunicado las direcciones de algún correo electrónico a la ciudadanía para la presentación de la referida garantía constitucional.

Sin embargo, a raíz de la pandemia del COVID-19, atendiendo a la inamovilidad social obligatoria, con la consiguiente restricción del ejercicio del derecho a la libertad de tránsito de las personas (salvo excepciones puntuales), se ha conocido que la Corte Superior de Lima, con acertado criterio, mediante Resolución Administrativa Nº 000135-2020-P-CSJLI-PJ, publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de marzo de 2020, ha dispuesto que la presentación de hábeas corpus se haga por correo electrónico (habeascorpuscsjlima@pj-gob.pe), por lo que los ciudadanos podrán hacer uso de este medio, a fin de solicitar tutela cuando consideren que sus derechos a la libertad personal y conexos están siendo afectados de manera indebida, durante el estado de emergencia. Además, en la referida resolución se han creado otros correos electrónicos, para trámites penales de naturaleza impostergable (prisiones preventivas, detención de requisitoriados, etc.), así como para la presentación de demandas de amparo y medidas cautelares de emergencia, denuncias por violencia contra la mujer e integrantes del grupo familiar, consignación y pedido de endose de pensiones alimenticias.

Las medidas antes indicadas son positivas, pues, posibilitan que las personas puedan ejercer su derecho de acceso a la justicia en regímenes de excepción como el estado de emergencia, en asuntos que requieren una tutela urgente, como son los derechos fundamentales (libertad personal y otros), aspectos relacionados con violencia familiar y pensiones alimenticias.

Permite viabilizar y efectivizar, también, lo prescrito en el artículo 200 de la Constitución Política de 1993, referido a que:

[E]l ejercicio de las acciones de hábeas corpus y amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción a que se refiere el artículo 137 de la Constitución. Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio.

15. Ámbito geográfico en el cual tiene vigencia la restricción de los derechos constitucionales durante el estado de emergencia

En el párrafo final del artículo 23 del Código Procesal Constitucional peruano se señala que la suspensión de los derechos constitucionales tendrá vigencia y alcance únicamente en los ámbitos geográficos especificados en el decreto que declara el régimen de excepción. Entonces, en otros lugares no comprendidos o especificados en el Decreto respectivo, rigen a plenitud los derechos fundamentales.

En el caso del Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, la declaratoria del estado de emergencia por la pandemia del COVID-19 se ha realizado a nivel nacional, por lo que en todo el país tiene vigencia la restricción de los derechos ya señalados anteriormente.

16. Obligación que tiene el Estado que ha declarado un régimen de excepción, como el estado de emergencia (en el caso del Perú)

En el artículo 27.3 de la CADH se señala que:

Todo Estado Parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y la fecha en que haya dado por terminada la suspensión.

Por su parte, en el artículo 4.3 del PIDCP se ha establece que:

Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el Presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.

De la revisión de ambos tratados internacionales se verifica el establecimiento de la obligación de los Estados que han decretado regímenes de excepción de informar inmediatamente a los Estados Partes 3 aspectos: a) Las disposiciones que se hayan suspendido. b) Los motivos que hayan suscitado la suspensión y c) La fecha en que se haya dado por terminada la suspensión.

Según Valle Labrada (1998):

[L]a información que de la suspensión debe efectuar el Estado que la establece en su país a los demás Estados tiene por objeto evitar que se produzcan reclamaciones interestatales durante ese periodo, respecto al Estado afectado, por incumplimiento de los compromisos previstos en el Pacto. (p. 201)

CONCLUSIONES

- Debido a la pandemia del COVID-19, en diferentes países se han declarado estados de alerta, de conmoción, de catástrofe, de emergencia (en el Perú), que son regímenes de excepción, en mérito a los cuales se han establecido medidas excepcionales, a fin de buscar frenar el avance de la misma.

- En el Perú, en mérito a la declaración del estado de emergencia por la pandemia del COVID-19 (Decreto Supremo N° 044-2020-PCM), se dispuso el aislamiento y la inamovilidad social obligatoria, y la restricción del ejercicio de los derechos fundamentales a la libertad personal, libertad de reunión, libertad de tránsito, inviolabilidad del domicilio.

- Tanto en la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), se ha contemplado la posibilidad de que los Estados partes establezcan medidas excepcionales –que serían los regímenes de excepción– en determinadas circunstancias, facultándose a suspender determinadas obligaciones. Sin embargo, en ambos se enuncia a la vez un catálogo de derechos cuyo ejercicio no puede restringirse, ni siquiera en este tipo de regímenes.

- Si bien en el artículo 137.1 de la Constitución Política peruana de 1993 no se establece que puede decretarse el estado de emergencia ante un peligro o amenaza inminente de la ocurrencia de una circunstancia grave (sino ante la ocurrencia ya de tales hechos), tanto en la CADH, como en el PIDCP, sí se permite tal posibilidad. En la primera se dice “[e]n caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, este podrá adoptar disposiciones (…)” (artículo 27.1). En el segundo se prescribe que “[e]n situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación (…) podrán adoptar disposiciones (…)” (artículo 4.1). Estos Tratados, en mérito a lo prescrito en el artículo 55 de la CP1993, forman parte del Derecho nacional.

- Por mandato constitucional, el estado de emergencia debe ser declarado por Decreto Supremo, por tanto, su vigencia es a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano (artículos 51 y 109 de la CP1993). Llamó la atención, por ello, que en el artículo 2 del Decreto Supremo N° 046-2020-PCM (El Peruano, 18/03/2020), que dispuso la inmovilización social obligatoria en el país desde las 20.00 horas hasta las 5.00 horas del día siguiente, se haya establecido anticonstitucionalmente que el mismo entraba en vigencia el mismo día de su publicación. Debe tenerse cuidado en este aspecto, pues, por ejemplo, se tiene el caso del hoy excongresista, Marco Arana Zegarra, quien fue detenido en la plaza de armas de Cajamarca, el mismo día que se declaró el estado de emergencia en tres provincias del departamento de Cajamarca (Decreto Supremo Nº 070-2012-PCM), ante lo cual se presentó una demanda de hábeas corpus, que fue declarada fundada en primera y segunda instancia, disponiéndose que se remitan copias a la Fiscalía Penal de Turno para que se investigue a quienes tuvieron participación en tal detención, al considerarse que fue un accionar ilegal y arbitrario.

- Con el estado de emergencia por la pandemia del COVID-19 sucede algo particular, pues, si bien en el Decreto que lo declara se restringe el ejercicio de los derechos a la libertad y seguridad personales, libertad de reunión, libertad de tránsito, de inviolabilidad de domicilio, en la práctica –como consecuencia del aislamiento e inamovilidad social obligatorios–, se han afectado también una serie de derechos económicos, sociales y culturales de las personas, como libertad de empresa, de comercio, de industria, trabajo, educación, etc., por el cierre de locales de comercio, de centros laborales, de instituciones educativas, entre otros. Sobre la posibilidad de restringir el ejercicio de estos derechos, en el Artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (que forma parte del Derecho nacional según artículo 55 de la CP1993), se admite la posibilidad de limitación de los mismos, conforme a ley y para promover el bienestar general en la sociedad democrática. En nuestro país, esta limitación está regulada en la Ley Nº 26842, Ley General de Salud, y no cabe duda de que las medidas adoptadas en el contexto de la emergencia por la pandemia del COVID-19 buscan cautelar los derechos a la salud, a la integridad física, a la vida de las personas, por tanto, promueven el bienestar general.

- Durante los regímenes de excepción, como el estado de emergencia, no se suspende el ejercicio de las garantías constitucionales como el hábeas corpus o amparo, las cuales pueden presentarse, en cuyo caso el juez examinará si se ha observado los principios de razonabilidad y proporcionalidad (artículo 200 de la CP 1993). De lo señalado en el artículo 23 del Código Procesal Constitucional se colige que el principio de razonabilidad implica que el acto restrictivo del derecho debe guardar relación con las causas o las razones que motivaron la declaratoria del régimen de excepción; y el principio de proporcionalidad, implica que el acto restrictivo debe ser necesario y justificado, debiendo tenerse en cuenta la conducta del agraviado.

- La Defensoría del Pueblo, en el Informe Defensorial Nº 76, recomendó al Ministerio de Defensa y al Ministerio del Interior que se instruya a los funcionarios militares y policiales el respeto a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Incluso, dada la importancia de estos principios recomendó también al Ministerio de Educación disponga el refuerzo de la enseñanza de la Constitución en todos los centros educativos (artículo 14 de la CP1993), con atención especial de la enseñanza de los dos principios antes indicados, como reglas de actuación de los poderes públicos en toda circunstancia, incluyendo los estados de excepción.

- En un estado de emergencia no puede restringirse el ejercicio del derecho de una persona detenida a contar con un abogado de su libre elección; sin embargo, en la práctica, dada la inamovilidad social dispuesta y la no consideración de la actividad de la abogacía como una que permita transitar por la vía pública, el profesional del derecho, durante el estado de emergencia por la pandemia del COVID-19, se ha visto limitado para ejercer la defensa. Debería establecerse como una de las excepciones a la prohibición de tránsito cuando abogados o abogadas acuden a ejercer la defensa de algún detenido, a presentar una demanda de garantía, realizar alguna denuncia, en casos inaplazables y urgentes.

- Las Cortes Superiores de Justicia del país y Fiscalías deberían habilitar correos electrónicos u otros medios similares para que la ciudanía pueda presentar garantías constitucionales (en el caso de las primeras) o denuncias (en el caso de las segundas), respecto a hechos que se presenten durante el estado de emergencia.

Referencias

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^[1] El primero de los referidos Decretos declaró el estado de emergencias en las provincias de Cajamarca, Celendín, Hualgayoc y Contumazá (Véase: http://www2.pcm.gob.pe/Transparencia/Resol_ministeriales/2011/DS-093-2011-PCM.pdf ) y el segundo solo en las tres primeras (Véase: http://www.pcm.gob.pe/normaslegales/2012/DS-070-2012-PCM.pdf ). La declaratoria de emergencia se emitió ante problemas surgidos como consecuencia de protestas ciudadanas que se oponían al desarrollo del proyecto minero Conga.

^[2] Véase el referido Decreto en: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-supremo-que-declara-estado-de-emergencia-nacional-po-decreto-supremo-n-044-2020-pcm-1864948-2/?fbclid=IwAR030HlNmlLBT2l4VlT82pjN9qzfYq7YljNifQyOud8lcvJm-RzBXVzbYiE

^[3] Entre los servicios, en el artículo 4 del referido Decreto, se consideraron a los siguientes: “a) Adquisición, producción y abastecimiento de alimentos, lo que incluye su almacenamiento y distribución para la venta al público. b) Adquisición, producción y abastecimiento de productos farmacéuticos y de primera necesidad. c) Asistencia a centros, servicios y establecimientos de salud, así como centros de diagnóstico, en casos de emergencias y urgencias. d) Prestación laboral, profesional o empresarial para garantizar los servicios enumerados en el artículo 2. e) Retorno al lugar de residencia habitual. f) Asistencia y cuidado a personas adultas mayores, niñas, niños, adolescentes, dependientes, personas con discapacidad o personas en situación de vulnerabilidad. g) Entidades financieras, seguros y pensiones, así como los servicios complementarios y conexos que garanticen su adecuado funcionamiento. h) Producción, almacenamiento, transporte, distribución y venta de combustible. i) Hoteles y centros de alojamiento, solo con la finalidad de cumplir con la cuarentena dispuesta. j) Medios de comunicación y centrales de atención telefónica (call center). k) Los/as trabajadores/as del sector público que excepcionalmente presten servicios necesarios para la atención de acciones relacionadas con la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 podrán desplazarse a sus centros de trabajo en forma restringida. l) Por excepción, en los casos de sectores productivos e industriales, el Ministerio de Economía y Finanzas, en coordinación con el sector competente, podrá incluir actividades adicionales estrictamente indispensables a las señaladas en los numerales precedentes, que no afecten el estado de emergencia nacional. m) Cualquier otra actividad de naturaleza análoga a las enumeradas en los literales precedentes o que deban realizarse por caso fortuito o fuerza mayor”.

^[4] Véase la referida resolución en: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/aprueban-protocolo-para-la-implementacion-de-las-medidas-que-resolucion-ministerial-n-304-2020-in-1865055-1/

^[5] Véase el referido Decreto en: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-supremo-que-precisa-el-decreto-supremo-n-044-2020-p-decreto-supremo-n-046-2020-pcm-1865070-1/?fbclid=IwAR0NxrqaSApiNV2F4lIYEumDQ8tYXHMmejHoEmMYiHx59ht7LanLRQxHrjs

^[6] Además, en el artículo 4 del referido decreto supremo se estableció que el personal de prensa escrita, radial o televisiva (y las unidades que las transporten), podrá transitar durante el período de inmovilización social obligatoria siempre que porten su permiso especial de tránsito, su fotocheck respectivo y su DNI. También, se permite el desplazamiento de aquellas personas que requieren de una atención médica urgente o de emergencia por encontrarse en grave riesgo su salud. Se indica que durante la vigencia del Estado de Emergencia queda prohibido el uso de vehículos particulares, excepto los vehículos necesarios para la provisión de los servicios señalados en el numeral y para el traslado de personas que requieren de una atención médica urgente o de emergencia; y, que, en caso de incumplimiento, la Policía Nacional o las Fuerzas Armadas están facultadas a retener la licencia de conducir y la tarjeta de propiedad mientras dure el Estado de Emergencia.

^[7] Véase el referido decreto en: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/prorroga-del-estado-de-emergencia-nacional-declarado-mediant-decreto-supremo-no-051-2020-pcm-1865180-2/?fbclid=IwAR1pYGQsJpSfXsvmd_kyan3IgMpd0EyEXIJ3ENJ4e5AOqALgpgSfoR3qqgE

^[8] Véase el decreto en: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-supremo-que-modifica-el-articulo-3-del-decreto-supre-decreto-supremo-no-053-2020-pcm-1865243-1/?fbclid=IwAR15vX6YP1vjqNPn_66_fkbNkZyXe8rZRxRN5lHEz9Ox64T2o7YRascU9ko

^[9] El referido Decreto Supremo puede ser ubicado en: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-supremo-que-modifica-el-articulo-3-del-decreto-supre-decreto-supremo-no-057-2020-pcm-1865326-2/

^[10] Véase el referido Decreto Supremo en https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-supremo-que-modifica-el-articulo-3-del-decreto-supre-decreto-supremo-no-061-2020-pcm-1865425-2/

^[11] En mérito a este Decreto Supremo, en este año 2020, no se realizaron en nuestro país las tradicionales y arraigadas ceremonias religiosas por Semana Santa, que incluso en algún momento motivó a que determinadas autoridades locales expidan Ordenanzas Municipales prohibiendo la venta de bebidas alcohólicas durante estas fechas, lo cual llevó a determinadas personas a plantear procesos constitucionales, que llegaron incluso hasta el Tribunal Constitucional peruano (en adelanta TC). Así, por ejemplo, en STC Exp. Nº 3283-2003-AA/TC, el TC se pronunció respecto a un proceso de amparo presentado por los representantes de dos discotecas de Huancayo contra la Ordenanza Municipal 039-MPH-CM del 29 marzo de 2001, expedida por la comuna de esta localidad, mediante la cual se prohíbe la venta y consumo de licor en los bares, video pubs, discotecas, clubes nocturnos desde las 00.00 horas del Viernes Santo hasta las 6.00 horas del Sábado Santo. En la demanda de amparo, se argumentaba que el dispositivo legal municipal anteriormente señalado violaba los derechos a la libertad de trabajo, la libertad de empresa y la libertad de conciencia y religión, pues, se decía “pretende anteponer los dogmas y costumbres de la Iglesia Católica sobre todas las personas, creyentes o no”. El TC, en controversial sentencia, declaró infundada la demanda, al considerar que en la cuestionada Ordenanza Municipal no se mencionaba que la prohibición de venta e ingesta de bebidas alcohólicas durante Semana Santa estaba motivada por costumbres religiosas, sino que tenía por finalidad defender el orden público. Según el máximo intérprete de la Constitución “la Ordenanza cuestionada tiene como finalidad contribuir a que las celebraciones de la Semana Santa –que involucra a cientos de miles de fieles, y en donde se conjuga la costumbre religiosa y el fervor popular– se lleven a cabo en armonía con el deseado orden material. De allí que la prohibición de consumo de alcohol en esa particular circunstancia obtenga justificación jurídica. Al respecto, no debe olvidarse que acontecimientos con numerosa participación ciudadana (tales los casos de los censos nacionales, la celebración de comicios electorales, etc.), pueden ser objeto de perturbaciones en su desarrollo cuando, como consecuencia de la acción individual o grupal de personas con signos de intoxicación alcohólica, se pudieran generar actos de violencia callejera, desasosiego social, y cuyas consecuencias atenten contra la vida o la integridad física de los participantes en dichos actos” (f. j. 30) Continúa el TC señalando que “la referida prohibición tiene como elemento justificante la conservación del orden y la preservación de la seguridad ciudadana durante la celebración de un culto religioso que moviliza por las calles a miles de personas, ya que ha tenido en cuenta, como ya se expresó anteriormente, que la religión católica es mayoritariamente profesada en nuestro país. En suma, el interés público subyacente guarda relación con el mantenimiento del orden público, mas no con una exigencia de conducta impuesta por una determinada confesión religiosa” (f. j. 32).

^[12] Se dejó sin efecto así la polémica disposición establecida en el Decreto Supremo N° 057-2020-PCM, según la cual los lunes, miércoles y viernes únicamente podrían transitar personas del sexo masculino, y los martes, jueves y sábados únicamente podrán transitar las personas del sexo femenino. Aparecería luego en medios de comunicación Farid Matuk, exjefe del INEI, e integrante del Comando COVID-19, asumiendo que fue él quien propuso tal disposición, y consideraba se había equivocado.

^[13] Véase el referido Decreto en: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-legislativo-para-sancionar-el-incumplimiento-de-las-decreto-legislativo-n-1458-1865516-1/

^[14] Véase el referido Decreto en: https://busquedas.elperuano.pe/download/url/decreto-supremo-que-aprueba-el-reglamento-del-decreto-legisl-decreto-supremo-n-006-2020-in-1865551-1

^[15] La Convención Americana de Derechos Humanos fue aprobada en el Perú por Decreto Ley Nº 22231 y ratificada el 12 de julio de 1978.

^[16] El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ha sido aprobado en el Perú mediante Decreto Ley Nº 22128, instrumento de adhesión del 12 de abril de 1978, depositado el 28 de abril de 1978.

^[17] El derecho a la personalidad jurídica fue reconocido en el artículo 6 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el artículo 16 del PIDCyP y en el artículo 3 de la CADH. En la CP1993, no se ha recogido de manera expresa este derecho, sin embargo, alcanza protección en el Perú, al estar recogido en los tratados antes indicados, los cuales en virtud a lo establecido en el artículo 55 del referido texto constitucional, forman parte del Derecho nacional. El TCP se ha pronunciado respecto a este derecho en el Expediente Nº 2432-2007-PHC/TC, que versó sobre un hábeas corpus presentado a favor de un ciudadano, el cual alegaba que el Reniec había vulnerado su derecho a la identidad, al no expedir arbitrariamente un DNI, cuyo otorgamiento había solicitado. Según el TC, al no entregarse el DNI de manera arbitraria, se vulneran los derechos a la identidad y a la personalidad jurídica, señalando que “el derecho a la personalidad jurídica importa atribuir jurídicamente a una persona la aptitud suficiente para ser titular de derechos y obligaciones (...)” (f. j. 13).

^[18] Véase la referida sentencia en: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00017-2003-AI.pdf

^[19] Este artículo admite la postergación de la entrada en vigencia de la ley, esto es, una vacatio legis, pero de ninguna manera se permite la posibilidad que se establezca la entrada en vigencia de la ley el mismo día de su publicación.

^[20] El vídeo de la detención puede encontrarse hasta la fecha en: https://www.youtube.com/watch?v=HZgHK3w5Hdc

^[21] Véase la referida sentencia en: https://www.scribd.com/document/103587769/Disponen-que-detencion-arbitraria-de-Marco-Arana-sea-investigada-en-Chiclayo

^[22] En esta resolución se dispuso que las investigaciones respecto a hechos relacionados contra el Proyecto Minero Conga sean tramitadas en Fiscalía de Lambayeque. Antes, el Poder Judicial había emitido una resolución similar, estableciendo la competencia de Juzgado de Lambayeque para conocer estos casos; decisiones que fueron cuestionadas en su momento pues implicaba que investigados y familiares debían trasladarse a otro departamento, para afrontar las investigaciones y procesos en su contra. Recientemente, un caso que también generó debate, fue la decisión de la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República (Transferencia de competencia 03-2018-Ayacucho), que declaró fundada la solicitud de transferencia de competencia del proceso seguido contra el ciudadano Adriano Manuel Pozo Arias, por presunto delito de feminicidio (tentativa) y violación sexual, en agravio de la ciudadana de iniciales C.A.C.B, disponiéndose la transferencia de competencia del Distrito Judicial de Ayacucho a la Corte Superior de Justicia de Lima Norte, al considerarse que “se presentaba una circunstancia objetiva insalvable que impide el normal desarrollo del juzgamiento, con jueces especializados”. (Véase la resolución en: https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/86d61a0046e80146a3c0fb5d3cd1c288/SPP-TC-03-2018-AYACUCHO-ARLETTE-CONTRERAS.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=86d61a0046e80146a3c0fb5d3cd1c288)

^[23] Véase el Decreto en: http://www2.pcm.gob.pe/Transparencia/Resol_ministeriales/2011/DS-093-2011-PCM.pdf

^[24] El Tribunal Constitucional peruano, en la STC Exp. N° 04677-2004-PA/TC, ante un amparo presentado por la CGTP contra la Ordenanza Municipal Nº 062-MML y el Decreto de Alcaldía Nº 060-2003, expidió sentencia declarando fundada la demanda, estableciendo como precedente vinculante el criterio conforme al cual, “en ningún caso el ejercicio del derecho de reunión, previsto en el artículo 2 inciso 12 de la Constitución, puede ser sometido al requisito de autorización previa por parte de la autoridad administrativa” (Parte decisoria). Señaló, además, que “la prohibición de reuniones no puede hacerse sobre la base de simples sospechas, peligros inciertos, argumentos insuficientes, antojadizos o arbitrarios, sino en mérito a razones objetivas, suficientes y fundadas” (f. j. 18).

^[25] Se refiere al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

^[26] Se refiere a derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.

^[27] Quizá sea pertinente establecer un procedimiento especial, célere, con plazos cortos (similar al del hábeas corpus), para la tramitación de procesos de amparo y hábeas data, cuyas demandas han sido presentadas durante los regímenes de excepción, y evitar que la afectación a los derechos devenga en irreparable. En nuestra legislación puede citarse como antecedente el siguiente: En el artículo 37 inciso 7 del Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley Nº 28237, se ha establecido que el derecho de reunión es protegido por el proceso constitucional de amparo. Sin embargo, en el artículo 360 de la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones, se ha establecido que en defensa del derecho de reunión –se entiende ejercitado con un fin político, en el marco de un proceso electoral– es procedente el hábeas corpus, el cual deberá resolverse dentro de las veinticuatro horas, bajo responsabilidad. La razón para establecer la procedencia del hábeas corpus como mecanismo de defensa del derecho de reunión, ejercido en el marco de un proceso eleccionario, y no el amparo, como se lo hace para otro tipo de reuniones, estaría determinada por el hecho de necesitarse una reacción judicial inmediata de la autoridad judicial, característica del hábeas corpus, que permita frenar una acción u omisión arbitraria que pretenda impedir u obstaculizar la realización de una reunión (movilización, desplazamiento o mitin), programados en el marco de unas elecciones. De lo contrario, debido a los plazos existentes en estos procesos, la garantía constitucional devendría en ineficaz.

^[28] Véase una nota del diario La República disponible en https://larepublica.pe/sociedad/2020/04/14/video-policias-arrestan-a-familia-que-celebraba-cumpleanos-en-pleno-estado-de-emergencia-coronavirus-rddr/

^[29] Asumimos que el hecho se ha producido en un lugar que no es los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad y Loreto, en los cuales la inamovilidad social obligatoria total empieza a las 16.00 horas y no a las 18.00 horas como en los otros departamentos del país.

^[30] El Tribunal Constitucional peruano en diversas sentencias ha resuelto casos ayudándose del denominado test de proporcionalidad, aplicando los subprincipios de idoneidad, necesidad, proporcionalidad en sentido estricto, tales como la sentencia emitida en el caso de la demanda de inconstitucionalidad contra la ley del medio pasaje, Ley N° 26271, STC Exp. N° 0034-2004-AI/TC; sentencia emitida en la demanda de inconstitucionalidad contra las Ordenanzas Municipales que restringieron horarios de atención en la denominada Calle de Las Pizzas, STC Exp. N° 007-2006-PI/TC; sentencia emitida en el caso de la demanda de amparo contra decisión de prohibir la tenencia de mascotas en un edificio, STC Exp. 1413-2017-PA/TC; sentencia emitida en la demanda de inconstitucionalidad presentada contra las modificaciones introducidas por ley 30076 a los artículos 36.9 del Código Penal (inhabilitación para ingresar al servicio docente a quienes han sido condenados por determinados delitos), artículo 440. 7 del Código Penal y artículo 2.9 del Código Procesal Penal de 2004 (consecuencias de la reincidencia y habitualidad) y artículo 70 del Código Penal (sobre comunicación de antecedentes de las personas), STC Exp. N° 007-2018-AI/TC y recientemente, en el caso de la demanda de inconstitucionalidad dirigida a cuestionar la constitucionalidad del delito de Omisión de comunicación de operaciones o transacciones sospechosas (artículo 5 del Decreto Legislativo 1106), STC Exp. N° 006-2014-PI/TC. Según se lee en el acápite B-1 de la sentencia, que la parte demandante alegaba que “la regulación de tal delito restringe de manera desproporcionada el derecho a la libertad personal, al regularse un delito de peligro abstracto, en el cual no existe una relación directa entre la conducta típica y el bien jurídico “componentes de la economía social de mercado”; y por ser innecesaria, puesto que existe un medio alternativo como es el Derecho Administrativo, menos gravoso e idóneo; también, por violar el principio de legalidad, al considerarse que el contenido y alcance de la expresión “operaciones sospechosas” es imprecisa y equívoca. Finalmente, por violar el principio de culpabilidad”. Respecto a este aspecto, el TC analiza el cuestionamiento, y luego de aplicar el test de proporcionalidad descarta que la regulación del referido delito restrinja de manera desproporcionada el derecho a la libertad personal y declara infundada la demanda.

^[31] Tránsito del personal estrictamente necesario que participa en la prestación de los servicios de abastecimiento de alimentos, salud, medicinas, la continuidad de los servicios de agua, saneamiento, energía eléctrica, gas, combustibles, telecomunicaciones, limpieza y recojo de residuos sólidos, servicios funerarios, y transporte de carga y mercancías y actividades conexas, según lo estipulado por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones.

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* Abogado por la Universidad Nacional de Cajamarca. Magíster en Derecho Penal y Criminología. Fiscal provincial titular de la Tercera Fiscalía Provincial Penal Corporativa de Cajamarca. Expresidente de la Junta de Fiscales Provinciales del Distrito Fiscal de Cajamarca.