RESUMEN: En el presente artículo se desarrolla los presupuestos para la adopción de las medidas preventivas aplicables al transporte y tránsito terrestre y la finalidad que esta persigue. Asimismo, analiza las formas de levantamiento de las medidas preventivas, los sistemas de causales para su adopción, así como la revisión de algunas medidas administrativas calificadas como preventivas, pese a que no concurren los presupuestos para su adopción. Finalmente, se desarrolla la diferenciación entre las medidas preventivas, provisionales y correctivas aplicadas al transporte y tránsito terrestre.

MARCO NORMATIVO

La Ley N° 27181.- Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre: arts. 3, 4, 16 inc. f), 19 inc. d) y 26.

PALABRAS CLAVE: Medida preventiva / Levantamiento de medida / Transporte terrestre / Tránsito terrestre.

Recibido: 15/10/2020

Aprobado: 04/11/2020

INTRODUCCIÓN

Las actividades del transporte y tránsito terrestre son actividades cotidianas en las que participamos a menudo. Es por ello que el Estado, a través de diversos dispositivos normativos, regula las distintas actuaciones de los actores que participan en dichas actividades, estableciendo competencias, funciones y facultades a los entes públicos, así como obligaciones, prohibiciones y derechos a los actores privados (transportistas, generadores de carga, operadores de terminales, conductores, peatones, entre otros).

Así, una de las facultades otorgadas a las entidades públicas se encuentra relacionada a la posibilidad de aplicar medidas preventivas ante hechos o situaciones que representan un peligro o riesgo para la vida, la salud y la seguridad de las personas cuando participan o interactúan en las actividades del transporte y tránsito terrestre.

Sin embargo, el ejercicio de esta facultad puede traer consigo algunas dificultades prácticas. Esto puede darse al momento de evaluar si corresponde o no aplicar una medida preventiva en un determinado caso, o establecer la forma o momento en que procede su levantamiento.

Ante esta situación, resulta necesario definir los alcances conceptuales sobre lo que debe entenderse por medida preventiva en el ámbito del transporte y tránsito terrestre, así como los presupuestos para su adopción y la finalidad que ocupa a esta figura jurídica, pues esto también ha generado que el legislador denomine como medidas preventivas a aquellas medidas administrativas que por su naturaleza no corresponden ser llamadas como tales.

Por otro lado, la escasa jurisprudencia sobre la materia bajo comentario puede estar relacionada a la confusión de esta figura jurídica con otras afines^[1]. Por ello, es de utilidad establecer las diferencias que existe entre las medidas preventivas y las otras medidas administrativas que pueden ser aplicadas en el marco del transporte y tránsito terrestre.

Ahora bien, podría afirmarse que la aplicación de medidas preventivas en transporte y tránsito terrestre suponen un simple acto de gravamen sin relevancia jurídica; sin embargo, ello no es así. El Tribunal Constitucional ha señalado, al momento de resolver una causa relacionada a la aplicación de la medida preventiva de licencia de conducir, que la posibilidad de una eventual restricción de dicho documento constituye un aspecto de relevancia constitucional, según la naturaleza de cada caso, atendiendo a que dicha restricción, de alguna forma, termina enervando los alcances de la libertad de locomoción u otros atributos^[2].

En el presente trabajo nos ocuparemos de desarrollar los fundamentos en los que se sustenta la facultad de la autoridad administrativa para aplicar medidas preventivas en el ámbito del transporte y tránsito terrestre, así como los presupuestos para su adopción y la finalidad que esta persigue, para luego analizar de qué forma pueden ser levantadas. Posteriormente, se analizarán los sistemas de causales para la adopción de medidas preventivas, así como las diferencias que existen entre las medidas preventivas y las medidas provisionales y correctivas aplicadas al transporte y tránsito terrestre.

I. ACERCAMIENTO CONCEPTUAL DE MEDIDA PREVENTIVA Y LOS PRESUPUESTOS PARA SU ADOPCIÓN

La Ley N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (en adelante, la LGTT), norma que contiene los principios y lineamientos generales que rige a todo el sistema vinculado al transporte y tránsito terrestre, habilita a las autoridades competentes en dicha materia a aplicar medidas preventivas. El sustento para ello radica en el artículo 3 de la LGTT, el cual establece que la acción estatal en materia de transporte y tránsito terrestre se orienta al resguardo de la seguridad y salud de los usuarios del transporte, así como a la protección del ambiente y la comunidad en su conjunto.

Las medidas preventivas, también llamadas medidas de seguridad, tienen su fundamento en los principios de protección y de prevención contenidos en las normas relativas al transporte y tránsito terrestre^[3], que indican que el Estado orienta su accionar a proteger diversos bienes jurídicos, tales como la vida, la seguridad, la integridad física y la salud de los usuarios del transporte y de quienes participan del tránsito terrestre, el ambiente y la infraestructura vial^[4].

El profesor Morón (2011), respecto a las medidas preventivas, anota lo siguiente:

Las medidas de seguridad aplican cuando la autoridad luego de la constatación respectiva llega a la convicción objetiva que existe un peligro individualizado o colectivo para la persona en su vida, salud o seguridad por un estado de cosas o situación continuada en el tiempo y persigue cesarlo de inmediato.

El ordenamiento jurídico del transporte y tránsito terrestre no ha establecido una definición de medida preventiva; sin embargo, a partir de la regulación contenida en la LGTT sobre esta materia, se puede construir, tentativamente, una definición de la misma.

El numeral 26.2 del artículo 26 de la LGTT señala que las medidas preventivas tienen por finalidad la tutela de los intereses públicos establecidos en el artículo 3 de la LGTT, esto es el resguardo de la seguridad y salud de los usuarios del transporte, así como a la protección del ambiente y la comunidad.

Por otro lado, en los reglamentos nacionales de transporte y tránsito terrestre se establecen los supuestos de hecho que ameritan la adopción de medidas preventivas y las autoridades encargadas de aplicarlas. Asimismo, en estos dispositivos normativos se regula su vigencia y la forma a través de la cual es posible levantar o dejar sin efecto una medida preventiva.

En ese orden, y como se detallará más adelante, la medida preventiva puede ser definida como aquella medida administrativa impuesta por la autoridad competente, que tiene por finalidad prevenir la puesta en peligro o lesión de los bienes jurídicos tutelados por las normas del transporte y tránsito terrestre, y cuyo objeto es reducir o eliminar el hecho o situación riesgosa o peligrosa para la vida de las personas y la seguridad de los usuarios del transporte terrestre, la libre circulación, el medio ambiente, la infraestructura vial, entre otros.

Ahora bien, para la aplicación de este tipo de medidas resulta necesaria la existencia de un peligro o riesgo (presupuesto fáctico) que, en caso de que la autoridad competente no neutralice a través de la medida preventiva, pueda causar la lesión efectiva o puesta a peligro de los bienes jurídicos que venimos comentando.

Así lo ha expresado el Tribunal Constitucional al momento de analizar una medida preventiva aplicada en los servicios complementarios al tránsito terrestre. A través de la sentencia recaída en el Expediente N° 03747-2013-PA/TC, este colegiado analizó la imposición de la medida preventiva de clausura temporal del establecimiento a un centro médico encargado de la evaluación física y psicológica de postulantes a una licencia de conducir, señalando que “ante el fundado riesgo de que emitan certificados médicos de aptitud psicosomática a personas que ni siquiera han sido evaluadas, las medidas decretadas por la emplazada se encuentran plenamente justificadas ya que al disponerlas, está cumpliendo con su deber de supervisar la correcta expedición de licencias de conducir (…)”^[5].

Nótese que, de lo expuesto por el Tribunal Constitucional, aplicable también a la materia que nos ocupa, se aprecia la existencia de un peligro que está dado por “la posible emisión de certificados médicos que declaren la aptitud psicosomática a personas que no son evaluadas”, pudiendo causar una lesión al bien jurídico “correcto funcionamiento del sistema de emisión de licencias de conducir”.

La existencia del peligro o riesgo constituye un presupuesto objetivo, es decir, verificable y contrastable en la realidad; por tanto, para la adopción de una medida preventiva, la autoridad competente tiene que verificar la existencia del hecho o hechos que representan un peligro o riesgo para los bienes jurídicos tutelados por las normas del transporte y tránsito terrestre.

Veamos el siguiente ejemplo, el vehículo que no cuenta con una inspección técnica vehicular^[6] vigente y, pese a ello, se encuentre circulando en la red vial, origina (crea) una situación de peligro para la seguridad de las personas (pasajeros y usuarios de la vía), toda vez que no se cuenta con la certeza de que el vehículo está en buen funcionamiento.

Ante esta situación, el legislador ha previsto que, detectado el hecho, la autoridad competente se encuentra facultada a aplicar la medida preventiva de internamiento vehicular^[7] o la suspensión precautoria de la habilitación del vehículo^[8], según sea el caso, en atención a las normas relativas al tránsito y transporte terrestre.

El internamiento vehicular, para el ejemplo bajo comentario, es aplicado por el efectivo policial asignado al control de tránsito o carretera en el marco del Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de Tránsito, aprobado por Decreto Supremo N° 016-2009-MTC (en adelante, Código de Tránsito), y tiene por objeto disponer que el vehículo ingrese a un depósito vehicular, eliminando el riesgo que es creado cuando dicha unidad se encuentra en circulación, esto es, un posible desperfecto mecánico que pueda ocasionar un accidente de tránsito.

En cambio, la suspensión precautoria de la habilitación del vehículo es aplicada por el inspector de transporte en el marco del Reglamento Nacional de Administración de Transporte, aprobado por Decreto Supremo N° 017-2009-MTC (en adelante, RENAT), y tiene por objeto suspender el título que habilita al vehículo a ser utilizado en la prestación del servicio de transporte terrestre, por no cumplir con una condición de operación para dicho servicio^[9]. Esta medida preventiva genera, temporalmente, el impedimento legal para que el transportista no disponga del vehículo en la prestación del servicio de transporte terrestre; a diferencia de la medida de internamiento vehicular, la cual genera un impedimento fáctico o de hecho para que el propietario no disponga de su vehículo, pues ha sido despojado de su posesión.

Del ejemplo descrito se aprecia que para la aplicación de las medidas preventivas es necesaria la existencia de una situación de peligro o riesgo (presupuesto fáctico) que amenace los bienes jurídicos tutelados, siendo el objeto de la medida reducir o eliminar esta situación de peligro o riesgo existente y, de esta forma, prevenir la lesión efectiva o puesta en peligro de los bienes jurídicos tutelados por las normas de transporte y tránsito (finalidad de la medida), observando en todo momento el principio de proporcionalidad^[10].

El elemento fáctico o presupuesto de hecho al que hacemos referencia es verificado, en la mayoría de casos, durante el ejercicio de la actividad administrativa de fiscalización^[11]. Por medio de esta actividad, la autoridad competente en materia de transporte y tránsito terrestre verifica el cumplimiento de obligaciones legales, reglamentarias o derivadas de otra fuente, teniendo a la vista, en algunas ocasiones, hechos o situaciones que pueden constituir riesgo o peligro para la vida o seguridad de las personas.

Así, evidenciada una situación de riesgo o peligro, la autoridad administrativa puede concluir la fiscalización adoptando las medidas preventivas^[12] idóneas para reducir o eliminar el riesgo o peligro existente, conforme lo establece el numeral 5 del artículo 245 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, el TUO de la LPAG).

El peligro o riesgo que venimos comentando, se configura, en muchas oportunidades, cuando se incumple alguna obligación legal o reglamentaria. Por ejemplo, en materia de transporte, cuando se incumple la obligación reglamentaria referida a operar terminales terrestres^[13] contando con el respectivo Certificado de Habilitación Técnica vigente^[14], se crea un peligro para la integridad y seguridad de los usuarios del servicio de transporte, toda vez que no se ha certificado las condiciones mínimas de seguridad que se exigen para este tipo de infraestructura^[15]. En ese caso, corresponde la aplicación de la medida preventiva de clausura temporal del local^[16].

Ahora bien, el legislador ha tipificado el incumplimiento de obligaciones legales o reglamentarias como infracciones administrativas; sin embargo, debemos señalar que la aplicación de una medida preventiva se efectúa independientemente de si los hechos o situaciones constituyen infracciones administrativos, pues la evaluación que debe realizar la autoridad para decidir si adopta o no una medida preventiva, radica en constatar la existencia de un peligro o riesgo para los bienes jurídicos tutelados por las normas del transporte y tránsito terrestre. En ese sentido, el profesor Morón (2011) señala lo siguiente:

[las medidas preventivas] se aplican cuando se constatan situaciones de peligro para la salud, vida o medio ambiente e independientemente que estas situaciones constituyan per se un ilícito sancionable, se haya producido algún daño efectivo o incluso aun cuando no se haya individualizado a sus autores. (p. 145).

Así las cosas, si bien el numeral 26.2 del artículo 26 de la LGTT establece que las medidas preventivas son impuestas por las infracciones vinculadas con el transporte y tránsito terrestre, ello no significa que la imposición de la medida se da cuando se tiene certeza de la existencia de una infracción, lo cual únicamente se puede lograr a través del procedimiento sancionador respectivo.

La interpretación y alcance de la expresión “impuestas por las infracciones” responde al supuesto de hecho que configura la infracción, mas no la infracción en sí misma y como un todo. Esto en razón de que, los supuestos de hecho que configuran infracciones también representan en el plano fáctico supuestos para aplicar medidas preventivas, es decir, estos supuestos de hechos constituyen situaciones reales de peligro o riesgo para los bienes jurídicos tutelados.

Es por ello que la autoridad competente no realiza ninguna calificación jurídica respecto al hecho generador del peligro o riesgo, es decir, no efectúa ningún análisis destinado a determinar si el hecho constituye o no infracción administrativa, limitándose únicamente a verificar si el hecho representa, en el plano fáctico, un peligro o riesgo para los bienes jurídicos que se buscan tutelar.

Nuestro ordenamiento jurídico permite la aplicación de medidas preventivas sin la existencia de un procedimiento previo, siendo suficiente la verificación del hecho que constituye un peligro o riesgo. Como se ha mencionado, a través de la actividad administrativa de fiscalización es posible que la autoridad competente concluya dicha actividad aplicando una medida preventiva con la finalidad de proteger la vida y seguridad de las personas.

II. LEVANTAMIENTO DE LA MEDIDA PREVENTIVA

La medida preventiva, por su naturaleza temporal, se mantiene vigente en tanto subsista el elemento fáctico que origina o motiva su imposición, esto es, la existencia del peligro o riesgo con las características que venimos comentando, toda vez que su finalidad es prevenir la lesión efectiva o puesta en peligro de los bienes jurídicos tutelados por las
normas de transporte y tránsito terrestre^[17]. Esto se desprende del numeral 157.2 del artículo 157 y numeral 256.5 del artículo 256 del TUO de la LPAG, que por extensión se aplica a las medidas preventivas, en atención al numeral 26.2 del artículo 26 de la LGTT.

En estos casos, cuando ha desaparecido el peligro o riesgo que motivó la imposición de la medida preventiva, ya sea por el cumplimiento de la obligación inobservada, la “subsanación” de una conducta u otra situación análoga, se aplica, mutantis mutandis, la figura de la revocación o también denominada cese, procediéndose a levantar la medida preventiva, pues ya no resulta necesario mantener vigente los efectos de esta.

Así, por ejemplo, en materia de transporte terrestre, la medida preventiva de suspensión precautoria de la habilitación vehicular por no tener vigente el seguro contra accidentes de tránsito (SOAT)^[18][19] perdurará en el tiempo, en tanto no se cumpla con “subsanar” la condición de operación exigida por el RENAT, esto es, que el vehículo cuente con el seguro contra accidentes de tránsito vigente.

La legislación actual regula supuestos de hecho que ameritan la imposición de medidas preventivas, lo que hace suponer –a criterio del legislador– que la materialización de estos hechos en el mundo fenoménico genera un peligro o riesgo para las personas; sin embargo, para efectos de solicitar u obtener la revocación o cese de la medida, no es posible efectuar acciones orientadas a desaparecer el peligro o riesgo existente, ya sea porque el hecho representa un peligro o riesgo en un determinado momento o porque no es posible “subsanar” o “corregir” el hecho que genera el peligro o riesgo que motiva la imposición de la medida bajo comento.

Ante esta situación, el legislador ha establecido diferentes formas para que la autoridad competente proceda a levantar las medidas preventivas aplicadas, basándose en el acaecimiento de condiciones^[20] o plazos^[21]; que en tanto no se cumplan, dichas medidas se mantendrán vigentes.

Un ejemplo de ello es la medida preventiva de retención de licencia de conducir^[22] que, de acuerdo al RENAT, se aplica ante la negativa del conductor de entregar información o documentación correspondiente al servicio que presta^[23]. Esta medida puede ser levantada cuando el conductor presenta una declaración jurada de compromiso de no volver a cometer el mismo hecho que originó su imposición^[24].

Nótese que, en el caso mencionado, el hecho que genera la imposición de la medida preventiva de retención de licencia es la no entrega de documentación, hecho que puede constituir una modalidad de obstrucción a la actividad de fiscalización que realiza la autoridad competente, constituyendo un agravio al bien jurídico el correcto ejercicio de la función de fiscalización, el cual es un bien jurídico tutelado en cualquier ámbito administrativo; pero además, generaría que dicha autoridad desconozca hechos o situaciones que efectivamente sí representan algún riesgo o peligro. Por ejemplo, la no entrega del manifiesto de usuarios, en el cual se evidencia si en el vehículo viajan menores de edad, así como las personas con quienes viajan estos menores y la referencia del documento que autoriza su viaje^[25], representa un riesgo para la integridad física del menor de edad, pues este puede ser víctima del delito de trata de personas o explotación sexual.

Frente a este caso, la presentación de una declaración jurada de no volver a cometer el hecho consistente en la no entrega de documentos, constituye, según el legislador, el medio idóneo para levantar la medida preventiva de retención de licencia de conducir, aun cuando la declaración jurada no reduzca o elimine el riesgo que motivó la imposición de la medida. Este tipo de previsión normativa hace afirmar que el hecho, por su propia naturaleza, no puede ser “subsanado” ni “corregido”.

En el escenario descrito, el legislador ha optado por crear ficciones legales con el objeto de facilitar la toma de decisiones de las autoridades competentes en materia de transporte y tránsito terrestre. A través de esta técnica legislativa, se ha establecido que ciertos hechos acreditan la eliminación o reducción de los riesgos o peligros existentes que amenazan la afectación de bienes jurídicos, pese a que en el plano fáctico esto no ocurra^[26].

Otra de las formas en las que se procede a levantar una medida preventiva en materia de transporte, está relacionada a la culminación del procedimiento administrativo sancionador. Por ejemplo, cuando el inspector de transporte evidencia la prestación del servicio de transporte sin contar con la autorización emitida por la autoridad competente^[27], procede la aplicación de la medida preventiva de retención de licencia de conducir^[28], la cual se mantiene vigente hasta la culminación del procedimiento administrativo sancionador^[29], es decir, hasta la emisión de la resolución final.

En nuestra opinión, la conducta comentada, que se encuentra tipificada como infracción con Código F.1 del Anexo 2 del RENAT, es una de la más gravosa dentro del ordenamiento jurídico del transporte terrestre, pues la prestación del servicio de transporte sin contar con la autorización no solo se realiza sin contar con uno de los cuatro títulos habilitantes a que hace referencia el RENAT, sino que, en el fondo, la prestación del servicio de transporte se realiza sin contar con los otros tres títulos que la regulación del transporte terrestre ha previsto, esto es, la habilitación del vehículo, la habilitación del conductor y la habilitación de la infraestructura complementaria, generando externalidades negativas que son asumidas por la sociedad en general. Así, esta conducta representa, en el plano material, un peligro para la integridad física y la seguridad de los usuarios del transporte, por poner un ejemplo.

En esa línea, el legislador ha considerado conveniente mantener vigente la medida preventiva de retención de licencia de conducir hasta la culminación del procedimiento administrativo sancionar, pero además porque el hecho importa la creación de riesgos significativos para los usuarios del transporte, como ya lo hemos anotado^[30].

Al igual que el caso de la declaración jurada, la culminación del procedimiento administrativo sancionador como hecho que acredita la eliminación del riesgo creado por la prestación del servicio no autorizado es una ficción legal.

Sin embargo, existen medidas preventivas que deben mantenerse vigentes hasta la culminación del procedimiento administrativo y siempre que se cumpla con lo dispuesto en la resolución que pone fin a la instancia, aun cuando resulta posible que sean levantadas cuando el hecho que generó su imposición desaparezca, eliminando consigo el riesgo o peligro que amenaza la lesión de los bienes jurídicos que protege la normativa del transporte terrestre. Volviendo al ejemplo de operar un terminal terrestre sin contar con la habilitación técnica, cuando un inmueble es empleado como infraestructura complementaria de transporte terrestre (terminal) sin contar con la mencionada habilitación, procede la aplicación de la medida preventiva de clausura temporal del inmueble^[31], la misma que se mantiene vigente hasta que el titular de dicha infraestructura cumpla con lo que disponga la resolución del procedimiento administrativo sancionador^[32].

Véase que, del ejemplo anterior, el hecho que amerita la aplicación de la clausura temporal es operar un inmueble como infraestructura complementaria del transporte cuando no cuenta con la habilitación técnica correspondiente, que, como hemos mencionado, representa un peligro para la integridad y seguridad de los usuarios del transporte. No obstante, el hecho que origina (crea) este peligro puede desaparecer con la obtención de la habilitación técnica para que el inmueble opere como terminal terrestre, lo que significa que la medida preventiva puede ser levantada, incluso antes de emitirse la resolución que pone fin al procedimiento sancionador.

Ahora bien, el cuestionamiento a la imposición de una medida preventiva también puede llevar a su levantamiento. Por ejemplo, si la medida preventiva aplicada no se funda en la existencia de un peligro o riesgo existente que amenace ciertos bienes jurídicos, habrá sido emitida inobservando uno de los presupuestos esenciales para su adopción y por tanto debe ser levantada.

La actuación antes mencionada, la cual puede ser ejercida por cualquier ciudadano que se sienta afectado con la medida preventiva, traería consigo una forma de levantamiento de medida preventiva anómala, pues la forma natural o lógica en la que resulta procedente levantar una medida preventiva está dada por el cumplimiento de su finalidad, lo que no ocurre cuando se cuestiona este tipo de medidas y resulta fundado el pedido de levantamiento.

La regulación actual en materia de transporte y tránsito terrestre no ha definido con claridad, qué tipo de vía procedimental debe seguirse para cuestionar la imposición de una medida preventiva. Por su parte, el RENAT ha establecido la posibilidad de interponer recursos impugnatorios con el propósito de afectar la eficacia de las medidas preventivas de suspensión precautoria del servicio^[33] y suspensión precautoria de la habilitación, de acuerdo a lo prescrito en los numeral 113.2 y 114.3 de los artículos 113 y 114, respectivamente; sin embargo, no se habilitaría tal posibilidad al resto de medidas preventivas.

El cuestionamiento a una medida preventiva es, en sí mismo, una manifestación al ejercicio del derecho de defensa que tiene todo administrado. Así, la referencia a interponer recursos impugnatorios, contenidos en la regulación del transporte, debe ser entendida en su acepción más amplia. Es por ello que, el administrado se encuentra facultado a utilizar cualquier recurso que habilite la ley general, esto es, el TUO de la LPAG, en tanto se cumplan los requisitos de admisibilidad y procedencia que la mencionada norma exige. Lo señalado también resulta extensivo a las medidas preventivas impuestas en el marco del Código de Tránsito.

Por otro lado, existe otra forma anómala de levantamiento de medidas preventivas, la cual se sustenta en la inacción de la autoridad competente encargada de tramitar el procedimiento administrativo sancionador.

De acuerdo al tercer párrafo del numeral 26.2 del artículo 26 de la LGTT, la autoridad competente debe incoar el procedimiento administrativo sancionador dentro de los diez (10) días hábiles posteriores a la adopción de la medida preventiva; caso contrario, esta medida se extingue de pleno derecho.

La extinción de la medida preventiva de pleno derecho cuando no se ha iniciado el procedimiento sancionador en el plazo de diez (10) días hábiles constituye una forma de levantamiento de medida preventiva. Esta novedosa y anómala forma de levantar una medida preventiva fue introducida en la LGTT a través del Decreto Legislativo N° 1406, pues antes de emitirse esta norma solo se contemplaba la exigencia de iniciar el procedimiento sancionador en el plazo indicado, no atribuyéndose ninguna consecuencia jurídica en caso de que ello no ocurra.

Una interpretación literal de la disposición mencionada nos conduciría a señalar que toda medida preventiva puede ser levantada antes de que la misma cumpla su finalidad, la cual es tutelar y proteger los bienes jurídicos en tanto el peligro o riesgo que motivó su imposición no desaparezca.

Asimismo, como hemos advertido antes, las medidas preventivas se aplican independientemente de la determinación de responsabilidad administrativa por la comisión de una infracción, por lo que no existe una relación directa y necesaria entre la vigencia de la medida preventiva y la incoación de un procedimiento sancionador; caso distinto ocurriría si la medida administrativa bajo comentario fuera una de tipo cautelar previa^[34].

Ahora bien, la disposición que recoge la extinción de la medida preventiva como forma anómala de levantamiento debe ser interpretada de forma sistemática con las normas contenidas en el artículo 3 y numeral 14.1 del artículo 14 de la LGTT,
en el sentido de que su interpretación favorezca y garantice la vigencia de los derechos tutelados por las normas del transporte y tránsito terrestre, observándose en todo momento lo dispuesto en los reglamentos nacionales.

En ese orden, la extinción de la medida preventiva a que hace referencia el tercer párrafo del numeral 26.2 del artículo 26 de la LGTT será aplicable si y solo si la forma natural o lógica de levantar la medida preventiva esté relacionada a la culminación del procedimiento administrativo sancionador, pues de no iniciarse el procedimiento la vigencia de la medida sería indeterminada, lo cual difiere del carácter temporal que reviste a este tipo de medida administrativa. Por lo que, en los demás casos, la medida debe permanecer vigente.

Por ejemplo, si la autoridad competente en materia de transporte aplica la medida preventiva de retención de licencia de conducir porque se atentó contra la integridad física del inspector durante el ejercicio de sus funciones y no se ha iniciado el procedimiento sancionador correspondiente en el plazo de diez (10) días hábiles, la medida preventiva se extingue, ello en razón de que el numeral 112.2.4 del artículo 112 del RENAT señala que la retención de licencia de conducir por el hecho antes anotado caduca con la emisión de la resolución que pone fin al procedimiento. Ahora, esta forma anómala de levantamiento no ocurriría tratándose, por ejemplo, de la medida preventiva de suspensión de la habilitación impuesta al vehículo que no aprobó la inspección técnica vehicular, toda vez que la forma natural o lógica de levantar la referida medida se da con “subsanar” el incumplimiento detectado, es decir, someter al vehículo a una inspección técnica vehicular y que la misma sea aprobada^[35].

III. MEDIDAS PREVENTIVAS QUE NO LO SON

El legislador ha considerado la aplicación de medidas preventivas en casos en los que no se cumple con los presupuestos para su adopción. Es decir, existen situaciones en las que se aplica un “tipo” de medida preventiva, pero no para garantizar la vigencia de los bienes jurídicos tutelados por las normas de transporte y tránsito frente a hechos peligros o riesgos, sino que su utilización constituye un medio idóneo para cautelar otros fines, por lo que los elementos constitutivos para su adopción son distintos.

En materia de transporte, el artículo 111 del RENAT señala que el internamiento preventivo del vehículo se aplica sin más trámite, cuando este es ordenado por un ejecutor coactivo en cumplimiento de sus funciones^[36]. En este supuesto, el internamiento preventivo vehicular es una medida administrativa de tipo cautelar y no preventiva, pues la finalidad de esta medida es garantizar el cumplimiento de una obligación impaga, en el marco de un procedimiento de ejecución coactiva^[37], es decir, busca garantizar un derecho de crédito a favor de la entidad.

Otro caso para comentar lo encontramos en el Código de Tránsito, al disponerse que, ante la ocurrencia de un accidente de tránsito, la Policía Nacional del Perú podrá retener el vehículo o los vehículos que han participado del accidente de tránsito^[38] para realizar el peritaje técnico y la constatación de daños^[39].

De acuerdo a la legislación vigente, la retención del vehículo es una medida preventiva; sin embargo, en el supuesto bajo comentario, la retención del vehículo tiene por finalidad la obtención de elementos de prueba ante la posible existencia de un delito, que pudo provocar un accidente de tránsito^[40], mas no la eliminación o reducción de un riesgo o peligro que afecte o pueda afectar los bienes jurídicos tutelados por las normas relativas tránsito terrestre, por lo que no nos encontramos ante una medida preventiva en sentido estricto.

Un ejemplo de retención del vehículo como medida preventiva propiamente dicha, lo tenemos cuando esta es aplicada al verificarse la conducción de un vehículo durante la lluvia, llovizna o garúa, sin tener operativo el sistema de limpiaparabrisas^[41], toda vez que la referida medida tiene por finalidad salvaguardar la seguridad e integridad física del conductor, de los pasajeros del vehículo, así como de los peatones, y su adopción se da con el objeto de impedir la continuación de la conducción durante una situación peligrosa, pudiendo levantarse la medida una vez que se haya superado la deficiencia que motivó la retención del vehículo, esto es, que el vehículo cuente con el sistema de limpiaparabrisas operativo.

IV. EL SISTEMA DE CAUSALES PARA LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS PREVENTIVAS

Como se ha revisado hasta el momento, la adopción de una medida preventiva se efectúa en atención a una previsión legal existente. Con esto no nos referimos a la habilitación legal que debe tener una entidad para aplicar medidas preventivas, que por cierto es importante, pues sin esta una autoridad no podría imponer medida preventiva alguna en atención al principio de legalidad^[42], sino a la determinación de los supuestos de hecho que el legislador ha definido para que resulte procedente la aplicación de medidas preventivas.

Así, el legislador ha establecido los supuestos de hecho que se consideran peligrosos o riesgosos en los que, de producirse en el plano fáctico, corresponde adoptar medidas de seguridad con el fin de garantizar la no lesión o puesta en peligro de los derechos o bienes jurídicos tutelados por las normas relativas al transporte y tránsito terrestre. Pero, la determinación de los hechos o situaciones peligrosas o riesgosas no se realiza con base en una definición o construcción normativa de peligro o riesgo, sino, por el contrario, en la acepción más amplia de su significado^[43], pues lo que se pretende es la tutela y salvaguarda de los bienes jurídicos, más allá de cualquier discusión jurídica de los términos antes mencionados.

Los hechos peligrosos y riesgosos de los ejemplos que hemos expuesto están recogidos expresamente en la normativa del transporte y tránsito terrestre. Sin embargo, ello no significa, prima facie, que nos encontremos ante un sistema de numerus clausus, en el cual no se permita la admisión de otros supuestos de hecho que pueden ser considerados por la autoridad como peligros o riesgosos para sustentar la imposición de medidas preventivas, más allá de los contenidos en la legislación vigente.

En la regulación relativa al transporte y tránsito terrestre se aprecia la existencia de un sistema de causales mixto. El Código de Tránsito, de forma expresa, prohíbe la admisión de supuestos no contenidos en el mencionado código para la adopción de medidas preventivas, bajo el siguiente tenor:

“Artículo 300.- Límite al uso de medidas preventivas

La autoridad competente no puede hacer usos de medidas preventivas en situaciones no contempladas expresamente en el presente Reglamento, bajo responsabilidad”. (resaltado agregado)

Como se puede apreciar, este artículo establece con claridad que no es posible imponer medidas preventivas en situaciones o hechos no contemplados en el Código de Tránsito, evidenciándose un sistema de numerus clausus en materia de tránsito. Al establecerse un sistema de causales cerrado, el legislador confía en que es materialmente imposible la existencia de otros hechos riesgosos o peligros en el mundo real como causales para aplicar medidas preventivas, pues caso contrario se estaría limitando la protección de los intereses y bienes jurídicos contenidos en la LGTT a través de una disposición reglamentaria.

A diferencia de lo que prescribe el Código de Tránsito, el RENAT no prohíbe la aplicación de medidas preventivas para supuestos no contenidos en este reglamento. De igual forma, en el Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, aprobado por Decreto Supremo N° 021-2008-MTC^[44], tampoco se aprecia alguna disposición similar a la establecida en el Código de Tránsito.

Con ello, se desprende que el legislador considera posible la ocurrencia de hechos distintos a los contenidos en los supuestos previstos en la normativa del transporte terrestre para la adopción de medidas preventivas, pues de no ser así, hubiese optado por utilizar la misma técnica legislativa del Código de Tránsito, es decir, prohibir el uso de medidas preventivas en situaciones no contempladas expresamente como causales.

En adición a lo señalado, el sustento que posibilita la aplicación de medidas preventivas en estos casos está dado por los principios de protección y prevención. En virtud de estos principios, la autoridad administrativa se encuentra facultada para aplicar medidas preventivas, incluso ante supuestos no contenidos en la normativa de la materia, siempre que –como se ha dicho– se sustente en una causal determinada por un hecho peligroso o riesgoso con la finalidad de proteger los bienes jurídicos que tutelan las normas relativas al transporte. Una interpretación distinta nos conduciría a desconocer la vigencia de derechos como la vida, la integridad y la salud de las personas.

Veamos el siguiente ejemplo, el terminal terrestre habilitado que es objeto de una medida preventiva de clausura temporal por haberse permitido que sus instalaciones sean utilizadas por transportistas no autorizados o vehículos no habilitados^[45], genera que los transportistas autorizados que utilizan dicha infraestructura complementaria para el embarque y desembarque de pasajeros ya no puedan utilizarla, pues la misma ha sido clausurada temporalmente. Siendo ello así, existe la posibilidad de que el transportista autorizado preste el servicio de transporte terrestre utilizando la vía pública o una locación no habilitada como terminal terrestre para embarcar o desembarcar pasajeros, lo que representa un peligro para la seguridad e integridad física de los usuarios del transporte. En este escenario, correspondería que la autoridad competente aplique una medida preventiva de suspensión precautoria del servicio a los transportistas autorizados que no pueden utilizar el terminal terrestre habilitado por encontrarse clausurado temporalmente, con la finalidad de proteger la integridad física de los pasajeros.

El ejemplo que presentamos no está previsto en el RENAT como una causal para aplicar una medida preventiva de suspensión precautoria del servicio; sin embargo, puede constituir, válidamente, un supuesto de hecho para que la autoridad competente, al amparo de los principios de protección y prevención, aplique la medida preventiva antes mencionada. Para ello, resulta necesario que la autoridad competente verifique si el hecho representa, desde un punto de vista objetivo, un peligro para los bienes jurídicos que se protegen en la legislación del transporte.

V. OTRAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS APLICADAS AL TRANSPORTE Y TRÁNSITO TERRESTREs

El ordenamiento jurídico relativo al transporte y tránsito terrestre faculta a la autoridad competente a aplicar tres tipos de medidas administrativas: preventivas, provisionales o correctivas.

Con la dación del Decreto Legislativo N° 1406 se incorpora en la LGTT, de forma expresa y en adición a las medidas preventivas, la facultad de la autoridad competente para aplicar medidas provisionales y correctivas en materia de transporte, tránsito y servicios complementarios.

Una las razones que motivó la emisión del mencionado decreto legislativo se sustenta en la problemática advertida por el legislador relacionada a la confusión entre medidas preventivas y provisionales contemplada en los reglamentos nacionales^[46].

Así, un ejemplo de ello lo encontramos en el numeral 2.4 del artículo 336 del Código de Tránsito, al señalarse que la autoridad competente podrá adoptar las medidas preventivas para garantizar la eficacia de la resolución de sanción, en tanto esta no sea ejecutiva.

La imprecisión contenida en el ejemplo anterior, y que fue advertida por el legislador, está relacionada a que la medida preventiva no puede ser utilizada para cautelar o garantizar la eficacia de la resolución que pone fin al procedimiento administrativo sancionador; correspondiendo, de acuerdo a la finalidad que se busca, la aplicación de una medida provisional.

El numeral 26.4 del artículo 26 de la LGTT señala que la imposición de medidas provisionales, también llamadas cautelares, se rige por lo dispuesto en los artículos 157 y 256 del TUO de la LPAG.

En ese orden, de acuerdo al TUO de la LPAG, la finalidad de la medida provisional es asegurar la eficacia de la resolución final que se emita en marco de un procedimiento administrativo sancionador, siendo necesario para su adopción la existencia de elementos de juicio respecto de la comisión de la infracción y el peligro en la demora, así como la observancia del principio de proporcionalidad.

Es por ello que la medida provisional difiere de la medida preventiva, tanto en la finalidad que persigue como de los presupuestos necesarios para su adopción.

A diferencia de la medida preventiva, en la cual la autoridad administrativa no realiza ninguna calificación jurídica respecto al hecho generador del peligro o riesgo, es decir, no efectúa ningún análisis destinado a determinar si el hecho constituye o no infracción administrativa, para aplicar una medida provisional, la autoridad administrativa debe realizar una calificación jurídica del hecho como infracción administrativa y determinar, en grado de probabilidad, la existencia y comisión de dicha infracción. Este análisis está comprendido en el presupuesto relacionado a la existencia de elementos de juicio para la adopción de la medida provisional.

El ordenamiento jurídico relacionado al transporte y tránsito terrestre no ha establecido medidas provisionales nominales, es decir, alguna tipología o clasificaciones de este tipo de medidas como sí ocurre para el caso de las medidas preventivas. En ese sentido, la autoridad competente se encuentra facultada para aplicar la medida provisional de acuerdo a lo que busca garantizar en atención a la resolución final que deba emitirse. Por ejemplo, ante la presunta comisión de la infracción con Código F.7 del Anexo 2 del RENAT, relacionada a atentar contra la integridad física del inspector de transporte, cuya sanción no pecuniaria es la cancelación de la licencia de conducir e inhabilitación para obtener una nueva, la autoridad competente puede disponer la retención de la licencia de conducir como medida provisional.

Ahora bien, respecto a las medidas correctivas, el numeral 26.3 del artículo 26 de la LGTT regula y establece lo concerniente a este tipo de medida, listando cuáles son las medidas correctivas que puede dictar la autoridad competente en materia de transporte, tránsito terrestre y servicios complementarios.

Si bien, de forma expresa la citada disposición no establece cuál es la finalidad de las medidas correctivas, ni los presupuestos para su adopción, a partir de lo prescrito en dicha disposición y en lo regulado en el artículo 251 del TUO de la LPAG, resulta procedente establecer, tentativamente, los alcances de esta medida administrativa.

El literal e) del numeral 26.3 del artículo 26 de la LGTT establece que puede dictarse como medida correctiva, además de las detalladas en el citado numeral, otras que se consideren necesarias para revertir los efectos de la conducta infractora o evitar que esta se produzca en el futuro.

Por su parte, el TUO de la LPAG en el numeral 251.1 del artículo 251 establece que las sanciones administrativas son compatibles con el dictado de medidas correctivas orientadas a ordenar la reposición o la reparación de la situación alterada por la infracción a su estado anterior, debiendo observarse, al igual que el resto de medidas administrativas, el principio de proporcionalidad.

De esta manera, podemos señalar que la medida correctiva en materia de transporte y tránsito terrestre tiene por finalidad revertir los efectos de la infracción cometida o evitar que esta se produzca nuevamente. Así, para su adopción resulta necesaria la declaración de responsabilidad de un administrado (certeza de la comisión de la infracción administrativa) y que la conducta infractora haya ocasionado efectos negativos al transporte o tránsito terrestre, así como la observancia al principio de proporcionalidad.

Como se puede apreciar, la medida correctiva también se diferencia de la medida preventiva y provisional, tanto por la finalidad que persigue, así como con relación a la concurrencia de los presupuestos necesarios para su adopción.

Por último, resulta oportuno comentar y adherirnos a la posición del maestro Morón (2011), quien señala que las medidas administrativas están calificadas por el propósito que persiguen, de tal manera que un mismo acto de gravamen, puede ser aplicado sobre un administrado como medida preventiva, medida provisional, medida correctiva o sanción. De esta manera, por ejemplo, el cierre (clausura) del establecimiento, la suspensión de habilitaciones, la retención de licencia de conducir, pueden ser aplicadas como medidas administrativas de tipo preventiva, provisional o correctiva, ello dependerá de los presupuestos para su adopción y la finalidad que se persigue con su aplicación.

CONCLUSIONES

- Para la aplicación de las medidas preventivas en materia de transporte y tránsito terrestre es necesaria la existencia de una situación de peligro o riesgo (presupuesto fáctico) que pueda causar una lesión a la vida, la salud o a la integridad física de las personas, con el objeto de reducir o eliminar esta situación de peligro o riesgo existente y, de esta forma, salvaguardar bienes jurídicos tutelados antes mencionados (finalidad de la medida), debiendo observarse el principio de proporcionalidad.

- Como regla general, las medidas preventivas pueden ser levantadas cuando ha desaparecido el hecho que motivó su imposición, ya sea de forma natural, es decir, a través de circunstancias posteriores que realmente eliminan o reducen el riesgo o peligro existente o de forma lógica, por medio de la materialización de ficciones legales previstas por el legislador.

- Asimismo, la medida preventiva puede ser levantada cuando se declara fundado el cuestionamiento realizado a la imposición de esta, por inobservancia de algún presupuesto previsto para su adopción. De igual forma, la medida preventiva puede ser levantada como consecuencia del no inicio del procedimiento administrativo sancionado en el plazo de diez (10) días hábiles luego de adoptada la medida preventiva, siendo aplicable dicho supuesto únicamente para aquellas medidas preventivas en las que la forma natural o lógica para su levantamiento esté relacionada con la culminación del procedimiento sancionador.

- Con relación al sistema de causales para la adopción de medidas preventivas, el Código de Tránsito restringe la admisión de supuestos de hechos distintos a los contemplados en este código para la aplicación de medidas preventivas. En cambio, las normas relacionadas al transporte no contemplan una prohibición similar a la antes mencionada, por lo que, en aplicación del artículo 3 de la LGTT, resulta procedente la admisión de supuestos de hecho distintos a los contenidos en dichas normas como causales para la adopción de medidas preventivas; encontrándonos, según nuestro ordenamiento vigente, en un sistema de causales mixto.

- Finalmente, las autoridades competentes en materia de transporte y tránsito terrestre están facultadas para aplicar tres tipos de medidas administrativas: preventivas, provisionales y correctivas. Estas tres medidas administrativas deben ser aplicadas de forma correcta, toda vez que existen diferencias sustanciales entre ellas, en razón de los presupuestos para su adopción, así como por la finalidad que persiguen

Referencia

Morón, J. (2011). Los actos-medidas (medidas correctivas, provisionales y de seguridad) y la potestad sancionadora de la Administración. Revista de Derecho Administrativo (9), pp. 135-157.

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^[1] En la sentencia recaída en el Expediente N° 01564-2013-PA/TC el Tribunal Constitucional analiza de manera poco acertada una petición de levantamiento de medida preventiva a través de una demanda de amparo por la presunta vulneración de los derechos de tutela jurisdiccional efectiva, el debido proceso, la libertad de trabajo y libertad de empresa. En este caso, el colegiado declaró improcedente la demanda señalando, entre otros fundamentos, que no es posible la revisión en sede constitucional de una “sanción administrativa” de suspensión precautoria del servicio de transporte (fundamento 4), cuando esta en realidad constituye una medida preventiva aplicada en el marco del transporte terrestre.

^[2] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 3736-2004-AA/TC, fundamento 2.

^[3] El principio de protección encuentra asidero legal en los artículos 3 y 4 de la LGTT, los cuales señalan que el Estado orienta su actividad y procura la protección de los intereses de los usuarios, el cuidado de la salud y seguridad de las personas y el resguardo del ambiente. El principio de prevención se encuentra recogido en el literal f) del artículo 16 y literal b) del numeral 19.1 del artículo 19 de la LGTT, al señalarse que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y la Policía Nacional del Perú son competentes para diseñar sistemas y estrategias de prevención de accidentes de tránsito. De igual forma, el artículo 1 de la Ley N° 28256, Ley que regula el Transporte de Materiales y Residuos Peligrosos, establece que las actividades, procesos y operaciones del transporte terrestre de los materiales y residuos peligrosos están sujetados a los Principios de Prevención.

^[4] La infraestructura vial es un bien jurídico tutelado por las normas relativas al transporte terrestre. El Reglamento Nacional de Vehículos, aprobado mediante Decreto Supremo N° 058-2003-MTC, establece que las características técnicas que deben cumplir los vehículos están orientadas al resguardo de la infraestructura vial.

^[5] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 03747-2013-PA/TC, fundamento 6.

^[6] Conforme al numeral 4.5 del artículo 4 del Reglamento Nacional de Inspecciones Técnicas Vehiculares, aprobado mediante Decreto Supremo N° 025-2008-MTC, a través de la inspección técnica vehicular se evalúa, verifica y certifica el buen funcionamiento y mantenimiento de los vehículos y el cumplimiento de las condiciones y requisitos técnicos establecidos en la normativa nacional, con el objeto de garantizar la seguridad de transporte y tránsito terrestre, y las condiciones ambientales saludables

^[7] Conforme al numeral 4 del artículo 299 del Código de Tránsito, el internamiento vehicular es el acto mediante el cual se procede a ingresar un vehículo en un depósito vehicular. En relación al ejemplo propuesto, el hecho de conducir un vehículo sin contar con una inspección técnica vehicular vigente configura la infracción con código M27 del Cuadro de Tipificación, Sanciones y Medidas Preventivas aplicables a las infracciones al Tránsito Terrestre, correspondiendo la medida preventiva de internamiento vehicular, conforme al literal a) del numeral 4 del artículo 299 del Código de Tránsito.

^[8] El Reglamento Nacional de Administración de Transporte, aprobado mediante Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, no ha establecido una definición de suspensión precautoria de la habilitación vehicular, como si lo hace para la suspensión precautoria del servicio, conforme se aprecia del artículo 113 del referido reglamento. Tomando como referencia el artículo antes mencionado y el numeral 3.37 del artículo 3 del reglamento citado, la suspensión precautoria de la habilitación del vehículo puede ser entendida como aquella medida preventiva consistente en impedir, de forma temporalmente, que el vehículo habilitado preste el servicio de transporte terrestre. En relación al ejemplo propuesto, procede la suspensión precautoria de la habilitación del vehículo cuando dicho vehículo no haya aprobado la inspección técnica vehicular correspondiente, conforme al numeral 114.1.2 del artículo 114 del RNAT.

^[9] De acuerdo al artículo 41 del RENAT, constituye una condición general de operación para prestar el servicio de transporte terrestre que el transportista utilice vehículos que hayan aprobado la inspección técnica vehicular correspondiente.

^[10] En el caso de la aplicación de las medidas preventivas, el principio de proporcionalidad implica que la medida resulte idónea para alcanzar la finalidad legítima perseguida y que, a su vez, sea la menos restrictiva entre las existentes, pero, además, que la efectividad de los bienes jurídicos a proteger sea mayor a los derechos afectados.

^[11] Conforme al artículo 239 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, aprobado mediante Decreto Supremo
N° 004-2019-JUS, la actividad fiscalización constituye el conjunto de actos y diligencias de investigación, supervisión, control o inspección sobre el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y otras limitaciones exigibles a los administrados, derivados de una norma legal o reglamentaria, contratos con el Estado u otra fuente jurídica, bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de prevención del riesgo, de gestión del riesgo y tutela de los bienes jurídicos protegidos.

^[12] El TUO de la LPAG señala que la actividad de fiscalización puede concluir con la adopción de medidas correctivas; no obstante, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a través de la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria, ha señalado que, la disposición de la autoridad fiscalizadora para que el fiscalizado “adopte una medida correctiva” solo constituye una medida de naturaleza precautoria o preventiva acorde con la naturaleza de la función de fiscalización, toda vez que en las actuaciones de fiscalización no existe la determinación de responsabilidad administrativa ni sanción. Cfr. Ministerio de Justicia. Guía Práctica sobre la actividad administrativa de fiscalización, Resolución Directoral N° 002-2017-JUS/DGDNCR, p.30.

^[13] Entiéndase como terminal terrestre a la infraestructura complementaria del transporte terrestre, de propiedad pública o privada, destinada a prestar servicios de transporte de personas o mercancías, de ámbito nacional, regional y provincial, de acuerdo a la definición contenida en el numeral 3.75 del artículo 3 del RENAT.

^[14] Conforme al numeral 35.1 del artículo 35 del RENAT, el operador de un terminal terrestre está obligado a operar dicha infraestructura contando con el respectivo certificado de habilitación técnica. El cumplimiento de esta obligación no la exime de obtener la autorización municipal correspondiente, de acuerdo a los numerales 73.3 y 73.7 del artículo 73 del RENAT.

^[15] El terminal terrestre para ser habilitado debe cumplir con lo dispuesto en el Reglamento Nacional de Edificaciones, aprobado mediante Decreto Supremo N° 002-2018-PCM, así lo dispone el numeral 33.6 del artículo 33 del RENAT. Por otro lado, el Manual de Ejecución de Inspección Técnica de Seguridad en Edificaciones, a que hace referencia el Reglamento Nacional de Edificaciones y que fue aprobado a través de la Resolución Jefatural N° 016-2018-CENEPRED-J, establece a que la actividad de transporte terrestre forma parte de la Función de Encuentro; por tanto, al ser el terminal terrestre una edificación con un aforo superior a 50 ocupantes, el riesgo de incendio es alto, de acuerdo con la Matriz de Riesgos por Función contenido en el manual antes mencionado, lo cual implica que la infraestructura complementaria deba contar con las condiciones de seguridad adecuadas.

^[16] De acuerdo al numeral 115.1.2 del artículo 115 del RENAT, procede la clausura temporal del inmueble que es utilizado como terminal terrestre cuando no cuenta con habilitación técnica.

^[17] La medida preventiva también puede quedar sin efecto cuando ha sido emitida inobservando alguno de sus presupuestos estructurales. Por ejemplo, cuando se haya aplicado la medida preventiva teniendo como presupuesto fáctico un hecho que no representa o genera riesgo o peligro, o ante hechos inexistentes.

^[18] De acuerdo al numeral 114.1.1 del artículo 114 del RENAT, procede la aplicación de la medida preventiva de suspensión precautoria de la habilitación vehicular cuando el vehículo no tiene vigente el seguro obligatorio contra accidentes de tránsito.

^[19] En materia de tránsito terrestre, este hecho amerita la aplicación de la medida preventiva de retención del vehículo. En caso no se supere el hecho que motivo la aplicación de esta medida, se procederá con el internamiento del vehículo.

^[20] Cabe señalar que la subsanación o cumplimiento de una condición de acceso o permanencia, en materia de transporte y tránsito, también es considerada una condición para mantener en el tiempo los efectos de una medida preventiva, pero a diferencia de ello, en estos casos la condición no afecta el hecho que motivo la imposición de la medida, es decir, en el plano material no elimina o reduce el riesgo o peligro existente.

^[21] Un ejemplo lo encontramos en el tercer párrafo del numeral 112.2.1 del artículo 112 del RENAT, al señalarse que cuando se retiene la licencia de conducir como consecuencia de conducir vehículos no habilitados, la licencia será devuelta transcurrido los 60 días calendarios.

^[22] El RENAT no ha establecido una definición de retención de licencia; sin embargo, tomando como referencia el Código de Tránsito, la retención de licencia es el acto de incautación física del documento que habilita al conductor a conducir un vehículo. Por su parte, la décima disposición complementaria final del Reglamento Nacional del Sistema de Emisión de Licencias de Conducir, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2016-MTC, desarrolla una definición de retención de licencia con un mayor alcance y precisión, definiendo a ésta como aquella incautación física o jurídica de la licencia de conducir que imposibilita, de manera provisoria e inmediata, al titular de la licencia retenida a conducir vehículos automotores de cualquier categoría.

^[23] El numeral 112.1.1 del artículo 112 del RENAT establece que la retención de licencia de conducir puede ser efectuada por la autoridad competente, incluida la PNP, cuando el conductor se niega a entregar la información o documentación correspondiente al servicio que presta, ante el requerimiento efectuado. Entre la documentación relacionada al servicio podemos encontrar, tratándose del servicio de transporte de personas, la hoja de ruta, el manifiesto de usuarios; en el caso del servicio de transporte de mercancías, la guía de remisión, la carta de porte y el manifiesto de carga.

^[24] Así lo establece el numeral 112.2.1 del artículo 112 del RENAT, al señalarse que en el caso del supuesto previsto en el numeral 112.1.1, se levantará la medida preventiva de retención de licencia cuando el conductor presente una declaración jurada de compromiso de no volver a cometer la infracción o no incurrir en el incumplimiento detectado ante la autoridad competente.

^[25] Conforme al artículo 82 del RENAT, el manifiesto de usuarios es obligatorio en el servicio de transporte regular de personas de ámbito nacional. En dicho documento debe consignarse, entre otros datos, el nombre de la persona con quien viaja el menor y la relación de parentesco, así como, la referencia del documento que autoriza su viaje, cuando el menor viaje solo.

^[26] El empleo de las ficciones en el discurso jurídico, en estricto las ficciones legales en textos positivos, es una realidad contrastable, cuyo empleo tiene siempre la finalidad de alcanzar un cierto resultado práctico. Para consultar en extenso véase: Luna Serrano, Agustín (2004). Las ficciones del derecho en el discurso de los juristas y en el sistema del ordenamiento. Barcelona: Acadèmia de Jurisprudència i Legislació de Catalunya, pp. 56-80.

^[27] Conforme al artículo 49 y 50 del RENAT, sólo la autorización otorgada por la autoridad competente permite a una persona prestar el servicio de transporte terrestre, estando prohibido prestar los servicios de transporte terrestre sino hasta el otorgamiento de la autorización correspondiente. La prestación del servicio de transporte sin contar con la autorización de la autoridad competente es una infracción a las normas relativas al transporte terrestre, tipificada con el Código F.1 del Anexo 2 del RENAT.

^[28] Conforme al artículo 111 del RENAT procede la aplicación de la medida preventiva de internamiento vehicular, la cual puede ser ejecutada bajo dos modalidades, cuando existe depósito oficial o cuando no existe depósito oficial. Esta última conocida como el “retiro de placas”.

^[29] El numeral 112.2.4 del artículo 112 del RENAT establece que, en el supuesto de prestar el servicio de transporte sin contar con la autorización correspondiente, la medida preventiva de retención de licencia de conducir caduca de pleno derecho con la emisión de la resolución que pone fin al procedimiento.

^[30] Esto se evidencia de la exposición de motivos del Decreto Supremo N° 005-2016-MTC, que incorpora el numeral 112.2.4 al artículo 112 del RENAT, al señalarse que “(…) en aras de garantizar que no se repita la conducta infractora hasta que se determine la responsabilidad atribuida, se propone también que la medida preventiva a imponerse [retención de licencia] por este supuesto dure hasta la conclusión del procedimiento administrativo”.

^[31] Entiéndase que la clausura temporal del inmueble está orientada a impedir el embarque y desembarque de pasajeros en los servicios de transporte terrestre, pues esta actividad es la que genera el peligro de lesión de bienes jurídicos, por lo que el establecimiento puede volver a abrirse siempre que el inmueble sea utilizado para otra actividad o giro comercial distinto al transporte terrestre.

^[32] Así lo establece al artículo 115 del RENAT, al señalarse que la medida de clausura temporal será levantada cuando el titular de la infraestructura complementaria de transporte cumpla con lo que disponga la resolución del procedimiento administrativo sancionador que tenga la calidad de firme.

^[33] Conforme al numeral 113.1 del artículo 113 del RENAT, la suspensión precautoria consiste en el impedimento temporal del transportista, o titular de infraestructura complementaria de transporte de prestar el servicio y/o realizar la actividad para la que se encuentra habilitado, según corresponda, motivada por el incumplimiento de alguna de las condiciones de acceso y permanencia.

^[34] En materia sancionadora, esta medida busca cautelar y/o asegurar la eficacia de la resolución que se emita en el procedimiento administrativo sancionador, y se mantiene vigente hasta la emisión de la resolución cuya eficacia se busca asegurar o en tanto el procedimiento sancionador no haya caducado. Es por ello que, existe una relación directa entre la vigencia de la medida cautelar impuesta y el inicio del procedimiento sancionador, pues de no iniciarse el referido procedimiento la vigencia de la medida sería indeterminada, siendo contrario a la naturaleza propia de la medida cautelar, que por definición es una medida de carácter temporal. Así también, siendo el peligro en la demora un presupuesto para la adopción de este tipo de medidas, la inacción de la autoridad competente hace que este presupuesto desaparezca; por tanto, pierde sentido mantener vigente la medida cautelar.

^[35] De acuerdo al numeral 114.2.1 del artículo 114 del RENAT, el levantamiento de la medida preventiva de suspensión precautoria de la habilitación impuesta al vehículo que no aprobó la inspección técnica vehicular se dará cuando el interesado acredite ante la autoridad competente haber cumplido con subsanar el requisito incumplido o haber dado de baja al vehículo.

^[36] Conforme al artículo 3 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado por Decreto Supremo N° 018-2008-JUS, el ejecutor coactivo es el titular del procedimiento de ejecución coactiva y ejerce, a nombre de una Entidad, las acciones para el cumplimiento de las obligaciones impagas

^[37] El internamiento vehicular dispuesto por un ejecutor coactivo se efectúa siempre dentro de un procedimiento de cobranza coactiva, pues conforme al numeral 13.5 del artículo 13 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado por Decreto Supremo N° 018-2008-JUS no se puede disponer la captura de vehículos motorizados mediante una medida cautelar previa, es decir impuesta fuera del procedimiento de cobranza coactiva.

^[38] De acuerdo al numeral 2 del artículo 299 del Código de Tránsito, la retención del vehículo es una medida preventiva, a través del cual se inmoviliza un vehículo en la comisaría de la jurisdicción. En cambio, conforme al artículo 109 del RENAT, la retención del vehículo puede efectuarse en el lugar en que se realiza la fiscalización, en un lugar seguro, o en el local de la delegación policial más cercana. Si, en el plazo de 24 horas, el hecho que motivó la imposición de la medida no ha sido subsanado o no se ha superado la deficiencia, el vehículo es internado en un depósito vehicular, es decir, varía la medida preventiva de retención de vehículo a internamiento vehicular.

^[39] Conforme al numeral 277.1 del artículo 277 del Código de Tránsito, cuando ocurra un accidente de tránsito, la Policía Nacional del Perú podrá retener el vehículo o los vehículos intervenidos, durante un plazo que no deberá exceder de 24 horas para realizar el trámite correspondiente al peritaje técnico y constatación de daños,

^[40] Así lo dispone el artículo 67 del Nuevo Código Procesal Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo N° 957, al señalarse que la Policía Nacional del Perú debe tomar conocimiento de los delitos y, de ser el caso, reunir y asegurar los elementos de prueba que puedan servir para la aplicación de la ley penal. Lo anterior también encuentra sustento en el inciso 6 y 7 del artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1267, Ley de la Policía Nacional del Perú, al señalarse que el personal de la Policía Nacional del Perú tiene como atribuciones la realización de inspecciones físicas o químicas de los vehículos siniestrados; así como, investigar y denunciar ante las autoridades que corresponda, los accidentes de tránsito, y las infracciones previstas en la normativa vigente.

^[41] Este hecho se encuentra tipificado como infracción G22 del Cuadro de Tipificación, Sanciones y Medidas Preventivas del Código de Tránsito, y conforme a la referida tabla corresponde la aplicación de la medida preventiva de retención del vehículo.

^[42] De acuerdo al artículo IV del TUO de la LPAG, el principio de legalidad establece que las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidos. Sin perjuicio de la facultad que puede ser otorgada por ley especial para aplicar medidas preventivas, somos de la opinión que, toda entidad que tiene atribuida facultades de fiscalización puede aplicar medidas preventivas, en el ámbito de su competencia, toda vez que la adopción de medidas preventivas constituye una forma de conclusión de la actividad administrativa de fiscalización, conforme al artículo 245 del TUO de la LPAG.

^[43] Tomando como referencia las definiciones contenidas en el Diccionario de la Real Academia Española, peligro es definido como el riesgo o contingencia inminente de que suceda algún mal, o como el lugar, paso, obstáculo o situación en que aumenta la inminencia del daño; mientras que, el riesgo es definido como la contingencia o proximidad de un daño.

^[44] El Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos establece las normas y procedimientos que regulan las actividades, procesos y operaciones del transporte terrestre de materiales y residuos peligrosos, con sujeción a los principios de prevención y de protección de las personas, el ambiente y la propiedad.

^[45] El numeral 35.6 del artículo 35 del RENAT establece que el operador del terminal terrestre tiene como obligación permitir el uso de las instalaciones del terminal sólo a transportistas autorizados y a vehículos habilitados. La inobservancia de esta obligación puede generar la aplicación de la medida preventiva de clausura temporal, conforme al numeral 115.1.3 del artículo 115 del RENAT.

^[46] De acuerdo a la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1406, el legislador advierte como problemática para la emisión de la mencionada norma, la imprecisión de la Ley N° 27181, respecto de las facultades de imposición de medidas preventivas, correctivas y provisionales. Así, el legislador ha considerado que, si bien la Ley N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, menciona a las medidas preventivas, no brinda un concepto de estas por lo que en los reglamentos nacionales se confunden con las medidas provisionales, no obstante, el objeto de estas última es distinto, porque están dirigidas a garantizar la eficacia de la resolución definitiva; ocasionando, que se genere confusión en los administrados y funcionarios respecto a la aplicación de estas medidas.

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* Abogado por la Universidad Privada Antenor Orrego de Trujillo. Abogado externo de la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías - Sutran.