RESUMEN

Se realiza un análisis minucioso en torno a las principales medidas implementadas por el Tribunal Constitucional durante la pandemia. En ese sentido, en primer lugar, se aborda el estatus del Tribunal Constitucional como órgano defensor de los derechos fundamentales y de la distribución de poderes del Estado frente a la COVID-19. En un segundo momento se analizan medidas como la priorización de casos, las audiencias virtuales, los plenos jurisdiccionales remotos, el lanzamiento de programas como “Aprendo mi Constitución en casa” y el portal web en quechua, la supervisión de sentencias, entre otros. Finalmente, se rescatan diversas decisiones relevantes emitidas en el marco de la emergencia sanitaria, incluyendo el estado de cosas inconstitucional por hacinamiento penitenciario.

MARCO NORMATIVO:

Constitución Política: arts. 137, 200 y 201.

Código Procesal Constitucional: art. II del Título Preliminar.

Palabras clave: COVID-19 / Tribunal Constitucional / Estado de emergencia / Supervisión de sentencia / Estado de cosas inconstitucional

Recibido: 10/07/2020

Aprobado: 14/07/2020

INTRODUCCIÓN

El Tribunal Constitucional ha jugado un rol de vital importancia durante el estado de emergencia y la crisis sanitaria a causa de la COVID-19, en la medida en que no ha descontinuado sus labores como órgano de control de la constitucionalidad y garante de la defensa de los derechos fundamentales de la población.

Recordemos que el pasado 15 de marzo el presidente Martín Vizcarra declaró estado de emergencia nacional mediante el D.S. N° 0044-2020-PCM, y derechos fundamentales como la libertad de tránsito y de reunión fueron válidamente restringidos, sin que ello implique su desaparición. En ese sentido, estos fueron limitados con medidas como el aislamiento social obligatorio, a fin de que el Estado logre contener la rápida expansión del virus, lo que no excluía que el Tribunal Constitucional pueda ejercer control jurisdiccional sobre los actos que podrían considerarse lesivos de dichos derechos.

Posteriormente, el Ejecutivo autorizó la reanudación gradual de actividades económicas y, luego de 107 días de cuarentena nacional obligatoria, emitió el Decreto de Supremo N° 116-2020-PCM en el que puso fin a esta en determinadas zonas del país y mantuvo una cuarentena focalizada, así como el estado de emergencia en el país.

En ese marco, es importante que brindemos una mirada integral a las medidas llevadas a cabo a nivel interno del Tribunal Constitucional que buscaron hacer frente al contexto de crisis sanitaria sui generis que experimentó el país, con el principal objetivo de seguir garantizando el acceso a la administración de justicia constitucional; así como a aquellas decisiones más relevantes emitidas por esta institución en resguardo de la primacía de la Constitución y los derechos fundamentales.

Para tales efectos, en primer lugar i) abordaremos el estatus del Tribunal Constitucional como órgano de cierre en la interpretación constitucional y defensa de los derechos fundamentales; en segundo lugar, ii) desarrollaremos el rol del Tribunal Constitucional durante la COVID-19, en donde se pueden evidenciar medidas como la priorización de casos, las audiencias virtuales, los plenos jurisdiccionales remotos, el lanzamiento del programa “Aprendo mi Constitución en casa” y del portal web en quechua y el mecanismo de supervisión de sentencias; finalmente, iii) rescataremos las principales sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional durante la crisis sanitaria, incluyendo la reciente declaratoria del estado de cosas inconstitucional por hacinamiento penitenciario.

De tal manera nos acercaremos al especial rol que ha desempeñado el Tribunal Constitucional durante la pandemia y a la importancia de las medidas que adoptó a nivel interno con la finalidad de velar por el cumplimiento de la Constitución.

I. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COMO DEFENSOR DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y DE LA DISTRIBUCIÓN DE PODERES EN EL ESTADO DURANTE LA EMERGENCIA SANITARIA

El Tribunal Constitucional es el máximo defensor de la supremacía constitucional, debiendo velar por la garantía y protección de los derechos fundamentales en todo momento, con mayor razón en los periodos excepcionales como los estados de emergencia. Es un órgano jurídico y político que como intérprete definitivo de la Constitución tiene el deber de concretizar los contenidos normativos de las disposiciones constitucionales, en concordancia con el respeto a los derechos fundamentales.

El profesor César Landa Arroyo (2011) ha señalado al respecto que:

[L]a tarea del control del Tribunal Constitucional no está referida a controlar a la propia Constitución, sino a controlar las normas jurídicas o actos de gobierno de los poderes de Estado y de los actos privados de los ciudadanos, a partir de la Constitución. (p.18)

En línea de lo señalado, el artículo 201 de nuestra Constitución Política establece que el Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Asimismo, el artículo 1 de su Ley Orgánica menciona que es el órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad.

Asimismo, recordemos que Manuel García Pelayo (1981) señalaba en torno al estatus del Tribunal Constitucional que:

[E]l Tribunal Constitucional (...) como regulador de la constitucionalidad de la acción estatal, está destinado a dar plena existencia al Estado de Derecho y a asegurar la vigencia de la distribución de poderes establecida por la Constitución, ambos componentes inexcusables en nuestro tiempo del verdadero “Estado constitucional”. (p.15)

El propio Tribunal Constitucional se ha reconocido a sí mismo como máximo intérprete constitucional y ha sostenido que posee el deber de integrar todas las normas constitucionales, garantizando el respeto a los derechos fundamentales y la primacía normativa de la Constitución, que constituyen los fines últimos de los procesos constitucionales, tal y como dispone el artículo II del Código Procesal Constitucional.

Así, es importante tener en cuenta que los procesos constitucionales –sean aquellos conocidos como de “libertad” y/o los “orgánicos”– finalmente se encuentran destinados a garantizar tanto los derechos fundamentales de la ciudadanía como el reparto de poderes entre los Estados. Así, vale rescatar lo señalado en la emblemática STC Exp. N° 05854-2005-AA/TC, que menciona:

A todo derecho, valor o principio constitucional, corresponde un proceso constitucional que le protege (artículo 200 de la Constitución). La judicialización de la Constitución o, para ser más exactos, la de todo acto que a ella contravenga, es la máxima garantía de que su exigibilidad y la de los derechos fundamentales reconocidos, no está sujeta a los pareceres de intereses particulares; por el contrario, todo interés individual o colectivo, para ser constitucionalmente válido, debe manifestarse de conformidad con cada una de las reglas y principios, formales y sustantivos, previstos en la Carta Fundamental. (f. j. 8)

Ahora bien, debemos tener presente que la declaratoria de estados de emergencia, si bien es cierto permite la limitación en el ejercicio de derechos fundamentales, no permite su suspensión ni mucho menos la desactivación de funciones del Tribunal Constitucional. El mismo artículo 200 de la Constitución Política señala que “cuando se interpongan acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo”. Lo cual, dicho sea de paso, se encuentra también resguardado por el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

De esta manera, nuestro Tribunal Constitucional continúa asumiendo una posición de garante de la vigencia efectiva de la Constitución durante el estado de emergencia, en defensa de los derechos fundamentales y el principio de equilibrio de poderes, los cuales adquieren mayor relevancia en medio del contexto crítico que atraviesa el país a causa del COVID-19.

II. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FRENTE A La COVID-19

El 15 de marzo del presente año, mediante la emisión del Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, se produjo la declaratoria del estado de emergencia nacional y la adopción del aislamiento social obligatorio como medida para mitigar los graves efectos del virus del COVID-19. A pesar de ello, el Tribunal Constitucional no suspendió la continuación de sus labores, sino que adaptó la realización de las mismas a las nuevas circunstancias, a través del empleo de medios tecnológicos y digitales que le permitieran seguir impartiendo justicia.

En ese sentido, durante todo este tiempo, el Tribunal ha continuado su importante tarea como órgano de control de la constitucionalidad y garante de los derechos fundamentales de la población, ajustándose a la coyuntura de salud del país. Así, por ejemplo, puso a disposición un correo institucional (tramites@tc.gob.pe) con la finalidad de recepcionar virtualmente y tramitar los expedientes digitalizados de los procesos constitucionales provenientes del Poder Judicial y los escritos digitalizados de las partes y sus abogados.

Además, modificó tres artículos de su Reglamento normativo a efectos de que los magistrados pudieran sesionar de manera virtual por medio del uso de medios tecnológicos, y de esa manera atender las demandas de los justiciables aun en medio de la situación de emergencia, garantizando el acceso a la justicia constitucional de los peruanos.

Asimismo, se priorizó la atención de aquellas causas que involucraban el derecho a la salud y a la vida de las personas que se encontraban en peligro de contagio de la COVID-19 –como el caso de las personas privadas de libertad– entre otras medidas como la implementación de las audiencias virtuales, los plenos jurisdiccionales remotos, el lanzamiento del portal web en quechua y el mecanismo de supervisión de sentencias que han permitido al Tribunal Constitucional mantenerse vigilante y que serán analizadas a continuación.

1. Priorización de casos

El impacto de la COVID-19 en la vida y la salud de la población propició que el máximo intérprete de la Constitución adoptara medidas para brindar un tratamiento prioritario a aquellas causas vinculadas a la protección de los derechos a la vida y la salud, por tratarse de situaciones que requieren de una atención urgente. En esa línea, debido a la emergencia sanitaria y la situación crítica de las personas privadas de la libertad, el Tribunal Constitucional decidió que los procesos de habeas corpus vinculados al peligro de contagio de la COVID-19 sobre el derecho a la salud y las condiciones carcelarias, serían tramitados prioritariamente.

Siendo así, el Tribunal informó que en estos casos la elaboración de la ponencia, la vista de la causa y el voto del pleno se realizarían de forma urgente, por tratarse de personas en situación de vulnerabilidad que ven recrudecida su condición debido a la crisis sanitaria y penitenciaria.

Antes de la ejecución de esta medida, el Tribunal Constitucional desestimó el habeas corpus del ciudadano Álex Kouri que tenía como petitorio la anulación de la condena de cinco años de prisión que le impuso el Poder Judicial. No obstante, en dicha sentencia los magistrados José Sardón, Ernesto Blume y Augusto Ferrero advirtieron en su voto el problema del hacinamiento penitenciario y el riesgo de contagio del virus.

En ese contexto, por ejemplo, el Tribunal Constitucional dio preferencia al trámite de la demanda de habeas corpus correctivo presentado a favor de Antauro Humala Tasso, mediante el cual solicitaba su traslado a un hospital por haber contraído la COVID-19, por lo que, incluso, designó como ponente de la causa al magistrado Augusto Ferrero Costa de manera inmediata, y el 18 de junio del presente año emitió pronunciamiento al respecto.

2. Audiencias virtuales

En atención a las medidas establecidas por el Gobierno para evitar el contagio de la COVID-19, el 15 de marzo fueron suspendidas las audiencias públicas del Tribunal Constitucional. Sin embargo, con el motivo de no suspender la labor jurisdiccional, dicho Colegiado modificó su Reglamento Normativo para llevar a cabo audiencias públicas no presenciales a través de medios tecnológicos o virtuales. Así, mediante la Resolución Administrativa N° 053-2020-P/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de marzo de 2020, se incorporó en el artículo 29 el siguiente párrafo:

Artículo 29.-

(...)

Así también, con previo conocimiento de los magistrados, del Secretario Relator, así como de las partes, abogados y demás intervinientes autorizados a participar en ellas, las audiencias públicas pueden celebrarse, en tiempo real o simultáneo, con la participación no presencial de todas o algunas de las personas antes mencionadas. Los órganos de apoyo correspondientes del Tribunal Constitucional, garantizan su debida celebración a través de los medios tecnológicos respectivos. Las audiencias públicas con participación no presencial se someten a las mismas reglas que las presenciales en todo lo que resulte aplicable. (El énfasis es nuestro)

En ese marco, se celebraron cuatro audiencias públicas remotas los días 29 de abril, 20 de mayo, 17 de junio y 8 de julio del presente año, a fin de escuchar a las partes intervinientes en los procesos constitucionales. Para que esto sea posible, el Tribunal utilizó el aplicativo Google Hangouts Meet y habilitó el correo institucional tramites@tc.gob.pe, así como un número telefónico para que las partes procesales lo soliciten y puedan realizar las coordinaciones pertinentes.

El Tribunal Constitucional anteriormente se había pronunciado en el Expediente N° 02738-2014-PHC/TC a favor del uso del sistema de videoconferencia para la realización de audiencias, indicando que este no impide que el procesado y el juzgador puedan comunicarse oralmente, sino que posibilita la interacción y el diálogo entre las partes, cuando se realiza bajo las condiciones técnicas adecuadas; y que en la medida en que se permita el acceso al contenido de las audiencias no se afecta la publicidad.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional también sostuvo que el uso de la videoconferencia no debe ser la regla general, sino una medida de empleo excepcional, lo cual es entendible debido a la brecha tecnológica existente en nuestro país. Por consiguiente, la coyuntura actual que atraviesa el Perú y el resto del mundo a causa de la pandemia justifica la adopción de estas medidas de carácter “excepcional”, en tanto que constituyen formas válidas de continuar con las labores de garantía del acceso a la administración de justicia.

En ese sentido, otras cortes constitucionales de la región también han optado por llevar a cabo sesiones de manera remota. Por ejemplo, el pasado 25 de marzo, la Corte Constitucional colombiana llevó a cabo su primera sesión virtual; el Tribunal Constitucional chileno ha realizado sesiones de Sala y Pleno de manera remota, así como audiencias de vista de la causa desde el 24 de marzo. En Brasil, el Tribunal Supremo Federal realizó sesiones plenarias por videoconferencia desde el 15 de abril; el Tribunal Constitucional Plurinacional sesionó virtualmente por primera vez el 21 de abril; entre otras.

3. Plenos jurisdiccionales remotos

Es importante recordar que a inicios del año, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó reformar su Reglamento normativo, a efectos de poder celebrar sesiones del Pleno de manera abierta al público, la conocida “publicidad de las deliberaciones” en tiempo real o simultáneo, en procesos de inconstitucionalidad y procesos competenciales (Ledesma, 2020, p. 12) previo acuerdo de Pleno y con levantamiento expreso de la reserva propia de la función, buscando optimizar el derecho de acceso a la información pública de la ciudadanía y promover la deliberación democrática.

Para ello, recurrió a mecanismos y avances tecnológicos, transmitiendo en vivo de los debates y haciendo públicas a través de su portal institucional y sus redes sociales las ponencias relativas a las controversias por abordar. Así, puso en práctica la configuración del plan piloto aprobado por el Pleno de la institución con la finalidad de hacer públicas las deliberaciones de casos de gran interés nacional, principalmente los referidos a las demandas competenciales y de inconstitucionalidad.

Por esa razón, se aprobó hacer públicos los proyectos de ponencia sobre la demanda competencial tras la disolución del Congreso dispuesta por Martín Vizcarra (Exp. Nº 00006-2019-CC/TC) y sobre la constitucionalidad de la tauromaquia, la gallística y otras actividades (Exp. N° 00022-2018-PI/TC); y los debates en torno a dichas ponencias fueron transmitidas en vivo a través de la redes sociales del Tribunal. En el primer caso, el debate tuvo lugar el pasado 14 de enero, mientras que el segundo se realizó el 25 de febrero.

En el marco de su política de transparencia, digitalización de la administración de justicia y la promoción de la deliberación democrática, el Tribunal aprobó la publicidad en tiempo real y simultáneo de los debates y las respectivas votaciones de los casos sobre procesos competenciales y de inconstitucionalidad. En tal sentido, incorporó a su Reglamento Normativo, mediante la Resolución Administrativa N° 058-2020-P-TC, el artículo 43-A sobre la deliberación pública de los Plenos Jurisdiccionales en los siguientes términos:

Artículo 43-A.- Deliberación pública de Plenos Jurisdiccionales sobre procesos de inconstitucionalidad y competenciales

Por acuerdo de Pleno y con levantamiento expreso de la reserva propia de la función, pueden realizarse Plenos Jurisdiccionales abiertos al público para debatir y resolver los procesos de inconstitucionalidad y competenciales, los cuales son difundidos en tiempo real a toda la ciudadanía y a nivel nacional. Para tal efecto, se publica previamente la ponencia o un resumen ejecutivo de esta para conocimiento general.

(...). (Negritas agregadas)

El tercer caso programado para ser deliberado públicamente por el Tribunal Constitucional fue la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 30683, sobre pensiones militares y policiales; sin embargo, en el transcurso del tiempo, se declaró el estado de emergencia por la COVID-19 y se tuvieron que virtualizar las sesiones del Pleno.

Así, el Tribunal Constitucional también modificó su Reglamento normativo para llevar a cabo plenos jurisdiccionales no presenciales a través de medios tecnológicos o virtuales. De tal manera, mediante la Resolución Administrativa N° 053-2020-P/TC se modificó el artículo 38 de dicho reglamento, añadiendo lo siguiente:

Artículo 38.-

(...) La participación de los Magistrados puede ser presencial o no presencial. En este último caso, los órganos de apoyo correspondientes del Tribunal Constitucional, garantizan su debida celebración, en tiempo real o simultáneo, a través de los medios tecnológicos respectivos. Los Plenos que cuenten con participación no presencial se someten a las mismas reglas que los Plenos presenciales en todo lo que resulte aplicable y estrictamente necesario. (El énfasis es nuestro)

De igual manera, a través de la Resolución Administrativa N° 056-2020-P-TC, publicada el 25 abril 2020, se modificó el artículo 48 en torno a las firmas físicas o digitales en el siguiente sentido:

Artículo 48.- Validez, publicación y vigencia

La decisión del Pleno o de una Sala se convierte en sentencia o auto una vez publicada con las firmas físicas o digitales, debidamente autenticadas.

Previo acuerdo de Pleno, si por caso fortuito o de fuerza mayor, uno o más magistrados se encuentran imposibilitados de firmar física o digitalmente la sentencia o auto, se puede autorizar la publicación de la decisión votada en el portal institucional, acompañada de la razón del Secretario Relator dando fe del sentido de la votación de cada uno de los magistrados que han conocido la causa. El Secretario Relator mantiene en custodia los correos electrónicos u otros medios escritos que confirmen el sentido de la votación. (...). (El énfasis es nuestro)

Con la adopción de este sistema no presencial, el Tribunal Constitucional pudo celebrar distintos plenos jurisdiccionales virtuales durante esta emergencia sanitaria, a partir del 7 de abril pasado; y deliberar y emitir decisiones sobre la forma y el fondo de distintas controversias constitucionales recaídas en los expedientes que son de su conocimiento.

Entre las controversias analizadas por el Pleno del Tribunal destacan las referidas al Exp. N° 0001-2019-PI/TC y al Exp. N° 0005-2019-PI/TC, mediante las cuales se evaluaron la constitucionalidad de la modificación a la Ley del Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo y la del Decreto Legislativo N° 1314 que faculta a la Sunat a establecer que sean terceros quienes efectúen labores relativas a la emisión electrónica de comprobantes de pago y otros documentos, respectivamente.

Asimismo, el Pleno también emitió la STC Exp. N° 05436-2014-PHC/TC mediante la cual declaró un estado de cosas inconstitucional la situación de los establecimientos penitenciarios, ya que el hacinamiento de los penales y la deficiencia de infraestructura y de prestación de servicios básicos en ellos es un problema latente y perjudicial que afecta a todas las personas privadas de libertad a nivel nacional.

Para llevar a cabo dichas sesiones, los magistrados emplearon la plataforma Hangouts Meet desde sus domicilios. En estas experiencias virtuales han participado los magistrados Augusto Ferrero Costa, Manuel Miranda, Ernesto Blume, Carlos Ramos, José Luis Sardón de Taboada y Eloy Espinosa-Saldaña Barrera.

Tanto la experiencia de las sesiones del Pleno como las audiencias públicas virtuales en el Tribunal Constitucional no han tenido mayores inconvenientes en su realización, sino que se han desarrollado con normalidad, al regirse por las mismas reglas de los Plenos o audiencias públicas presenciales.

4. Programa “Aprendo mi Constitución en casa”

Con las medidas de aislamiento social obligatorio y distanciamiento social, el Ministerio de Educación llevó a cabo medidas para lograr que niños, niñas y adolescentes puedan llevar clases desde casa a través de la televisión nacional y medios radiales. En esa misma línea, el Tribunal Constitucional decidió acompañar la labor del mencionado ministerio, lanzando su programa “Aprendo mi Constitución en casa” el 5 de mayo del presente año.

En un formato didáctico, con una edición en quechua y con lenguaje de señas, el Tribunal Constitucional ha buscado ofrecer, a través de sus redes sociales y YouTube, contenidos básicos en torno a la Constitución Política y los derechos fundamentales, a fin de que las personas desde edad temprana puedan acceder a dicha información de enorme importancia y de manera inclusiva e igualitaria.

5. Portal web en quechua

El Tribunal Constitucional emitió la STC Exp. N° 00889-2017-PA/TC (caso María Antonia Díaz Cáceres de Tinoco), de fecha 24 de mayo de 2018, mediante la cual declaró fundada una demanda de amparo, pues la Municipalidad Provincial de Carhuaz habría vulnerado los derechos a la igualdad, al uso del propio idioma ante cualquier autoridad, al uso oficial por el Estado de la lengua predominante, y a la libertad de trabajo, al vivir la demandante en una localidad en la que la lengua mayoritaria era distinta al castellano, ser adherida a una carta de compromiso en idioma castellano y recibir diversos comunicaciones que no consideraron su lengua materna y analfabetismo en castellano.

Además, el TC declaró un estado de cosas inconstitucional en torno a la ausencia de una efectiva vigencia del derecho a que el Estado se comunique de manera oficial en lenguas originarias en aquellas zonas donde estas son predominantes. A propósito de ello, estableció que:

Dado que en este proceso ha resultado acreditado que el quechua es idioma predominante y, por lo tanto, oficial en la provincia de Carhuaz, departamento de Áncash, todas las entidades públicas y privadas que prestan servicios al público que circunscriben su ámbito funcional de acción a dicha jurisdicción provincial, tienen la obligación de oficializar el uso de la lengua quechua –con todos los alcances que ello implica de acuerdo a la normativa vigente– a más tardar en un plazo de 2 años contados a partir de la publicación de esta sentencia. La Municipalidad Provincial de Carhuaz tiene el deber de informar cada cuatro meses a este Tribunal Constitucional acerca de los avances que en su jurisdicción se vienen dando en relación con esta orden. (STC Exp. N° 00889-2017-PA/TC, f. j. 51)

En la línea de lo señalado, el Tribunal Constitucional ha desarrollado a través de su política institucional un carácter inclusivo y reinvidicativo a fin de promover un Estado intercultural y la plena efectividad de los derechos lingüísticos en el ámbito de la administración de justicia.

De tal manera, ha habilitado por primera vez la página web institucional en el idioma quechua –dicho sea de paso, según el censo del año 2017 existen 4 millones de personas quechuahablantes a nivel nacional– a fin de que los ciudadanos que poseen dicha lengua materna puedan acceder a las noticias institucionales del Tribunal Constitucional, a los pronunciamientos jurisdiccionales y las demás medidas de índole administrativa que se adopten a nivel interno.

Esta medida posee una importancia mayor si consideramos que en el contexto de crisis sanitaria, deben removerse todos los obstáculos que pueda encontrar la ciudadanía en el acceso a la justicia, principalmente aquellas que por cuestiones idiomáticas y/o lingüísticas impidan a las personas quechuahablantes informarse acerca de los procedimientos correspondientes para solicitar la tutela de sus derechos fundamentales.

6. Supervisión de sentencias

Por medio de la Resolución Administrativa N° 065-2020-P/TC, publicada el pasado 13 de junio, se crea el Sistema de Supervisión de Cumplimiento de Sentencias del Tribunal Constitucional, conformado por el Pleno del Tribunal Constitucional, un magistrado coordinador (titular y accesitario) y la Comisión de Supervisión y Cumplimiento de Sentencias del Tribunal Constitucional.

Conforme a la citada norma, la finalidad del Sistema de Supervisión es promover y garantizar el debido y pleno cumplimiento de las sentencias emitidas por el Tribunal y demás decisiones definitivas que le sean asignadas, con énfasis en los casos en que se haya hecho exhortaciones a los poderes públicos o a los particulares, la intervención del Tribunal Constitucional sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, o se haya declarado un estado de cosas inconstitucional.

Así, pues, el Tribunal dispuso que supervisará el cumplimiento de sus sentencias a través de una audiencia pública de supervisión en la que el Pleno escuchará a todos los actores involucrados en la sentencia supervisada, quienes deben sustentar el avance y cumplimiento de las acciones realizadas, a partir de las órdenes y las exhortaciones que contenga la sentencia del Tribunal Constitucional. Luego de la audiencia, el Pleno sesiona para deliberar el avance del cumplimiento y toma nuevas medidas que puedan apoyar, corregir o mejorar el cumplimiento de la sentencia.

Además, estableció que la primera audiencia pública de supervisión de cumplimiento de sentencias se ocupará de la sentencia recaída en el caso Cáceres de Tinoco, publicada el 24 de mayo de 2018 (Exp. Nº 0889-2017-PA-TC) y se celebrará el 15 de julio del presente año.

Cabe recordar que, en este caso, el Tribunal advirtió un problema estructural y decidió sobre la efectividad del derecho al uso del propio idioma y la efectividad del derecho a que en las zonas donde predominen las lenguas originarias, estas sean instituidas como idiomas oficiales, pues de los hechos alegados se acreditó que la Municipalidad Provincial de Carhuaz negó a la señora María Antonia Díaz Cáceres de Tinoco, una mujer quechuahablante, comunicarle una decisión administrativa en su propio idioma.

En consecuencia, el objeto de supervisión será: i) verificar que las entidades públicas y privadas que prestan servicios públicos en la provincia de Carhuaz hayan oficializado el uso de la lengua quechua; y ii) verificar si la Municipalidad Provincial de Carhuaz ha cumplido con informar cada cuatro meses al Tribunal Constitucional sobre la implementación de medidas para cumplir la oficialización y comunicación de la lengua quechua.

En ese sentido, el cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional poseen una gran importancia en nuestro modelo de control de la constitucionalidad, ya que con ello realmente las decisiones de una sentencia se cumplen y en efecto los mandatos de la Constitución se concretizan en determinados casos, máxime si de lo que se trata es de superar situaciones de vulneración masiva y estructural de derechos fundamentales.

No obstante, se debe advertir que la sentencia del caso Cáceres de Tinoco no es en realidad la primera sentencia sobre la cual se buscará su cumplimiento mediante el mecanismo de supervisión. Debemos recordar que el Tribunal Constitucional, a partir de la Resolución Administrativa N° 054-2018-P/TC, ya había iniciado acciones a fin de buscar la ejecución efectiva de sus sentencias a través de la Comisión de seguimiento y cumplimiento de sentencias.

Finalmente, el Tribunal adelantó mediante sus redes sociales que el caso de las hermanas Cieza Fernández, publicado el 14 de marzo de 2017 (Exp. Nº 0853-2015-PA/TC), será la segunda sentencia que el Tribunal supervise para su cumplimiento.

III. PRONUNCIAMIENTOS RELEVANTES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA

El Tribunal Constitucional ha emitido diversos pronunciamientos durante la COVID-19 y el estado de emergencia, que si bien es cierto no todos abordan y concientizan el contexto actual de la pandemia, constituyen el esfuerzo del Tribunal Constitucional de continuar en la tutela de los derechos fundamentales y en la defensa de la supremacía jurídica de la Constitución en el marco del distanciamiento social y uso de nuevas tecnologías en el desarrollo de audiencias, plenos y sentencias.

Una mirada al siguiente cuadro nos evidencia que el Tribunal Constitucional ha respondido a diversas materias durante el estado de emergencia, no necesariamente vinculadas al COVID-19, pero no por ello irrelevantes en términos de justicia constitucional, derechos fundamentales y obligaciones constitucionales de diversas entidades estatales.

Elaboración propia.

Así, una de las primeras decisiones del Tribunal Constitucional durante el COVID-19 fue la recaída en la STC Exp. N° 0005-2019-PI/TC mediante la que se declaró infundada una demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el D.L. N° 1314 (decreto legislativo que faculta a la Sunat a establecer que sean terceros quienes efectúen labores relativas a la emisión electrónica de comprobantes de pago y otros documentos).

La demanda cuestionó la delegación de facultades otorgada por el Congreso pues presuntamente no facultaba para que la Sunat obligue a emisores electrónicos a contratar con un operador de servicios electrónicos (OSE). Asimismo, argumentó la inconstitucionalidad de fondo, pues se permitiría que los OSE accedan a documentos privados de los emisores, al efectuar las labores de validación de los comprobantes de pago electrónicos, vulnerando derechos como la reserva tributaria, entre otros. Asimismo, alegó que se habría violado el derecho a contratar libremente pues el emisor electrónico solo podría contratar con las empresas certificadas por la Sunat.

En el ámbito formal, el Tribunal Constitucional consideró que de acuerdo a la ley autoritativa no hubo excesos, y que la labor fiscalizadora de la administración tributaria se desprende de la potestad tributaria del Estado. Respecto al fondo, consideró que si bien se permitía que los OSE puedan acceder a cierta información confidencial del contribuyente protegida por la reserva tributaria ello no significa que no ostente límites, pues en caso de sobrepasarlos podría recibir las sanciones correspondientes. Finalmente, el supremo intérprete de la Constitución consideró que es el propio emisor electrónico el que determina a qué OSE va a contratar para realizar la comprobación electrónica, por lo que su derecho a la libertad de contratación no es vulnerado.

Posteriormente el Tribunal Constitucional emitió la STC Exp. N° 05410-2014-PA/TC, mediante la cual la Universidad Tecnológica del Perú (UTP) interpuso demanda de amparo contra la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) solicitando que se declare inaplicable la Ley N° 29766, se reconozca el derecho de la demandante a usar el crédito por reinversión en educación en razón al pago del impuesto a la renta de los años 2009 y 2010, y la Sunat –como cualquier otra autoridad– se abstenga de realizar cualquier acto destinado a dejar sin efecto el crédito.

Así, el Máximo Intérprete de la Constitución consideró a nivel procesal que la norma cuestionada era autoaplicativa, pues delimitaba los alcances temporales del crédito por reinversión que gozan las universidades, y tendría incidencia en el derecho a la propiedad de la parte demandante. Respecto al fondo del asunto, el Tribunal Constitucional consideró que la norma cuestionada imponía un límite temporal para la vigencia del crédito por reinversión en educación y que no podía ser aplicada de manera retroactiva. De tal manera, determinó que el legislador no podía disponer la caducidad retroactiva del crédito por reinversión aplicable a las universidades privadas, declarando fundada la demanda.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional emitió la STC Exp. Nº 5545-2016-PA/TC, mediante la cual se pronunció sobre una acción de amparo que solicitaba la protección del derecho a la propiedad y medio ambiente de la parte demandante frente a la utilización de un predio como botadero de basura por la Municipalidad Provincial Distrital de Cañete.

En mérito al principio precautorio, el alto tribunal se pronunció sobre el derecho al medio ambiente saludable y consideró que la actividad para la que fue empleado el predio se encontraba prohibida por la Ley de Gestión de Residuos Sólidos. Así, advirtió el problema que ocasiona en la salud de la comunidad la falta de un terreno apropiado para instalar una infraestructura de disposición final de residuos sólidos, por lo que exhortó al Gobierno Regional de Lima que en coordinación con la municipalidad emplazada gestione el mejoramiento de la calidad ambiental de su región, declarando fundada la demanda.

Asimismo, el Tribunal Constitucional emitió un importante auto de aclaración en el Exp. N° 0006-2019-CC/TC a propósito de su anterior decisión que declaró la constitucionalidad de la disolución del Congreso de la República.

En ese contexto, respondió al pedido formulado por el expresidente del Congreso Pedro Olaechea, declarando fundado el pedido de aclaración en el extremo relacionado a la precisión de aquellos factores que deben ser tomados en cuenta frente al eventual sometimiento de una cuestión de confianza. Es importante destacar que dicho auto de aclaración fue emitido luego que el Ejecutivo rindiera cuentas al Congreso de la República por los actos realizados durante el interregno y que este le otorgara el voto de confianza. De tal manera, el Tribunal Constitucional precisó que debe considerarse i) las diversas materias contenidas en la propuesta legal; ii) su extensión; y iii) la posibilidad que la propuesta sea contraria a los criterios fijados en la STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC.

Posteriormente, el Tribunal Constitucional emitió la STC Exp. N° 0003-2015-PI/TC y 0012-2015-PI/TC (acumulados) mediante la cual se pronunció sobre las demandas acumuladas de inconstitucionalidad interpuestas por el Gobierno Regional de San Martín y más de cinco mil ciudadanos contra diversos artículos de la Ley N° 30230 (Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país).

Uno de los aspectos más importantes es el relacionado al artículo 19 de la mencionada ley que regulaba un régimen sancionador excepcional y temporal para el ejercicio de la potestad sancionadora de OEFA. Se cuestionó en específico que ello favorecía la impunidad y comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico que finalmente lesionarían el derecho a un medio ambiente equilibrado y adecuado.

El Tribunal Constitucional consideró que la norma cuestionada establecía una serie de regulaciones de naturaleza temporal, que solo serían válidas por tres años. Así, se buscaba estructurar un modelo de comportamiento razonable en el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración. Para tales efectos, señaló que no siempre era necesario castigar automáticamente por un comportamiento indebido o contrario a la ley, sino más bien existía la posibilidad de adoptar medidas correctivas.

Por otro lado, una de las controversias que se generó durante la COVID-19 fue efectivamente la Ley N° 31018 (Ley que suspende el cobro de peajes en la red vial nacional, departamental y local concesionada, durante el estado de emergencia nacional declarado a causa del brote de la COVID-19). Al respecto, el Tribunal Constitucional admitió a trámite la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República contra la mencionada ley.

Así, el auto recaído en el Exp. N° 0006-2020-PI/TC, el Tribunal Constitucional decidió admitir a trámite la demanda de inconstitucionalidad, advirtiendo que los cuestionamientos de fondo a la mencionada norma están relacionados a la presunta intervención en las competencias del Ejecutivo para establecer medidas durante el estado de emergencia, las políticas diseñadas para promover el desarrollo del país en el ámbito de infraestructura vial así como se la presunta vulneración de la prohibición constitucional de modificar contratos mediante una ley y el principio pacta sunt servanda.

Otro de los casos emitidos durante la COVID-19 es el contenido en la STC Exp. N° 01134-2020-PHC/TC relacionado al habeas corpus presentado por Antauro Humala Tasso. La pretensión se encontraba dirigida a su traslado a un establecimiento de salud especial para aquellas personas contagiadas o, en su defecto, al Hospital Militar, por tratarse de un exoficial del Ejército peruano. En el transcurso del proceso también solicitó la variación de la medida de prisión efectiva por detención domiciliaria. Alegó concretamente su derecho a no ser objeto de trato irrazonable y desproporcional, así como el grave riesgo de lesión de su derecho a la salud y vida.

El Tribunal Constitucional tomó en cuenta los informes médicos que daban cuenta que si bien el demandante había sido contagiado de COVID-19, se encontraba a la fecha clínicamente estable y que había sido dado de alta médica del aislamiento, sin perjuicio del distanciamiento social que se preservaría a fin de que su salud se mantuviera en buenas condiciones. Por otro lado, consideró que no era competencia del juez constitucional resolver sobre su pedido de variación de prisión efectiva por detención domiciliaria. De tal manera, se declaró infundada e improcedente la demanda de habeas corpus.

Posteriormente, el Tribunal Constitucional emitió la STC Exp. Nº 00013-2017-PI/TC, mediante la cual declaró fundada en parte la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más del 1 % de los ciudadanos del distrito de Lince contra los artículos 9, 14 y 15 de la Ordenanza Nº 376-2016-MDL (ordenanza para la conservación y gestión distrital del área de reserva ambiental Parque Mariscal Ramón Castilla del mencionado distrito).

La demanda se dirigió a cuestionar dicha ordenanza emitida por la Municipalidad Distrital de Lince por considerar que transgredía las competencias de la Municipalidad Metropolitana de Lima en lo relativo al establecimiento de niveles de zonas de protección especial y la prohibición de la aglomeración de personas o manifestaciones en el parque. Asimismo, se solicitó que se reconozca el derecho a la ciudad como un derecho fundamental de los residentes y vecinos a gozar de todos los beneficios de la ciudad en forma igualitaria, así como participar en la gestión y planificación de los espacios públicos de todos los servicios de la ciudad.

El Tribunal Constitucional consideró que los extremos señalados referidos a la competencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima eran inconstitucionales. No obstante, respecto de la solicitud de reconocimiento del derecho a la ciudad como un derecho fundamental, sostuvo que resulta innecesario reconocer derechos que ya se encuentran implícitos en otros ya reconocidos y protegidos por nuestro ordenamiento jurídico. Así, declaró infundado este extremo de la demanda, entendiendo que el alegado derecho a la ciudad abarca aspectos esenciales de otros derechos que ya se encuentran contenidos en derechos como la libertad de tránsito y al disfrute del tiempo libre.

Finalmente, uno de los pronunciamientos más recientes es la sentencia recaída en el Exp. N° 0009-2018-PI/TC, mediante la cual el órgano de control de constitucionalidad se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por Colegio de Abogados de Puno contra el artículo único del Decreto Legislativo N° 1237 que modifica el artículo 200 del Código Penal, al considerar que con la expedición de la misma se vulnera el principio de legalidad, el derecho a la protesta social y sus derechos conexos, como la libertad de reunión, de expresión, de conciencia, de participación política y de petición; y que promueve la criminalización de la protesta social.

Al respecto, si bien el Tribunal Constitucional resolvió declarar infundada la demanda, se pronunció por primera vez en torno al reconocimiento del derecho a la protesta como el derecho fundamental que le asiste a toda persona, con excepción de determinados funcionarios del Estado en atención al carácter esencial de los servicios que prestan. Asimismo, explicitó que su contenido constitucionalmente protegido comprende la facultad de cuestionar, a través del espacio público o mediante medios de difusión, los hechos, situaciones, disposiciones o medidas por razones de diversa índole, que establezcan los poderes públicos o privados, con el objeto de obtener un cambio del statu quo, siempre que se ejerza sobre la base de un fin legítimo, según el orden público constitucional, y que sea conforme con la Constitución.

Aunado a ello, el Tribunal esclareció sus límites del derecho a la protesta y su relación con otros derechos fundamentales como las libertades de opinión, expresión, y difusión del pensamiento, el derecho a huelga, la libertad de tránsito y el derecho de reunión.

1. Estado de cosas inconstitucional por hacinamiento penitenciario

Uno de los pronunciamientos que requiere un comentario especial es aquel mediante el cual el Tribunal Constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional dada la sobrepoblación carcelaria y los graves riesgos de contagio del COVID-19 dentro de los establecimientos penitenciarios a nivel nacional.

Así, es importante recordar, en primer lugar, que la técnica del estado de cosas inconstitucional ha sido utilizada por el Tribunal Constitucional a fin de brindar tutela a los derechos fundamentales de un grupo importante de personas cuando se evidencien efectos lesivos en su contra, con el objetivo de ordenar una respuesta rápida a las instituciones públicas que se encuentren vinculadas con dicha situación generalizada (Exp. N° 05436-2014-PHC/TC, f. j. 84).

Esta técnica ha sido utilizada en la reciente STC Exp. N° 05436-2014-PHC/TC respecto a las condiciones penitenciarias referidas al hacinamiento, el déficit de infraestructura y el otorgamiento de los servicios básicos a las personas privadas de libertad.

El Tribunal Constitucional tomó conocimiento del habeas corpus de C.C.B., persona privada de libertad en el Establecimiento Penitenciario de Tacna (Pocollay) y quien alegaba un tratamiento irrazonable y desproporcional respecto a la forma que cumplía su condena. El supremo intérprete de la Constitución consideró finalmente que se vulneró su derecho a la petición respecto al pedido de atención médica por un especialista y el derecho a no recibir tratamiento irrazonable y desproporcional en vista del hacinamiento penitenciario y la ausencia de constatación de medidas concretas a favor del demandante por las autoridades penitenciarias.

Así, el Tribunal Constitucional advirtió la problemática penitenciaria y señaló que:

[P]uede advertirse que la problemática del hacinamiento penitenciario, que en el caso peruano es de índole permanente y crítica […] debe ser asumida como una política de Estado, en atención a las graves consecuencias que puede generar para los derechos fundamentales de aquellos que se encuentran privados de su libertad, no solo desde la perspectiva subjetiva de tales derechos, sino también desde su dimensión objetiva, en tanto valores del ordenamiento jurídico que conducen y orientan la actuación del Estado. (Exp. N° 05436-2014-PHC/TC, f. j. 65)

El Tribunal Constitucional dispuso medidas para superar dicha situación de lesión masiva de derechos fundamentales, entre las que destaca la elaboración de un nuevo Plan Nacional de la Política Penitenciaria 2021-2025 a cargo del Ministerio de Justicia de Derechos Humanos, el adecuado tratamiento de los casos de prisión preventiva a cargo del Poder Judicial, la elaboración de alternativas de solución que provengan del trabajo conjunto y coordinado entre los respectivos poderes del Estado y la sociedad en general, entre otros.

Por otro lado, el Tribunal advirtió a los actores involucrados para la superación del estado de cosas inconstitucional que de no adoptarse las medidas necesarias y suficientes para el año 2025, el INPE estará obligado a cerrar los establecimientos penitenciarios que a la fecha tienen mayor nivel de hacinamiento. Al respecto, cabe mencionar que si bien esta medida de advertencia puede resultar un buen condicionante para que en un plazo menor al previsto se supere la situación de inconstitucionalidad declarada por el Tribunal, lo cierto es que esta medida en realidad puede generar mayor hacinamiento, ya que de cerrarse los establecimientos penitenciarios las personas privadas de su libertad tendrían que ser trasladadas a otros centros penitenciarios.

Sin perjuicio de lo mencionado, es importante rescatar la relevancia de esta decisión y de la declaratoria de estado de cosas inconstitucional, en vista del contexto de la COVID-19 y la sobrepoblación carcelaria que generó mayor riesgo de contagios entre las personas privadas de libertad y los agentes penitenciarios.

CONCLUSIONES

- Durante el periodo de aislamiento social obligatorio, el Tribunal Constitucional continuó su importante tarea como órgano de control de la constitucionalidad y garante de los derechos fundamentales de la población, adaptando la realización de sus labores a las nuevas circunstancias, a través del empleo de medios tecnológicos y digitales que le permitieron seguir impartiendo justicia. Así, mediante la modificación de su Reglamento normativo ha llevado a cabo audiencias virtuales, deliberaciones públicas y plenos jurisdiccionales remotos y de esa manera ha atendido las demandas de los justiciables aún en medio de la situación de emergencia, garantizando el acceso a la justicia constitucional de los peruanos.

- Debido al grave impacto de la pandemia en la salud y vida de la población, el máximo intérprete de la Constitución priorizó la atención de los procesos de habeas corpus vinculados al peligro de contagio del COVID-19, a efectos de salvaguardar los derechos a la salud y vida de la población. En particular, atendió causas vinculadas a la situación crítica de las personas privadas de libertad y las condiciones carcelarias.

- En el marco del estado de emergencia, el Tribunal Constitucional también ha procurado proporcionar información de índole constitucional de manera inclusiva e igualitaria, alcanzando a diversos grupos de la población. A tales efectos, lanzó el programa “Aprendo mi Constitución en casa” a través de sus redes sociales y YouTube, dirigido a que las personas desde temprana edad conozcan contenidos básicos en torno a la Constitución Política y los derechos fundamentales. Asimismo, habilitó por primera vez su página web institucional en el idioma quechua a efectos de que los ciudadanos que poseen dicha lengua puedan acceder a las noticias institucionales del Tribunal Constitucional, a los pronunciamientos jurisdiccionales y las demás medidas de índole administrativa que se adopten a nivel interno.

- Durante el aislamiento social obligatorio, el supremo intérprete de la Constitución implementó el Sistema de Supervisión de Cumplimiento de Sentencias del Tribunal Constitucional, con la finalidad de promover y garantizar el debido y pleno cumplimiento de las sentencias que ha emitido y demás decisiones definitivas que le sean asignadas; con énfasis en los casos en que se haya hecho exhortaciones a los poderes públicos o a los particulares, la intervención del Tribunal Constitucional sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, o se haya declarado un estado de cosas inconstitucional. Aunado a ello, programó su primera audiencia pública de supervisión para el día 15 del presente mes.

- Finalmente, el Tribunal no ha dejado de emitir importantes sentencias durante el periodo de estado de emergencia que vive el país. Así, ha respondido a diversas materias, no necesariamente vinculadas con la COVID-19, pero no por ello irrelevantes en términos de justicia constitucional, derechos fundamentales y obligaciones constitucionales de diversas entidades estatales. Asimismo, ha declarado un importante estado de cosas inconstitucional en torno a las deficientes condiciones carcelarias existentes en la actualidad.

Referencias bibliográficas

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Ledesma, M. (2020). Un Tribunal Constitucional para todos(as). Nuevas medidas implementadas en el Tribunal Constitucional y desafíos en el acceso a la justicia de los grupos desaventajados histórica y estructuralmente. Entrevista realizada por Arturo Crispín. Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional, (146), pp. 11-17.

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Tribunal Constitucional (2020). STC Exp. N° 05410-2014-PA/TC

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Tribunal Constitucional (2020). STC Exp. N° 0003-2015-PI/TC y 0012-2015-PI/TC (acumulados)

Tribunal Constitucional (2020). STC Exp. N° 005436-2014-PHC/TC

Tribunal Constitucional (2020). Auto de admisión en el Exp. N° 0006-2020-PI/TC

Tribunal Constitucional (2020). STC Exp. N° 01134-2020-PHC/TC

Tribunal Constitucional (2020). STC Exp. N° 00013-2017-PI/TC

Tribunal Constitucional (2020). STC Exp. N° 0009-2018-PI/TC