La laicidad del Estado peruano
Propuesta de reforma del artículo 50 de la Constitución
Diego Alonso ESTELA VARGAS*
RESUMEN
El autor reflexiona sobre el principio de laicidad y sus diversas manifestaciones a la luz del artículo 50 de la Constitución de 1993. En ese sentido, analiza el bien jurídico de la laicidad y algunas propuestas de reforma sobre dicho artículo planteadas por el Congreso y la sociedad civil. Finalmente, sugiere una propuesta de reforma del artículo 50 de tal modo que se evidencie una separación más clara entre el Estado y las instituciones religiosas, pero a la misma vez no suponga la pérdida del sentido de colaboración entre ambos.
MARCO NORMATIVO
Constitución Política: art. 50.
PALABRAS CLAVE: Laicidad / Estado / Confesiones religiosas / Reforma constitucional
Recibido: 02/12/2019
Aprobado: 12/12/2019
INTRODUCCIÓN
La Constitución de 1993 poco innovó respecto de la regulación del principio de laicidad del Estado, y la cooperación entre este y las confesiones religiosas. Siendo así, el artículo 50 recoge, de modo casi fiel, lo que había sido dispuesto en el artículo 86 de la Constitución de 1979 de la siguiente manera:
Artículo 50.- Dentro de un régimen de independencia y autonomía, el Estado reconoce a la Iglesia Católica como elemento importante en la formación histórica, cultural y moral del Perú, y le presta su colaboración.
El Estado respeta otras confesiones y puede establecer formas de colaboración con ellas.
En este sentido, son varios los temas que se pueden analizar a la luz de este artículo: la independencia intrínseca entre el Estado y la religión, la cual va de la mano con lo relativo a la identidad no confesional del Estado; la mención expresa de la Iglesia Católica y su significado; y los términos en los que se materializa el principio de colaboración, los que afectan tanto a la Iglesia como a las demás confesiones presentes en el territorio peruano.
Sin perjuicio de ello, el presente trabajo analiza únicamente lo relacionado a la cuestión de la laicidad del Estado, en vista de que la formulación del artículo 50 sobre este asunto ha sido muy discutida por la doctrina y por el Parlamento, de manera que se ha propuesto su reforma en más de una ocasión tal y como veremos más adelante.
De esta forma, luego de realizar un breve estudio del artículo mencionado en cuanto a la laicidad del Estado, plantearemos una reforma de este, siendo conscientes de la coyuntura política actual que atraviesa nuestro país, cuyas voces reclaman una reforma constitucional, aprovechando la próxima elección de un nuevo Congreso.
I. BREVE REVISIÓN DEL ARTÍCULO 50 SOBRE LA LAICIDAD DEL ESTADO
La laicidad del Estado fue asumida, por primera vez, en la Constitución Política de 1979, pues antes se declaraba al Perú como Estado confesional católico. Siguiendo esta línea, la Constitución de 1993 refleja, básicamente, el mismo concepto en el primer párrafo de su artículo 50, expresando que, dentro de un régimen de independencia y autonomía[1], el Estado reconoce a la Iglesia católica como elemento importante en la formación histórica, cultural y moral del Perú, y le presta su colaboración.
Si interpretamos literalmente la citada disposición, se puede entender que el constituyente pensó para el Perú un régimen de autonomía mutua y recíproca entre el Estado y las confesiones. Si bien el Estado peruano no se circunscribe a una religión oficial, ni funda sus instituciones en la doctrina de una determinada confesión, sí trata al factor religioso como un hecho de gran importancia social, el cual ha de ser considerado, protegido y promocionado como tal, porque está permitido juzgar al asunto religioso con criterios jurídico-civiles.
Ahora bien, a criterio del Tribunal Constitucional peruano, el Estado laico se compone de dos exigencias institucionales: la regla de separación entre el Estado y las organizaciones religiosas (laicidad como separación) y la regla de neutralidad del Estado frente al fenómeno religioso (laicidad como neutralidad), las cuales se encuentran conectadas entre sí (STC Exp. N° 00007-2014-PA/TC, f. j. 15).
En este sentido, la regla de laicidad como separación impide toda modalidad de institucionalización estatal de alguna iglesia u organización religiosa. De ello, tenemos que:
“[S]e establece una diferenciación estructural entre el ámbito religioso y el ámbito estatal, excluyendo todo tipo de entreveramiento funcional entre el Estado y las iglesias, y eliminando toda asunción por parte del Estado de fines o funciones de un determinado organismo confesional”. (STC Exp. N° 00007-2014-PA/TC, f. j. 16)
A diferencia de la regla anterior, que se circunscribe a prescribir la separación orgánica y doctrinal del Estado con las iglesias, el Tribunal sobre la exigencia de la neutralidad ha señalado lo siguiente:
“[L]a neutralidad se refiere al tipo de tratamiento que el Estado puede mantener con ellas. Es decir, una vez emancipado institucionalmente de las iglesias, la neutralidad es la dimensión del Estado laico que limita el modo en que los poderes públicos se relacionan con los organismos religiosos”. (STC Exp. N° 00007-2014-PA/TC, f. j. 21)
Sin embargo, cabe resaltar que este Tribunal señala también que los mandatos constitucionales de laicidad y de cooperación no son incompatibles, pues la neutralidad no implica beligerancia ni indiferencia. (STC Exp. N° 00007-2014-PA/TC, f. j. 28)
II. ALGUNAS PROPUESTAS DE REFORMA PLANTEADAS POR EL CONGRESO Y LA CIUDADANÍA
La primera vez que se discutió sobre la reforma del artículo 50 fue luego de la caída del régimen de Fujimori a fines del año 2000, mediante la aprobación de la Ley N° 27600 que dispuso la “reforma total” de la Constitución de 1993 a través del Congreso. La Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, presidida por el entonces congresista Henry Pease, se encargó de la conducción de este proceso que, al fin y al cabo, fue suspendido en abril de 2003 sin modificar el artículo 50. No obstante, varios otros dispositivos constitucionales fueron cambiados por el pleno en una primera votación.
Precisamente, este proyecto de reforma constitucional, aprobado por el pleno por setenta votos a favor (once en contra y doce abstenciones), mantuvo el primer párrafo de lo dispuesto por la Constitución de 1979, pero efectuó algunos cambios al segundo (Congreso de la República, 2003a). En este sentido, el artículo 71 del proyecto precisaba lo siguiente:
Dentro de un régimen de independencia y autonomía, el Estado reconoce a la Iglesia Católica como elemento importante en la formación histórica, cultural y moral del Perú y le presta su colaboración.
El Estado reconoce y respeta a todas las confesiones religiosas y establece acuerdos de colaboración con ellas, a través de sus órganos representativos, con criterio de equidad.
Entonces, el párrafo final del citado dispositivo agregó la palabra “reconoce”, lo cual generó algunas críticas. En efecto, la Constitución vigente dice “respeta” otras confesiones; en cambio, el proyecto de reforma decía: “reconoce y respeta”. Al respecto, Abad considera que decir “reconoce” implica, desde una perspectiva jurídica, que cualquier confesión es reconocida por la Constitución, con lo que, automáticamente, existirían todas las confesiones distintas a la Iglesia Católica. En consecuencia, cualquier religión, de haberse aprobado el texto del proyecto tal cual, estaría inmediatamente reconocida sin necesidad de constituirse como persona jurídica (Abad, 2008).
En esta dirección, Díaz sostiene que, con el reconocimiento general que hacía el Estado de las confesiones en el segundo párrafo del artículo 71 del proyecto, se estaba otorgando personalidad jurídica a aquellas y comprometiendo la cooperación estatal a cualquiera que se autodenominara como tal, sin tener en cuenta si se trataba de una entidad con fines y actividades religiosas o no, y si contaba con un mínimo de miembros y organización (Díaz, 2003).
Por nuestro lado, consideramos importante señalar que, actualmente, el mecanismo para la obtención de personería jurídica por parte de las confesiones religiosas está regulado en el Código Civil peruano, y la forma para establecer relaciones de cooperación con el Estado se refleja, mal que bien, en la Ley de Libertad Religiosa. En virtud de ello, no creemos que el término “reconoce” esté admitiendo implícitamente la personalidad jurídica de todas las confesiones religiosas de manera inmediata, puesto que la ley civil regula este aspecto. Entonces, sobre la base de la coherencia que debe guardar el ordenamiento jurídico, no podría entenderse que este reconocimiento signifique el otorgamiento de la personalidad jurídica a las confesiones religiosas sin considerar las condiciones dispuestas por el Código Civil. Más bien, estimamos que el problema de esta propuesta es que establecía, sin restricciones o requisitos previos, la formalización de acuerdos de cooperación con todas las confesiones, lo cual resulta equivocado. Precisamente, este aspecto es ahora regulado por la Ley de Libertad Religiosa, aunque, desde nuestro punto de vista, de manera deficiente.
En otro orden de ideas, suele argumentarse que la mención a la Iglesia Católica en la Constitución se debe a que es un “elemento importante en la formación histórica, cultural y moral del Perú”. Si bien ello es cierto, de acuerdo a la opinión de algunos autores, dicho agregado no resulta necesario, y bien podría ser excluido en aras de evidenciar una clara intención de establecer una separación entre las instituciones religiosas y el Estado (Abad, 2008). En este sentido, el Concilio Nacional Evangélico del Perú sugirió la siguiente propuesta:
El Estado, cumpliendo con su papel de velar por el bien común y reconociendo el principio universal de igualdad de oportunidades ante la ley para todos los ciudadanos, se define como un Estado no confesional; no obstante reconoce, respeta y garantiza la libertad e igualdad religiosa.
El Estado, dentro de un régimen de independencia y autonomía, debe establecer formas de colaboración con las distintas confesiones religiosas. (Congreso de la República, 2003b)
No obstante, no estamos del todo satisfechos con la expresión de esta fórmula, sobre todo, porque parece obligar al Estado a colaborar con las confesiones religiosas, lo cual no estimamos adecuado teniendo en cuenta que la cooperación es tan solo una posibilidad dentro de los parámetros de la libertad de ambas partes. Asimismo, esta aparente obligación podría percibirse como injusta o desigual al no establecerse en la Constitución una colaboración expresa con entidades o instituciones civiles de índole no religiosa. Sin perjuicio de ello, nos parece positivo que esta propuesta haya definido al Estado, textualmente, como “no confesional”.
Finalmente, constatamos que, en setiembre de 2016, el abogado Marco Huaco Palomino publicó en su blog electrónico personal la siguiente propuesta de enmienda constitucional del artículo 50[2], la cual fue presentada como iniciativa legislativa por el congresista Marco Arana, a través del proyecto de Ley N° 1264, el 20 de abril de 2017:
Dentro de un régimen de igualdad, laicidad y libertad religiosa, el Estado reconoce a las iglesias, confesiones y comunidades religiosas prestándoles su colaboración de acuerdo a ley.
El Estado reconoce el importante rol histórico, cultural y moral de la Iglesia Católica y de otras confesiones en la formación histórica del Perú.
Para Huaco, las características de esta propuesta de modificación son:
1. Sustituye la mención: “régimen de independencia y autonomía” por una referencia a un “régimen de igualdad, laicidad y libertad religiosa”, lo cual sí es preciso, completo y más amplio. Los términos “independencia y autonomía”, de la actual redacción constitucional, copian el mismo texto del Acuerdo concordatario Perú-Santa Sede, y no hacen justicia al completo concepto de laicidad que debe caracterizar al Estado peruano.
2. La propuesta sugiere distinguir, claramente, el reconocimiento honorífico del reconocimiento jurídico que se encuentra confundido en el actual texto del artículo 50.
3. En el marco de la laicidad, igualdad y libertad, la propuesta plantea que el reconocimiento jurídico del Estado se efectúe a diversas agrupaciones religiosas y no solo a una de ellas. Dicho reconocimiento se expresa en la colaboración del Estado hacia todas ellas, en un plano de igualdad y no discriminación.
4. El texto propuesto señala que la colaboración debe sujetarse a regulación previa de la ley para evitar que sea interpretada de forma selectiva en favor de una iglesia o de un grupo de confesiones favorecidas, mediante “acuerdos de colaboración” discriminatorios.
5. Plantea que el reconocimiento honorífico que la Constitución hace solamente a la Iglesia Católica se extienda a todas las confesiones que hayan jugado un rol importante en la historia peruana, conservándose, de todos modos, la mención específica a la Iglesia Católica, pero sin exclusiones.
III. NUESTRA PROPUESTA DE REFORMA DEL ARTÍCULO 50
Desde nuestro punto de vista, si bien opinamos que el planteamiento de reforma de Huaco es bastante adecuado, creemos que el artículo 50 de la Constitución puede expresarse mejor de la siguiente manera:
Artículo 50.- Dentro de un régimen de igualdad, laicidad y libertad religiosa, el Estado respeta y reconoce a las confesiones, y puede establecer relaciones de colaboración con ellas dentro del marco de lo dispuesto en las normas que forman parte del ordenamiento jurídico peruano.
Al igual que el autor citado, estimamos que la sustitución de la frase “régimen de independencia y autonomía” por la referencia a un “régimen de igualdad, laicidad y libertad religiosa” es precisa, completa y más amplia. Los términos “independencia y autonomía”, usados en la actual redacción del artículo 50, copian el mismo texto del Acuerdo entre el Perú y la Santa Sede de 1980, y no hacen justicia al completo concepto de laicidad que debe caracterizar al Estado peruano.
De esta forma, por más que parezca redundante mencionar, en este extremo, a la libertad religiosa y a la igualdad cuando la Constitución ya las reconoce como derechos fundamentales en el artículo 2, juzgamos oportuno que vuelvan a nombrarse en este artículo a fin de dar a entender que la colaboración con las confesiones religiosas guarda estrecha relación con estos conceptos. Asimismo, la noción de aconfesionalidad del Estado está circunscrita implícitamente en el término de “laicidad” empleado en esta propuesta, el cual no tendría por qué desvirtuar la cooperación con las entidades religiosas, pues la libertad religiosa, como cualquier derecho fundamental en un Estado social y democrático de derecho como el peruano, reclama a los poderes públicos una actitud positiva de fomento o promoción, tal y como se representa en las relaciones de cooperación entre ambos actores.
Por otro lado, nuestra propuesta también utiliza el término “reconoce”, pero, como mencionamos anteriormente, no debemos entender que ello significa que se esté otorgando automáticamente la personalidad jurídica a todas las confesiones religiosas sin considerar las condiciones dispuestas por el Código Civil peruano. Más bien, este concepto solo reflejaría que el Estado considera al fenómeno religioso asociado como un factor social relevante que merece respeto y, por lo tanto, que debe preservar sin importar su inscripción en algún registro.
Adicionalmente, estimamos que la noción de “confesión” es suficientemente amplia como para explicar que se trata de todos los colectivos religiosos en general. De este modo, este término incluiría a las iglesias, comunidades religiosas y similares.
En suma, nuestro proyecto de reforma expresa que la colaboración del Estado debe darse en un plano de igualdad y no discriminación, por lo que preferimos no hacer mención específica de alguna confesión religiosa en particular. En este sentido, la posibilidad de establecer relaciones de cooperación se basa en lo dispuesto por “las normas que forman parte del ordenamiento jurídico peruano”. Desde nuestro punto de vista, preferimos usar esta frase en vez de hacer alusión a la ley únicamente, ya que el régimen cooperativo aplicable en el Perú es doble: uno para la Iglesia Católica, basado en el acuerdo internacional firmado con la Santa Sede; y el otro para el resto de confesiones religiosas, regulado por la Ley de Libertad Religiosa. En otras palabras, la referencia a las normas que forman parte del ordenamiento jurídico peruano incluye no solo a esta ley, sino también al Acuerdo; así como a todos aquellos dispositivos normativos que regulan sobre la materia en el Estado.
Finalmente, consideramos que referirnos al rol histórico, cultural y moral de la Iglesia Católica, o de cualquier otra confesión religiosa, no resulta necesario en el texto constitucional, por lo que podría prescindirse de ello en aras de evidenciar una clara intención de establecer una separación entre las instituciones religiosas y el Estado, pero sin perderle el sentido a la colaboración mencionada.
IV. REFLEXIÓN FINAL
Definir el concepto de laicidad no es una tarea sencilla, pues es un término, en algunos extremos, equívoco para la doctrina y para la jurispudencia nacional. De esta forma, la formulación del artículo 50 ha sido muy discutida en sede parlamentaria y por la ciudadanía.
En virtud de ello, siendo conscientes de la coyuntura política actual que atraviesa nuestro país y aprovechando la próxima elección de un nuevo Congreso, no estaría mal que se revise el contenido de nuestra Constitución Política vigente y se propongan reformas tales como la que hemos presentado.
Si bien creemos que, a nivel formal-constitucional, podría considerarse al Perú como un país laico, el artículo 50 podría reformularse de manera tal que se evidencie una más clara intención de establecer una separación entre las instituciones religiosas y el Estado, pero sin perderle el sentido a la colaboración.
Sin embargo, consideramos también que, más allá de las posibles reformas legales que se puedan suscitar en pro de la laicidad, un sano y verdadero Estado laico se demuestra con políticas y actuaciones públicas que no estén basadas en criterios religiosos, que busquen o tiendan a integrar el terreno del Estado con el religioso, o que impongan criterios de índole religiosa en el foro público.
Referencias
Abad Yupanqui, S. (2008). “Libertad religiosa y Estado Constitucional”. Derecho PUCP, (61), pp. 167-192. Recuperado de <http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechopucp/article/view/3183>.
Concilio Ecuménico Vaticano II. (1965). Constitución Pastoral. Gaudium et Spes. Sobre la Iglesia y el mundo de hoy. Recuperado de <http://biblio3.url.edu.gt/Libros/2012/Doc_SocIgle/9.pdf>.
Congreso de la República. (2003a). Memoria de la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales. Periodos 2001-2002; 2002-2003. Recuperado de <http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2002/constitucion/Memorias_comi_const_2003.pdf>.
Congreso de la República. (2003b). Aportes ciudadanos al debate del Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución, volumen IV.
Díaz, O. (2003). “Libertad de conciencia y de religión en la reforma constitucional”. Pensamiento Constitucional, Año IX(9), pp. 185-206. Recuperado de <http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/pensamientoconstitucional/article/view/3334/3182>.
Pontificio Consejo Justicia y Paz. (2004). Compendio de la doctrina social de la Iglesia. Recuperado de <http://mestreacasa.gva.es/c/document_library/get_file?folderId=500012587196&name=DLFE-682737.pdf >.
[1] Términos utilizados por la doctrina católica para describir la relación entre la Iglesia y los Estados. Véase: Constitución Pastoral Gaudium et Spes, numeral 76 y; Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia, numerales 571 y 572.
[2] Esta propuesta de reforma, y su justificación se pueden encontrar en la siguiente dirección electrónica: <http://marcohuaco.blogspot.com/2016/09/iniciativapopular-proyecto-de.html?m=1>. Revisado el 10 de noviembre de 2019.
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* Licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Dedicado a la investigación del Derecho Eclesiástico.