RESUMEN

En el presente informe se realiza un estudio general del régimen legal de los bienes del Estado en el entorno de las instituciones del Derecho Público, con énfasis en las competencias y potestades de las entidades públicas las que ejercen la condición de propietarias o titulares de bienes. El informe desarrolla cómo es que los atributos de la propiedad estatal son ponderados en el interior de la Administración Pública, de acuerdo a los fines del uso privativo de tales bienes como a los objetivos que cada entidad cumpla con el patrimonio asignado en propiedad o en calidad de otro derecho real admitido en el ámbito administrativo.

MARCO NORMATIVO

Código Civil: art. 923.

Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (Ley N° 29151): passim.

Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA): passim.

PALABRAS CLAVE: Propiedad estatal / Bienes de dominio público / Bienes de dominio privado / Bienes culturales / Acto administrativo patrimonial / Concesión / Expropiación

Recibido: 31/10/2019

Aprobado: 10/11/2019

I. Marco general del estudio de los bienes estatales

La propiedad constituye una institución tradicional de alto arraigo en el Derecho, pero latente en presentar nuevas aristas, nuevos planteamientos, vicisitudes y alternativas para todas las ramas jurídicas que lo abordan. La propiedad es institución viva en el Derecho Privado y también en el Derecho Público. No hay duda alguna en que es el Derecho Civil el que con amplitud doctrinaria y casuística estudia los derechos reales, como también es la disciplina que identifica las principales características de las relaciones jurídicas entre los agentes privados que derivan en cada caso de la propiedad, posesión, entre otros. En efecto, la propiedad, sus atributos y limitaciones, los aspectos registrales, incluyendo la clasificación de los bienes, por citar solo algunas figuras, conforman un referente doctrinario y legislativo que se involucran todos ellos con el tráfico patrimonial antes referido. Sin embargo, nuestro propósito es tomar como pretexto el comentado contingente temático de la propiedad civil, para iniciar el presente estudio del régimen legal peruano de los bienes del Estado en el entorno de las instituciones del Derecho Público, con énfasis en las competencias y potestades de las entidades públicas quienes ejercen la condición de propietarias o titulares de bienes.

El estudio de los bienes de propiedad estatal no se sustrae a la clasificación de bienes muebles e inmuebles o de los atributos clásicos del derecho de la propiedad civil, cuáles son los de usar, disfrutar, disponer y reivindicar. Empero, se anticipa de primera instancia, que tales atributos –tratándose de bienes de dominio privado estatal– se ponderan al interior de la Administración Pública, de acuerdo a los fines del uso privativo de tales bienes, como a los objetivos que cada entidad cumpla con el patrimonio asignado en propiedad o en calidad de otro derecho real admitido en el ámbito administrativo. En todo caso, se trata del ejercicio de los atributos del derecho de propiedad, en el marco de una propiedad intensamente reglamentada. Esto, que es descrito en breves términos, constituye la piedra angular para distinguir prima facie que no todas las entidades públicas cumplen los mismos esquemas operativos y administrativos con los bienes de propiedad estatal.

La relación jurídica patrimonial pública, cuyo objeto lo constituye un bien de propiedad estatal, compromete la participación de dos o más entidades públicas o excepcionalmente de una de estas con un particular, que asume el rol de inversionista, en una dimensión más discreta, por ejemplo, en una subasta pública y en una más amplia y compleja, en la concesión de bienes públicos. El primer caso se configura cuando se trata de actos administrativos que implican la transferencia de dominio, en tanto que el segundo cuando asistimos ante la regulación de un derecho real administrativo o eventualmente ante la privatización de empresas públicas con la consiguiente transferencia de activos mobiliarios e inmobiliarios. La normativa legal y reglamentaria vigente da cuenta de los procedimientos que deben seguir y respetar los operadores jurídicos de Derecho Público cuando se trata del tráfico patrimonial público, así como también de cómo los agentes privados se involucran con la temática de la propiedad estatal en determinadas ocasiones.

II. La doctrina nacional en materias de propiedad estatal

La propiedad estatal o los bienes del Estado, fue estudiada y regulada inicialmente en el Derecho Civil peruano como el tema de “bienes nacionales o bienes públicos”, tanto en el Código Civil de 1852^[1], como en el Código Civil de 1936^[2]. Nos referimos a normas con rango de ley, esencialmente. Es evidente que la preeminencia jurídica para abordar el estudio de “bienes” era el Derecho Civil. De lejos, el Derecho Administrativo nacional, como lo conocemos actualmente, resultaba incipiente en dichas épocas para abordar un tema que hoy es propio del Derecho Público de bienes.

Era, pues, el Derecho Privado el que se constituía primordialmente como el ordenamiento base para regular relaciones jurídicas de orden público, el que a su vez irradiaba sus instituciones como sus conceptos, a otras disciplinas aun no autónomas en el derecho nacional^[3]. En la actualidad, por lo menos en nuestro ordenamiento nacional, no resulta admisible que un código civil, al que se le reconoce por cierto su importancia en el derecho nacional, regule instituciones propias del Derecho Público, entre ellas, la propiedad estatal^[4].

La doctrina nacional se ha ocupado progresivamente del tema de la propiedad estatal con un enlace hacia el Derecho Público en particular. En los inicios de desarrollo del Derecho Administrativo peruano, ya se aprecia el estudio clásico del dominio privado del Estado y del dominio público (Alayza y Paz Soldán, 1927, p. 51). Luego de algunos años, se aborda en nuestro medio el estudio del dominio público y del dominio privado estatal, brindando una síntesis de los regímenes de las minas, del petróleo, de aguas, de los recursos forestales, de los ferrocarriles, entre otros más (Quiñe Arista, 1939, p. 159 y ss.). En los ochenta, bajo el influjo del Código Civil de 1936 y de la Constitución de 1979, se publica el denominado Informe: El derecho de terceros a transitar por los terrenos ribereños del Club Regatas Lima. En dicho texto se aborda el derecho de adquisición por particulares de terrenos ribereños del Estado, destacando del mismo, más allá de lo opinable por cada operador jurídico, el tema que actualmente es recurrente en la doctrina nacional y práctica jurídica, como es el de la desafectación del dominio público, cuyo resultado final es la transferencia de dominio de un terreno estatal [en la ciudad capital] a una institución de Derecho Privado (Palomino Manchego, 1984, pp. 51-56).

En la década de los noventa, ya la doctrina administrativa nacional da cuenta del tema de la propiedad estatal cuando aborda las limitaciones y pérdida del dominio privado (Bacacorzo, 1992, p. 399 y ss.). De otro lado, se advierten apuntes relativos al tema de los bienes del Estado y su respectiva clasificación (Patrón Faura & Patrón Bedoya, 1996, p. 69 y ss.).

Posteriormente y aun cuando en una plataforma bibliográfica de Derecho Civil, se advierte el estudio legislativo y doctrinario más amplio de los bienes de los municipios, de las regiones y de otras instituciones públicas, abordando inevitablemente matices propios del Derecho Administrativo (Ramírez, 1996, p. 297 y ss.). También se identifica, no a nivel bibliográfico, sino noticioso, el desarrollo del tema “Las medidas cautelares y los bienes del Estado - Imposibilidad de embargar los bienes públicos”, tema que resulta de alta importancia en el régimen de protección de los bienes de dominio público (Gómez Apac, 1998, p. B-6) y que adoptará ribetes de desarrollo jurisprudencial constitucional a propósito de la primera sentencia de la materia dictada en 1997. De otra parte, la bibliografía presenta un artículo específico, en el que se repasa el tema de la propiedad del Estado y su conexión con el total de los textos constitucionales del Perú (Cuadros Villena, 1992, p. 82 y ss.). En el texto Introducción al Derecho Administrativo, Isasi aborda la clasificación tradicional de los bienes del Estado en bienes de dominio público y bienes de dominio privado (Isasi Cayo, p. 253 y ss.)^[5]. A nivel institucional, la Superintendencia de Bienes Nacionales - SBN (actual Superintendencia Nacional de Bienes Estatales) contribuyó a propiciar el desarrollo de la temática administrativa y operativa de los bienes del Estado mediante fascículos que posteriormente no tuvieron réplica editorial (Superintendecia de Bienes Nacionales, 1998)^[6]. Con un contenido de mayor alcance doctrinario aparece en los noventa el trabajo acerca del dominio público del español Martínez, quien llega a visitar a administrativistas de nuestro medio, adquiriendo información de la legislación del Derecho Público peruano, especialmente de los bienes de propiedad estatal (Martínez Vásquez, 2000)^[7]. Por nuestra parte, iniciamos algunas aproximaciones teóricas y doctrinarias acerca del régimen jurídico de los bienes de propiedad estatal, al mismo tiempo de realizar compilaciones tendientes a ordenar y encontrar los ejes temáticos en la profusa legislación nacional^[8].

En cuanto al tema de los recursos mineros, encontramos la obra de Derecho Minero y concesión, en el que se realiza un análisis de la legislación de la materia, la que comprende ejes temáticos como los conceptos de suelo, subsuelo, yacimientos y minas, como también los sistemas de dominio originario de las minas, incluyendo el régimen legal de los bienes del Estado, entre otros más (Belaúnde Moreyra, 2013). De antes ya, en esta línea del tema, se había abordado el estudio del derecho de minería y su relación con el dominio estatal (García Montúfar, 1989) y (Basadre Ayulo, 1996). Más adelante, el tema sigue concitando interés en el marco de las inversiones privadas y su relación con la actividad minera (Gamarra Barrantes, 2009)^[9].

De otra parte, mención especial nos merece el desarrollo de los temas de la propiedad estatal en el marco del Derecho Civil, como del Derecho Registral, con aportes atentos a su evolución y conexión con el ordenamiento jurídico nacional. Es el caso de los trabajos prolijos de la doctrina nacional del derecho de propiedad que también le dedica un apartado independiente a los bienes de propiedad estatal (Gonzales Barrón G., Derechos Reales, 2005, pp. 157-207), continuado con el abordaje de la posesión de los predios de propiedad estatal (Gonzales Barrón, 2010, pp. 184-195), presentando en otro momento el interesante trabajo doctrinario y casuístico de lucha frontal contra el fraude inmobiliario, nutrido por inacción, enfoque jurídico acartonado de las respectivas autoridades jurisdiccionales, incluyendo Gonzales Barrón en el análisis de su obra un apartado especial de cómo –penosa y lamentablemente– determinados operadores registrales, notariales y jurisdiccionales legitiman indirectamente con sus actos y resoluciones una titularidad patrimonial a favor de sujetos inexistentes en un caso y luego existentes en otra (la misma relación jurídica fraudulenta), a través de la transferencia de bienes de dominio público, que a nivel registral solamente figuraban como bienes de la correspondiente entidad pública. Tal consumación fraudulenta se logra con la alegación oportuna a su favor de los tribunales judiciales de la emblemática y discutible figura de la buena fe del tercero registral (Gonzales Barrón G. La falsificación: Nuevo modo de adquirir la propiedad. Crítica a los tribunales que amparan al tercero que nace del fraude inmobiliario, 2015, pp. 108-125)^[10]. Asimismo, la relación jurídica del recurso natural agua en el marco del régimen de los bienes públicos en general y el agrario en especial ha sido abordada por el citado autor nacional (Gonzales Barrón G., 2017)^[11].

Luego del desarrollo temático de los bienes de propiedad estatal en los ámbitos doctrinarios, registral y casuísticos antes enunciados, el Derecho Público ha prestado su atención al tema de los bienes estatales de manera directa o indirecta. En efecto, ya en el inicio de la madurez del tema de la propiedad estatal en nuestro medio, la producción bibliográfica da cuenta del estudio de los bienes de dominio público y de los recursos naturales en el marco del Derecho Constitucional económico (Kresalja & Ochoa, 2009, pp. 401-436). Así también se suma el aporte didáctico y esquemático de los bienes de dominio público, con énfasis en el desarrollo de su naturaleza jurídica (Rojas Montes, 2008, pp. 132-140). De otra parte y a propósito de una ley polémica de declaratoria de imprescriptibilidad de los bienes de domino privado estatal (no se trata de un error de digitación, efectivamente, se alude al término bienes de dominio privado y no a dominio público)^[12], se han desarrollado un conjunto de blogs y artículos en la internet. A nivel de comentarios, identificamos uno específico relativo al tema de la prescripción adquisitiva de dominio (Meneses Gómez, 2012, pp. 108-114). En similar línea de comentario, se advierte uno relativo a la sentencia del Tribunal Constitucional, por la cual define la competencia para la administración de un mercado público por parte de la Municipalidad Distrital de Surquillo, sin pronunciamiento acerca de la propiedad registral, lo que es totalmente legítimo y jurídico, pues el proceso era de materia competencial entre dos municipalidades (Salcedo Cuadros, 2008, pp. 65-75). De otra parte, el Derecho Constitucional presenta la obra del profesor Morón relativa al control jurídico de los reglamentos (Morón Urbina, 2014). Aun cuando la obra tiene una finalidad acotada como lo sugiere su temática, ello no es óbice para el aporte dedicado de su autor para identificar entre la diversa jurisprudencia judicial, un conjunto de sentencias vinculadas a la propiedad estatal, la que comprende tópicos tales como, (i) el de la venta directa de un predio urbano a favor de una federación de comerciantes^[13]; (ii) inscripción en registros públicos de la propiedad de una zona de canteras y su consiguiente empleo para la municipalidad^[14]; (iii) cláusulas de reversión de terrenos de propiedad estatal^[15]; (iv) demanda contra normas de jerarquización de bienes del Estado^[16]; y (v) demanda contra normas del proceso de saneamiento físico legal de la propiedad agraria^[17].

El Derecho Penal y Derecho Civil refrescan sus contenidos, los que enlazan aspectos vinculados con la esfera del dominio estatal, como conceptos de utilidad para el mejor análisis del operador jurídico. Así, el tránsito de la propiedad privada al ámbito de la propiedad pública, en el marco del Derecho Penal y de la figura de la “pérdida de dominio” es abordada también por la doctrina nacional, de acuerdo a la normativa de la materia y su relación con el dominio del Estado (Gálvez Villegas, Palacios Rabanal y Castro Trigoso, 2008). Por otro lado, el Derecho Civil moderno anota acerca del denominado res nullius y su relación directa con el dominio estatal, en el caso de bienes inmuebles^[18]. Asimismo, este mismo derecho acota la utilidad entre la distinción de los conceptos del derecho civil de propiedad y el derecho constitucional de propiedad, este último abordando a los bienes de uso público (Varsi Rospigliosi E., 2018, p. 262). En un plano reciente, con la solvencia de conocer los contenidos y vértices de la propiedad estatal en el marco del Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo, la doctrina nacional presenta trabajos de análisis jurídico de diversas instituciones de la temática. Así pues, encontramos el trabajo del profesor Huapaya, en el que analiza las diversas teorías jurídico-públicas sobre la naturaleza jurídica de los recursos naturales y su regulación desde una perspectiva constitucional y legal peruana (Huapaya Tapia, 2015, pp. 395-417). Se suma al análisis colectivo el trabajo del profesor Vignolo, quien explica el sistema de fuentes aplicable a los bienes municipales peruanos, desde la idea de su autonomía conceptual, especialidad frente a otros bienes públicos y diversidad de componentes del sistema (Vignolo Cueva, El sistema de fuentes de los bienes municipales peruanos, 2015, pp. 419-444)^[19]. Complementa el estudio el profesor Danós quien brinda una reseña de la evolución normativa del régimen de los bienes estatales en el Perú, el que comprende a los bienes de dominio privado y a los bienes de dominio público, todo ello, en el marco del denominado Sistema Nacional de Bienes Estatales (Danós Ordóñez, 2015, pp. 495-514), sustentando los elementos de los bienes públicos con una visión global del Derecho Administrativo^[20].

Así entonces, el derecho nacional presenta un panorama dinámico y activo en cuanto al estudio de los bienes estatales en el marco del Derecho Público, especialmente, en el marco del Derecho Administrativo, con el consiguiente desarrollo de una cada vez creciente corriente doctrinaria nacional^[21].

La consistencia del Derecho Administrativo nacional y la de las bases del estudio de los bienes estatales, desde diversas perspectivas temáticas, determina actualmente que todo operador serio no recurra de primera instancia a los planteamientos de la propiedad civilista para desarrollar un serio planteamiento profesional y académico, sea al interior de la Administración Pública o en el asesoramiento externo especializado. El tema, por sí mismo, podría resultar pacífico, sino fuera porque la propiedad estatal cumple una finalidad pública y porque sus propietarios o titulares son entidades públicas, las que regulan sus actuaciones conforme al principio de legalidad del Derecho Administrativo, en concordancia con los fines que expresamente les imponen las leyes y reglamentos. Por lo tanto, iniciar o agotar el tema del estudio del régimen jurídico de los bienes del Estado sobre las bases de la propiedad civil resultante limitante y hasta peligroso, en cuanto a los efectos de posibles conclusiones jurídicas privatistas, relegando conceptos y estructuras propias del Derecho Público. Por ello, antes que un rigor de conocimiento general de las características jurídicas de los bienes, consideramos que corresponde conocer el contexto jurídico en el que se desenvuelve su estudio^[22], sin obviar los importantes alcances de los que informa el derecho actual en cuanto a materias como la propiedad y la posesión.

Por otra parte, corresponde destacar que el estudio práctico y teórico de los bienes de propiedad estatal se relaciona, a su vez, con una serie de disciplinas jurídicas, las que unas en mayor grado que otras, le suministran determinados elementos jurídicos y casuísticos, convirtiéndolo así no solo en un tema interdisciplinario, sino con proyección de constituir una disciplina de mayor arraigo en el Derecho Administrativo nacional.

En un sentido comprehensivo, podemos afirmar que el régimen jurídico peruano de los bienes del Estado tiene su fuente esencialmente en la ley y los reglamentos. Empero, ello, no limita para señalar que determinados regímenes normativos tienen su fuente en la Constitución Política de 1993. Es el caso de los bienes integrantes del patrimonio cultural, los recursos naturales y el emblemático soporte constitucional de los bienes de dominio público. Así pues, también podemos afirmar que nuestras bases constitucionales no regulan expresamente lo relacionado con los bienes de dominio privado, tarea que ha sido abordada por las diversas leyes, las que juntas finalmente forman el régimen jurídico de los bienes estatales.

En la actualidad, el régimen jurídico de los bienes estatales tiene como principal eje conforme al texto inicial de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, de 2007, la cual rige a partir de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA. Se trata de una “norma general”, la que tiene aciertos y refleja avances respecto de sus antecedentes^[23], empero, presenta limitaciones, pues dicha normativa se enfrenta con todo el repertorio de normas con rango de ley relativas al dominio público que tienen la condición de leyes especiales y, por tanto, con mayor primacía que su prédica reglamentaria. Por lo demás, corresponde destacar que la norma legal acotada ha sufrido sustantivas modificaciones e inserto de nuevos enfoques. Primero ocurre la modificatoria de la ley del sistema con el Decreto Legislativo N° 1358, decreto legislativo que modifica la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, para optimizar el saneamiento físico legal de los inmuebles estatales y facilitar la inversión pública y privada, publicado el 21 de julio de 2018. Posteriormente, el sistema de bienes estatales asiste a una reforma silenciosa, a propósito de la creación del Sistema Nacional de Abastecimiento, mediante el Decreto Legislativo N° 1439, publicado el 16 de setiembre de 2018 y la entrada en vigencia de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 217-2019-EF, publicado el 15 de julio de 2019, lo que incluye el rol de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), cuya normativa reformada la circunscribe principalmente a la gestión de los terrenos públicos (primera inscripción de dominio, saneamiento de terrenos para proyectos de inversión, entre otras similares), lo que a su vez determina que su rectoría será conexa a la rectoría del Sistema Nacional de Abastecimiento, representada por la Dirección General de Abastecimiento (DGA) adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas.

Entendido así el tema, corresponde a la Administración Pública desarrollar todo un esquema jurídico que constituya una base sólida para los actos administrativos patrimoniales de administración, de registro, de fiscalización, de disposición, de defensa y de conservación, apartándose en lo razonable de criterios civilistas para ejecutar su desarrollo^[24]. Si bien es cierto que a los bienes de propiedad estatal (bienes de dominio privado) le son aplicables supletoriamente las reglas del derecho común^[25], no es menos cierto también que el agente del derecho real administrativo resulta ser una entidad de la Administración Pública, quien tiene una serie de connotaciones e intereses por lo demás diferentes al de un agente de Derecho Privado. Figuras tales como la concesión, la privatización, la reversión, la expropiación, el decomiso, la incautación, la subasta pública, la adquisición de bienes, entre otros, constituyen tan solo una muestra de que asistimos a un esquema jurídico patrimonial autónomo y diferente al convencional, en el que las reglas se desarrollan fundamentalmente en el principio de la autonomía de la voluntad de las partes, la no transgresión del orden público y de las buenas costumbres, mientras que los agentes administrativos se rigen por el principio de legalidad en concordancia con sus competencias legales y estatutarias, quienes además están sujetos a los controles previos y posteriores que demanden su gestión y destino final de los bienes estatales^[26].

Los operadores internos de la Administración Pública, como aquellos externos que se vinculan con ella, a nivel operativo, informativo o de consultoría, requieren conocer la normativa concreta de los bienes del Estado, como al mismo tiempo los niveles de inter-relación y de integración con otras disciplinas jurídicas.

• Derecho Constitucional: La Constitución Política constituye la norma jurídica de mayor trascendencia del ordenamiento jurídico nacional. Es a partir de su concepción ideológica y jurídica, que las demás instituciones adoptan su propia construcción. Ello no escapa a la Administración Pública, como expresión del poder que asume el denominado Gobierno nacional, representado por regla general por el Poder Ejecutivo. Así pues, se señala que con el tiempo se ha ido reconociendo que la mejor manera de alcanzar el control del poder es haciendo constar los frenos que la sociedad desea imponer a los detentadores del poder en forma de un sistema de reglas fijas –“la Constitución”– destinadas a limitar el ejercicio del poder político. La Constitución se convirtió así en el dispositivo fundamental para el control del proceso del poder (Lowenstein, 2015, p. 101).

En ese orden de ideas, la carta de 1993 regula la relación jurídica de intervención con la propiedad privada (nivel mínimo) y la propiedad pública (nivel máximo), en lo referente a establecer la condición de bienes culturales, independientemente de sus titulares, los que se conceptualizan como patrimonio cultural de la Nación, correspondiendo al Estado su protección, independiente que recaiga en propiedad privada o pública^[27]. Es la Ley N° 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación^[28], la norma de desarrollo constitucional, la que clasifica los bienes integrantes del patrimonio cultural de la Nación en: 1) bienes materiales y 2) bienes inmateriales. Los primeros, a su vez, se dividen en: 1.1 bienes inmuebles y 1.2 bienes muebles. Para los efectos del estudio de los bienes del Estado, interesa principalmente los bienes inmuebles de propiedad estatal (edificaciones) que sean declarados como bienes culturales, puesto que ello conlleva una carga legal, como carga registral, a los efectos de una especial administración y eventual disposición, conforme a las normas del sistema nacional de bienes estatales. De otra parte, cabe destacar que aun cuando la ley desarrolla el régimen del patrimonio cultural de la Nación no desarrolla expresamente el concepto de “dominio público cultural”, no es menos cierto que sistémicamente dicha normativa la configura como tal, esto es, como bienes de dominio público, pues alude a “la intangibilidad e imprescriptibilidad” (artículo 5) y a la “intangibilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad” (artículo 6, numeral 6.1), “intangibilidad” en caso de ocupaciones ilegales (artículo 27) (Jiménez Murillo, El sistema nacional de bienes estatales y el régimen jurídico del patrimonio cultural del Perú, 2017, pp. 403-425).

La Constitución esboza en diversos tópicos de su normativa, determinadas terminologías cercanas a los bienes del Estado. Sin embargo, debe considerarse en cada caso el contexto en que son enunciados. Así pues, el artículo 41, ubicado en el Capítulo IV de la Función Pública alude a la duplicación del plazo de la prescripción, cuando se trata de delitos contra el “patrimonio del Estado”^[29]. El aumento de la pena supone que el patrimonio estatal constituye un bien constitucional de alta relevancia que debe ser cautelado en su máxima expresión, de tal manera que se distinga de las prescripciones ordinarias cuando se trata de otros bienes jurídicos tutelados. En tal contexto, consideramos que el alcance del término patrimonio del Estado debe entenderse en sentido comprehensivo e integral, esto es, como el conjunto de bienes muebles e inmuebles que se encuentran a cargo de una determinada entidad pública (empresa estatal, incluida), sea en condición de titularidad o propiedad, las que deben cumplir fines públicos, conforme a sus respectivos mandatos legales y reglamentarios.

El territorio nacional constituye un concepto constitucional que supera la materialidad de bien o propiedad estatal^[30]. Todo el territorio, material e inmaterial, es inalienable e inviolable por contingentes externos. Se trata de un elemento constitutivo de la soberanía nacional en el cual se organizan los subterritorios nacionales, regionales y locales, cada uno de ellos organizados y regulados por las leyes de la materia, conforme a sus respectivas competencias. Sin embargo, no podemos obviar el hecho, a propósito de la instrumentalización de procedimientos administrativos, que el territorio nacional se puede afectar en perjuicio de la soberanía, si es que el poder político decide “disponer” de una parte de él, con lo que la inmunidad constitucional de la “inalienabilidad” se torna relativa. Es el caso de la donación que efectuó en 1999 el gobierno de facto de Alberto Fujimori, a través de la figura de cesión territorial sin afectación de la soberanía, del terreno de 1 kilómetro cuadrado ubicado en la zona de Tiwinza, distrito de El Cenepa, provincia de Condorcanqui y departamento de Amazonas, a favor del gobierno de Ecuador^[31].

Otra mención al “patrimonio de la Nación”, similar en lo gramatical a la norma antes mencionada de los bienes culturales, es identificada en el caso de los recursos naturales, renovables y no renovables^[32]. En materia de bienes del Estado, por lo menos, el análisis de la naturaleza jurídica y física constituyen la base para establecer las semejanzas y diferencias que el caso concreto amerita, considerando el régimen jurídico de cada tipo de recurso natural^[33]. En este contexto, resulta conveniente establecer que en nuestra opinión la teoría de mayor primacía aplicable a nuestro ordenamiento jurídico administrativo es la teoría del dominio público, entendida como aquella atribución de intervención administrativa al interior de la esfera estatal y hacia los particulares en la configuración de un título habilitante relativo a bienes públicos^[34].

La expropiación constituye una atribución exorbitante y excepcional del Estado para obtener mediante compraventa forzosa determinados bienes de los particulares, cuya finalidad debe ser de alta trascendencia según el ordenamiento constitucional. En efecto, el artículo 70 de la carta constitucional señala que el derecho de propiedad es inviolable. Solo se admite quebrar tal inmunidad si es exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, previo pago en efectivo de indemnización justipreciada^[35]. Así pues, la expropiación solo se justifica cuando se sustenta en las causales establecidas por la Constitución^[36], cuya ley de desarrollo establece el procedimiento expropiatorio^[37]. En dicho contexto, cuando opera la expropiación conforme a los fines de la Constitución y la ley^[38], perfeccionándose la misma con la transferencia inscrita en el Registro de Predios, asistimos a una modalidad de adquisición de bienes por parte del Estado, esto es, representado por el sujeto activo o por el sujeto beneficiario, según sea el caso concreto de la finalidad pública. Cabe acotar que el Estado expropia para cumplir finalidades públicas relevantes, cuya instrumentalización determina la incorporación de nueva y próxima infraestructura pública.

El tema de los bienes de dominio público, sin lugar a dudas, constituye en la doctrina comparada, como la doctrina nacional, el eje principal del régimen de los bienes públicos el cual tiene una significativa irradiación en el Derecho Administrativo. Como señalamos anteriormente, nuestro ordenamiento constitucional no expresa normativa sobre los bienes de dominio privado, por lo que toda argumentación de uso privativo de bienes de dominio privado a favor de entidades públicas, como a agentes privados, que aluda a determinada base constitucional debe ser rechazada de plano. Por lo demás, su tratamiento corresponde a la ley, reglamentos y directivas, tanto del ente rector de los bienes estatales, como de las entidades propietarias.

En el caso peruano, la base esencial de los bienes de dominio público es abordada en el artículo 73 de la Constitución Política^[39], de los que se señala que constituyen bienes inalienables e imprescriptibles. Corresponde a las leyes regular los alcances, limitaciones y competencias de las entidades titulares de los distintos tipos de bienes de dominio público (dominio público natural, instrumental, cultural, viario, portuario, aeroportuario, entre otros). Es al Tribunal Constitucional a quien le ha correspondido pronunciarse en un amplio repertorio acerca de los alcances de los bienes de dominio público, según el tipo de bienes y la naturaleza de la controversia, en cada caso.

A continuación, la jurisprudencia constitucional más emblemática acerca de los bienes de dominio público^[40]:

• STC, de fecha 30 de enero de 1997, recaída en el Expediente Nº 006-1996-I, que declara fundada en parte la demanda (de 32 congresistas de la República), mediante la cual se pidió que se declare inconstitucional la Ley Nº 26599, en cuanto ella introduce el inciso primero en el artículo 648 del Código Procesal Civil, con el tenor siguiente: “Son inembargables: 1. Los bienes del Estado. Las resoluciones judiciales o administrativas, consentidas o ejecutoriadas que dispongan el pago de obligaciones a cargo del Estado, solo serán atendidas con las partidas previamente presupuestadas del Sector al que correspondan”; precisando que subsiste la vigencia del artículo 73 de la Constitución, según el cual son inembargables los bienes del Estado de dominio público (...)”. En buena cuenta, el Tribunal señaló que los únicos bienes embargables son los bienes de dominio privado estatal, los cuales técnicamente son aquellos de propiedad de las entidades estatales^[41].

• STC, de fecha 15 de marzo de 2001, recaída en el Expediente Nº 022-96-I/TC, por la cual se declaró fundada en parte la demanda, declarando inconstitucional (entre otras disposiciones legales) la Disposición Transitoria Única de la Ley Nº 26756, estableciendo que en tanto se apruebe la Ley a que se refiere el artículo 1 (Ley de Bienes del Estado), el accionante que solicite al juez el cumplimiento de una resolución judicial que ordena al Estado el pago de una obligación y no sea posible su ejecución al no existir recursos presupuestados para atenderlo, debe solicitar al juez que requiera al titular del pliego a fin de que, bajo su responsabilidad, señale la partida presupuestaria específica en el presupuesto de su sector, susceptible de ser afectada con orden de embargo. En el caso que no existan recursos susceptibles de afectación, el accionante podrá solicitar al juez requiera al titular del pliego a fin de que disponga, bajo su responsabilidad, la inclusión prioritaria del adeudo pendiente, en una partida específica para los siguientes ejercicios presupuestarios”. Esta disposición a todas luces establecía todo un blindaje operativo y administrativo a favor de la Administración Pública en contra de las acreencias que tengan los particulares a su favor.

• STC, de fecha 29 de enero de 2004, recaída en los Expedientes acumulados N° 015-2001-AI/TC, N° 016-2001-AI/TC y N° 004-2002-AI/TC. El fundamento jurídico Nº 25 de dicha sentencia señala lo siguiente: “Es preciso insistir en que la inexistencia de una ley especial que determine qué bienes del Estado son embargables, no supone que el juez de ejecución y el órgano administrativo correspondiente no puedan dictar o ejecutar embargos sobre bienes del Estado. Por el contrario, la inexistencia de una ley especial que fije qué bienes son embargables, impone en ambos órganos públicos un deber especial de protección del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales. En efecto, la procedencia del embargo sobre bienes del Estado, sean estos muebles o inmuebles, no debe tener más límite que el hecho de tratarse, o tener la condición, de bienes de dominio público, por lo que corresponde al juez, bajo responsabilidad, determinar, en cada caso concreto, qué bienes cumplen o no las condiciones de un bien de dominio privado y, por ende, son embargables. Agrega en el fundamento jurídico 26 que “en este sentido, ante el vacío de legislación que precise qué bienes estatales pueden ser embargados, el principio general es que al juez le corresponde pronunciar el carácter embargable de un determinado bien, analizando, en cada caso concreto, si el bien sobre el que se ha trabado la ejecución forzosa está o no relacionado con el cumplimiento de las funciones del órgano público, y si está o no afecto a un uso público. En ese particular contexto, convendría que la Corte Suprema de la República aplique el artículo 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, precisando los principios jurisprudenciales que han de ser de obligatorio cumplimiento en todas las instancias judiciales. Entre otros extremos del petitorio de la demanda, la sentencia se pronuncia declarando la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley N° 26756, en la parte que contiene el adverbio “Solo”, quedando subsistente dicho artículo 2 con la siguiente redacción: “Son embargables los bienes del Estado que se incluyan expresamente en la respectiva ley”, así como también declara la inconstitucionalidad de la expresión “única y exclusivamente” del artículo 42 de la Ley N° 27584, modificado por el artículo 1 de la Ley N° 27684, quedando subsistente dicho precepto legal con la siguiente redacción: “Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo con los procedimientos que a continuación se señalan: (...)”. En nuestra opinión, si ya la Sentencia del Tribunal, de 30 de enero de 1997, señalaba –no necesariamente con la claridad requerida– que los bienes del Estado susceptibles de embargo solamente pueden ser los de dominio privado estatal, entonces, no se requería argumentar la necesidad de una ley que establezca la “lista” de estos bienes, pues ellos son identificables por su destino y estar excluidos como bienes de dominio público, los que sí deben contar con un régimen jurídico especial por mandato constitucional^[42].

• STC, de fecha 21 de noviembre de 2007, recaída en el Expediente Nº 00003-2007-PC/TC, en la demanda de proceso competencial interpuesta por la Municipalidad de Surquillo contra la Municipalidad de Miraflores, por la administración y titularidad de un mercado público, el que aun cuando propiedad (registral) de esta última Municipalidad, con inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble de Lima, se encuentra en la jurisdicción municipal y administración directa de la Municipalidad de Surquillo (por lo que no puede promover legítimamente acción de disposición –privatización– alguna respecto de dicho predio). La sentencia determinó que el Mercado de Abastos Nº 1, en tanto bien destinado al servicio público, le corresponde en forma legítima a la Municipalidad demandante, estableciéndose que los bienes de dominio público materia del proceso constitucional instaurado, están ubicados y pertenecen a la jurisdicción territorial de dicha municipalidad y es ella la legítima titular de las competencias constitucionales reclamadas (fundamentos jurídicos Nºs 66 y 67), declarándose fundada la respectiva demanda a favor de la Municipalidad de Surquillo. La Sentencia desarrolla el tema de la mutación demanial^[43], figura no regulada expresamente en nuestro ordenamiento legal y reglamentario.

• STC, de fecha 17 de marzo de 2011, recaída en el Expediente N° 00005-2009-PC/TC, en la demanda de proceso competencial interpuesta por la Municipalidad Distrital de Jesús María contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, solicitando, entre otras pretensiones, se declare la competencia de la demandante para administrar y resolver sobre la utilización de los bienes públicos que se hallan bajo su jurisdicción territorial (zona del Campo de Marte). En el fundamento jurídico 16, el Tribunal Constitucional sostiene, invocando la Ordenanza N° 296-MML, modificada por la Ordenanza N° 786-MML, que cualquier variación que allí se hubiese realizado requería que este fuese aprobada por la Municipalidad de Lima, acotando en el fundamento jurídico 17 que [en el presente caso] no se ha procedido de esa manera, pese a haberse desafectado un bien del uso público para convertirlo en un bien de servicio público. La STC declara infundada la demanda de conflicto de competencias.

• STC, de fecha 1 de abril de 2005, recaída en el Expediente N° 00048-2004-PI/TC, sobre demanda de inconstitucionalidad interpuesta por José Miguel Morales Dasso, en representación de más de cinco mil ciudadanos, contra los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley N° 28258 –Ley de Regalía Minera–, sus modificatorias y las demás normas que por conexión sean materia de la causa. En dicha sentencia, el Tribunal Constitucional realiza un análisis de los alcances de la propiedad privada y propiedad pública en el marco de lo que dispone el artículo 70 de la carta magna, señalando en el fundamento jurídico 85 que “El bien común y el interés general son principios componentes de la función social de la propiedad. Cuando se lleva a cabo la concesión de recursos naturales, tales principios deben adquirir su concreta manifestación en el aprovechamiento sostenible del patrimonio nacional, en la protección del medio ambiente, de la vida y de la salud de la población, y, desde luego, en la búsqueda de equidad en la distribución de la riqueza. Por lo demás, así lo establece el artículo 8 de la propia Ley N° 26821, al disponer que: “El Estado vela para que el otorgamiento del derecho de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se realice en armonía con el interés de la Nación [y] el bien común (...)”. El Estado, así como tiene el deber de garantizar la propiedad privada, tiene también la obligación de proteger y garantizar la propiedad pública. Al respecto, y a efectos de la protección de la propiedad, nuestra Constitución no distingue entre propiedad pública y privada. En efecto, el artículo 70 de nuestra Ley Fundamental, cuando establece que el derecho de propiedad es inviolable y que el Estado lo garantiza, no solo se limita a la protección de la propiedad de los particulares, sino también de la propiedad pública. (El énfasis es nuestro). Por ello, como ha señalado Pierre Bonn, “(...) no hay ninguna razón que impida que la propiedad pública pueda ser tutelada con el mismo fundamento que la propiedad privada”. Es por ello que la Constitución no distingue, a efectos de su protección, entre propiedad pública y propiedad privada, reconociendo la legítima facultad del Estado para velar también por la propiedad pública. Dicha protección cobra especial relevancia cuando se trata de recursos naturales, pues de acuerdo con la Constitución (artículo 66), estos son patrimonio de la Nación y el Estado es soberano en su aprovechamiento”.

• STC, de fecha 24 de octubre de 2005, recaída en el Expediente N° 0043-2004-AI/TC, sobre demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más del 1 % de los pobladores del Distrito de Máncora contra la Ordenanza Municipal N° 013-2003-MDM, publicada el 10 de octubre de 2003, expedida por la Municipalidad Distrital de Máncora. El Tribunal desarrolla su argumentación en el Fundamento 5, indicando que “(…). Aunque la Constitución no establece o define qué son los bienes de dominio y uso público, el artículo 73 de la misma refiere que: “Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”; por consiguiente, es al legislador nacional al que le corresponde regular esta materia, lo que en el caso de las playas del litoral ha sido plasmado en la Ley N° 26856; dicha competencia, por cierto, no puede ser ejercida por una corporación municipal, puesto que ella está limitada a las atribuciones y competencias que la Constitución y la Ley Orgánica pertinente establecen. Por consiguiente, si ya existe una norma general que regula el uso y disfrute de las playas del litoral peruano, a través de una ordenanza no se puede pretender establecer una legislación que, bajo el pretexto de ratificar o complementar, introduce una distorsión que no solo afecta al ordenamiento jurídico, al pretender hacer uso de una competencia que no le corresponde, sino que, además, modifica lo que la autoridad competente ha establecido sobre el particular, puesto que la Ley N° 26856 en ningún momento establece que la zona intangible de las playas del litoral tenga una extensión de 250 metros, como se ha observado en los párrafos precedentes. De donde resulta que la emplazada, al actuar contraviniendo una norma general ordinaria, indirectamente ha afectado el sistema competencial previsto en la Constitución, pues el legislador originario para implementar el desarrollo legislativo que el texto constitucional requiere es el Congreso de la República. Consecuentemente, dicho extremo resulta inconstitucional. La sentencia declara fundada, en parte, la demanda de inconstitucionalidad interpuesta; en consecuencia, declara inconstitucional el artículo 2 de la Ordenanza Municipal Nº 013-2003-MDM, así como las referencias contenidas en los artículos 3 y 4, y cuyo tenor es: “y que mediante la presente resolución son declaradas intangibles” y “que mediante esta disposición han sido declaradas INTANGIBLES”, respectivamente, las cuales deben ser suprimidas, manteniendo el resto de dichos artículos su vigencia.

• STC, de fecha 11 de junio de 2015, recaída en el Expediente N° 0005-2013-PC/TC, sobre demanda de conflicto de competencias sobre el Parque de Los Próceres, por la cual la Municipalidad distrital de Jesús María interpone demanda contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, planteando el pedido principal de declarar la incompetencia de la demandada para administrar el predio denominado Área Remanente de Bosque de los terrenos Urbanización de la Escuela de Agricultura y Veterinaria del Fundo Santa Beatriz; y en consecuencia, declarar la competencia de la demandante para administrar y efectuar obras sobre dicho predio. La referida STC argumenta en el Fundamento Jurídico 13, que (…) habiéndose establecido que el “Área remanente de bosques de los terrenos urbanizados de la Escuela de Agricultura y Veterinaria del Fundo Santa Beatriz de la ciudad de Lima” es un bien de dominio público destinado a un uso público bajo la forma de bosque físicamente comprendida en área de vías públicas y parques, y teniendo en cuenta que la partida registral correspondiente –Partida 1197341, obrante a fojas 27 de los anexos de la contestación de demanda– reconoce que dicho inmueble se encuentra dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Distrital de Jesús María (artículo 3) de la Ley Nº 27972), este tribunal asume que la administración del área en controversia –conocido como Parque de los Próceres– le corresponde a dicho gobierno local en su calidad de ente responsable del uso público del bien”. El Tribunal Constitucional resuelve declarando fundada la demanda respecto a la competencia de la Municipalidad Distrital de Jesús María para administrar el predio en cuestión; fundada respecto a la competencia de la Municipalidad Distrital de Jesús María para efectuar obras y administrar las mismas en el inmueble, siempre que estas no desnaturalicen su condición de bien de dominio público afectado a un uso público y que pueden ser materia de supervisión por la Municipalidad Metropolitana de Lima y, fundada respecto al pedido de declarar la nulidad de las correspondientes resoluciones de sanción.

Otra mención, como la referida al “patrimonio público”, se identifica en las funciones de la Policía Nacional del Perú, en el marco del mantenimiento del orden público a nivel nacional^[44]. Las Fuerzas Armadas, como la Policía Nacional administran un patrimonio logístico (bienes y equipos), el que hace posible el cumplimiento de sus finalidades constitucionales^[45]. Por lo demás, la carta magna establece una norma que regula la reversión de las armas de guerra en posesión de particulares, pues estas solamente tienen legitimidad para su uso por parte de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional^[46].

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^[1] El Código Civil de 1852 reguló el tema de las cosas públicas en la Sección Primera del Libro Segundo, De las cosas: Del modo de adquirirlas; y de los derechos que las personas tienen sobre ellas, conforme a los siguientes términos: “Artículo 459. Son públicas las cosas que pertenecen a una nación, y cuyo uso es de todos; comunes, las que pertenecen colectivamente a una corporación legalmente reconocida; de particulares, las que pertenecen a una o más personas consideradas individualmente; destinadas al culto, las que sirven para la religión del Estado; y de ninguno, las que no están en propiedad de nadie o se hallan vacantes”. El acotado desarrolla normativa el tema de la imprescriptibilidad como el de la prescripción. En efecto, en cuanto a la imprescriptibilidad, señala lo siguiente: “Artículo 534. Son imprescriptibles las cosas públicas, las destinadas al culto y, en general, todas las que no están en el comercio de los hombres”. Se agrega: “Artículo 535. El Estado, las iglesias, las corporaciones, los establecimientos públicos, las comunidades, todos pueden adquirir y perder por prescripción como los particulares; guardándose además las reglas siguientes: 1. Que la cosa pueda ser de propiedad privada. 2. Que el término para prescribir no corra á favor de los responsables á dar cuentas, sino desde el día en que haya cesado el ejercicio de su cargo; ó desde que hayan presentado sus cuentas, sino las rindieron antes de dicho día. 3. Que el Estado se considere como persona presente, para las prescripciones de cosas que están dentro de la República; y las iglesias, corporaciones, establecimientos y comunidades, para las cosas que están dentro de su respectivo departamento. 4. (…)”. En el Libro Tercero, De las obligaciones y contratos, en cuanto a sujetos, regula las causales de impedimento de compra de bienes estatales. “Artículo 1348. No pueden comprar por sí, ni por medio de otros: (…) 2. El administrador, los bienes de beneficencias, de comunidad civil o religiosa, de establecimientos de instrucción pública, y en general, los bienes públicos, o de comunidad que esté a su cargo. (…). 9. El Presidente de la República y los Ministros de Estado, los bienes nacionales, de beneficencia, de instrucción pública, municipalidades, de comunidades civiles o religiosas, y demás cuya conservación esté directa o indirectamente á su cuidado; ni los inmuebles de los particulares que se vendan en subasta”. El Código Civil de 1852, en lo relativo a los sujetos que no pueden ser materia de contrato de compra-venta dispone restricciones indubitables. “Artículo 137. Tampoco pueden vender, sino conforme a las disposiciones de este Código: (…); el administrador, los bienes públicos o comunes de que está encargado”. Añade el acotado en cuanto al procedimiento, lo siguiente: “Artículo 1359. Los administradores de establecimientos públicos, sean de beneficencia, de instrucción o de otro ramo, no podrán vender los bienes que manejan, sino en pública subasta, y cuando hayan obtenido licencia del Gobierno, previo informe del prefecto en cuyo territorio se halla el establecimiento”. Los artículos 1513 a 1522 complementan la regulación del contrato de compra-venta de bienes nacionales en el acápite denominado De la venta de bienes y rentas nacionales. En lo que se refiere al arrendamiento: “Artículo 1545. En los arrendamientos de bienes nacionales, se observará lo dispuesto en los artículos 1513 y siguientes del título de compra-venta”. (De La Lama, 1905)

^[2] El Código Civil de 1936 establece en el Título II, De los bienes del Estado y de los Particulares, la distinción legal de la propiedad privada y la propiedad estatal. En efecto, se establece: “Artículo 821. Son bienes de propiedad privada los de los particulares que tienen título reconocido por la ley”. El Código acota luego lo siguiente: “Artículo 822.- Son del Estado: 1.- Los bienes de uso público; 2.- El mar territorial y sus playas y la zona anexa que señala la ley de la materia; 3.- Los bienes que le corresponden por título legal, no comprendidos en los otros incisos de este artículo; 4.- Las tierras públicas, entendiéndose por tales las que no han tenido dueño y las que han sido abandonadas por el dueño que tuvieron; las minas y los bosques y demás fuentes naturales de riqueza, antes de su concesión; los ríos y demás aguas corrientes y los lagos, así como sus respectivos cauces y álveos; 5.- Los monumentos históricos y los objetos arqueológicos que están regidos por su ley especial; 6.- Las rentas nacionales. Los bienes de las clases comprendidas en los incisos 1, 3 y 6 que corresponden a las instituciones o corporaciones oficiales quedan, además, sujetos a las leyes de dichas instituciones o corporaciones”. En cuanto a lo que se conoce como inmunidad de los bienes públicos el cuerpo normativo glosado refiere: “Artículo 823.- Los bienes de uso público son inalienables e imprescriptibles”. Este código reitera similares limitaciones o prohibiciones a la a la adquisición de bienes nacionales por funcionarios públicos, como las restricciones de disposición de bienes nacionales mediante la compra-venta, como lo hace el código precedente de 1852, como en efecto lo establecen los artículos 1397 y 1443, respectivamente. (Guzmán Ferrer, 1982)

^[3] En cuanto al artículo 823 del Código Civil de 1936, la Exposición de Motivos expresa que: “la clasificación de bienes en públicos o del Estado y de particulares solo tiene importancia en cuanto a la determinación de las diferentes especies de bienes que se comprenden en la primera clase. El único problema difícil es el de la categoría en que han de colocarse las cosas sin dueño, como son las tierras públicas, las minas, las aguas, antes de que sean de propiedad particular. El punto sobre las tierras tiene capital importancia en los países de enorme extensión territorial y de una población en que la mayor porción del suelo no se halla aún dentro de la masa de la propiedad privada”. Según este criterio, casi resultaba imperioso que los recursos naturales pasaran a la mayor brevedad posible a ser propiedad privada, excepto las aguas, corrientes y lagos para los que establece un régimen único de dominio público. (Figallo Adrianzén, Régimen de los recursos naturales en la Constitución de 1979, 1990). Este mismo autor, desarrolla los temas: (Figallo Adrianzén, Los bienes agrarios y sus clases con especial referencia a los recursos renovables, 1997) y (Figallo Adrianzén, La concesión de aprovechamiento de los recursos renovables en el Derecho peruano, 1997), respectivamente.

^[4] El Código Civil de 1984 solo hace una mención al término, cuando en el inciso 1 del artículo 1366 establece las restricciones de adquirir los “bienes nacionales”, por sí mismo o por interpósita persona, los altos funcionarios de la Administración Pública, empezando por el Presidente de la República. No obstante, la alusión a los bienes nacionales, los antecedentes civilistas del dispositivo en comentario son simples y hasta de pura inferencia. En efecto, se señala que el inciso 1) se contrae a los bienes nacionales y ofrece como novedades a un conjunto de nuevos altos funcionarios estatales, no existentes durante la vigencia del Código de 1936, agregando que dicho inciso, como sucedía en el Código Civil de 1936, no establece el alcance de lo que se entiende por “bienes nacionales”, pero fue valor entendido que no se refería a los que son de uso público, ya que estos son inalienables (Arias Schreiber Pezet, 1986, p. 116). Es en la Exposición de Motivos realizada por los codificadores que se acota que por “bienes nacionales” no se refiere a los que son de uso público, sino a aquellos que figuran en el Margesí de Bienes Nacionales. (Revoredo de Debakey, 1985, p. 29) En efecto, el Margesí de Bienes Nacionales constituyó un registro administrativo de los bienes inmuebles fiscales (estatales a nivel nacional) de manera organizada con la dación de la Resolución Suprema del 30 de abril de 1914, a cargo de la entonces Oficina de Bienes Nacionales del Ministerio de Hacienda. Actualmente, dicho registro se ha ampliado de alguna manera en su extensión y documentación, el que se denomina Sistema Nacional de Bienes de Propiedad Estatal: Sinabip, cuya administración como registro administrativo e información gráfica es de cargo de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales - SBN. Por lo demás, el término “margesí” lo encontramos en diversas normas del siglo XIX, inclusive (Aranda, 1916), denominación continuada con el derogado Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, aprobado por Decreto Supremo N° 025-78-VC, del Ministerio de Vivienda y Construcción. Es Cabanellas quien en el plano de la terminología jurídica refiere que el término constituye una “denominación dada en el Perú al inventario que se hace de los bienes de una corporación”, como en efecto lo fue desde su inicio en la incipiente administración pública del siglo XIX. (Cabanellas, 1981). En el Diccionario de la Legislación Peruana no figura dicho término. Empero, se desarrollan dos voces de Bienes Nacionales. Una en el aspecto del derecho civil en general, que comprende actuaciones estatales (leyes y reglamentos de intervención administrativa) y otra en el ámbito del derecho penal. (García Calderón, 2007, pp. 272-274)

^[5] En similar línea descriptiva, advertimos el desarrollo del dominio público. (Tovar Velarde, 2003). En cuanto a la legislación del patrimonio municipal, puede consultarse (Santa María Calderón y Mállap Rivera, 2003).

^[6] Desde esta fecha a la actualidad, dicha institución con más de 25 años de creación ha realizado un Compendio Normativo de bienes inmuebles (492 pp.) y otro de bienes muebles (260 pp.), que incluye sumillas y notas de jurisprudencia relativa a bienes inmuebles estatales. En realidad, la comunidad jurídica y entidades públicas esperan una mayor proactividad en generar valor agregado de la información relativa a los bienes estatales. (Superintendencia de Bienes Nacionales, 2015). Dicha entidad también publica un interesante trabajo. (Superintendencia de Bienes Nacionales, 2016)

^[7] Entre otros trabajos de nuestro medio se identifica el de (Torres Vásquez, 2003, pp. 21-50).

^[8] Nuestros trabajos iniciales fueron los siguientes: (Jiménez Murillo, El Régimen de la propiedad estatal en el sistema jurídico nacional,1999); (Jiménez Murillo, Introducción al estudio de los bienes de propiedad estatal, 2000); (Jiménez Muriillo, 2001); “(Jiménez Murillo, Las competencias del Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales en la Administración de la Propiedad Estatal, 2004) y “(Jiménez Muriilo, 2008). Este tramo inicial fue seguido de trabajos con mayor alcance conceptual, tales como: (Jiménez Murillo, Comentarios al artículo 73 de la Constitución Política del Perú, 2013), seguido del trabajo (Jiménez Murillo, Propiedad predial estatal: Apuntes acerca del saneamiento patrimonial, competencias administrativas, proceso de descentralización y normativa vigente del Sistema Nacional de Bienes Estatales, 2014) En este mismo año, se publica el libro (Jiménez Murillo, Comentarios a la Ley y el Reglamento del Sistema Nacional de Bienes Estatales, 2014). Más adelante realizamos un mapeo temático a través del (Jiménez Murillo, Estudio de los bienes del Estado en el marco del Derecho Administrativo Nacional, 2016), el que se complementa con el trabajo (Jiménez Murillo, El Sistema Nacional de Bienes Estatales y el régimen jurídico del patrimonio cultural del Perú, 2017). Las modificatorias a la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, incorporadas en el año 2018 mediante los Decretos Legislativos Nºs 1358 y 1439, generaron de nuestra parte la publicación del texto (Jiménez Murillo, Comentarios a la Ley y Reglamento del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Estudio y Análisis, 2019).

^[9] Posteriormente, la bibliografía nacional recibe el aporte de (Medrano Sánchez & Obeso Cuadra, 2018).

^[10] Similar casuística ha seguido abordada en la doctrina nacional, como se advierte del tema (Pasco Arauco, 2018, pp. 73-74). En cuanto al tema de la defensa de los bienes públicos, se adhiere el trabajo de (Roca Mendoza, 2015, pp. 68-91).

^[11] Esta obra incluye temas como la propiedad rural, la usucapión agraria, la titulación de tierras, entre otros temas conexos. En el seguimiento y estudio de la propiedad con perspectiva pública, se suma la obra del autor nacional con aportes doctrinarios de (Comporti, 2018).

^[12] Nos referimos a la Ley N° 29618, Ley que establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal. Dicha ley señala que se presume que el Estado es poseedor de todos los inmuebles de su propiedad (artículo 1), declarando la imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal (artículo 2).

^[13] Demanda contra el Decreto Supremo N° 080-2006-EF, por el que se dispone la transferencia a título de venta directa de un predio del distrito del Rímac a favor de la Federación de Empresarios y Comerciantes de Insumos para la industria del calzado. La sentencia afirma que esta norma “regula una situación en particular, consistente en la transferencia en propiedad de un terreno del Estado a particulares en la modalidad de venta directa y a valor comercial.; en consecuencia, al poseer la norma cuestionada un carácter particular no puede ser analizado mediante la acción popular por estar destinado este proceso constitucional a evaluar la constitucionalidad o ilegalidad de normas con carácter general” (quinto fundamento de la sentencia de acción popular. Expediente N° 246-2009-Lima de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, de fecha 16 de junio de 2009, publicado el 13 de febrero de 2010). (Morón Urbina, 2014, pp. 90-91).

^[14] Demanda de acción popular contra la Resolución Municipal N° 12-2002-MPSC, que dispone la inscripción en los Registros Públicos de la propiedad de una zona de canteras y además su empleo para la propia municipalidad. (Sentencia de acción popular. Expediente N° 2319-2006- Cajamarca, de 18 de mayo de 2007 y publicada el 3 de setiembre de 2007). (Morón Urbina, 2014, p. 91).

^[15] Octavo: Que, por lo expuesto, al establecerse en el Reglamento subjúdice la reversión de los terrenos, sin perjuicio de la transferencia a terceros, lo único que se hace hincapié es una realidad que muy bien puede plasmarse dentro de las facultades contractuales de los adjudicatarios, realidades que si bien no contempló la ley, la regulación reglamentaria no puede en modo alguno, transgredir sus fines y objetivos, al contrario optimizarlos; Noveno: Que, siendo así, el Decreto Supremo N° 018-2006-AG, cuya parte final del primer párrafo de su artículo 4 se denuncia ha sido emitido al amparo de la facultad y atribución constitucional otorgada al Poder Ejecutivo, resultando la norma en cuestión imprescindible para la aplicación y cumplimiento de la Ley N° 28667; por lo que, al no haberse incurrido en contravención de los preceptos constitucionales y legales denunciados corresponde desestimar la presente demanda. Sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República. Expediente N° 1614-2008-LIMA, de fecha 12 de octubre de 2008, publicada el 20 de junio de 2009. (Morón Urbina, 2014, p. 97).

^[16] Demanda interpuesta por el Gobierno Regional de Arequipa contra Decreto Supremo N° 023-2004-PCM, que establece la jerarquización de los bienes del Estado por su alcance nacional, regional y local, en el marco del proceso de descentralización. Sentencia de la Sala Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, de 28 de mayo de 2008, publicada el 17 de octubre de 2008. (Morón Urbina, 2014, p. 150).

^[17] Demanda interpuesta por Gobierno Regional de Arequipa contra el Decreto Supremo N° 074-2007-PCM (prorroga plazo para transferencia a gobiernos regionales de función de administración del proceso de saneamiento físico legal de la propiedad agraria. Resultado infundada. Sentencia de la Sala Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República. Expediente N° 1907-2005-LIMA, de 24 de marzo de 2006, publicada el 17 de junio de 2006. (Morón Urbina, 2014, p. 151).

^[18] En Perú no hay res nullius inmobiliarius, los bienes inmuebles que no son de nadie pertenecen al Estado. La res nullius solo opera para las cosas muebles. Respecto de los bienes inmuebles que no tienen dueño cierto o conocido, la doctrina se ha encargado de ofrecer la correspondiente clasificación, entre la cual se establece que las cosas que no son de nadie por ley pertenecen al Estado. (Varsi Rospigliosi E., 2017, pp. 45-46). En todo caso, destacamos del comentario del autor nacional en la terminología “de nadie”. En el ámbito del derecho público, sobre la base del Estado de derecho, el propio Estado tiene que agotar todas las acciones para descartar que un determinado bien, en efecto, no tenga dueño cierto o conocido, pero esto –reiteramos– después de un agotamiento procedimental. Inclusive, aun realizado el mismo, resulta algo verosímil que lo que puede aparecer hoy como un bien sin dueño cierto o conocido, mañana oponga su certidumbre y respectiva probanza documental.

^[19] Adiciona un trabajo de la materia (Vignolo Cueva, 2018, pp. 311-342).

^[20] Los académicos nacionales citados en los tres numerales precedentes pertenecen a la Red Internacional de Bienes Públicos, cuya Jornada de desarrollo académico se realizó en octubre de 2014, en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile, bajo la conducción del profesor español Fernando López-Ramón, catedrático de la Universidad de Zaragoza. En dicha Red se agrupan equipos de investigación de universidades e instituciones académicas de la Europa Mediterránea y de Latinoamérica que se proponen abordar habitualmente las variadas cuestiones que plantea el régimen jurídico de los bienes públicos. La oportunidad de su formación viene dada por la conveniencia de proporcionar criterios independientes en relación con las oscilantes tendencias de privatización y nacionalización que rodean la materia, instrumentando también medios para revalorizar y rentabilizar los patrimonios administrativos. (López-Ramón, 2015). Los objetivos de la Red Internacional de Bienes Públicos se han asentado conforme a los mandatos académicos de su constitución. Así pues, en junio de 2015 se desarrolla en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Santa María de la ciudad de Arequipa, Perú, la Tercera Jornada de Bienes Públicos, cuyo eje temático fue el de las obras púbicas. La Cuarta Jornada de Bienes Públicos, cuyo tema central fue el de los Bienes Culturales, se desarrolló en junio de 2016, con el auspicio académico de la Universidad Externado de Bogotá, Colombia, a la que asistimos con los profesores peruanos Jorge Danós Ordóñez, Richard Martin Tirado, Ramón Huapaya Tapia y Orlando Vignolo Cueva. Empero, enfatizamos que la difusión de los estudios de los bienes estatales mediante dicha Red ha continuado por Martin, Vignolo, Danós y Huapaya, con ponencias acerca de la “Protección del patrimonio natural en Perú: balance y perspectivas”, “La construcción jurídica de los recursos naturales en Perú”, “El régimen de las áreas naturales protegidas Perú” y “La técnica de los informes vinculantes para la protección de las áreas naturales protegidas”, respectivamente, a cuya labor académica se suma el aporte de la profesora Verónica Rojas Montes con el artículo “La protección de los recursos forestales en el Perú”, todos ellos publicados en: (Revista Aragonesa de Administración Pública, 2018). La Quinta Jornada de la Red Internacional de Bienes Públicos se desarrolló en la ciudad de Buenos Aires (junio de 2107), con el auspicio de la Universidad Católica de Argentina, con el eje temático régimen del patrimonio natural. Las jornadas de la Red han continuado en el año 2018 (19 a 21 de junio) en la Facultad de Derecho de la Universidad de Pau, Francia con la temática del agua como recurso público. En el año 2019 las jornadas (5,6 y 7 de junio) se realizaron en el Real Colegio de España en Bolonia, Italia, con asistencia de profesores de América Latina y Europa, en una mirada transversal de los temas de las infraestructuras públicas.

^[21] Esta tendencia incluye el trabajo denominado (Obando Fernández, 2018, pp. 293-319). Así, también, el artículo titulado “La titularidad de los bienes de la administración pública y sus modos de adquisición”. (Chang Chuyes, 2016, pp. 83-110). De otra parte, en el año 2017 se publica el libro Bienes de dominio público y su régimen de propiedad (Hernández Martínez, 2017). En esta obra el autor critica a todos los autores nacionales que hayan abordado el tema de los bienes públicos y esencialmente a quienes hayan formulado algún esquema conceptual de los bienes de dominio público, lo que incluye al autor del presente texto. Al parecer, el autor referido es quien en la doctrina tiene las mejores luces acerca de la teoría y concepto de los bienes de dominio público, posiblemente, en mérito a sus respetables convicciones que lo conducen a las bases del título mismo de su trabajo, cual es, el binomio “dominio público” y “régimen de propiedad”. Asimismo, la doctrina nacional presenta obras con temas colaterales a la propiedad estatal y el dominio público en sus manifestaciones administrativas. Es el caso de la obra de Introducción al derecho urbanístico (Ortiz Sánchez, 2017) y la de Zegarra Valdivia, Diego (Zegarra Valdivia, 2018)

^22] En lo referente a la influencia del Derecho Civil en el Derecho Administrativo, el autor español Martín-Retortillo indica que “el tema a tratar debe quedar, ya desde el comienzo, resueltamente delimitado. Y ello porque marginándolo podemos encontrar una serie de cuestiones –análogas en su enunciado aparente, más o menos derivadas o independientes en su realidad– que es preciso diferenciar del tema objeto de nuestro análisis. (…). Aquí he de referirme únicamente al posible papel que la técnica civil ha podido prestar a la temática administrativa en el caso de admitir dicha influencia. Este es el problema. ¿Qué supuso pues el Derecho Civil en la formación de ese derecho propio y peculiar de la Administración Pública que es el Derecho Administrativo?, ¿Qué relaciones existen en su construcción entre las instituciones civiles y las administrativas?, ¿Podemos hablar realmente, como se ha hecho, de un Derecho Administrativo, que llega a ser realidad, que alcanza vida, por medio del Derecho Privado? La tarea de dar respuestas a estas interrogantes supone marcar el único camino cierto, hasta ahora no suficientemente resaltado, para comprender la progresiva y gradual elaboración del Derecho Administrativo”. (Martín-Retortillo Baquer, 1996, p. 26). En otra parte, el mismo autor señala que cuando por una excesiva vinculación a las construcciones jurídico-privadas se niega a las figuras administrativas, precisamente, por su diversidad, su posible integración en la estructura lógica general, en la medida que toda institución o todo concepto jurídico pueden encuadrarse, se está realizando, aun inconscientemente, una comparación. Más exactamente, se está llevando a cabo la mensuración de las mismas. Pero –cabe preguntar–, ¿con qué modulo?, ¿Dónde está el paradigma que nos permite decir que el dominio público no supone una verdadera propiedad o que la responsabilidad administrativa es esencial y sustancialmente distinta de la responsabilidad civil?, ¿Por qué se emplea como medida el Derecho Privado?, ¿Puede y debe esto realmente ser así?. De acuerdo con que, si tomamos como contraste el Derecho Civil, las figuras administrativas no encajan en sus sistemas. Sin embargo, he insistido en que semejante medida lo único que podrá decirnos es que tales figuras, instituciones o conceptos son o no son de Derecho Privado; pero no otra cosa, concluye el autor (Martín-Retortillo Baquer, 1996, pp. 51-52). En similar sentido, García de Enterría indica que el problema no es determinar los límites positivos de aplicación del Derecho Administrativo, sino el inverso, sus límites negativos: cuándo y por qué se aplican a la Administración los derechos generales, cesando así la aplicación de su ordenamiento estatutario específico. Luego agrega que hay otros derechos generales que regulan las mismas materias que las que son objeto del Derecho Administrativo. Así sucede, por ejemplo, con el Derecho Civil. Las figuras civiles del contrato, mandato, responsabilidad, propiedad, etc., tienen su paralelo y su réplica en el Derecho Administrativo. (García De Enterría y Ramón Fernández, 2002, p. 54).

^[23] La Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, tiene como antecedentes el Reglamento del Patrimonio Fiscal, aprobado por Decreto Supremo de fecha 6 de julio de 1950, norma que se inserta a un derecho administrativo nacional por demás básico, como también al ordenamiento legal de la época. Como toda norma de su tiempo, tenía como finalidad brindar una herramienta que permita que el patrimonio estatal, esencialmente a cargo del entonces Gobierno Central, sea registrado, administrado y dispuesto con fines de interés nacional. Dicho Reglamento contó con 70 (setenta) artículos que desarrollaron temas como el del Margesí de Bienes Nacionales, el Margesí de Bienes Inmuebles, de la Intervención en los contratos sobre inmuebles, de la Venta o Permuta de Propiedad Fiscal, de las Afectaciones en Uso, de los Arrendamientos, de la Búsqueda de Tesoros, de la Defensa del Patrimonio Fiscal y de la Denuncia contra Funcionarios Responsables. Cabe señalar que todas estas funciones le fueron delegadas mediante el Reglamento referido a la entonces Dirección de Bienes Nacionales del Ministerio de Hacienda. Posteriormente se dicta el Decreto Supremo N° 025-78-VC, de fecha 11 de mayo de 1978, que aprueba el Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal. Con mejor técnica legislativa que la de su precedente, este Reglamento reguló en 27 capítulos diversas temáticas de la propiedad fiscal, como se denominaba entonces a los bienes de propiedad estatal. Cabe agregar que el referido Reglamento fue diseñado a los efectos de que sea la ex-Dirección General de Bienes Nacionales del Ministerio de Vivienda y Construcción la entidad operadora del registro, control y administración del patrimonio fiscal. Posteriormente, en el Gobierno de Transición del Presidente Valentín Paniagua, se dicta el Decreto Supremo N° 154-2001-EF, de fecha 18 de julio de 2001, que aprueba el Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal, con una visión más comprehensiva y visionaria para dicha etapa, de cómo se debía administrar y disponer la propiedad estatal como herramienta del progreso social y económico del país. Esta norma concluye en su vigencia, cuando se aprueba el Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Cabe agregar que el Reglamento últimamente acotado tuvo vigencia en su primera etapa cuando la entonces Superintendencia de Bienes Nacionales - SBN, fuera adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas por mandato de la Ley N° 27395, de 29 de diciembre de 2000. Posteriormente, mediante Decreto Supremo N° 004-2007-VIVIENDA, la SBN es adscrita al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

^[24] Al respecto, la autora española Chinchilla indica, refiriéndose a los bienes patrimoniales o bienes de dominio privado del Estado, que la categoría en cuestión forma parte del objeto –ya sea normativo o científico– del derecho administrativo, pues en realidad, los bienes que la integran están sometidos a un régimen plagado de excepciones y exorbitancias respecto del derecho común de la propiedad privada contenido en el Código Civil. En efecto, agrega la autora, la doble condición pública del sujeto al que pertenecen estos bienes y de los fines a los que de una manera directa o indirecta, estos sirven (elemento este segundo que no deja de ser consecuencia del primero), implicando una serie de derogaciones del derecho común, tan numerosas y de tanta trascendencia, que acaban convirtiendo la regulación de los bienes patrimoniales del Estado en un Derecho Propio y específico de estos bienes –el derecho público de la propiedad privada del Estado–, muy distinto del Derecho Privado que en teoría los regula y no tan distinto, sin embargo, del Derecho Público que rige los bienes de la categoría opuesta que es el demanio (bienes de dominio público). (Chinchilla Marín, 2001, p. 44).

^[25] Sustentamos nuestro comentario en el hecho que el Título Preliminar del Código Civil, normativa que por lo demás pertenece al Derecho Público, aun cuando se encuentre contenida en un cuerpo jurídico de derecho común, establece en el artículo IX que “las disposiciones del Código Civil se aplican supletoriamente a las relaciones y situaciones jurídicas reguladas por otras leyes, siempre que no sean incompatibles con su naturaleza”. En efecto, será la naturaleza física (bien mueble o bien inmueble) o la naturaleza jurídica (por ejemplo, la correspondiente a los bienes de dominio privado), la que determinará si en un caso concreto es aplicable alguna normativa (de los derechos reales) a la propiedad estatal. Por lo demás, el acotado Código, norma aprobada por ley (Decreto Legislativo N° 295), señala en el artículo 881 que son derechos reales los regulados en este Libro y otras leyes (el énfasis es nuestro). Así pues, los derechos reales no son exclusivos del derecho común, sino también se irradian al derecho público, en lo que se le conoce como los derechos reales administrativos, tema abordado por la doctrina comparada. (Gonzáles Pérez, 1984). En nuestra doctrina nacional se refiere, en relación a la citada disposición, que es el Código Civil, a través de la aplicación del principio de supletoriedad el que va a resolver los problemas de vacíos, deficiencias o interpretación de los modelos jurídicos de las disciplinas especiales. Indudablemente, el operador jurídico tendrá que analizar la ratio de la ley especial, ir en la búsqueda de sus propias “fuentes” y, si ello es necesario, o “cuando no sea incompatible con su naturaleza”, recurrir al Código Civil. Ello sin perder de vista los principios rectores de la Constitución. (Espinoza Espinoza, 2005)

^[26] Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República. Es objeto de la Ley propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas y procedimientos técnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, así como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nación. (Artículo 2).

^[27] Artículo 21.- Los yacimientos y restos arqueológicos, construcciones, monumentos, lugares, documentos bibliográficos y de archivo, objetos artísticos y testimonios de valor histórico, expresamente declarados bienes culturales y provisionalmente los que se presumen como tales, son patrimonio de la Nación, independientemente de su condición de propiedad privada o pública. Están protegidos por el Estado. La ley garantiza la propiedad de dicho patrimonio. Fomenta conforme a ley, la participación privada en la conservación, restauración, exhibición y difusión del mismo, así como su restitución al país cuando hubiere sido ilegalmente trasladado fuera del territorio nacional.

^[28] Artículo 2.- Los bienes culturales inmateriales integrantes del patrimonio cultural de la Nación, por su naturaleza, pertenecen a la Nación; ninguna persona natural o jurídica puede arrogarse la propiedad de algún bien cultural inmaterial, siendo nula toda declaración en tal sentido, haya sido o no declarado como tal por la autoridad competente. Las comunidades que mantienen y conservan bienes culturales inmateriales pertenecientes al Patrimonio Cultural Inmaterial, son los poseedores directos de dicho Patrimonio. El Estado y la sociedad tienen el deber de proteger dicho Patrimonio.

^[29] Artículo 41.- (…). La ley establece la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como el plazo de su inhabilitación para la función pública.

El plazo de prescripción de la acción penal se duplica en caso de los delitos cometidos contra la Administración Pública o el patrimonio del Estado, tanto para los funcionarios o servidores públicos como para los particulares. La acción penal es imprescriptible en los supuestos más graves, conforme al principio de legalidad. (Cuarto párrafo modificado por e artículo único de la Ley N° 30650, publicada el 20 de agosto de 2017).

^[30] Artículo 54.- El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo que los cubre. El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley. En su dominio marítimo, el Estado ejerce soberanía y jurisdicción, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley y con los tratados ratificados por el Estado. El Estado ejerce soberanía y jurisdicción sobre el espacio aéreo que cubre su territorio y el mar adyacente hasta el límite de las doscientas millas, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de conformidad con la ley y con los tratados ratificados por el Estado.

^[31] Mediante Decreto Supremo N° 011-99-PCM, se declara de necesidad publica la transferencia en propiedad privada y a título gratuito al Gobierno de la Republica de Ecuador de un terreno de un kilómetro cuadrado, ubicado dentro del área denominada Tiwinza, situada dentro de los 50 kilómetros de la frontera del país, en el distrito de El Cenepa, provincia de Condorcanqui y departamento de Amazonas, debidamente inscrito en la Ficha Nº 5546 del Registro de la Propiedad Inmueble de Bagua a nombre del Estado peruano e identificado en el croquis correspondiente al punto de vista vinculante de los países garantes del Protocolo Peruano - Ecuatoriano de Paz, Amistad y Límites de 1942. Concurrentemente, se dicta mediante Decreto Supremo N° 012-99-PCM,

La autorización, en los términos que constan del proyecto de contrato que forma parte integrante del acotado decreto, la transferencia en propiedad privada y a título gratuito al Gobierno de la República de Ecuador de un terreno de un kilómetro cuadrado, ubicado dentro del área denominada Tiwinza, situada dentro de los 50 kilómetros de la frontera del país, en el distrito de El Cenepa, provincia de Condorcanqui y departamento de Amazonas, debidamente inscrito en la Ficha Nº 5546 del Registro de la Propiedad Inmueble de Bagua - Región Nor Oriental del Marañón, de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos - SUNARP y en el asiento Nº 139 del Margesí de Bienes Nacionales correspondiente al departamento de Amazonas. Respecto de los actos administrativos que determinaron la aprobación de la donación a favor del gobierno de Ecuador, puede consultarse nuestro trabajo “Los bienes estatales en la jurisprudencia constitucional”. (Jiménez Murillo, Los bienes estatales en la jurisprudencia constitucional, 2012, pp. 112-113).

^[32] Artículo 66.- Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal. El artículo 67 de la carta magna añade: El Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos. El artículo 68 acota la secuencia del tema con el siguiente texto: El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.

^[33] La Ley N° 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, establece que: “Se consideran recursos naturales a todo componente de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o potencial en el mercado, tales como: a. las aguas: superficiales y subterráneas; b. el suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrícolas, pecuarias, forestales y de protección; c. la diversidad biológica: como las especies de flora, de la fauna y de los microorganismos o protistos; los recursos genéticos, y los ecosistemas que dan soporte a la vida; d. los recursos hidrocarburíferos, hidroenergéticos, eólicos, solares, geotérmicos y similares; e. la atmósfera y el espectro radioeléctrico; f. los minerales; g. los demás considerados como tales. El paisaje natural, en tanto sea objeto de aprovechamiento económico, es considerado recurso natural para efectos de la presente Ley”. (Artículo 3). Dicha norma agrega que “Los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean estos renovables o no renovables, son Patrimonio de la Nación. Los frutos y productos de los recursos naturales, obtenidos en la forma establecida en la presente Ley, son del dominio de los titulares de los derechos concedidos sobre ellos”. (artículo 4). De otra parte, se suma al repertorio normativo de la materia, la Ley N° 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, las que “(…) constituyen patrimonio de la Nación. Su condición natural debe ser mantenida a perpetuidad pudiendo permitirse el uso regulado del área y el aprovechamiento de recursos, o determinarse la restricción de los usos directos” (artículo 1), acotándose que “Las Áreas Naturales Protegidas, con excepción de las Áreas de Conservación Privadas, son de dominio público y no podrán ser adjudicadas en propiedad a los particulares. Cuando se declaren Áreas Naturales Protegidas que incluyan predios de propiedad privada, se podrá determinar las restricciones al uso de la propiedad del predio, y en su caso, se establecerán las medidas compensatorias correspondientes. La administración del Área Natural Protegida promoverá la suscripción de acuerdos con los titulares de derechos en las áreas, para asegurar que el ejercicio de sus derechos sea compatible con los objetivos del área”. (artículo 4). También debe mencionarse a la Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos, la que dispone que: “El agua constituye patrimonio de la Nación. El dominio sobre ella es inalienable e imprescriptible. Es un bien de uso público y su administración solo puede ser otorgada y ejercida en armonía con el bien común, la protección ambiental y el interés de la Nación. No hay propiedad privada sobre el agua” (artículo 2). Se incluye la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, la que establece que “El patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación está constituido por lo siguiente: a. Los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre. b. Los recursos forestales y de fauna silvestre mantenidos en su fuente. c. La diversidad biológica forestal y de fauna silvestre, incluyendo sus recursos genéticos asociados. d. Los bosques plantados en tierras del Estado. e. Los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre. f. Las tierras de capacidad de uso mayor forestal y tierras de capacidad de uso mayor para protección, con bosques o sin ellos. g. Los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre en tanto sean objeto de aprovechamiento económico. Las plantaciones forestales en predios privados y comunales y sus productos se consideran recursos forestales, pero no son parte del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación” (artículo 4). Asimismo, el ordenamiento jurídico de la materia presenta normas legales de data anterior a las glosadas, como son el Decreto Supremo N° 042-2005-EM, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, el Decreto Supremo N° 014-92-PCM, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, como el Decreto Ley N° 25977, Ley General de Pesca.

^[34] Recomendamos revisar el trabajo de (Huapaya Tapia, 2015, pp. 395-417)

^[35] Artículo 70.- A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio.

^[36] Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 23 de setiembre de 2004, recaída en el Expediente N° 0031-2004-AI/TC. La expropiación consiste en una potestad que se concretiza en un acto de derecho público por el cual el Estado priva coactivamente a un particular, o a un grupo de ellos, de la titularidad de un determinado bien. Para ello, es preciso que el Poder Legislativo lo declare, mediante ley, y sobre la base de la existencia de una causa real y apremiante de seguridad nacional o necesidad pública. Dado que la expropiación compromete seriamente la titularidad de la propiedad de bien, la Constitución ha establecido una serie de garantías para que se lleve a cabo el ejercicio de esta potestad. (Fundamento Jurídico 5).

^[37] Decreto Legislativo N° 1192, Decreto Legislativo que aprueba la Ley Marco de Adquisición y Expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de propiedad del Estado, liberación de Interferencias y dicta otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura.

Artículo 1.- El presente Decreto Legislativo tiene por objeto establecer el régimen jurídico aplicable a los procesos de adquisición y expropiación de inmuebles, transferencia de bienes inmuebles de propiedad del Estado y liberación de Interferencias para la ejecución de obras de infraestructura de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 de la Constitución Política del Perú.

Es de interés público primordial la adquisición y expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de propiedad del Estado y liberación de Interferencias para la ejecución de obras de Infraestructura.

^[38] La doctrina nacional señala la expropiación puede ser originalmente válida pues se aprueba por la ley que declara la causa expropiandi y la necesidad de indemnización; pero ese acto puede devenir sobrevenidamente en inválido si no se respeta el debido proceso, no se realiza la tasación del bien o finalmente nunca se paga la justa indemnización. Se agrega que el Tribunal Constitucional ha reconocido la necesidad de que se cumpla el debido proceso, de tal manera que la expropiación para ser considerada legítima: “debe observar en primer término, el principio de legalidad, en virtud del cual la actividad de todas las personas y la administración pública está sometida, primero, a la Constitución Política, y segundo, al ordenamiento jurídico positivo. En segundo término, para que la expropiación como procedimiento sea legítima, tiene que respetarse el derecho del debido proceso del titular del derecho de propiedad” (Sentencia de fecha 20 de marzo de 2009, recaída en el Expediente N° 05614-2007-PA/TC. Fundamento Jurídico 10). (Gonzales Barrón, 2011, p. 209).

^[39] Artículo 73.- Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico.

^[40] En lo relativo a los aspectos doctrinarios y normativos actualizados, puede revisarse dicha temática en nuestra obra: (Jiménez Murillo, Comentarios a la Ley y Reglamento del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Estudio y Análisis, 2019, pp. 209-236).

^[41] A manera de referencia, indicaremos que la Ley N° 26599, del 24 de abril de 1996, modificó el artículo 648 del Código Procesal Civil para que todos los bienes del Estado –incluyendo los de dominio privado– sean inembargables. Dicha norma fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional (Expediente N° 006-96-I/TC), mediante sentencia de fecha, 30 de enero de 1997, publicada el 7 de marzo de 1997. “Curiosamente”, la Ley N° 26756 se publica el mismo día 7 de marzo de 1997 antes referido, constituyendo una Comisión encargada de elaborar un proyecto de ley que determinaría los bienes del Estado que podían ser embargados, indicando que solo serían embargables los bienes incluidos expresamente en esa ley que, sin resultado legislativo concreto. Además, dicha ley estableció en su Única Disposición Transitoria un procedimiento especial de pago, el cual fue declarado inconstitucional posteriormente por el Tribunal Constitucional (Expediente N° 022-96-I/TC), mediante sentencia de fecha 15 de marzo de 2001, publicada el 11 de mayo del 2001. Cabe indicar que meses antes de los hechos antes anotados, se había publicado el Decreto de Urgencia Nº 019-2001, del 11 de febrero del 2001 (actualmente derogada), señalando que los depósitos de dinero en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional eran inembargables y que las obligaciones a cargo del Estado determinadas por mandato judicial serían pagadas conforme a la Ley N° 26756. Un día después de declararse inconstitucional la Única Disposición Transitoria de dicha ley, se publicó el Decreto de Urgencia Nº 055-2001 (el 12 de mayo del 2001), estableciendo el procedimiento para el pago de sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en procesos seguidos con el Estado. Contra este último N° Decreto la Defensoría del Pueblo interpuso demanda de inconstitucionalidad. El 7 de diciembre del 2001, la Ley N° 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, derogó la Ley N° 26756, el Decreto de Urgencia N° 019-2001 y el Decreto de Urgencia N° 055-2001, que reguló un procedimiento garantista de ejecución de sentencias. Posteriormente, el 16 de marzo del 2002, dicha ley fue modificada por la Ley N° 27684, estableciendo un procedimiento menos garantista y restituyó la vigencia de la Ley N° 26756, mas no la norma declarada inconstitucional, el Decreto de Urgencia N° 019-2001 y dos artículos del Decreto de Urgencia N° 055-2001. Finalmente, la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra el Decreto de Urgencia N° 055-2001, fue acumulada a su vez con la demanda de inconstitucionalidad planteada por el Colegio de Abogados de Ica contra el acotado Decreto y la Ley N° 27684, la que fue resuelta por el Tribunal Constitucional (Expedientes Acumulados N° 0015-2001-AI/TC, N° 016-2001-AI/TC y N° 004-2002-AI/TC), mediante sentencia de fecha 29 de enero de 2004, publicada el 1 de febrero de 2004, por la que declaró la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley N° 26756 en la parte que contiene el adverbio “solo” y de la expresión “única y exclusivamente” del artículo 42 de la Ley N° 27584, modificado por el artículo 1 de la Ley N° 27684.

^[42] Recomendamos revisar los comentarios de (Mejorada Chauca, 2004, pp. 17-20), como a (Carpio Marcos, 2004, pp. 21-34).

^[43] La mutación implica el cambio de la afectación entre órganos de una misma Administración Pública. Así también, la mutación demanial puede afectar a otro de los elementos del demanio, como es la titularidad, como ocurre en los supuestos de sucesión entre entes públicos (fusión de dos entidades); también se altera la titularidad demanial cuando se produce una transferencia de la competencia sobre el servicio público a que los bienes están afectos a favor de un ente territorial diverso del que la ostentaba, máxime cuando el traspaso de competencias se efectúa por ley. (Parada, 1998, pp. 70-71). Destacamos que, en todos los casos, la mutación demanial implica el cambio de competencia de una entidad a otra, fundamentada en competencias atribuidas por ley expresa, para que sea aprobada conforme a las reglas del debido procedimiento.

^[44] Artículo 166.- La Policía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno (…). Garantiza el cumplimiento de las leyes y seguridad del patrimonio público y del privado (…).

^[45] Artículo 170.- La ley asigna los fondos destinados a satisfacer los requerimientos logísticos de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional (…).

^[46] Artículo 175.- Solo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional pueden poseer y usar armas de guerra. Todas las que existen, así como las que se fabriquen o se introduzcan en el país pasan a ser propiedad del Estado sin proceso ni indemnización.

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* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Integrante de la Asociación de Derecho Administrativo y de la Red Internacional de Bienes Públicos. Autor de libros y artículos de Derecho Administrativo y Derecho Constitucional. Profesor universitario contratado en PUCP, USMP y UNI en cursos de Propiedad Estatal, Derecho Administrativo y Gestión Pública. Contacto: roberto.jimenez@pucp.edu.pe.