La caducidad del procedimiento administrativo sancionador y sus alcances en la normativa que regula el procedimiento administrativo general
Juan Carlos CORTEZ TATAJE*
RESUMEN
En el presente artículo el autor realiza un análisis con relación a las particularidades de la caducidad del procedimiento administrativo sancionador y los efectos que esta genera. Asimismo, precisa que esta se produce en caso de extemporaneidad de la actuación administrativa. Señala también que si bien la declaración de caducidad genera el archivo del expediente sancionador, esta decisión no implica la imposibilidad de la Administración de abrir un nuevo expediente en el caso que la infracción no haya prescrito.
MARCO NORMATIVO
Decreto Legislativo que modifica La Ley Nº 27444, Ley Del Procedimiento Administrativo General, Decreto Legislativo Nº 1452 (26/09/2018): passim.
Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (20/03/2017): passim.
PALABRAS CLAVE: Procedimiento / Acto administrativo / Sanción / Principios / Caducidad / Prescripción
Recibido: 15/08/2019
Aprobado: 19/08/2019
INTRODUCCIÓN
Como garantía de seguridad jurídica, la prescripción de las infracciones administrativas ha sido incorporada (por el legislador) al sistema jurídico administrativo como una institución que, en virtud de las tendencias garantistas y democráticas de los Estados modernos, evita que las conductas constitutivas como infracción administrativa puedan ser perseguidas de forma eterna y sin mayores controles; hacer lo contrario, invitaría a constituir una administración pública impredecible, además de generar escenarios adecuados para el abuso o desmedida discreción en cuanto a la instauración y trámite de los procedimientos administrativos sancionadores. No obstante, para el legislador la sola existencia de un plazo de prescripción no es suficiente para eliminar la incertidumbre de las actuaciones administrativas en el ámbito de su régimen sancionador, especialmente, respecto a los plazos que tiene la administración para determinar de forma definitiva la existencia o no de responsabilidad administrativa y, con ello, disponer la sanción aplicable. Ante esta situación, el legislador ha considerado por conveniente establecer reglas de caducidad aplicables al procedimiento administrativo sancionador.
En dicho contexto, sin perjuicio de los plazos de prescripción establecidos taxativamente por la ley, una vez iniciado los procedimientos administrativos sancionadores, el plazo de culminación de los mismos no tendría que ser incierto, más aún si consideramos que en el derecho administrativo sancionador las consecuencias de una posible sanción generalmente inciden sobre actividades económicas, productivas y/o comerciales de los administrados. En tal sentido, de no existir límites respecto a los plazos para resolver un procedimiento administrativo sancionador, se genera una innecesaria expectativa en los administrados respecto a la emisión de una decisión definitiva (cuyo único parámetro objetivo de seguridad es el plazo de prescripción), limitando su capacidad para la toma de decisiones o actuaciones respecto a su actividad diaria ante potenciales sanciones; situación que, además, resulta incompatible con los principios de celeridad, eficacia y predictibilidad o confianza legítima previstos en el artículo IV del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG), aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-PCM.
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Principios |
Descripción |
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Celeridad |
Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento. |
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Eficacia |
Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados. En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio. |
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Predictibilidad o de confianza legítima |
La autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener. Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos. La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables. |
Si bien algunos críticos de este razonamiento, como ensayo contradictorio, podrían decir que, a diferencia del plazo de prescripción que pone fin a la persecución administrativa frente a la comisión de una infracción; habiéndose iniciado un procedimiento administrativo sancionador la pretensión de cualquier infractor de la normativa administrativa será que la sanción se aplique en el mayor plazo posible o que esta se haga imposible como consecuencia de haber operado el plazo de prescripción. Sobre el particular, es muy probable que ello suceda cuando el administrado es consciente de que cometió la infracción; sin embargo, respecto de aquellos que defienden una verdad material que implica la no comisión de infracción, la posibilidad de verse afectado por una sanción incide negativamente en sus expectativas de actuación –principalmente de tipo económica, empresarial y/o comercial–, además de la incertidumbre que implica el tiempo de espera respecto a la decisión que deba tomar la autoridad administrativa. En ese sentido, a diferencia de lo que ocurre en procedimientos de naturaleza distinta al procedimiento administrativo sancionador, en el marco de los cuales la caducidad tiene como principal objeto castigar la falta de impulso de las partes que promueven el procedimiento; en el caso del procedimiento administrativo sancionador, la caducidad debe entenderse, principalmente, como un mecanismo que forma parte de un conjunto de garantías que recaen sobre los administrados que defienden su inocencia y, en coherencia con ello, reclaman que la decisión de la autoridad administrativa se efectúe en forma oportuna, evitando incertidumbres que incidan en su actividad (operativamente también repercute sobre la reducción de la carga de trabajo, la reducción de costos para la administración, entre otros).
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Prescripción |
Caducidad |
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El plazo de prescripción que pone fin a la persecución administrati-va frente a la comisión de una infracción. |
Constituye un mecanismo que forma parte de un conjunto de garantías que recaen sobre los administrados que defienden su inocencia y, en coherencia con ello, reclaman que la decisión de la autoridad administrativa se efectúe en forma oportuna, evitando incertidumbres que incidan en su actividad. |
Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, a través de las siguientes líneas esbozaremos un pequeño comentario sobre la caducidad del procedimiento administrativo sancionador y sus alcances en la normativa que regula el procedimiento administrativo general (TUO de la LPAG).
I. alcances normativos de la caducidad del procedimiento administrativo sancionador
Para el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Peruano (Minjus), la caducidad del procedimiento sancionador, constituye una solución generada por el legislador para afrontar los casos en que los procedimientos iniciados por los órganos competentes puedan ser paralizados afectando los derechos de los administrados involucrados[1]. Es decir, la caducidad comprende un mecanismo legal que limita la actuación pública en el marco de los procedimientos administrativos sancionadores iniciados de oficio, con el objeto de generar certeza en los administrados respecto a la existencia de un plazo razonable que el propio legislador ha establecido para que la autoridad administrativa se pronuncie sobre las imputaciones de infracción; con lo cual, se evita una innecesaria incertidumbre que perjudica principalmente a quienes defiende su inocencia administrativa –sin desmerecer al infractor administrativo que, por razones de incertidumbre, ve limitada su capacidad de tomar decisiones en el ámbito de sus actividades–.
Sin duda, en el ámbito económico y empresarial la imagen corporativa y prestigio de las empresas son un componente relevante para extenderse o posicionarse en el mercado, debido a la expectativa que genera en sus consumidores y socios estratégicos. El mismo efecto ocurre sobre las personas naturales que han construido cierto reconocimiento en cuanto a sus servicios o actividades económicas que ejecutan, lo cual les permite generar preferencias entre sus clientes o usuarios. En ambos casos, el estar inmerso en un procedimiento administrativo sancionador genera impactos muy relevantes en sus actividades, lo cual incluso podría extinguirlos del mercado; por consiguiente, más aún cuando no se ha cometido alguna infracción administrativa, es fundamental que el legislador otorgue al administrado una herramienta que le permita limitar la potestad pública de sancionar en razón a la demora en el cumplimiento de plazos del procedimiento administrativo sancionador.
En concordancia con lo expuesto, la caducidad del procedimiento sancionador se produce en caso de extemporaneidad de la actuación administrativa imputable a la propia Administración en razón de que, cuando ejercita esa potestad punitiva, se exige de ella una actuación especialmente diligente y eficaz, que ponga fin a la situación de incertidumbre en un tiempo estricto y legalmente prefijado.
En el caso, peruano, el artículo 259 del TUO de la LPAG regula la caducidad del procedimiento administrativo sancionador iniciado de oficio, en los términos siguientes:
1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo.
Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este.
2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo.
3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio.
4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción.
5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador.
Cabe precisar que, respecto a ello, la exposición de motivos del Decreto Legislativo Nº 1272 señala que ante la necesidad de darle una salida distinta al mero transcurso del tiempo ante la falta de pronunciamiento respecto a un procedimiento sancionador en trámite, se consideró establecer un plazo de caducidad, el cual podría ser declarado de oficio por el órgano competente, sin descartar la posibilidad que la misma sea solicitada por el administrado si la autoridad competente no efectuó tal declaración. Recuérdese que las últimas modificaciones incorporadas en la Ley del Procedimiento Administrativo General (sistematizadas en el TUO de la LPAG) tienen entre sus principales objetivos promover la actividad económica y, en dicho marco, incorpora un conjunto de garantías a favor del administrado y disposiciones que limitan la actividad del Estado con el objeto de evitar o prevenir actuaciones y/o decisiones abusivas y que repercutan negativamente en los mercados y el crecimiento económico. En tal sentido, la caducidad del procedimiento administrativo sancionador constituye una herramienta en sede administrativa que promueve o incentiva a que estos se resuelvan conforme a los plazos legales, evitando una innecesaria incertidumbre del administrado que se encuentra sometido a un procedimiento sancionador.
Al respecto, la Administración cuenta con un plazo de nueve (9) meses –contados desde la fecha de la notificación de imputación de cargos– para emitir resolución, vencido dicho plazo, el órgano competente tiene la obligación legal de declarar de oficio la caducidad administrativa –la cual puede ser invocada por el administrado si la autoridad incumple con su obligación–. Es importante resaltar que, más allá de sea declarada por la Administración –por iniciativa propia o solicitud del administrado–, la caducidad del procedimiento administrativo sancionador adquiere dicha condición con el solo vencimiento del plazo máximo para resolver (efecto automático), generando como consecuencia, la obligación de archivar el expediente. El plazo de caducidad administrativa, como excepción, puede ampliarse hasta tres (3) meses a través de la emisión de una resolución debidamente sustentada; salvo en el caso de que las normas especiales fijen un plazo singular de caducidad –mayor al previsto en el TUO de la LPAG–, situación en la cual la caducidad administrativa opera al vencimiento de dicho plazo.
Sobre la caducidad administrativa es importante resaltar que su declaración, si bien genera el archivo del expediente sancionador –sin perjuicio de las responsabilidades que hubiese respecto del órgano que generó esta situación–, ello no implica la imposibilidad de la Administración de abrir un nuevo expediente, siempre que la infracción no haya prescrito (plazo que no se interrumpe con la caducidad administrativa).
Con la aprobación del Decreto Legislativo Nº 1452, se introducen nuevas reglas respecto a la caducidad administrativa, precisándose que, luego de operar esta, no se deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, se indica que las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Como se aprecia, con esta regla, se genera un espacio o autorización legal para que las actuaciones de fiscalización (cuyos resultados podrían justificar el inicio un nuevo procedimiento administrativo sancionador) no se vean afectadas por la caducidad administrativa. En esta misma lógica, el legislador también ha considerado que la caducidad administrativa no invalida el material probatorio que no pueda o no resulte necesario ser actuado nuevamente, permitiendo que dicha información sirva de insumos para otros procedimientos administrativos. Respecto a las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas, se ha considerado por conveniente mantener su vigencia por un plazo posterior al vencimiento del plazo de caducidad administrativa, considerando que las mismas pueden ser trascendentales respecto al derecho de terceros o que perjudiquen el trámite o desenlace de un nuevo procedimiento administrativo sancionador.
Sin lugar a dudas, el plazo para la tramitación del procedimiento sancionador viene determinado por la normativa procedimental aplicable en la materia en que se trate. Por lo tanto, la caducidad administrativa es una válvula de seguridad introducida en los procedimientos sancionadores que permite darlos por terminados cuando quien lo promueve pierde el interés sobre el mismo. Esta pérdida de interés se mide por el dato objetivo de la falta de actuaciones en determinados plazos (Gómez Tomillo, Manuel, 2013, p. 772). En la práctica, esta regla de caducidad exige a las entidades públicas, especialmente a los órganos autorizados por ley para ejercer la potestad sancionadora, mejorar sus procesos de gestión de expedientes con el objeto de emitir una decisión de forma oportuna y conforme a los parámetros legales previstos en la normativa.
Conclusiones
Por lo expuesto, es posible concluir en lo siguiente:
a) Respecto al transcurso del tiempo sin que resuelva el procedimiento administrativo sancionador, el legislador peruano ha considerado que la prescripción resulta insuficiente para un sistema sancionador de corte garantista, de modo tal, que se asegure una efectiva limitación de las actuaciones del Estado ante las posibilidades de abuso o afectación injustificada de los derechos de los administrados, más aún cuando ello incide en el desarrollo económico y las oportunidades de crecimiento empresarial y/o productivo (el Derecho Administrativo no puede expresarse de espaldas a la actividad económica). En tal sentido, la legislación administrativa recoge la caducidad del procedimiento administrativo sancionador.
b) Conforme lo hemos señalado, la caducidad del procedimiento sancionador se produce en caso de extemporaneidad de la actuación administrativa imputable a la propia Administración en razón de que, cuando ejercita esa potestad punitiva, se exige de ella una actuación especialmente diligente y eficaz, que ponga fin a la situación de incertidumbre en un tiempo estricto y legalmente prefijado. Por tanto, su injustificada demora en el trámite de un procedimiento sancionador trae consigo el archivo del mismo como consecuencia de operar la caducidad.
c) En nuestro régimen administrativo, la caducidad del procedimiento administrativo sancionador se encuentra regulada en el artículo 259 del TUO de la LPAG. Disposición que, además de fortalecer la tendencia garantista del régimen sancionador, impacta sobre el desarrollo económico y la actividad empresarial y productiva.
Referencia
Gómez Tomillo, M. y Sanz Rubianes, Í. (2013). Derecho Administrativo Sancionador. Parte General. Aranzadi.
[1] Ver: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Consulta jurídica Nº 15-2017-JUS/DGDNCR.
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* Abogado, máster en Gerencia Pública en EUCIM Business School de España, con estudios de maestría en Derecho de la Empresa en la PUCP. Especialista, consultor y asesor en materia de gestión pública, Derecho Administrativo, contrataciones públicas, regulación de servicios públicos, Derecho del Consumo y Derecho Tributario, así como en procedimientos constitucionales y arbitrales.