En el presente artículo el autor analiza las principales características del procedimiento administrativo trilateral y establece su naturaleza particular con relación al proceso jurisdiccional. Si bien en este procedimiento la Administración tiene un rol protagónico para resolver un conflicto generado entre el reclamado y el reclamante, sostiene que su finalidad no está orientada a suplir la función jurisdiccional del Estado.

MARCO NORMATIVO

Decreto Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Decreto Legislativo Nº 1452 (26/09/2018): passim.

PALABRAS CLAVE: Procedimiento / Reclamo / Acto administrativo / Jurisdicción retenida

Recibido: 17/09/2019

Aprobado: 24/09/2019

INTRODUCCIÓN

El presente artículo es una actualización de uno anterior escrito en el año 2012, en el que abordé aspectos generales del procedimiento administrativo trilateral, tales como su naturaleza jurídica y sus características en función a la regulación efectuada por nuestra Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG). Por lo que el presente artículo se ha agregado un comentario a las últimas modificaciones legislativas introducidas en esta figura jurídica.

El procedimiento administrativo, entendido como un “conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados”, busca, como lo señalan diversos autores, cumplir con una doble finalidad. Por una parte, persigue la protección de los derechos de los administrados frente a situaciones de manifiesta arbitrariedad de la Administración y, por otra parte, trata de asegurar el interés general, el bien común (Guzmán Napurí, 2007, pp. 25-26).

Ahora bien, en torno al procedimiento administrativo trilateral, podemos afirmar que el mismo se ha ido desarrollando con diferentes matices, de acuerdo a las necesidades de la realidad, básicamente debido a necesidades de carácter económico-social. Tanto es así que en un contexto como el que se dio en la década de los noventa, es decir, de liberalización de los mercados, de promoción de la inversión privada, se hacía necesario el establecimiento de un marco legal que genere seguridad jurídica, así como la creación de instituciones competentes y eficientes que sean capaces de responder frente a las nuevas demandas de celeridad y eficiencia en la solución de conflictos antes de acudir al Poder Judicial. Todo ello determinó que el ordenamiento jurídico administrativo incorporara en un solo cuerpo normativo a los llamados procedimientos especiales.

En esta parte, nos permitimos manifestar nuestra opinión. Consideramos que uno de los grandes aciertos de los legisladores nacionales ha sido el recoger en una sola norma jurídica –nuestra LPAG– a un conjunto de procedimientos que antaño se encontraban regulados por leyes dispersas, tal era el caso del procedimiento trilateral que actualmente cuenta con una regulación específica, y no podría ser de otro modo dada la importancia que en nuestra realidad toma dicha clase de procedimiento, al configurarse como un mecanismo de solución de conflictos entre los administrados que se plantea ante la Administración Pública o quien ejerce las veces de esta, a fin de que sea ella –la Administración– quien resuelva con todas las garantías que el debido procedimiento obliga.

I. NATURALEZA JURÍDICA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

Tal como lo señala el artículo 219 de la LPAG, el procedimiento administrativo trilateral, también llamado arbitral, es básicamente un procedimiento contencioso que se da entre dos o más administrados ante las entidades de la Administración Pública y también ante las entidades que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa y que además se encuentran bajo el régimen privado.

En este caso, se trata de la intervención de tres intereses diferentes al interior de un mismo procedimiento, cuya finalidad es definir una incertidumbre jurídica, restituir un derecho subjetivo afectado o solucionar una controversia ante la Administración Pública que actúa como un juzgador imparcial respecto de las pretensiones de las partes, pero teniendo en cuenta que lo que la motiva a actuar e intervenir es un interés público.

Entonces, queda afirmado que el procedimiento trilateral es un procedimiento contencioso, en el que existen dos o más intereses en conflicto seguido ante la Administración y ante los particulares que ejercen función administrativa, la Administración que es quien resuelve no es parte en conflicto.

Para poder entender si un determinado procedimiento administrativo es trilateral o si es uno de carácter sancionador, lo esencial es identificar cuál es la finalidad del procedimiento; cuando la contienda de derechos subjetivos sea lo principal en el procedimiento, este será uno de carácter trilateral.

En relación al procedimiento administrativo trilateral, Guzmán Napurí señala que “el procedimiento administrativo trilateral es el procedimiento administrativo de naturaleza eminentemente contenciosa, seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración, destinado a resolver el conflicto entre los mismos” (Guzmán Napurí, 2007, pp. 299-300).

Por su parte, Martin Tirado (2002) manifiesta que:

[E]l procedimiento administrativo trilateral, es el cauce que permite la actuación de la administración, cuando por imperio de la ley, y ejerciendo facultades propias de la jurisdicción retenida, existe una autoridad administrativa que resuelve imparcialmente una contienda surgida entre dos particulares, entre un particular y la Administración, o entre dos entidades de la Administración Pública actuando como administrados en un determinado procedimiento. (p. 48)

Por su parte, Danós Ordóñez, citado por Bartra Cavero (2002), expone que “es aquel en el que la Administración decide un conflicto entre dos particulares, a diferencia del típico procedimiento bilateral en el que la administración es al mismo tiempo juez y parte” (p. 235).

Juan Carlos Morón Urbina (2008), por su parte, señala que adicionalmente a la existencia de los procedimientos bilaterales:

(…) se encuentran los procedimientos en los que la Administración aparece decidiendo un conflicto de intereses entre dos o más sujetos de un conflicto jurídico-procesal de Derecho Administrativo [y] no solo se trata que en vez de un administrado frente al Estado, converjan dos o más, sino que entre ellos preexista un conflicto de interés, pretensiones recíprocas y una entidad pública con competencias para dirimirlas. Estos son los procedimientos administrativos triangulares. (p. 610)

De los diversos conceptos expuestos por la doctrina, podemos apreciar que los autores mencionados coinciden en señalar que se trata de un procedimiento contencioso entre administrados en el cual la Administración cumple un rol decisorio, es decir, la Administración actúa como “árbitro” en estos conflictos de intereses puestos a su conocimiento; sin embargo, no se debe confundir este tipo de procedimiento con el arbitraje propiamente dicho, pues este último implica jurisdicción, mientras que la decisión de la Administración en este tipo de procesos siempre será revisable en sede judicial.

Otra cuestión importante es examinar la diferencia de pareceres en la doctrina respecto a calificar a los procedimientos recursivos como trilaterales, opiniones que pasamos a exponer.

En este extremo, Martin Tirado (2002) concibe que una de las modalidades del procedimiento trilateral se manifiesta cuando, con ocasión del planteamiento de la pretensión de un administrado ante la Administración, esta procede a rechazarla, por lo que el administrado impugna dicha decisión. Así, prosigue:

[A]l plantearse la posibilidad de que un administrado cuestione o impugne la decisión inicialmente expedida por una entidad pública, la autoridad inicial pasa a tener la condición de emplazado dentro de un procedimiento administrativo (sujeto), cuya resolución será de competencia de una autoridad superior a la que inicialmente emitió la decisión impugnada. (p. 49)

Asimismo, Morón Urbina (2008) expresa que a través del procedimiento trilateral las entidades pueden conocer y resolver en relación a conflictos de intereses que se pudieran dar entre la Administración y los administrados en lo que él denomina “actos de competencia secundaria”; aquellos en los que un tribunal administrativo resuelve sobre un asunto contencioso preestablecido. Por ejemplo, señala, en los casos en que el administrado presenta una petición a la Administración y esta es denegada, el reclamo presentado por el administrado ante la adopción de una resolución de oficio y, por último, cuando existe una decisión de la Administración y luego sobreviene la oposición de un tercero particular (p. 61).

De las opiniones antes vertidas, se concluye que para estos autores un procedimiento bilateral es susceptible de transformarse en un procedimiento trilateral, en tanto y en cuanto el administrado no esté de acuerdo con la decisión emitida por la Administración y, por consiguiente, la impugna ante un tribunal administrativo superior, como podría ser el caso de las resoluciones expedidas por la Sunat o por las municipalidades que se impugnan ante el tribunal fiscal, o el de las resoluciones emitidas por las comisiones del Indecopi impugnadas ante alguna de las salas de su tribunal.

Por nuestra parte, consideramos que en estos casos no se desarrolla, en estricto, un procedimiento trilateral, sino que se trata de procedimientos recursivos, en los cuales se apela la decisión del órgano de primera instancia a fin de que sea revisado por un superior para que este analice la legalidad del acto que le estaría causando un agravio al administrado.

En esta parte, resulta ilustrativa la opinión de Gómez Apac, quien nos releva de mayor comentario, al manifestar que la norma es clara al señalar que el procedimiento trilateral es aquel procedimiento contencioso seguido entre dos o más administrados ante la Administración Pública. Prosigue afirmando que “cuando la norma habla de administrados se está refiriendo a particulares o a entidades de la Administración Pública que en el procedimiento tienen la condición de administrados, es decir, que actúan como cualquier ciudadano en una situación jurídica subjetiva de ‘sujeción’ y no así en ejercicio de una ‘potestad administrativa’” (Maraví Sumar, 2009, p. 374).

Lo antes mencionado encuentra respaldo en las opiniones de destacados administrativistas como García de Enterría y Fernández, quienes, citados por Gómez Apac, afirman que:

[A]dministrado es cualquier persona física o jurídica considerada desde su posición privada respecto de la administración o de sus agentes (…). De modo que administrado es aquel que actúa como privado, esto es, en estado de sujeción frente al poder ejercido por la administración. (Maraví Sumar, 2009, p. 376).

Con similar opinión, Jorge Danós y Juan Francisco Rojas Leo, quienes definen al procedimiento trilateral “como aquel donde la autoridad administrativa debe resolver una controversia entre dos o más particulares” (Maraví Sumar, 2009, p. 376).

Entonces, queda claro que en los procedimientos recursivos los órganos administrativos no actúan como administrados, sino como autoridades cuya decisión está sometida a un reexamen del acto administrativo por parte de una autoridad administrativa superior, aun sin importar que dichas instancias no se encuentren en la misma persona jurídica.

II. CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

Conforme a la definición dada por el artículo 219 de la LPAG, el procedimiento trilateral es un procedimiento administrativo de carácter contencioso, en la medida que comprende un conjunto de actos y diligencias tramitados ante una entidad que actúa como juez, cuya finalidad es la expedición de un acto administrativo destinado a producir efectos jurídicos sobre un particular determinado; y es contencioso, por cuanto implica la existencia de intereses contrapuestos entre dos o más administrados, conflicto que será resuelto por la Administración que, como ya dijimos, actúa como “arbitro cuasi jurisdiccional”, cuya decisión es pasible de ser revisada ante una instancia superior en sede administrativa o mediante el proceso contencioso-administrativo en la vía judicial en la medida de que se haya agotado la vía administrativa.

El procedimiento trilateral se diferencia de los procedimientos concurrenciales en que en estos existen varios administrados con diferentes intereses, pero no hay controversia, aun cuando por la propia naturaleza de estos procedimientos no sea posible una tutela simultánea de dichos intereses. Tales son los casos de los procedimientos de licitación pública, adjudicación, concursos públicos, entre otros.

III. DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO

El procedimiento administrativo trilateral, al igual que todos los procedimientos administrativos, presenta en su desarrollo un esquema básico, dicho esquema básico varía mínimamente dependiendo del procedimiento de que se trate, estas variaciones se dan normalmente en la aplicación de los principios del Derecho Administrativo.

Conforme lo señala el artículo 221 de la LPAG, “el procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de una reclamación o de oficio”.

Cabe precisar que cuando hablamos de la reclamación en el procedimiento trilateral hay que entender que, pese a tener similar nombre al de la reclamación tributaria, aquí adquiere un sentido muy diferente, pues la reclamación tributaria hace referencia al cuestionamiento de una decisión de la autoridad administrativa tributaria, ya sea de carácter local (municipio) o nacional (Sunat), pero llevada a cabo dentro de un procedimiento bilateral. Por su parte, la reclamación en el contexto del procedimiento trilateral se concibe como el planteamiento de una pretensión del administrado frente a otro, con un interés opuesto y ante la Administración Pública o quien hace sus veces.

Adicionalmente, el procedimiento trilateral se inicia de oficio cuando la Administración incoa el procedimiento en virtud del principio inquisitivo, en una clara búsqueda de protección del interés general.

Acto seguido, y admitida a trámite la reclamación, la misma deberá ser puesta a conocimiento del reclamado para que pueda presentar los descargos correspondientes.

En esta parte, hay que tener en cuenta la inmersión del “principio del contradictorio” totalmente aplicable al procedimiento trilateral, pues permite al reclamado contestar la pretensión del reclamante, manifestando su punto de vista y presentando los instrumentos probatorios que respalden su posición o, en otros casos, que sustenten su defensa. Todo esto, pues, implica el respeto al debido procedimiento administrativo, es decir, el cumplimiento de las garantías mínimas para que un procedimiento se lleve a cabo de manera satisfactoria.

IV. LAS MODIFICACIONES LEGISLATIVAS EN TORNO AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

En cuanto a la regulación efectuada en la Ley Nº 27444, prevista en el título IV, advertimos que la modificación más reciente se dio mediante Decreto Legislativo N° 1272 en el año 2016, respecto del artículo 228 (conciliación, transacción extrajudicial y desistimiento), en virtud del cual se incorporó en dicho articulado el numeral cuarto, que señala que “[p]rocede el desistimiento conforme a lo regulado en los artículos 189 y 190”, cabe precisar que estos últimos regulan el desistimiento del procedimiento y la pretensión. A nuestro modo de ver, dicha incorporación normativa tiene sentido y resulta acorde con la naturaleza del procedimiento trilateral, desde que, como ya lo hemos expuesto, se trata de una contienda de derechos subjetivos, entre privados, y si ya antes estaba reconocida la potestad de las partes para conciliar o transigir, ahora se le agrega la facultad de poder desistirse ya sea del procedimiento o de la pretensión, pero se debe tener en cuenta que existen excepciones previstas en las normas a las que se remite y que se dan básicamente cuando al procedimiento también se han apersonado terceros cuyos intereses se ven afectados o también cuando pudiera afectarse el propio interés general. Por ello debe distinguirse entre los procedimientos administrativos trilaterales compositivos y a los procedimientos trilaterales de resolución imperativa.

Como lo señala Morón Urbina (2017):

En los primeros, la autoridad adopta como prioridad un rol facilitador de la comunicación entre las partes, para lo cual, la estructura de estos procedimientos está diseñada para favorecer la autocomposición de intereses de los particulares e incluye la posibilidad de la conclusión convencional del procedimiento (…). A diferencia de ellos, los procedimientos trilaterales imperativos, mantienen una estructura garantística de la situación del administrado, y tiende a una estructura dialéctica contradictoria o inquisitiva, concordante con un tradicional ejercicio de la autoridad, debiendo concluir como modalidad preferente, la de la resolución de la autoridad. (p. 292)

CONCLUSIONES

i. Se ha podido concluir que cuando la Administración Pública resuelve un conflicto de intereses al interior del procedimiento administrativo trilateral actúa como “árbitro cuasijurisdiccional”; sin embargo, queda a salvo el derecho de los sujetos administrados de impugnar dicha decisión ante el Poder Judicial. En tal sentido, la “justicia administrativa” no reemplaza en ningún caso a la “función jurisdiccional”.

ii. Los procedimientos concurrenciales, pese a que se desarrollan con una pluralidad de sujetos, no constituyen procedimientos trilaterales, pues en ellos no existe un conflicto de intereses entre los sujetos intervinientes. Asimismo, tampoco debe confundirse al procedimiento trilateral con aquellos procedimientos llamados recursivos, en los que se cuestiona la decisión de una entidad administrativa ante el órgano superior. Ello en razón de que la autoridad de primera instancia actúa en ejercicio de su potestad administrativa y no como administrado.

iii. No existe consenso en la doctrina respecto al alcance de la noción jurídica de administrado, por nuestra parte adoptamos una aplicación restringida de dicho término a favor de aquellas entidades que participan en el procedimiento desprovistas de su ius imperium, es decir, desde un plano privado.

iv. El procedimiento trilateral surge como una respuesta a la desconfianza ante el Poder Judicial en la solución de los conflictos de intereses. Asimismo, en la actualidad se erige como un instrumento jurídico que coadyuva en la consolidación de la seguridad jurídica y la paz social en justicia.

v. Es factible la conclusión del procedimiento trilateral por medios autocompositivos, siempre y cuando la Administración verifique la legalidad del acuerdo en el sentido de que con ello no se afecte el interés público.

Referencias

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Comisión Permanente del Congreso de la República. Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley Nº 27444). Diario oficial El Peruano. Lima, 11 de octubre de 2001.

Bartra Cavero, J. (2002). Procedimiento administrativo. Lima: Huallaga.

Guerra Cruz, G. (1999). El procedimiento administrativo. Lima: Marsol Perú.

Guzmán Napurí, C. (2007). El procedimiento administrativo. Lima: Ara.

Maraví Sumar, M. (comp.) (2009). Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General. Libro homenaje a José Alberto Bustamante. Lima: Fondo Editorial de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas.

Martín Tirado, R. (2002). El procedimiento administrativo trilateral y su aplicación en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Actualidad Jurídica.

Morón Urbina, J. C. (2008). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General (7ª ed.). Lima: Gaceta Jurídica.

Morón Urbina, J. C. (2017). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General (12ª ed.). Lima: Gaceta Jurídica.

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* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Especialista en Derecho Administrativo. Secretario de confianza de la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República.