Los autores examinan el presupuesto por resultados, como estrategia de gestión pública que orienta la intervención de las entidades públicas hacia el logro de resultados que mejoren la calidad de vida de la ciudadanía. Específicamente, señalan que una interpretación errada de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto ha difundido la idea de que existen candados que dificultan el proceso de ejecución presupuestal.

MARCO NORMATIVO

TUO de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, D. Sup. Nº 304-2012-EF (02/01/2013): arts. 7 y 80, num. 80.1.

Crean el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión y derogan la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, D. Leg. Nº 1252 (24/02/2017): pássim.

Reglamento del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, D. Sup. Nº 027-2017-EF (24/02/2017): art. 2, lit. a.

Aprueban directiva para los programas presupuestales en el marco del presupuesto por resultados, Res. Dir. Nº 024-2016-EF/50.0 (30/10/2016): art. 3.

PALABRAS CLAVE: Presupuesto público / Programación / Modificaciones / Administración Pública / Presupuesto por resultados

Recibido: 21/11/2017

Aprobado: 05/12/2017

INTRODUCCIÓN

El presupuesto por resultados (en adelante, PpR) es una estrategia de gestión pública moderna que busca orientar la intervención de las entidades públicas, de los tres niveles de gobierno, hacia el logro de resultados que, en última instancia, signifiquen mejora en la calidad de vida de la población. Para ello requiere que el presupuesto de las entidades sea asignado con orientación a resultados, es decir, priorizando bienes y servicios (productos) que los ciudadanos esperan recibir para mejorar su calidad de vida.

En ese sentido, y como parte de la implementación del PpR, normativamente se ha establecido ciertas medidas que buscan garantizar el logro de resultados a favor de la población en un marco de responsabilidad y transparencia fiscal¹.

Por consiguiente, debido a la importancia y sobre todo considerando los efectos de su aplicación práctica, resulta pertinente analizar los alcances y el real sentido de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, cuya interpretación (errónea desde nuestro punto de vista) ha difundido la idea de la existencia de una suerte de candado presupuestal que generara dificultades durante el proceso de ejecución presupuestal, en lugar de buscar la eficiencia y efectividad del gasto público. Sin embargo, el análisis detallado del citado artículo podría concluir con señalar que el objetivo real de la norma es contribuir con mejorar la programación presupuestal. En efecto, desde nuestra perspectiva, este era su objetivo y no otro. No obstante ello, es importante dilucidar aspectos que pueden generar cierto nivel de confusión, dentro de los que podemos señalar los siguientes:

i. Si en el nivel funcional programático es posible hacer modificaciones presupuestarias dentro y entre productos.

ii. Si en el nivel funcional programático es posible hacer modificaciones presupuestarias que comprendan proyectos de inversión pública.

iii. Si en el nivel funcional programático es posible hacer modificaciones presupuestarias que comprendan acciones comunes.

De otro lado, desde una óptica pragmática consideramos que, el término “modificación presupuestaria” puede ser susceptible de distintas interpretaciones y finalidades –en el lenguaje presupuestal–. Por lo tanto, iniciaremos nuestro análisis con algunas definiciones necesarias para el correcto entendimiento del presente documento.

I. DEFINICIONES BÁSICAS

En el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y la Directiva Nº 002-2016-EF/50.01, Directiva para los Programas Presupuestales en el marco del Presupuesto por Resultados², se han establecido, entre otras, las siguientes definiciones:

- Presupuesto institucional de apertura.- Es el presupuesto inicial de la entidad pública aprobado por su respectivo titular con cargo a los créditos presupuestarios establecidos en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal respectivo.

- Presupuesto institucional modificado.- Es el presupuesto actualizado de la entidad pública como consecuencia de las modificaciones presupuestarias, tanto en el nivel institucional como en el nivel funcional programático, efectuadas durante el año fiscal.

- Crédito presupuestario.- Es la dotación de recursos consignada en los presupuestos del Sector Público, con el objeto de que las entidades públicas puedan ejecutar gasto público. Representa el límite máximo de los gastos que se puede realizar durante el año fiscal respectivo.

- Ejecución presupuestaria.- La fase de ejecución presupuestaria está sujeta al régimen del presupuesto anual y sus modificaciones, inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre de cada año fiscal. Durante dicho período se perciben los ingresos y se atienden las obligaciones de gasto de conformidad con los créditos presupuestarios aprobados.

- Evaluación presupuestaria.- Fase del proceso presupuestario en la que se realiza la medición de los resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras observadas, con relación a lo aprobado en los presupuestos del Sector Público.

- Modificación presupuestaria.- Constituye un cambio en los créditos presupuestarios aprobados durante el año fiscal respectivo, estas pueden darse de dos maneras:

• En el nivel institucional, estas modificaciones son aprobadas mediante ley, por ejemplo, los créditos suplementarios constituyen incrementos en los créditos presupuestarios autorizados, provenientes de mayores recursos respecto de los montos establecidos en la Ley de Presupuesto del Sector Público. Por otra parte, también existen las transferencias de partidas, que constituyen traslados de créditos presupuestarios entre pliegos.

En el caso de los gobiernos regionales y gobiernos locales, los créditos suplementarios de los fondos públicos administrados por dichos niveles de gobierno se aprueban por acuerdo del consejo regional/concejo municipal, según sea el caso.

• En el nivel funcional programático, las modificaciones se efectúan dentro del marco del presupuesto institucional vigente de cada pliego, pudiendo ser a través de: i) habilitaciones (incremento de los créditos presupuestarios de actividades y proyectos); y, ii) anulaciones (supresión total o parcial de los créditos presupuestarios de actividades o proyectos) que varíen los créditos presupuestarios aprobados por el presupuesto institucional.

Las modificaciones presupuestarias en el nivel funcional programático son aprobadas mediante resolución del titular, a propuesta de la oficina de presupuesto o de la que haga sus veces en la entidad.

Las modificaciones presupuestarias pueden afectar la estructura funcional programática a consecuencia de la supresión o incorporación de nuevas metas presupuestarias.

- Programa presupuestal.- Categoría presupuestaria que constituye un instrumento del PpR, y que es una unidad de programación de las acciones de las entidades públicas, las que integradas y articuladas se orientan a proveer productos para lograr un resultado específico en la población.

- Producto.- Conjunto articulado de bienes y/o servicios que recibe la población beneficiaria con el objetivo de generar un cambio.

- Actividad.- Acción sobre una lista específica y completa de insumos (bienes y servicios necesarios y suficientes), que en conjunto con otras actividades garantiza la provisión de un producto.

II. MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS EN EL MARCO DE LOS PROGRAMAS PRESUPUESTALES

En principio, resulta pertinente señalar que una de las características de los presupuestos es ser flexibles; es decir, ser sujetos de posibles modificaciones, por lo tanto, durante su ejecución pueden darse situaciones que llevan a realizar modificaciones presupuestales³.

Paradójicamente, aún observamos que el momento en que se elabora el presupuesto es diferente al período en que este se ejecuta. Desde nuestro punto de vista, debido a que durante los procesos de programación y formulación presupuestaria no se programan adecuadamente los insumos (bienes y servicios) que permitan garantizar la entrega de productos prioritarios que contribuyan a mejorar la calidad de vida de la población, es común que durante el proceso de ejecución presupuestaria sea necesario realizar ajustes al presupuesto mediante modificaciones presupuestarias que permitan a las entidades –de alguna manera– sincerar las metas presupuestarias establecidas para el año fiscal.

Sin embargo, es inevitable formularnos la siguiente interrogante: ¿es posible realizar ajustes al presupuesto (modificaciones presupuestarias) en el supuesto de producirse sucesos imprevistos, de tal manera que permita a las entidades hacer frente a las eventualidades que puedan presentarse: terremotos, deslizamientos, lluvias extremas, tsunamis, entre otros? Al respecto, el artículo 80 de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, no establece una disposición relacionada al particular; no obstante ello, resulta oportuno precisar que el titular de cada entidad pública es el responsable de la gestión presupuestaria en sus distintas fases, de acuerdo al marco legal vigente⁴. Por lo tanto, es él quien debe asegurar el logro de los objetivos y metas establecidas en el Plan Operativo Institucional de la entidad.

Así entonces, somos de la opinión que la responsabilidad por las decisiones de modificar el presupuesto a consecuencia de sucesos imprevistos, es exclusivamente atribuible al titular del pliego. Cabe resaltar que los montos y las finalidades de los créditos presupuestarios, contenidos en los presupuestos del sector público, solo podrán ser modificados durante el ejercicio presupuestario, dentro de los límites establecidos en la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.

En ese orden de ideas, resulta pertinente empezar analizando la posibilidad de realizar modificaciones presupuestarias en el marco de los programas presupuestales. A continuación abordaremos los supuestos establecidos en el numeral 80.1 del artículo 80 de la Ley:

Las entidades que cuentan con programas presupuestales pueden realizar modificaciones presupuestarias en el nivel funcional programático entre los productos del programa presupuestal que implementan, solo si se han alcanzado las metas físicas programadas de los indicadores de producción física de producto, debiendo reasignarse estos créditos presupuestarios en otras prioridades definidas dentro del programa o, en su defecto, en los productos de otros programas presupuestales con los que cuenten (el énfasis es nuestro).

Por lo tanto, con la finalidad de analizar los alcances de lo establecido en el citado numeral, tenemos el siguiente caso (como ejemplo):

Caso 1:

El pliego Ministerio de Salud en el año 2017, en el marco de la política nacional de salud, ha programado dentro de su presupuesto la implementación de los programas presupuestales 0024, “Prevención y control del cáncer”, y 0131, “Control y prevención en salud mental”, para lo cual tiene previsto la entrega de los siguientes productos:

Adaptado de la consulta amigable del MEF.

Elaboración propia.

La Oficina de Presupuesto (OP) ha recibido el requerimiento Nº 2268 de la unidad orgánica (UO) que implementa el producto “mujer tamizada en cáncer de cuello uterino” (en el marco del PP 0024), señalando que como parte de las prioridades aprobadas por el titular del pliego es necesario ampliar la meta de cobertura a 18 000 personas (3 000 más de lo inicialmente programado), para ello necesita una ampliación de S/ 258 000. Al respecto, la OP ha revisado el avance de la ejecución del presupuesto y ha observado que el producto “personas con consejería en la prevención del cáncer gástrico” tiene un avance financiero del 80 % (S/ 1 200 000), por lo tanto, ha remitido un informe a la UO a cargo de las acciones de consejería para que informe si el avance físico está en correspondencia con el avance financiero.

Luego del análisis correspondiente, la UO remitió un informe señalando que la meta ya ha sido cumplida en su totalidad, esto debido a la implementación de una nueva estrategia preventiva. Ante tal situación, la OP verifica los saldos disponibles y propone al titular del pliego (ministro) efectuar una modificación presupuestaria en el nivel funcional programático, de acuerdo a lo siguiente detalle:

Adaptado de la consulta amigable del MEF.

Elaboración propia

En este caso, la modificación propuesta es dentro de productos de un mismo programa presupuestal (PP 0024). Cabe anotar que, a pesar de no existir una correspondencia entre el avance físico y el financiero, se ha cumplido el supuesto establecido en la norma analizada, es decir, el cumplimiento de las metas físicas programadas o, en otras palabras, se cumplió con la entrega del servicio programado. Por lo tanto, procede la modificación. Sin embargo, ¿qué hubiera ocurrido en el supuesto de no verificarse el cumplimiento del avance físico? Nosotros somos de la opinión que, la norma es clara al respecto y no permite una interpretación distinta. El supuesto fáctico que posibilidad la modificación exige –previamente– el logro de las metas físicas programadas, sin lo cual resulta improcedente la modificación.

Caso 2:

En línea con el ejemplo anterior, la OP recibió el requerimiento Nº 2270 de la UO que implementa el producto “Personas con trastornos mentales y problemas psicosociales detectadas” (en el marco del PP 0131), señalando que la meta máxima a alcanzar durante el presente año es de 1 500 personas; sin embargo el presupuesto programado fue de S/ 150 000 y solo alcanza para 1 360 personas, razón por la cual, se requiere una ampliación de presupuesto de S/ 15 440.

Al respecto, la OP observa que existe un saldo de libre disponibilidad en el producto “Personas con consejería en la prevención del cáncer gástrico” del PP 0024 “Prevención y control del cáncer”, por lo que propone una modificación en el nivel funcional programático, de acuerdo al siguiente detalle:

Adaptado de Consulta amigable del MEF.

Elaboración propia

En el caso 2, la modificación propuesta es entre productos de distintos programas presupuestales, entendiéndose, para casos prácticos, que el supuesto establecido en el numeral 80.1 (relacionado al logro de las metas físicas programadas), se ha cumplido. Por consiguiente, de conformidad con lo señalado en la norma en mención, la modificación propuesta por la OP se encuentra justificada y, en consecuencia, corresponde su aprobación.

Sin perjuicio de lo antes señalado, la norma en análisis contempla un supuesto de excepcionalidad relacionado a la posibilidad de realizar modificaciones presupuestales luego de verificarse el cumplimiento de determinados requisitos y de existir –previamente– un informe favorable de la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas. Veamos:

De manera excepcional, los pliegos pueden realizar modificaciones presupuestarias en el nivel funcional programático dentro y entre los programas presupuestales con los que cuentan, durante el primer trimestre del año fiscal, y hasta el segundo trimestre para el caso de los programas presupuestales que inicien su implementación en el año fiscal, previo informe favorable de la Dirección General de Presupuesto Público, el que tiene en cuenta la suscripción y/o cumplimiento de los compromisos en relación a la mejora del diseño, seguimiento y evaluación del programa presupuestal, el nivel de ejecución y/o la proyección de ejecución de metas físicas programadas de los indicadores de producción física de producto, entre otros aspectos, según corresponda (el énfasis es nuestro).

En principio, es importante identificar que la excepción formulada distingue dos alternativas vinculadas a la oportunidad (plazo) para realizar la modificación⁵:

i. Durante el primer trimestre, para modificaciones presupuestarias a nivel funcional programático dentro y entre programas presupuestales que implementa el pliego.

ii. Durante el segundo trimestre, para modificaciones presupuestarias a nivel funcional programático en el caso de programas presupuestales que inician su implementación en el año fiscal.

Como punto de partida, resulta pertinente señalar que el supuesto fáctico relacionado a la alterativa i), es el incumplimiento de las metas físicas programadas debido a una inadecuada programación. Sin duda, este supuesto es controversial y genera diversas interrogantes relacionadas a su finalidad. Desde nuestra perspectiva, la ratio legis de este supuesto debe ser interpretada considerando la naturaleza dinámica de la planificación estratégica; la misma que, en última instancia, se utiliza durante el proceso de programación presupuestaria.

Por otra parte, consideramos que el criterio utilizado para otorgar un plazo mayor en la alternativa ii), resulta ser –como mínimo– apropiado, principalmente, debido al nivel de complejidad que implica la puesta en marcha de un nuevo programa presupuestal. Sin embargo, si el objetivo de la norma es facilitar la ejecución presupuestaria de los programas presupuestales que inician su implementación, no debería limitarse el plazo (segundo trimestre) para realizar modificaciones presupuestarías, puesto que una adecuada implementación implica –previamente– asegurar las condiciones necesarias particularmente de gestión y administración de los PP, dentro de las que podemos mencionar las siguientes:

- Apropiación del programa presupuestal: luego de culminado el diseño del PP, el responsable del mismo debe iniciar el proceso de apropiación del programa a través de la sensibilización de los principales actores, a nivel de la propia entidad (titular, directores, gerentes, etc.) o a nivel interinstitucional (actores de otros sectores involucrados), de ser el caso. Este proceso de apropiación implica también socializar el flujo de procesos a fin de entender la lógica operacional del programa.

- Articulación con otros niveles de gobierno: adicionalmente a lo señalado, en el caso de que el PP involucre la participación de gobiernos subnacionales, es necesario promover una buena asistencia técnica durante las distintas fases del proceso presupuestario.

- Difusión de tareas e insumos: asegurar una buena programación y ejecución del presupuesto requiere que todos los involucrados (Gobierno Nacional, gobierno regional y/o local) conozcan y comprendan las tareas o acciones críticas requeridas para el logro de los resultados perseguido por el PP. Por lo tanto, también resulta importante identificar la lista de insumos necesarios para tal fin.

Por lo tanto, la opinión favorable de la DGPP está orientada a verificar, en la justificación presentada por el sector, si existe evidencia suficiente que garantice el logro de resultados que se pretende alcanzar con la propuesta de modificación.

Para garantizar los logros perseguidos por los PP se requiere de la implementación de: i) productos, cuya programación inicial puede ser modificada considerando los alcances antes desarrollados; y, ii) proyectos de inversión⁶. Respecto de este último punto la norma en análisis señala lo siguiente: “Las modificaciones presupuestarias en el nivel funcional programático que comprendan a proyectos de inversión pública no se encuentran comprendidas en lo establecido en los párrafos precedentes y deberá ser informado durante la fase de evaluación presupuestaria”.

Cabe señalar que, con la implementación del Sistema Nacional de Programación Multianual de Gestión de Inversiones (conocido como Invierte.pe)⁷ la denominación de proyectos de inversión pública ha cambiado por la de inversiones⁸. Asimismo, se establece una distinción entre las inversiones (relacionada a los proyectos de inversión) y las inversiones de optimización, de ampliación marginal, de reposición y de rehabilitación (consideradas inversiones No PIP). Por lo tanto, se debe interpretar que la referencia que hace el artículo 80 de la Ley está relacionada a las inversiones en general (es decir, considerando a los dos grupos recientemente mencionados)⁹.

En ese sentido, el punto de partida es determinar si las inversiones se vinculan a un PP, para ello, se debe efectuar el análisis causal del producto final de las inversiones y su vinculación con el resultado específico del propio PP. Si el resultado de esta análisis resulta ser positivo, es posible realizar las modificaciones presupuestarias que sean necesarias, debido a que la norma no ha establecido restricciones al respecto. Sin embargo, se debe tener en cuenta que los avances en la ejecución de las metas físicas y financieras de las inversiones deben ser informados durante la fase de evaluación presupuestal, en su oportunidad (semestral o anual).

Por otra parte, la implementación de los PP requiere de recursos orientados a la gestión, seguimiento y monitoreo de los programas. A estos gastos se les denomina Acciones Comunes¹⁰. Al respecto, la norma en análisis ha establecido que “las modificaciones presupuestarias en el nivel funcional programático que comprendan a acciones comunes solo pueden efectuarse entre y dentro de los programas presupuestales con los que cuenta la entidad y no se encuentran comprendidas en lo establecido en el primer y segundo párrafo del presente numeral”.

Permitir la realización de modificaciones entre acciones comunes entre y dentro de los PP –sin establecer restricciones– es concordante con la finalidad y naturaleza de estos. En consecuencia, desde nuestro punto de vista, el criterio utilizado para regular este tema resulta ser acertado.

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* Abogado por la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco. Magíster en Derecho de la Empresa por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Egresado de la maestría de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico. Se desempeña como especialista de la Dirección General de Presupuesto Público en el Ministerio de Economía y Finanzas.

** Contador por la Universidad San Pedro de Chimbote. Con estudios en la maestría en Gerencia Pública de la Universidad Continental y de posgrado en Gestión Pública, SNIP y SIAF-SP. Se desempeña como especialista en de la Dirección General de Presupuesto Público en el Ministerio de Economía y Finanzas.

1 La Ley Nº 30099, Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LFRTF) tiene como objetivo principal fortalecer el actual marco macro fiscal a través de una mayor predictibilidad y estabilidad del gasto público.

2 Aprobado mediante Decreto Supremo Nº 304-2012-EF y Resolución Directoral Nº 024-2016-EF/50.0, respectivamente.

3 De manera general, las modificaciones presupuestarias se encuentran reguladas en los artículos 38, 39 y 40 de la Ley Nº 28411.

4 Las responsabilidades del titular de la entidad, en materia presupuestaria, se encuentran regulada en el artículo 7 de la Ley Nº 28411.

5 La excepcionalidad implica –necesariamente– que estamos fuera de los alcances de lo establecido en el marco general del numeral 80.1, es decir, que no se ha cumplido el supuesto que posibilita la realización de una modificación presupuestaria (cumplimiento de las metas físicas programadas).

6 Según la Cepal, el propósito de todo proyecto de inversión es el de resolver un problema o necesidad, o aprovechar una oportunidad cuyos efectos beneficiarán a un grupo de personas o a la comunidad en general. Disponible en: <http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/5608/1/S056394_es.pdf>.

7 De acuerdo a lo establecido en el Decreto Legislativo N° 1252.

8 Definición recogida del artículo 2, título 1, del Reglamento del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, aprobado por el Decreto Legislativo N° 1252.

9 Las inversiones forman parte de otro sistema administrativo cuya rectoría recae en la Dirección General de Programación Multianual de Inversión Pública del Ministerio de Economía y Finanzas.

10 De acuerdo a la Directiva para los Presupuestales en el marco del Presupuesto por Resultados, Directiva N° 002-2016-EF/50.01, aprobada mediante Resolución Directoral N° 024-2016-EF/50.01, las Acciones Comunes son los gastos administrativos de carácter exclusivo del PP, los que además no pueden ser identificados en los productos del PP, ni pueden ser atribuidos enteramente a uno de ellos.