El pasado mes de agosto, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo aprobó importantes modificaciones en el sistema de inspección laboral, principalmente, en la determinación de las cargas económicas por el incumplimiento de disposiciones sociolaborales. Es así que, en el siguiente informe se desarrollan los aspectos sustanciales de tales medidas modificatorias, destacando, en un acápite específico, la nueva tabla de multas que ha aprobado la autoridad administrativa competente.

MARCO NORMATIVO

Ley General de Inspección del Trabajo, Ley Nº 28806 (18/10/2006): passim.

Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, D. Sup. Nº 019-2006-TR (30/10/2006): passim.

PALABRAS CLAVE: Multas / Fiscalización / Inspección / Sociolaboral

Recibido: 07/09/2017

Aprobado: 11/09/2017

I. ASPECTOS GENERALES

El pasado 6 de agosto del presente año se publicó en el diario oficial El Peruano los Decretos Supremos Nº 015 y 016-2017-TR, mediante los cuales se incorporan importantes modificaciones al Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR. Se trata de medidas relevantes que, en su mayoría, corresponden a ajustes económicos de las sanciones pecuniarias y, asimismo, a nuevas disposiciones administrativas que rigen la actuación de las entidades del Estado en materia de inspección laboral y procedimiento sancionador en la misma materia.

Recordemos que mediante el Decreto Legislativo Nº 1272 se incorporaron y modificaron disposiciones en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, estableciendo normas comunes para la determinación de las sanciones económicas y las actuaciones de la función administrativa del Estado; así como, el procedimiento administrativo sancionador. Tales medidas tienen una incidencia directa en el régimen de fiscalización laboral.

Es así que, la finalidad de las nuevas incorporaciones y modificaciones realizadas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo es implementar un eficiente y razonable sistema de inspección laboral y, de la misma forma, del procedimiento administrativo sancionador a cargo de las entidades correspondientes. Atendiendo dicha relevancia, en los siguientes acápites serán desarrolladas las principales medidas modificatorias.

II. SOBRE LAS DISPOSICIONES DEL DECRETO SUPREMO Nº 015-2017-TR

1. Gradualidad periódica de las multas en términos de razonabilidad

El objeto del referido decreto supremo es ajustar el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, estableciendo la escala de sanciones pecuniarias en función de los criterios de razonabilidad dictados a modo de preceptos en el TUO de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.

De acuerdo con lo establecido en el numeral 3 del artículo 246 del precitado texto normativo, el criterio de razonabilidad implica que “las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación:

a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;

b) La probabilidad de detección de la infracción;

c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;

d) El perjuicio económico causado;

e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción;

f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y

g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor”.

Es así que, en adición a los criterios de graduación de las sanciones económicas se ha incorporado que la determinación de los mismos deberá estar acorde con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad antes mencionados. Al amparo de dicha disposición se establece que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) revise, con una periodicidad de dos años, la tabla de sanciones económicas frente a infracciones a normas sociolaborales.

En otras palabras, el MTPE podrá revisar y modificar la tabla de sanciones económicas cada dos años, contados desde la entrada en vigencia de la norma reglamentaria en comentario, esto es a partir del 7 de agosto de 2017.

El nuevo cuadro de multas ha considerado una reducción significativa conforme se puede revisar del cuadro N° 1.

Por otro lado, se han realizado las siguientes precisiones:

- Para acceder a las tablas previstas para microempresas y pequeñas empresas, el sujeto inspeccionado podrá presentar su constancia de inscripción en el Registro Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (Remype), para acreditarse como tal, hasta la interposición de los descargos correspondientes ante la autoridad sancionadora.

- Las multas impuestas a la microempresa y pequeñas empresas inscritas en el Remype no podrán superar en un mismo procedimiento sancionador el 1 % del total de los ingresos netos que hayan percibido dentro del ejercicio fiscal anterior al de la generación de la orden de inspección.

En tales casos, la inscripción o acreditación en el Remype no requiere ser realizada antes de la orden de inspección, como lo hacía el régimen inspectivo originario. Se ha establecido la posibilidad de acceder a los beneficios aplicables a las mype ante situaciones específicas generadas con posterioridad a la orden de inspección. Situación similar se ha determinado para el acceso a la reducción de las multas.

Adicionalmente, se ha reconocido un régimen de multas especiales para las infracciones que afecten a trabajadores del hogar. En dicho caso se ha establecido la siguiente tabla, debiendo considerarse una infracción por cada trabajador afectado (ver cuadro N° 2).

2. Prescripción de la facultad inspectiva

Se ha establecido un nuevo plazo prescriptorio para la facultad inspectiva. En la actualidad, la facultad inspectiva para determinar la existencia de infracciones sociolaborales prescribe a los 4 años y se determina conforme con lo establecido en el artículo 251 del TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General.

Así pues, se ha reducido el plazo prescriptorio original formulado por la norma reglamentario que dispuso 5 años “contados a partir de la fecha en que se cometió la infracción o desde que cesó si fuera una acción continuada”.

Debe tenerse en cuenta que la determinación del nuevo plazo prescriptorio se realiza, según la propia disposición reglamentaria, de acuerdo con el artículo 251 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General; no obstante, esta última disposición legal hace referencia expresa a la “prescripción de la exigibilidad de las multas impuestas” (ejecución forzada), por lo que se trataría de medidas o supuestos de hechos incompatibles.

La situación descrita en el párrafo anterior no permitiría determinar con exactitud el inicio del plazo prescriptorio como lo hacía el régimen reglamentario precedente; por lo que corresponderá recurrir a medios de interpretación normativa para atender dicho vacío.

III. SOBRE LAS DISPOSICIONES DEL DECRETO SUPREMO Nº 016-2017-TR

1. Actividad administrativa de fiscalización

El TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General incorpora, lo que se puede llamar, preceptos generales de la actividad de fiscalización de las entidades del Estado. Ello exigió que el régimen de fiscalización laboral, regulado especialmente por su reglamento, ajuste sus disposiciones a los mencionados preceptos legales.

Se ha dispuesto que, en lo que le sea aplicable, las actuaciones de la autoridad inspectiva de trabajo se desarrollen conforme a los criterios establecidos en el Capítulo II del Título IV del TUO de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Es así que, se puede destacar entre los principales ajustes los siguientes.

- Requerimiento de comparecencia

Se ha dispuesto que los requerimientos de comparecencia que se realicen en el marco de una orden de inspección, deberán atender los requisitos y disposiciones establecidos en los artículos 67 y 68 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Tales disposiciones están referidas a la comparecencia personal y formalidades de la comparecencia, respectivamente, representando su inobservancia supuestos de vicio del procedimiento administrativo o, en su defecto, de abuso de autoridad. El detalle de cada disposición puede revisarse en el cuadro Nº 3.

- Prórroga del plazo de la orden de inspección

El nuevo régimen propone que las actuaciones inspectivas pueden prorrogarse por una sola vez y por el plazo máximo de 30 días hábiles, debiendo notificarse dicha ampliación al sujeto inspeccionado. A diferencia del régimen originario se ha contemplado expresamente que la ampliación se puede realizar por única vez, después de lo cual, vencido el plazo, corresponderá cerrar la orden de inspección generada.

Ahora, debe tenerse en cuenta que, el cierre de la orden de inspección no debería impedir la generación de una nueva siempre y cuando la facultad inspectiva no haya prescrito. Ello en tanto la ineficiencia de la autoridad administrativa no puede representar un perjuicio para la debida protección de los derechos sociolaborales de la población laboral.

- Finalización de las actuaciones inspectivas

Con la modificación en dicho extremo de la norma reglamentaria se ha mantenido el espíritu de un sistema inspectivo más benevolente orientado a la creación de una conciencia preventiva, siempre y cuando el empleador objeto de la fiscalización cumpla con subsanar las infracciones detectadas dentro del plazo otorgado por la autoridad inspectiva.

En otras palabras, en la medida en que el administrado cumpla oportunamente con la subsanación completa de las infracciones identificadas en la actuación inspectiva, no corresponderá la emisión de un acta de infracción, correspondiendo la emisión de un informe dejando constancia del cumplimiento de las obligaciones fiscalizadas, sin perjuicio de las recomendaciones o advertencias a las que haya lugar, dando fin a la etapa de fiscalización (ver cuadro Nº 4).

2. Trámite del procedimiento sancionador

La principal precisión que ha realizado la reciente modificación es la estructuración del procedimiento sancionador, determinando una fase instructora y otra sancionadora; cada una a cargo de diferentes responsables y con procedimientos y actuaciones especiales.

En general, el procedimiento sancionador deberá atender las siguientes disposiciones generales:

- Los actos de inicio y trámite en el procedimiento sancionador no son impugnables.

- El plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador es de nueve (9) meses calendarios contados desde la fecha de la notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses calendario, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento.

- Las autoridades instructoras del procedimiento sancionador deberán ser designadas mediante acto de administración por las intendencias regionales de la Sunafil o los gobiernos regionales, según corresponda.

2.1. Fase instructora

Se desarrolla conforme al siguiente trámite:

a) La fase instructora se inicia en mérito del acta de infracción por vulneración del ordenamiento jurídico sociolaboral, así como por infracciones a la labor inspectiva.

b) Antes del inicio de esta fase, el instructor debe revisar que el acta de infracción cumpla con determinados requisitos esenciales (establecidos en los literales a), b), e), f), g), h) e i) del artículo 54 del Reglamento)¹.

c) Dispuesto el inicio de la fase instructora, se notifica al sujeto o sujetos responsables la imputación de cargos en la que consten los hechos que se les imputen a título de cargo, la calificación de las infracciones que tales hechos puedan constituir, la expresión de las sanciones que se les pudiera imponer, así como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuye tal competencia.

d) Luego de notificada la imputación de cargos, el sujeto o sujetos responsables, en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles, presentan los descargos que estimen pertinentes ante el órgano competente para instruir el procedimiento.

e) Vencido el plazo, y con el respectivo descargo o sin él, el instructor, si lo considera pertinente, realiza de oficio todas las actuaciones que resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e información que sea relevante para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción.

f) Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento formula un informe final de instrucción en un plazo no mayor de diez (10) días hábiles contados desde el día siguiente del vencimiento del plazo para la presentación del descargo. En este informe se declara la inexistencia de infracción o, de corresponder, determina, de manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción y la sanción propuesta.

2.2. Fase sancionadora

Se desarrolla según las siguientes consideraciones:

a) Recibido el informe final de instrucción, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción notifica al sujeto o sujetos responsables el informe final de instrucción, para que en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles, contados desde la referida notificación, presenten los descargos que estimen pertinentes.

b) Vencido el plazo y con el respectivo descargo o sin él, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción puede disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere indispensables para resolver el procedimiento.

c) Concluido el trámite precedente, se dicta la resolución correspondiente, teniendo en cuenta lo actuado en el procedimiento, en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles contados desde el vencimiento del plazo para presentar los descargos.

d) La resolución correspondiente debe ser notificada al administrado, al órgano o entidad que formuló la solicitud, a quien denunció la infracción, de ser el caso, así como a toda persona con legítimo interés en el procedimiento.

3. Recursos administrativos en el procedimiento sancionador

Esta medida representa una importante modificación al procedimiento administrativo sancionador que, a diferencia del sistema antecedente, ha reconocido los tres recursos impugnatorios regulares en la Administración Pública: recurso de reconsideración, recurso de apelación y recurso de revisión (ver cuadro Nº 5).

El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días hábiles perentorios, y serán resueltos en el plazo de treinta (30) días hábiles, salvo en el caso del recurso de reconsideración, que será resuelto en un plazo máximo de quince (15) días hábiles.

4. Infracciones de seguridad social

Como se recordará, el régimen precedente a la reciente modificación calificó de forma general como infracciones graves las vulneraciones de derechos en materia de seguridad social. Específicamente, el artículo 44 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo estableció como infracción grave los siguientes supuestos:

“Constituyen infracciones graves la falta de inscripción o la inscripción extemporánea de trabajadores u otras personas respecto de las que exista la obligación de inscripción, en el régimen de seguridad social en salud o en el régimen de seguridad social en pensiones, sean estos públicos o privados, incurriéndose en una infracción por cada trabajador afectado.

Asimismo, constituye infracción grave que el empleador afilie al trabajador a alguno de los sistemas de pensiones, sin previamente haberle entregado el ‘Boletín Informativo’, o que habiéndolo entregado no respete los plazos señalados en el segundo párrafo del artículo 16 de la Ley N° 28991”.

Mediante la modificación del mencionado artículo y, asimismo, la incorporación de los artículos 44-A y 44-B se ha recalificado las infracciones en materia de seguridad social, destacando nuevas infracciones conforme el detalle que se describe en el cuadro Nº 6.

CONCLUSIONES

Las normas reglamentarias que modifican e incorporan nuevas medidas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo tienen por finalidad principal conciliar el régimen de inspección laboral con los nuevos preceptos y disposiciones que contempla el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Bajo dicho contexto, las principales modificaciones realizadas en el régimen de inspección laboral recaen sobre la tabla de multas por la comisión de infracciones sociolaborales, así como, el trámite de la actuación inspectiva y el procedimiento administrativo sancionador. En estos últimos casos, se han incorporado medidas orientadas a la eficiencia en términos de agilidad y resguardo de derechos de los administrados.

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* Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Asesor laboral de Soluciones Laborales y Contadores & Empresas.

1 De advertir el incumplimiento de alguno de los requisitos, cuando sean subsanables, se requiere al inspector o inspectores responsables efectuar la subsanación pertinente. De ser insubsanable, el instructor archiva los actuados y comunica a la autoridad competente para la adopción de las medidas correspondientes. Esta decisión se comunica al administrado.