En el presente artículo, el autor desarrolla las particularidades del proceso contencioso-administrativo. Precisa que su finalidad es el control jurídico de las actuaciones de la Administración Pública y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. Señala también que la actividad probatoria en este proceso se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan nuevos hechos.

MARCO NORMATIVO

Constitución Política de 1993 (31/12/1993): art. 148.

TUO de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo D. Sup. Nº 013-2008-JUS (30/08/2008): passim.

PALABRAS CLAVE: Proceso contencioso-administrativo / Impugnación de acto administrativo / Actividad probatoria

Recibido: 07/09/2017

Aprobado: 17/09/2017

INTRODUCCIÓN

El proceso contencioso-administrativo estuvo primigeniamente regulado en el Código Procesal Civil, en los artículos 540 y 541, dentro del proceso abreviado, y se denominaba “impugnación de acto o resolución administrativa”. Posteriormente, en el año 2001, se emitió la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo, Ley Nº 27584 (LPCA), que es la norma que se encuentra vigente¹.

Este proceso contencioso-administrativo, previsto en el artículo 148 de la Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados (artículo 1 de la LPCA). Es la garantía de la constitucionalidad y legalidad de la actuación de la administración pública frente a los administrados².

Su fundamento se sustenta en ser el “medio a través del cual el Poder Judicial controla la constitucionalidad y la legalidad de la actuación administrativa (no cualquier actuación administrativa, sino solo aquellas que se encuentren sujetas al Derecho Administrativo), brindando, además, una efectiva tutela a las situaciones jurídicas de los administrados que pudieran haberse lesionado o que se hallen amenazadas por la actuación administrativa inconstitucional o legal”.

Asimismo, el proceso contencioso- administrativo tiene sus propios principios (sin perjuicio de la aplicación supletoria de los principios del Derecho Procesal Civil en los casos en que sea compatible); y son:

1) Principio de integración: los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos deberán aplicar los principios del Derecho Administrativo.

2) Principio de igualdad procesal: las partes en el proceso contencioso-administrativo deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o de administrado.

3) Principio de favorecimiento del proceso: el juez no podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa.

4) Principio de suplencia de oficio: el juez deberá suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanación de estas en un plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.

A continuación, revisaremos el desarrollo de este tipo de proceso.

I. DEMANDA

En proceso contencioso, según el artículo 4 de la LPCA, son impugnables las siguientes actuaciones administrativas:

1) Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.

2) El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la Administración Pública.

3) La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.

4) La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.

5) Las actuaciones u omisiones de la Administración Pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de esta, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia.

6) Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la Administración Pública.

Como se mencionó en la introducción, la ley del procedimiento contencioso-administrativo ha utilizado el término “actuación administrativa” lo que es conforme con el artículo 148 de la Constitución, y por ende, se corrige lo que se había prescrito en el Código Procesal Civil, al señalar que su fin era “impugnar el acto o resolución administrativa”.

Al presentarse la demanda contenciosa se debe cumplir con lo dispuesto en el artículo 424 del Código Procesal Civil, y además se exige como requisitos especiales de admisibilidad lo siguiente:

1) El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo las excepciones contempladas por la ley.

2) En el supuesto contemplado en el segundo párrafo del artículo 119 de la ley, la entidad administrativa que demande la nulidad de sus propios actos deberá acompañar el expediente de la demanda.

Cabe precisar que las excepciones a que se refiere el inciso 1 del citado artículo están reguladas en el artículo 19, en cuanto se señala que no será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes casos:

1) Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el supuesto contemplado en el segundo párrafo del artículo 11³ de la ley.

2) Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el numeral 4 del artículo 5⁴ de esta ley. En este caso el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días a contar desde el día siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese con realizar la actuación administrativa, el interesado podrá presentar la demanda correspondiente.

3) Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en el cual se haya dictado la actuación impugnable.

4) Cuando la pretensión planteada en la demanda esté referida al contenido esencial del derecho a la pensión y, haya sido denegada en la primera instancia de la sede administrativa.

En el proceso contencioso-administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:

1) La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.

2) El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.

3) La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo.

4) Se ordene a la Administración Pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme (art. 5 LPCA).

En cuanto al órgano ante el cual se interpone, según lo previsto en el artículo 9, modificado por Ley Nº 29364, debe mencionarse que son competentes para conocer el proceso contencioso-administrativo, el juez especializado y la Sala Especializada en lo contencioso- administrativo en primer y segundo grado respectivamente.

II. LEGITIMACIÓN PARA OBRAR

Respecto a la legitimación para obrar activa y pasiva, en el artículo 11 se refiere que tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnable materia del proceso.

También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos; previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa.

También se regula un caso especial de legitimidad, que se da en el supuesto de la tutela de intereses difusos, así cuando la actuación impugnable de la Administración Pública vulnere o amenace un interés difuso, tendrán legitimidad para iniciar el proceso contencioso-administrativo:

1) El Ministerio Público, que en estos casos actúa como parte.

2) El Defensor del Pueblo.

3) Cualquier persona natural o jurídica (art. 12 LPCA).

Así como la ley indica los supuestos de legitimidad para obrar activa, en el artículo 13 se regulan los supuestos de legitimidad para obrar pasiva. En ese artículo se indica que la demanda contencioso-administrativa se dirige contra:

1) La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración administrativa impugnada.

2) La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso.

3) La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento es discutido en el proceso.

4) La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento administrativo trilateral.

5) El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la entidad administrativa que lo expidió en el supuesto previsto en el segundo párrafo del artículo 11 de la presente Ley.

6) La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se deriven derechos de la actuación impugnada en el supuesto previsto en el segundo párrafo del artículo 11 de la presente Ley.

7) Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado están incluidas en los supuestos previstos precedentemente, según corresponda.

En los procesos contenciosos, el Ministerio Público puede intervenir de diferentes maneras, como dictaminador o como parte. En el artículo 14, se establecen los supuestos:

1) Como dictaminador, antes de la expedición de la resolución final y en casación. En este caso, vencido el plazo de 15 días para emitir dictamen, devolverá el expediente con o sin él, bajo responsabilidad funcional.

2) Como parte, cuando se trate de intereses difusos, de conformidad con las leyes de la materia.

3) Cuando el Ministerio Público intervenga como dictaminador, el órgano jurisdiccional le notificará obligatoriamente con la resolución que pone fin a la instancia o con la que resuelve la casación, según sea el caso.

Por su parte, la representación y defensa de las entidades administrativas, se ejerce a través de la Procuraduría Pública competente o, cuando lo señale la norma correspondiente, por el representante judicial de la entidad debidamente autorizado (artículo 15).

Además, la ley señala que todo representante judicial de las entidades administrativas, dentro del término para contestar la demanda, pondrá en conocimiento del titular de la entidad su opinión profesional motivada sobre la legalidad del acto impugnado, recomendándole las acciones necesarias en caso de que considere procedente la pretensión.

III. CALIFICACIÓN DE LA DEMANDA

La actividad de calificación de una demanda es el deber que impone la jurisdicción al juez, debido a que el magistrado no puede excusarse de hacerlo. Así lo establece el artículo 139, inciso 8, de la Constitución y los artículos III y IV del Título Preliminar del Código Procesal Civil. Esta actividad se le conoce en nuestro medio como el primer filtro para generar una relación jurídica procesal válida.

Luego de recibida la demanda, el juez tiene que calificarla, siendo que puede declararla admisible si cuenta con todos los requisitos de admisibilidad; si el juez advierte que la demanda tiene algún defecto de forma puede declarar inadmisible y si tiene algún defecto de fondo puede declarar improcedente la demanda.

En la LPCA, en el artículo 21 se establecen causales especiales de improcedencia, que son las siguientes:

1) Cuando sea interpuesta contra una actuación no contemplada en el artículo 4 de la ley.

2) Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos en la ley. El vencimiento del plazo para plantear la pretensión por parte del administrado impide el inicio de cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma actuación impugnable.

3) Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo las excepciones contempladas en la ley.

4) Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idéntico, conforme a los supuestos establecidos en el artículo 452 del Código Procesal Civil.

5) Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrativa declare su nulidad de oficio en el supuesto del segundo párrafo del artículo 11 de la ley.

6) Cuando no se haya expedido la resolución motivada a la que se hace referencia en el segundo párrafo del artículo 11 de la ley.

7) En los supuestos previstos en el artículo 427 del Código Procesal Civil⁵.

En el caso de que el juez admita la demanda, ordenará, de ser el caso, a la entidad administrativa, a fin de que el funcionario competente remita copia certificada del expediente con lo relacionado a la actuación impugnada, en un plazo que no podrá exceder de quince días hábiles, con los apremios que el juez estime necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de lo ordenado, pudiendo imponer a la entidad multas compulsivas y progresivas en caso de renuencia.

El juez, además de realizar las acciones antes referidas en el párrafo anterior, ante la manifiesta renuencia a cumplir con el mandato, prescindirá del expediente administrativo (art. 22 LPCA).

Asimismo, en el artículo 23 se precisa que la admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo, salvo que el juez mediante una medida cautelar o la ley, disponga lo contrario.

IV. TRÁMITE PROCEDIMENTAL

Luego de admitida la demanda, esta se tramitará conforme a la naturaleza de su pretensión en un proceso urgente o en un procedimiento especial.

En esos casos, la LPCA indica que para conceder la tutela urgente se requiere que del mérito de la demanda y sus recaudos, se advierta que concurrentemente existe:

1) Interés tutelable cierto y manifiesto,

2) Necesidad impostergable de tutela, y

3) Que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado.

Las reglas para el proceso urgente están contenidas en el artículo 24-A de la Ley y son las siguientes:

1) Cualquiera de las pretensiones a que se refiere el presente artículo será tramitada, bajo responsabilidad de quien lo pide, como medida urgente previo traslado a la otra parte por el plazo de tres días. Vencido el plazo, con o sin absolución de la demanda, el juez dictará en la sentencia la medida que corresponda a la pretensión invocada dentro del plazo de cinco días.

2) El plazo para apelar la sentencia es de cinco días, contados a partir de su notificación y se concede con efecto suspensivo.

El otro tipo de procedimiento es el denominado “especial”. La LPCA en su artículo 25 precisa que se tramitan conforme dicho procedimiento, las pretensiones no previstas en el artículo 24 de la presente Ley. Asimismo, se indica un conjunto de reglas para este tipo de procedimiento:

1) En esta vía no procede reconvención.

2) Transcurrido el plazo para contestar la demanda, el juez expedirá resolución declarando la existencia de una relación jurídica procesal válida; o la nulidad y la consiguiente conclusión del proceso por invalidez insubsanable de la relación, precisando sus defectos; o, si fuere el caso, la concesión de un plazo, si los defectos de la relación fuesen subsanables.

3) Subsanados los defectos, el juez declarará saneado el proceso por existir una relación jurídica procesal válida. En caso contrario, lo declarará nulo y consiguientemente concluido.

4) Cuando se hayan interpuesto excepciones o defensas previas, la declaración referida se hará en la resolución que las resuelva.

5) Si el proceso es declarado saneado, el auto de saneamiento deberá contener, además, la fijación de puntos controvertidos y la declaración de admisión o rechazo, según sea el caso, de los medios probatorios ofrecidos.

6) Solo cuando la actuación de los medios probatorios ofrecidos lo requiera, el juez señalará día y hora para la realización de una audiencia de pruebas. La decisión por la que se ordena la realización de esta audiencia o se prescinde de ella es impugnable y la apelación será concedida sin efecto suspensivo y con la calidad de diferida.

7) Luego de expedido el auto de saneamiento o de realizada la audiencia de pruebas, según sea el caso, el expediente será remitido al fiscal para que este emita dictamen. Con o sin dictamen fiscal, el expediente será devuelto al juzgado, el que se encargará de notificar la devolución del expediente y, en su caso, el dictamen fiscal a las partes.

8) Antes de dictar sentencia, las partes podrán solicitar al juez la realización de informe oral, el que será concedido por el solo mérito de la solicitud oportuna.

Respecto a los plazos para este tipo de proceso, en el artículo 25.2, se indican estos, que se computan desde el día siguiente de recibida la notificación:

1) Tres días para interponer tacha u oposiciones a los medios probatorios, contados desde la notificación de la resolución que los tiene por ofrecidos;

2) Cinco días para interponer excepciones o defensas, contados desde la notificación de la demanda;

3) Diez días para contestar la demanda, contados desde la notificación de la resolución que la admite a trámite;

4) Quince días para emitir el dictamen fiscal o devolver el expediente al órgano jurisdiccional, contados desde su recepción;

5) Tres días para solicitar informe oral, contados desde la notificación de la resolución que dispone que el expediente se encuentra en el estado de dictar sentencia;

6) Quince días para emitir sentencia, contados desde la vista de la causa. De no haberse solicitado informe oral ante el juez de la causa, el plazo se computará desde la notificación a las partes del dictamen fiscal o de la devolución del expediente por el Ministerio Público.

7) Cinco días para apelar la sentencia, contados desde su notificación.

V. ACTIVIDAD PROBATORIA

En el proceso contencioso-administrativo, la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al inicio del proceso. En cualquiera de estos supuestos, podrá acompañarse los respectivos medios probatorios.

En el caso de acumularse la pretensión indemnizatoria, podrán alegarse todos los hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios probatorios pertinentes.

En cuanto a la oportunidad de ofrecimiento de los medios probatorios, en el artículo 28 de la LPCA, se regula que estos deberán ser ofrecidos por las partes en los actos postulatorios, acompañándose todos los documentos y pliegos interrogatorios.

Se admitirán excepcionalmente medios probatorios extemporáneos, cuando estén referidos a hechos ocurridos o conocidos con posterioridad al inicio del proceso, vinculados directamente a las pretensiones postuladas. En esos casos, se actuará de la siguiente manera:

1) De presentarse medios probatorios extemporáneos, el juez correrá traslado a la parte contraria por el plazo de tres días.

2) Si a consecuencia de la referida incorporación es necesaria la citación a audiencia para la actuación de un medio probatorio, el juez dispondrá su realización.

3) Si el particular que es parte del proceso no tuviera en su poder algún medio probatorio y este se encuentre en poder de alguna entidad administrativa, deberá indicar dicha circunstancia en su escrito de demanda o de contestación, precisando el contenido del documento y la entidad donde se encuentra con la finalidad de que el órgano jurisdiccional pueda disponer todas las medidas necesarias destinadas a la incorporación de dicho documento al proceso.

VI. FORMAS ESPECIALES DE CONCLUSIÓN DEL PROCESO

En los artículos 38-A y 38-B de la LPCA se regulan las formas especiales de conclusión del proceso. En el 38-A, se indica que: “[S]i la entidad demandada reconoce en vía administrativa la pretensión del demandante, el juez apreciará tal pronunciamiento y, previo traslado a la parte contraria, con su absolución o sin esta, dictará sentencia, salvo que el reconocimiento no se refiera a todas las pretensiones planteadas”.

Por su parte, el artículo 38-B regula la transacción y conciliación, y permite que en cualquier momento del proceso, las partes podrán transigir o conciliar sobre pretensiones que contengan derechos disponibles. Si el acuerdo homologado o aprobado es total, producirá la conclusión del proceso. De ser parcial, el proceso continuará sobre los aspectos no comprendidos. Para proponer o acceder a la fórmula de composición, la entidad deberá analizar objetivamente la expectativa de éxito de su posición jurídica en el proceso.

VII. SENTENCIA

Finalmente, se emite la sentencia, que podrá ser fundada, infundada o improcedente. En el caso que la demanda sea declarada fundada, esta podrá decidir en función de la pretensión planteada lo siguiente:

1) La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de acuerdo a lo demandado.

2) El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la demanda.

3) La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo y la adopción de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.

4) El plazo en el que la administración debe cumplir con realizar una determinada actuación a la que está obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.

5) El monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados (artículo 41 de la LPCA).

Asimismo, y conforme al artículo 3 de la LPCA, la sentencia que declara fundada la demanda deberá establecer el tipo de obligación a cargo del demandado, el titular de la obligación, el funcionario a cargo de cumplirla y el plazo para su ejecución.

Como señala Cervantes⁶, “este artículo se encuentra en relación con el artículo 5 de la ley, que prescribe las pretensiones que se pueden planear en el proceso contencioso administrativo, es así que una vez declarada fundada la pretensión, el juez decidirá en función de la pretensión planteada”.

CONCLUSIÓN

Contra la sentencia emitida se puede interponer recurso de apelación, que debe contener los requisitos que exige el Código Procesal Civil, en esos casos se elevará el expediente al órgano superior. Posteriormente, contra la sentencia de la Sala Superior se puede interponer recurso de casación, que procede en los casos que versen sobre pretensiones no cuantificables. Tratándose de pretensiones cuantificables, cuando la cuantía del acto impugnado sea superior a 140 Unidades de Referencia Procesal (URP) o cuando dicho acto impugnado provenga de autoridad de competencia provincial, regional o nacional; y, por excepción, respecto de los actos administrativos dictados por autoridad administrativa distrital, cuando la cuantía sea superior a 140 URP.

Excepcionalmente, y en casos en que se haya producido una contravención al debido proceso, se podría interponer un recurso de amparo contra una resolución judicial, en la cual no se discute el fondo de la controversia, solo se analizaría si existió una afectación a la tutela jurisdiccional efectiva o al debido proceso, que son derechos constitucionales.

Referencias bibliográficas

BERNALES, Enrique. La Constitución de 1993. Idemsa, Lima, 2012.

CERVANTES, Dante. Manual de Derecho Administrativo. Rodhas, Lima, 2000.

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* Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Magíster en Derecho Constitucional y doctorando en Derecho en la Universidad de Castilla-La Mancha. Maestría en Ciencia Política y Gestión Pública en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Docente de pre y posgrado.

1 La Ley Nº 27584 ha tenido modificaciones, entre ellas con la Ley Nº 29364.

2 BERNALES, Enrique. La Constitución de 1993. Idemsa, Lima, 2012, p. 714.

3 Segundo párrafo, artículo 11: “También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos; previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa”.

4 Artículo 5.4.- “Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme”.

5 Artículo 427.- El juez declara improcedente la demanda cuando:

1. El demandante carezca evidentemente de legitimidad para obrar;

2. El demandante carezca manifiestamente de interés para obrar;

3. Advierta la caducidad del derecho;

4. No exista conexión lógica entre los hechos y el petitorio; o

5. El petitorio fuese jurídica o físicamente imposible.

6 CERVANTES, Dante. Manual de Derecho Administrativo. Rodhas, Lima, 2000, p. 1086.