RESUMEN

En el presente artículo el autor realiza un análisis con relación a la caducidad en el procedimiento administrativo sancionador y los cambios introducidos por el Decreto Legislativo N° 1452. Sobre el particular, señala que esta tiene como finalidad garantizar la seguridad jurídica del administrado con respecto a la posible decisión gravosa que una autoridad administrativa puede emitir. Asimismo, precisa que la configuración de la caducidad de un determinado procedimiento administrativo sancionador no impide que no pueda volver a iniciarse otro procedimiento contra el administrado.

MARCO NORMATIVO

Decreto Supremo N° 006-2017-JUS, Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (20/03/2017): art. 257.

Decreto Legislativo Nº 1452 que modifica la Ley N° 27444, Ley Del Procedimiento Administrativo General (16/09/2018): art. 237-A.

PALABRAS CLAVE: Acto administrativo / Validez / Interés particular / Interés público / Recursos / Nulidad

Recibido: 10/10/2018

Aprobado: 17/10/2018

INTRODUCCIÓN

El 16 de setiembre de 2018, el Poder Ejecutivo publicó en el diario oficial El Peruano el Decreto Legislativo N° 1452 (en adelante, el “DL N° 1452”), que modificó diversas disposiciones de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por la Ley Nº 27444 (en adelante, la LPAG), ahora con Texto Único Ordenado aprobado por el Decreto Supremo N° 6-2017-JUS (en adelante, el TUOLPAG).

Entre estas disposiciones se incluyeron algunas limitaciones a los efectos de la caducidad del procedimiento administrativo sancionador que inciden en cuestiones sustanciales de dicha figura.

Al respecto, recordemos que la caducidad del procedimiento administrativo sancionador se incluyó en nuestra legislación a finales del 2016 a fin de que las autoridades administrativas en el ejercicio de su potestad sancionadora emitan una decisión en un plazo razonable, y que, ante la falta de esta, los administrados no sean perjudicados. Ni la regulación de esta figura ni sus efectos se encuentran desarrollados con exhaustividad, por lo que con su reciente modificación amerita realizar un análisis exegético y advertir algunas pautas para su aplicación.

I. LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

1. El procedimiento administrativo sancionador

En nuestro ordenamiento jurídico, el procedimiento administrativo sancionador es un procedimiento de oficio que la ley contempla como vía procedimental para que la Administración Pública pueda ejercer su potestad sancionadora (ius puniendi). El hecho de que el procedimiento administrativo sancionador sea de oficio implica que este procedimiento solo puede ser iniciado por la Administración Pública, la cual a su vez cuenta con la discrecionalidad para decidir cuándo y cómo iniciar dicho procedimiento administrativo. No obstante, dicha discrecionalidad para dar trámite a un procedimiento administrativo sancionador no es absoluta, sino que se encuentra sujeta a la regulación específica de la materia, las circunstancias del caso, principios como el ejercicio legítimo del poder, así como a la orden de algún órgano superior a la autoridad administrativa en cuestión, petición de alguna otra entidad, así como a las denuncias planteadas por los administrados.

Ahora bien, el curso del procedimiento administrativo sancionador sí cuenta con espacios más restringidos de discrecionalidad, previsto por el reconocimiento de determinadas garantías para el administrado, estructura diferenciada entre órgano instructor y sancionador, principios específicos y reglas que buscan limitar el ejercicio gravoso (y en algunos casos arbitrario) del ius puniendi por parte de la Administración Pública. Todo lo anterior configura un carácter especial del procedimiento administrativo sancionador que amerita la prevalencia de las disposiciones específicas que la regulan, pero que no desconoce la vigencia de los principios generales del Derecho Administrativo para su desarrollo.

2. La caducidad del procedimiento administrativo sancionador

Entre las reglas especiales más resaltantes del procedimiento administrativo sancionador se encuentra la referida a su caducidad. Esta regla fue introducida en nuestro ordenamiento jurídico en diciembre de 2016 mediante la modificación a la Ley del Procedimiento Administrativo Sancionador por el Decreto Legislativo N° 1272.

El fundamento principal de la caducidad en el procedimiento administrativo sancionador es la seguridad jurídica del administrado con respecto a la posible decisión gravosa que una autoridad administrativa puede emitir. Al respecto, con anterioridad al Decreto Legislativo N° 1272, solo se tenía prevista la figura de la prescripción de la potestad sancionadora que opera en un plazo (general de 4 años) contado desde la comisión de la infracción (o del cese de su comisión), pero que se suspendía con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. Así, si bien la legislación establece que dicho plazo de prescripción se reanudaba cuando el procedimiento sancionador se encontraba paralizado por un plazo mayor de 25 días por causas no imputables al administrado, en la práctica era de relativa dificultad advertir estas paralizaciones del procedimiento y las autoridades administrativas eran poco proclives a aceptar dicha paralización a efectos de efectivizar la prescripción. Ello conllevó que existan procedimientos administrativos sancionadores en trámite con varios años de haberse iniciado sin que exista certeza de su fecha de resolución.

Cabe distinguir dos tipos de incertidumbre para el administrado en el procedimiento administrativo sancionador, uno de ellos corresponde a si efectivamente se declarará la responsabilidad administrativa, así como el contenido de la sanción a imponer, y el otro, respecto a cuándo dicha declaración tendrá lugar. El primer tipo de incertidumbre es propiamente el resultado de todo procedimiento administrativo sancionador y que puede ser controlado (por lo menos, en parte) mediante el análisis de los hechos del caso y las reglas discutidas, sumadas a una revisión de la línea resolutiva de la misma autoridad (es decir, los precedentes administrativos pertinentes). Para el segundo tipo, al cual está vinculada la figura de la caducidad, solo se puede recurrir a una revisión de los plazos reales tomados por la autoridad administrativa para resolver los procedimientos administrativos sancionadores; no obstante, la práctica administrativa no siempre es uniforme en cuanto a los plazos de las distintas actuaciones del procedimiento y la complejidad del caso en concreto (algunos con niveles técnicos complejos) hacían difícil advertir un plazo aproximado para recibir una respuesta por parte de la autoridad decisora. En ese sentido, si bien se conocía la imputación formulada por el órgano instructor, era difícil saber si esta se iba a llegar a materializar con la decisión final, por lo que en la espera de esta se podía generar una afectación a la esfera jurídica de los administrados imputados, sobre todo ante posibles multas exorbitantes o paralizaciones que hacían difícil la puesta en marcha de sus actividades económicas con normalidad.

Sobre este punto, Santamaría Pastor (2005) señala que la caducidad de los procedimientos gravosos se inspira en la protección del administrado frente a la actuación administrativa, teniendo como razón última el indeseable efecto psicológico que esta pueda tener sobre el mismo (p. 16). Así, si bien se reconoce que la Administración Pública tiene la potestad de perturbar la esfera jurídica del administrado en el marco de un procedimiento potencialmente desfavorable, la caducidad prevé que dicha perturbación sea por un plazo fijo, predeterminado e improrrogable que al transcurrirse ocasione la extinción de dicho procedimiento (p. 17).

Una vez desarrollado el fundamento de la caducidad, conviene abordar su operatividad conforme al TUOLPAG. Para ello, proponemos la siguiente definición básica de la caducidad en nuestro régimen administrativo sancionador: plazo que con su cumplimiento culmina el procedimiento administrativo sancionador en trámite, sin que conlleve un pronunciamiento sobre el fondo.

Conforme a la definición propuesta (tomada de su previsión en el TUOLPAG), podemos advertir que, como regla, tiene como contenido un supuesto de hecho que se configura con el vencimiento de un determinado plazo fijado por la ley y, como consecuencia, la extinción del procedimiento administrativo sancionador. Así, el supuesto de hecho de la caducidad no presenta un grado alto de dificultad para realizar la subsunción en un caso concreto, bastando notar si desde la fecha de notificación de cargos al administrado (con el que se inicia el procedimiento administrativo sancionador) ha transcurrido el plazo de 9 meses que impone el TUOLPAG. La configuración de la caducidad se da por el solo vencimiento del plazo legal transcurrido y no requiere de un pronunciamiento expreso de la autoridad para tales efectos, el cual tendrá carácter declarativo más no constitutivo de la caducidad.

Ahora bien, el TUOLPAG prevé que dicho plazo puede ser ampliado por tres meses adicionales de manera excepcional por la autoridad administrativa mediante una resolución debidamente sustentada. Sobre esto solo debemos hacer hincapié en que la sustentación de la ampliación del plazo de la caducidad debe ser razonable, objetiva y motivada, pues fácilmente se puede pretender acogerse a dicho plazo excepcional utilizando argumentos generales o vacíos. Asimismo, ello debe ser considerado por la autoridad y notificado por escrito al administrado antes del vencimiento del plazo general de 9 meses. En nuestra opinión, un adecuado ejercicio de la función administrativa en materia sancionadora solo puede ameritar un plazo adicional a la caducidad en ocasiones extraordinarias o específicas del caso, tales como su complejidad derivada de una serie de factores como son la dificultad probatoria, los bienes jurídicos en juego y la complejidad técnica. En cualquier caso, esta ampliación del plazo de caducidad debe entenderse como algo excepcional. Por el contrario, si las extensiones del plazo de la caducidad de los procedimientos administrativos sancionadores no contemplaran los criterios antes mencionados, sino que fueran dictadas de manera automática o sin razón objetiva fundada en cada caso en concreto, corresponderá a futuro realizar un análisis sobre dicha situación, a fin de advertir las causas institucionales que hacen recurrir a los funcionarios a hacer de la excepción la regla general^[1].

Respecto a los efectos de la caducidad, el primero radica en que el procedimiento administrativo concluye en la etapa en que se encuentre sin que existiese un pronunciamiento sobre el fondo. Así, la extinción del procedimiento no trae aparejada una decisión sobre la imputación, por lo que al operar la caducidad no nos encontramos ante un pronunciamiento tácito que declare la licitud o ilicitud del actuar del administrado.

Asimismo, debemos mencionar que la configuración de la caducidad de un determinado procedimiento administrativo sancionador no impide que no pueda volver a iniciarse otro procedimiento contra el mismo administrado, por los mismos hechos y fundamentos^[2]. En efecto, el numeral 4 del artículo 257 del TUOLPAG prevé que, si no ha prescrito la prescripción, la autoridad administrativa puede evaluar e iniciar un nuevo procedimiento administrativo sancionador.

Asimismo, en el numeral 4 del artículo 257 del TUOLPAG se establece textualmente que la caducidad del procedimiento administrativo sancionador “no interrumpe” el cómputo de la prescripción de la supuesta comisión de la infracción. Al respecto, el término “no interrumpe” debe ser entendido como “no suspende”, puesto que es la suspensión y no la interrupción del plazo de prescripción el efecto que produce el inicio del procedimiento administrativo sancionador según el numeral 250.2 del artículo 250 del TUOLPAG. En la versión original de la LPAG, efectivamente el efecto era la “interrupción” de la prescripción; no obstante, dicho efecto fue sustituido por el de “suspensión” el 24 de junio de 2008 a través del Decreto Legislativo N° 1029, el cual también fue recogido por el Decreto Legislativo N° 1272, que dio origen al TUOLPAG. En ese sentido, si con el inicio del procedimiento administrativo sancionador se suspendió el cómputo del plazo de la prescripción, una vez que este ha caducado, dicho cómputo no se reanuda desde que operó la caducidad, sino que debe considerarse que la suspensión inicial no tiene efectos jurídicos. Para graficar lo anterior, brindamos el siguiente ejemplo:

- El administrado “A” cometió la infracción instantánea “X” el 1 de enero de 2014, por lo que el plazo de prescripción de 4 años para declarar la responsabilidad administrativa de la misma tiene lugar el 1 de enero de 2018.

- La autoridad administrativa inició el procedimiento administrativo sancionador contra “A” por la infracción “X” el 1 de enero de 2017. A esta fecha, han transcurrido 3 años del cómputo del plazo de prescripción para declarar la responsabilidad por la referida infracción, suspendiéndose el conteo de dicho plazo con el reciente inicio del procedimiento administrativo sancionador.

- El procedimiento administrativo sancionador caducó el 1 de octubre de 2017 (a los 9 meses de haberse iniciado) sin hacer uso de la prórroga excepcional.

- Conforme a la interpretación brindada sobre el numeral 4 del artículo 257 del TUOLPAG, el procedimiento administrativo sancionador caducado no suspende la prescripción, por lo que el cómputo de la prescripción del ejemplo no se suspendió el 1 de enero de 2017.

- En consecuencia, al 1 de enero de 2018 la facultad de la autoridad administrativa para declarar la responsabilidad administrativa de “A” por la infracción “X” ha prescrito.

Sobre el particular, consideramos que una interpretación literal del numeral 4 del artículo 257 del TUOLPAG (bajo comentario), sin considerar las reglas propias de la prescripción contenidas en el mismo cuerpo normativo, llevaría a negar el efecto de la caducidad sobre la suspensión de la prescripción, vulnerando con ello el principio de seguridad jurídica que buscan garantizar ambas figuras a favor del administrado. Lo anterior en la medida en que, en tanto pueda conservarse la suspensión del cómputo de la prescripción de los procedimientos caducos, la autoridad administrativa podrá iniciar un sinnúmero de procedimientos que, a pesar de caducar, no tendría como límite material la figura de la prescripción. En escenarios como este, ante las constantes suspensiones de la prescripción por cada procedimiento administrativo sancionador que se inicien y caduquen, se sujetaría ilegítimamente al administrado a la incertidumbre de la fecha en que recibiría la decisión final de la autoridad administrativa.

Otro de los efectos de la caducidad tiene lugar en la configuración del eximente de responsabilidad administrativa de subsanación voluntaria previsto en el literal f) del numeral 1 del artículo 255 del TUOLPAG. Dado que la caducidad implica la extinción del procedimiento administrativo sancionador, con la salvedad introducida por el DL N° 1452, los efectos jurídicos de este también deben considerarse extintos. En ese sentido, si durante el trámite del procedimiento administrativo sancionador caducado, el administrado subsanó voluntariamente la comisión de la infracción, dicha subsanación se habría realizado con anterioridad al inicio del nuevo procedimiento administrativo sancionador. Por tanto, se configurará el supuesto de hecho del referido eximente, debiendo declararse el archivamiento de la imputación.

A continuación, consignamos un cuadro comparativo entre la norma original y el DL N° 1452 respecto a la figura de la caducidad, subrayando los cambios introducidos.

Disposición original - Artículo 237-A LPAG (Art. 257 del TUOLPAG)

DL N° 1452

Artículo 257.- Caducidad del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 4. En el supuesto de que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado no interrumpe la prescripción.

Artículo 237-A - Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 4. En el supuesto de que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción. 5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador.

II. MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR EL DECRETO LEGISLATIVO N° 1452

Según la exposición de motivos del DL N° 1452, el legislador ha optado por denominar a la figura objeto de análisis como “caducidad administrativa”, con el fin de diferenciarla de la caducidad que regula el Código Civil. Independientemente de la relevancia que el legislador pudo considerar para hacer esa precisión, ha introducido una serie de limitaciones a los efectos de la caducidad del procedimiento administrativo sancionador.

1. Subsistencia de las actuaciones de fiscalización

Como primera limitación, el DL N° 1452 señala que la caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización. Sobre el particular, consideramos que dicha limitación a los efectos de la caducidad se deriva de la distinción entre el procedimiento administrativo sancionador de la actividad de fiscalización, la cual no es parte de dicho procedimiento, sino que obedece a una actuación material tendiente únicamente a verificar el cumplimiento de determinadas obligaciones por parte de un administrado. En ese sentido, si la caducidad opera únicamente en el procedimiento administrativo sancionador, sus efectos no podrían retrotraerse hasta la actividad de fiscalización que no solo tiene lugar en un espacio temporal distinto, sino que es ajeno a dicho procedimiento.

Asimismo, en el marco del TUOLPAG, la actividad de fiscalización tiene una regulación separada a la del régimen sancionador, pero que de hecho se interrelacionan en la medida en que los resultados de dicha actividad pueden ofrecer la información (medios probatorios) que sirva de base al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

2. Subsistencia de medios probatorios actuados

Como segunda limitación, el DL N° 1452 señala que la caducidad no deja sin efecto los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Al respecto, consideramos acertada esta limitación en la medida en que es a través de los medios probatorios que las partes del procedimiento administrativo sancionador (administrado y órgano instructor) introducen información sobre los hechos discutidos en dicho procedimiento. Una vez admitidos los medios de prueba, el artículo 172 del TUOLPAG dispone que dichos medios pueden actuarse, esto es, poner en ejercicio dicho medio para extraer del mismo la información que será posteriormente valorada por el órgano decisor para emitir la decisión final, como por ejemplo la extracción del testimonio de un testigo mediante su interrogatorio.

El DL Nº 1452 se pone en el supuesto de aquellos medios de prueba cuya actuación solo puede realizarse en una única oportunidad en la medida en que una segunda puede no arrojar la información con igual grado de fiabilidad, o que esta simplemente sea imposible. En la medida en que el órgano decisor del procedimiento administrativo sancionador debe guiarse por el principio de verdad material, resulta razonable que la información obtenida de los medios de prueba que no pueden actuarse por segunda vez pueda conservarse y emplearse en los subsiguientes procedimientos sancionadores. No obstante, para asegurar dicho fin, el órgano decisor que tome la información obtenida de medios de prueba de un procedimiento sancionador caducado deberá asegurarse que: i) efectivamente dicha información provenga de la actuación realizada del referido medio de prueba, y ii) que dicha información no haya sufrido ningún tipo de alteración. Esto obliga a que la información obtenida de la actuación inicial deba ser plasmada en un soporte físico o digital que permita acceder a su contenido exacto. De lo contrario, la credibilidad de dicha información se verá menguada y no tendrá la capacidad suficiente de probar los hechos por los que fue introducida.

3. Subsistencia de medidas preventivas, correctivas y cautelares

Finalmente, como una tercera limitación, el DL Nº 1452 señala que las medidas preventivas, correctivas o cautelares dictadas en el procedimiento administrativo caducado se mantienen vigentes por un plazo de 3 meses siguientes a la caducidad en la medida en que se disponga un nuevo procedimiento administrativo sancionador, el cual, a su vez, puede disponer de nuevas medidas de igual naturaleza.

Sobre el particular, resulta necesario que la configuración de esta limitación a los efectos de la caducidad sea precisada interpretativamente para que su aplicación no lleve a resultados arbitrarios o lesivos a la esfera jurídica de los administrados. Así, primero debemos enfatizar que el contenido de las medias preventivas, correctivas o cautelares que puedan dictarse tiene una regulación especial que precisa si su dictado se da como parte de la fiscalización o del marco del procedimiento administrativo sancionador. A modo de ejemplo, las medidas preventivas no se encuentran reguladas en el TUOLPAG; no obstante, en la regulación del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA el dictado de tales medidas corresponde a la fiscalización y no al procedimiento administrativo sancionador^[3].

Asimismo, debemos señalar que estas medidas administrativas al imponer restricciones u obligaciones tienen un contenido gravoso para la esfera jurídica de los administrados que, según la modificación del DL N° 1452, se mantiene en tanto estos tengan vigencia. En ese sentido, en mérito del principio de razonabilidad^[4], debería entenderse que dicha subsistencia de las medidas preventivas, correctivas o cautelares debe ser establecida en la declaración de caducidad del procedimiento administrativo sancionador, previa evaluación de la autoridad respecto a si existe idoneidad y proporcionalidad en mantener esas medidas con los bienes jurídicos que se buscan proteger.

Referencia

Santamaría Pastor, J. (2005) Caducidad del procedimiento. Revista de Administración Pública (168). Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

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* Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Asociado sénior de Hernández & Cía. Abogados. Exdirector de la Comisión de Investigación y Publicaciones del Círculo de Derecho Administrativo - CDA.

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^[1] A modo de ejemplo, llama la atención que la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil (Sucamec) haya dispuesto mediante la Resolución de Superintendencia N° 567-2017-SUCAMEC que para todos los procedimientos sancionadores que inicie se amplía la prórroga de 3 meses adicionales. Con dicha disposición, la Sucamec está utilizando una excepción como regla general, sin siquiera sustentar debidamente dicha ampliación.

^[2] Si bien es posible cuestionar que con el inicio del otro procedimiento sancionador con una misma identidad de sujeto, hechos y fundamento se entra en conflicto con el principio de non bis in idem, al estar reconocida dicha facultad en el numeral 4 del artículo 257 del TUOLPAG, la posible vulneración estaría legitimada por una norma con rango de ley.

^[3] Artículo 25 del Reglamento de Supervisión, aprobado por la Resolución de Consejo Directivo N° 5-2017-OEFA/CD.

^[4] Numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUOLPAG.