Regulación constitucional del derecho a la educación
RESUMEN
De acuerdo con nuestra Constitución, el derecho fundamental a la educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona. En esa línea, proveer servicios educativos a la ciudadanía es una competencia compartida entre el Gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales. No obstante, este servicio también puede ser provisto por particulares. Por ello, en esta oportunidad, presentamos los principales pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre la materia.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
¿Cuál es el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la educación?
Como es sabido, el derecho a la educación se encuentra garantizado por diversos artículos de nuestra Carta Magna. Según la interpretación de estas disposiciones realizada por el Tribunal Constitucional, las principales manifestaciones del derecho a la educación que emanan del texto constitucional son las siguientes: a) el acceder a una educación; b) la permanencia y el respeto a la dignidad del escolar; y, c) la calidad de la educación.
¿Qué relación existe entre la dignidad humana, el derecho al libre desarrollo de la personalidad y el derecho a la educación?
Según el Tribunal Constitucional, la dignidad y el libre desarrollo de la personalidad son ejes centrales del sistema de valores reconocido por la Constitución, y funcionan como soporte de todos los derechos fundamentales, entre los que se encuentra la educación.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la educación debe tener por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.
Esta perspectiva es similar a la del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de acuerdo con el cual los estados parte reconocen el derecho de toda persona a la educación, convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales, y en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre.
Además, el Colegiado ha precisado que, sin la debida protección y promoción del derecho fundamental a la educación, el sentido mismo de la dignidad humana y de los derechos que se fundan directamente en ella, se torna esencialmente debilitado e ineficaz, pues la libertad sin conocimiento, lejos de fortalecer la autonomía moral del ser humano, lo condena a la frustración que genera la ausencia de la realización personal.
¿Es relevante la calidad del servicio educativo?
Para el Tribunal Constitucional, la amplitud de acceso y la calidad de la oferta educativa son dos exigencias constitucionales de primer orden que no pueden ser desatendidas y entre las que hay que privilegiar un razonable equilibrio. Así, en procura de garantizar el acceso a la educación, no es posible permitir y menos aún promover la apertura indiscriminada de centros educativos que no garanticen ciertos estándares de calidad educativa, como tampoco resulta razonable que, ante la baja calidad de la educación impartida, el Estado prohíba la apertura de centros educativos. Toda acción del Estado debe garantizar el derecho fundamental de acceso a una educación de calidad.
¿Existe la obligación de que la educación estatal sea gratuita?
En las instituciones del Estado, la educación es gratuita y, en las universidades públicas, se garantiza el derecho a educarse gratuitamente a los alumnos que mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos económicos necesarios para cubrir los costos de educación.
¿Qué función cumplen las calificaciones de los estudiantes realizadas por los profesores?
Las calificaciones realizadas en los centros educativos, sean de conducta o de aprovechamiento, que no fueron recurridas en su oportunidad, son producto de la evaluación objetiva realizada en un momento dado y bajo unas circunstancias específicas, las que no constituyen sanciones que suponen penas o medidas disciplinarias que, una vez asumidas y ejecutadas, impliquen la rehabilitación y reinserción a la sociedad del condenado o sancionado; sino, más bien, son expresión del cumplimiento de los requisitos necesarios para poder seguir cursando los estudios conforme a las normas legales de educación y los reglamentos de los centros educativos.
LA EDUCACIÓN COMO SERVICIO PÚBLICO
¿Es la educación un servicio público esencial?
De acuerdo con lo precisado por el Tribunal Constitucional, la educación posee un carácter binario, pues no solo constituye un derecho fundamental, sino también un servicio público, pues se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización estatal. Por ende, el Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad de los servicios educativos.
De igual manera, en el plano legal, la Ley General de Educación establece que la educación es un servicio público, que cuando lo provee el Estado es gratuita en todos sus niveles y modalidades, y que la educación inicial y primaria se complementa obligatoriamente con programas de alimentación, salud y entrega de materiales educativos.
¿Cómo influye la educación, en tanto servicio público, en la relación contractual con instituciones educativas privadas?
El Tribunal Constitucional ha explicado que si bien entre la institución educativa privada y los estudiantes que contratan sus servicios existe una relación contractual de carácter sinalagmático, en la medida en que el contrato se refiere a un servicio público, dicha vinculación no puede entenderse exclusivamente desde el Derecho Civil. Por ello, en aplicación del principio pro actione, el Colegiado ha precisado que las controversias relativas al derecho a la educación en instituciones privadas pueden ser conocidas por los jueces constitucionales en el proceso de amparo.
¿Deben existir mecanismos para supervisar la calidad del servicio público educativo?
En un Estado social y democrático de Derecho, el derecho a la educación adquiere un carácter significativo. Eso ha entendido el Tribunal Constitucional de la lectura de la Constitución, en la que considera que existe una preocupación sobre la calidad de la educación, que se manifiesta en la obligación que tiene el Estado de supervisarla. También se pone de manifiesto al guardar un especial cuidado respecto al magisterio, a quienes la sociedad y el Estado evalúan y, a su vez, le brindan capacitación, profesionalización y promoción permanente. Asimismo, se incide firmemente en la obligación de brindar una educación ética y cívica, siendo imperativa la enseñanza de la Constitución y los derechos fundamentales.
¿Cómo se distribuyen las competencias entre el Gobierno nacional y los gobiernos regionales en el nombramiento de profesores?
El Tribunal Constitucional ha señalado que el nombramiento de profesores para la prestación del servicio público de educación es una competencia compartida entre el Gobierno Nacional y los gobiernos regionales, precisando que una revisión del marco legal en materia de reparto competencial entre Gobierno Nacional y gobiernos regionales en materia de nombramiento de profesores de colegios estatales demuestra que la gestión de los servicios educativos, entre los cuales se encuentra la provisión de profesores para la prestación del servicio público de educación, es una competencia compartida que debe realizarse en forma coordinada entre ambos niveles de gobierno. Así, el nombramiento de profesores en los colegios estatales está sujeto a un procedimiento en el que cada uno de sus gestores –el Ministerio de Educación, el gobierno regional y la Unidad de Gestión Educativa Local– tienen participación y tareas específicas que deben ejecutar en forma coordinada.
Si la educación es un servicio público esencial, ¿se vulnera el derecho de huelga de los profesores?
Cuando se dispone que la educación básica regular constituye un servicio público esencial, no se afecta el contenido constitucionalmente protegido del derecho de huelga de los profesores, pues la normativa vigente sobre la materia prevé las condiciones en que este derecho puede ser ejercido para el caso de todos los servicios que califican como esenciales. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha precisado que las concretas lesiones se deben determinar en cada caso concreto, con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, pudiendo recurrirse a la protección ordinaria o, subsidiariamente, al amparo constitucional.
Los profesores con conducta incompatible con los valores constitucionales, ¿pueden ejercer ese cargo?
El Estado tiene el deber de proteger y promover el derecho fundamental a la educación, lo que exige no volver a situar en riesgo la estabilidad psíquica y somática del educando, así como garantizar el funcionamiento idóneo de las instituciones educativas. Para ello, es necesario evitar que personas cuya conducta ha resultado manifiestamente incompatible con estos valores constitucionales no tengan oportunidad de ejercer el cargo de profesores. Una interpretación discordante con este planteamiento, en definitiva, violaría el contenido esencial del derecho fundamental a la educación, quedando, por consiguiente, proscrita constitucionalmente dicha posibilidad.
EDUCACIÓN UNIVERSITARIA
¿Qué finalidad persigue la educación universitaria?
Respecto al derecho fundamental a la educación universitaria, la Constitución establece que esta tiene como fines la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica. En esa línea, es deber del Estado garantizar la libertad de cátedra y rechazar la intolerancia. A la universidad le corresponde realizar el servicio público de la educación mediante la investigación, la docencia y el estudio, teniendo como funciones, entre otras, las de creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica, de las artes y de la cultura, así como las de difusión, valorización y transferencia del conocimiento para lograr una mayor calidad de vida, desarrollo económico y el fomento de la solidaridad, la ética y el civismo.
¿Cuál es el contenido constitucional del derecho a la educación universitaria?
En su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha explicado que el derecho fundamental a la educación universitaria no solo garantiza el acceso a la universidad en condiciones de igualdad (previo cumplimiento de los requisitos que razonablemente se impongan al respecto), sino que también protege el derecho a permanecer en ella libre de limitaciones arbitrarias mientras se desarrolle el estudio y la actividad de investigación, e incluso el derecho a obtener el respectivo título universitario una vez cumplidos los requisitos académicos y administrativos correspondientes.
¿Qué diferencias existen entre la educación universitaria y la educación básica?
La educación universitaria se materializa y completa, de forma progresiva, a través de la concurrencia sui géneris, como se ha mencionado, de la investigación, la docencia y el estudio, es decir, la formación profesional es producto de una singular o particular interacción de los conceptos mencionados que solo se produce en el seno de la interrelación de profesores, alumnos y graduados de la universidad; distinguiéndose, de este modo, de forma sustancial, de la educación básica o elemental y de cualquier otro nivel superior de enseñanza.
¿Es constitucionalmente válido que existan universidades privadas?
La Constitución reconoce el derecho constitucional de toda persona, natural o jurídica, de promover y conducir instituciones educativas y el de transferir la propiedad de estas, conforme a ley. En ese sentido, resulta válido promover la inversión privada en la educación universitaria, para garantizar el acceso a esta y asegurar su calidad, como consecuencia del ejercicio de la libre y estatalmente supervisada competencia.
Para ello, se emitió la Ley de Promoción de la Inversión Privada en Educación, Decreto Legislativo Nº 882, que dispone que toda persona natural o jurídica tiene el derecho a la libre iniciativa privada, para realizar actividades en la educación, que comprende fundar, promover, conducir y gestionar instituciones educativas particulares, con o sin finalidad lucrativa. Esta norma enfatiza que son de aplicación en las instituciones educativas particulares las garantías de libre iniciativa privada, propiedad, libertad contractual, igualdad de trato y las demás que reconoce la Constitución.
Para el Tribunal Constitucional, no hay motivo para cuestionar este enfoque económico y competencial en el ámbito de la educación universitaria, pues su finalidad se desenvuelve dentro de los márgenes de lo constitucionalmente permitido, en la medida en que se pretende una educación universitaria cuantitativa y cualitativamente óptima, conforme a la voluntad del constituyente. No obstante, es evidente que este cometido no puede ser abordado perdiendo de vista los alcances del contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la educación universitaria y la función que compete al Estado en asegurar el cumplimiento de las finalidades que ella está constitucionalmente llamada a cumplir.
¿Es inconstitucional que los centros educativos privados puedan retener certificados de estudios ante deudas?
Para el Tribunal Constitucional, la posibilidad de que un centro educativo privado pueda negarse a entregar certificados de estudios cuando existan deudas no constituye una intervención en el ámbito constitucionalmente garantizado de la libre iniciativa privada. Por otro lado, prohibir el condicionamiento de la asistencia a clases, la evaluación de los alumnos y la atención de los reclamos formulados al previo pago de las pensiones en el ciclo lectivo en curso, no impide ni dificulta que las personas, naturales o jurídicas, se dediquen libremente a la promoción y conducción de instituciones educativas privadas. Estas medidas buscan, en buena cuenta, regular la actuación de estas entidades educativas con sus estudiantes-usuarios, teniendo en cuenta que solo tienen capacidad para incidir en la libertad de fijar la autoorganización del centro de educación superior libremente creado. Pero esta potestad no se encuentra dentro del programa normativo de la libre iniciativa privada y, por lo tanto, está fuera del ámbito de intervención de la disposición cuestionada. En consecuencia, no es inconstitucional la norma que permite a centros educativos privados retener certificados de estudios.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN Y LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS
¿Qué implicancias tiene en la educación el respeto que se debe a la cultura de las comunidades campesinas y nativas?
El Tribunal Constitucional ha explicado que, con el Convenio Nº 169 de la OIT, se pretende erradicar modelos de desarrollo que pretendían la asimilación de los pueblos indígenas a la cultura dominante. Con ello no se pretende situar a los pueblos indígenas en una posición de superioridad frente al resto de la población, sino que aquellos se beneficien efectivamente con los derechos fundamentales que han sido reivindicados en favor del grueso de la sociedad. En efecto, los pueblos indígenas han existido desde antes de la aparición del Estado peruano, sin embargo, su presencia no ha significado su visibilidad o inclusión efectiva en las políticas de desarrollo. Debe tenerse presente entonces el olvido histórico que estas poblaciones han padecido a fin de poder comprender no solo a los pueblos indígenas en sí, sino también a la normativa elaborada a fin de tutelar su particular realidad sociológica, cultural, política y económica. Así, la protección otorgada por el convenio se centra en elementos necesarios e indispensables para la conservación y garantía de la existencia de los pueblos indígenas, sin perjuicio de su desarrollo y voluntaria participación en la economía global. Ejemplo de ello será la regulación relativa a las tierras, el reconocimiento y respeto de su identidad y la procura de niveles superiores de educación, salud y calidad de vida.
PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN DE LA MUJER EMBARAZADA
El embarazo de una estudiante, ¿justifica su separación del centro educativo?
El Tribunal Constitucional ha precisado en varias oportunidades que la decisión de una mujer de traer al mundo una nueva vida humana es una de aquellas opciones que se encuentran protegidas por el derecho al libre desarrollo de la personalidad, que no puede ser objeto de injerencia por autoridad pública o por particular alguno. En consecuencia, todas las medidas que tiendan a impedir o a hacer más gravoso el ejercicio de la mencionada opción vital, son inconstitucionales. Por ende, el embarazo de una alumna, cadete o estudiante no es un hecho que pueda limitar o restringir su derecho a la educación. Por ello, ningún manual o reglamento interno de ningún colegio, instituto, universidad o escuela pública o privada, puede, ni explícita ni implícitamente, tipificar como infracción, falta o causal de mala conducta, el embarazo de una alumna, estudiante o cadete. Dicho de otro modo, ninguna autoridad pública o particular puede impedirle a una mujer estudiar normalmente por su estado de embarazo.
¿Qué debe hacer el juez ante disposiciones que tipifiquen el embarazo como infracción o falta?
El Supremo Intérprete de la Constitución ha señalado enfáticamente que cualquier norma que se ocupe de tipificar la maternidad como causal de infracción o falta en el ámbito educativo debe ser inaplicada por los jueces en virtud de la facultad conferida por el artículo 138 de la Constitución, por ser contraria a los derechos fundamentales a la educación, a la igualdad y al libre desarrollo de la personalidad.
LA EDUCACIÓN Y LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
¿Qué rol cumple la radiodifusión en el campo de la educación?
Los servicios de radiodifusión son servicios privados de interés público, prestados por una persona natural o jurídica, privada o pública, cuyas emisiones se destinan a ser recibidas directamente por el público en general. Estos servicios tienen por finalidad satisfacer las necesidades de las personas en el campo de la información, el conocimiento, la cultura, la educación y el entretenimiento, en un marco de respeto de los deberes y derechos fundamentales, así como de promoción de los valores humanos y de la identidad nacional.