El autor realiza un breve análisis sobre las modificaciones efectuadas por el Decreto Legislativo Nº 1272 en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General. En ese sentido, precisa que los cambios introducidos explicitan el reconocimiento de principios que imponen límites y deberes a la actuación de la autoridad administrativa, así como precisan el reconocimiento de derechos procedimentales en beneficio de los administrados.

MARCO NORMATIVO

Constitución Política de 1993 (31/12/1993): arts. 39, 40, 41 y 42.

Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (11/10/2001): passim.

Modifican la Ley del Procedimiento Administrativo General y derogan la Ley del Silencio Administrativo, D. Leg. Nº 1272: passim.

PALABRAS CLAVE: Principios / Procedimiento administrativo / Autoridad administrativa / Administrado

Recibido: 04/04/2017

Aprobado: 11/04/2017

INTRODUCCIÓN

El presente escrito tiene por finalidad efectuar una exposición panorámica sobre los cambios generados por el Decreto Legislativo N° 1272 (en adelante, D. Leg. N° 1272) en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG) relativa a los principios del procedimiento administrativo. Específicamente, mediante la presente, pretendemos describir los reales alcances de los nuevos principios incorporados en la norma, así como de los principios que fueron objeto de modificación.

Para tal efecto, en primer lugar, expondremos los hechos relevantes que antecedieron e influenciaron en la dación del D. Leg. Nº 1272; y posteriormente pasaremos a estudiar las modificaciones realizadas sobre los principios del debido procedimiento, predictibilidad o confianza legítima, y de buena fe procedimental.

Finalmente, en el punto III.2 del escrito, procederemos con el análisis particular de los nuevos principios incorporados en la LPAG, tales como el principio de ejercicio legítimo del poder, responsabilidad y de acceso permanente.

I. ANTECEDENTES

El inicio de un nuevo gobierno en el Perú y, por ende, de un nuevo gabinete ministerial, habría traído consigo nuevos aires en el Poder Ejecutivo para intentar materializar reformas que mejoren la situación del país en diversos sectores¹. En tal sentido, con el objeto de establecer el marco normativo necesario para la realización de las reformas, el actual gobierno solicitó al Congreso de la República le delegue facultades legislativas en los temas de reactivación económica y formalización, seguridad ciudadana, lucha contra la corrupción, agua y saneamiento y reorganización de Petroperú S.A; la cual, le fue otorgada a través de la Ley N° 30506, publicada en El Peruano el 9 de octubre de 2016.

De acuerdo a la referida ley, en materia de reactivación económica uno de los objetivos propuestos por la delegación de facultades fue la siguiente: “(…) Modificar el marco normativo del procedimiento administrativo general con el objeto de simplificar, optimizar y eliminar procedimientos administrativos, priorizar y fortalecer las acciones de fiscalización posterior y sanción, incluyendo la capacidad operativa para llevarlas a cabo; emitir normas que regulen o faciliten el desarrollo de actividades económicas, comerciales y prestación de servicios sociales en los tres niveles de gobierno, incluyendo simplificación administrativa de los procedimientos relativos al patrimonio cultural; dictar normas generales y específicas para la estandarización de procedimientos administrativos comunes en la administración pública con la finalidad de hacer predecibles sus requisitos y plazos; aprobar medidas que permitan la eliminación de barreras burocráticas en los tres niveles de gobierno; autorizar la transferencia de programas sociales mediante decreto supremo; y dictar medidas para la optimización de servicios en las entidades públicas del Estado, coadyuvando al fortalecimiento institucional y la calidad en el servicio al ciudadano”.

En ese sentido, a fin concretar parte de dicho objetivo es que resultó necesario modificar la LPAG, por lo que mediante Resolución Ministerial N° 0293-2016-JUS del 11 de octubre de 2016 se creó al grupo de trabajo encargado de revisar y proponer propuestas adicionales de mejora al anteproyecto de la LPAG existente desde el año 2013², la cual, según la exposición de motivos, dio como resultado la presentación de un informe técnico que sustentó los cambios introducidos mediante el D. Leg. Nº 1272.

Al respecto, se deja notar que el decreto legislativo en mención modificó buena parte de los dispositivos que recoge la LPAG (tanto a nivel de procedimiento administrativo general como en el especial), e introdujo en la misma un capítulo especial relacionado a la actividad administrativa de fiscalización de la Administración Pública.

Asimismo, otra de las modificaciones relevantes fue la derogación de la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo, y el reconocimiento de su régimen y sus efectos en la propia LPAG, entre otros.

No obstante la gran cantidad de modificaciones efectuadas sobre la LPAG, a efectos del presente escrito solo nos centraremos en el análisis de los cambios e incorporaciones realizadas sobre los principios del procedimiento administrativo, a fin de poder conocer el verdadero alcance de cada uno de ellos.

II. CAMBIOS EFECTUADOS EN LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los cambios introducidos en el artículo IV del Título Preliminar de la LPAG (Principios del procedimiento administrativo) se pueden clasificar en dos grupos. Por un lado, se encuentran los cambios efectuados en los principios sustanciales existentes desde la redacción original de la LPAG, tales como el principio del debido procedimiento, principio de predictibilidad o de confianza legítima y de buena fe procedimental, sobre los cuales el D. Leg. Nº 1272 explicitó y precisó sus verdaderos alcances, lo cual, no se habría encontrado muy claro en la redacción original.

Por otro lado, en el segundo grupo se encuentran los principios del procedimiento administrativo que –si bien antes de las modificatorias habrían contado con un reconocimiento implícito en el ordenamiento jurídico– recién han sido materializados expresamente en la LPAG con el decreto objeto de análisis. Entre ellas tenemos a los principios de ejercicio legítimo de poder, responsabilidad y de acceso permanente.

Sobre estos últimos principios, cabe decir que resulta sin duda relevante su positivización en nuestro ordenamiento, por cuanto dicho reconocimiento lo fortalece sobremanera, lo que facilitará su imposición a la actuación de la autoridad administrativa y de los administrados en el procedimiento administrativo.

Con la finalidad de conocer el alcance de los principios modificados e introducidos en la LPAG, a continuación analizaremos cada uno de ellos.

1. Precisiones sobre el alcance de los principios del debido procedimiento, predictibilidad o de confianza legítima y principio de buena fe procedimental (o de conducta procedimental)

1.1. Principio del debido procedimiento³

Como se indica en la exposición de motivos del D. Leg. N° 1272, el principio del debido procedimiento se expresa en la LPAG en tres dimensiones distintas pero concurrentes⁴. En tal sentido, en su dimensión garantista, este principio contiene un conjunto de derechos y garantías en favor de los administrados incursos en un procedimiento administrativo, y que los mismos pueden oponer ante una determinada autoridad administrativa.

En esa razón, en la redacción original del numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la norma, se establecía que los derechos y garantías del debido procedimiento principalmente comprendían el derecho a exponer argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho; mas con la nueva redacción se efectúan precisiones relevantes que aclaran el verdadero alcance de este principio. En esa línea, a través del D. Leg. Nº 1272, se especifica que también constituyen derechos y garantías de los administrados “los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”.

No obstante, cabe mencionar que mediante esta nueva redacción no se establece el reconocimiento legal de estos otros derechos en favor de los administrados, puesto que los mismos ya venían siendo implícitamente reconocidos por nuestra Constitución Política; por lo que, el verdadero aporte de la norma modificatoria no se fundamenta en el reconocimiento de derechos garantistas, sino que se centra simplemente en haber explicitado, para una mejor comprensión por parte de los administrados, los otros derechos mediante los cuales se expresa el debido procedimiento administrativo; los cuales, analizaremos brevemente a continuación.

a) Derecho a ser notificado

A través de este derecho se garantiza que el administrado sea debida y oportunamente informado sobre las actuaciones efectuadas por la Administración Pública –en el marco de un procedimiento administrativo– que pudiera afectar su esfera jurídica. Esta comunicación permitirá, por ejemplo, que ante una eventual actuación de la autoridad administrativa que genere efectos negativos para al administrado, el mismo pueda ejercitar adecuadamente su derecho de defensa.

b) Derecho a acceder al expediente

Mediante esta garantía se permite que el administrado pueda tener acceso a la documentación obrante en el expediente del procedimiento administrativo que es parte, así como acceder a las copias respectivas, previo pago del costo que supone la petición. Ello es así en virtud de que la norma tiene como objeto dotar al administrado de información suficiente para el ejercicio legítimo de su derecho de defensa.

Se debe precisar que el ejercicio de este derecho no le corresponde a cualquier administrado, sino solo a aquellos que cuenten con derechos subjetivos o intereses legítimos, y en consecuencia, constituyan partes en el procedimiento administrativo.

Asimismo, es importante señalar que para el acceso a las copias de la documentación y actuación administrativa obrante en el expediente, la Administración Pública no deberá exigir a los administrados legitimados que efectúen su petición con base en los procedimientos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, ya que este procedimiento no constituye el cauce correspondiente para el ejercicio de este derecho, por ende, la autoridad administrativa deberá permitir el acceso al expediente a simple petición verbal del administrado.

Finalmente, cabe mencionar que esta garantía se encuentra doblemente reconocida en los artículos 55, inciso 3, y 160 de la LPAG⁵.

c) Derecho a refutar los cargos imputados

La materialización de esta garantía concede a los administrados la oportunidad de poder defenderse de los hechos que le son imputados por una autoridad administrativa, esto es, la oportunidad de poder contradecir las afirmaciones que se plantean en su contra.

d) Derecho a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios

Esta manifestación del principio de debido procedimiento garantiza que la autoridad administrativa, antes de finalizar el procedimiento administrativo, permita al administrado exponer los argumentos y alegatos que sustentan su petición. Garantiza además que los argumentos y alegatos presentados sean debidamente evaluados y merituados por la referida autoridad pública, antes de que emita el acto administrativo que concluye el procedimiento.

En línea con lo afirmado, Ramón Huapaya⁶ menciona que este derecho implica dos cosas: a) que la autoridad reciba y atienda los argumentos formulados por el administrado antes de finalizar el procedimiento, y, b) que los argumentos formulados por el administrado sean incorporados en el razonamiento y justificación en el cual la autoridad reposa el sentido de su decisión final sobre el procedimiento.

Por otro lado, al igual que en los casos anteriores, se advierte que este derecho también se encuentra reconocida legalmente en la LPAG, en su artículo 161⁷.

e) Derecho a ofrecer y a producir pruebas

Esta garantía empodera a los administrados a presentar ante la Administración Pública los medios de prueba pertinentes que sustenten sus argumentos y/o alegaciones. Asimismo, garantiza que la administración tome en cuenta cada una de las pruebas presentadas, y las actúe y valore antes de que emita una decisión en el procedimiento administrativo.

Conviene mencionar también que si bien los administrados se encuentran facultados a ofrecer y producir medios probatorios en un procedimiento administrativo, la carga de la prueba le corresponde generalmente a la autoridad administrativa, puesto que la misma rige su actuación sobre la base del principio de impulso de oficio establecido en la LPAG.

f) Derecho a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda

A través de este derecho se permite al administrado con derechos subjetivos o intereses legítimos en el procedimiento solicitar a la autoridad administrativa el uso de la palabra, a fin de que pueda exponer oralmente los argumentos u alegatos que fundamentan su petición.

No obstante, cabe precisar, que esta facultad no puede ser ejercida por un administrado en cualquier tipo de procedimiento administrativo, por cuanto la misma debiera encontrarse reservada para aquellos procedimientos realmente complejos, cuya decisión final pudiera generar alguna afectación negativa considerable en la esfera jurídica de un particular, como por ejemplo, en los procedimientos administrativos sancionadores.

En línea con lo afirmado, se observa que la nueva redacción del principio en evaluación, no manifiesta que esta garantía sea aplicable para todos los procedimientos administrativos, sino todo lo contrario precisa que este derecho solo podrá ser ejercido cuando corresponda.

g) Derecho a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable

Mediante este derecho se garantiza al administrado que su petición administrativa será debidamente contestada por la autoridad pública facultada por norma legal, y no por una autoridad que carece de dichas atribuciones. En esa razón, se garantiza además que la resolución que otorga respuesta a la petición deberá consignar los fundamentos fácticos y jurídicos que determinaron el sentido de su decisión; y deberá ser emitido dentro de un plazo razonable.

Sobre este último punto, el Tribunal Constitucional señaló que el carácter razonable de la duración de un procedimiento se debe apreciar según las circunstancias de cada caso y teniendo en cuenta: i) la complejidad del asunto; ii) el comportamiento del recurrente; iii) la forma en que el asunto ha sido llevado por las autoridades administrativas, es decir, lo que ordinariamente se demora en resolver determinado tipo de procesos; y, iv) las consecuencias que la demora produce en las partes⁸.

De lo dicho por el TC se infiere que la atención dentro de un plazo razonable de una solicitud administrativa no depende exclusivamente de las acciones de la autoridad competente para resolver, puesto que generalmente en el procedimiento conjugan un conjunto de factores que escapan del dominio de control de la referida autoridad pública. No obstante, cabe recalcar que la autoridad administrativa en todos los casos deberá atender las peticiones de acuerdo al principio de celeridad de la LPAG.

Finalmente, es importante mencionar que el acto administrativo que otorga respuesta a la petición debe tomar en cuenta necesariamente las exigencias establecidas en los artículos 3 y 6 de la LPAG⁹.

h) Derecho a impugnar las decisiones que los afecten

Esta garantía le otorga al administrado la facultad de poder recurrir –de acuerdo al procedimiento indicado en la norma– contra el acto administrativo que afecta sus derechos o intereses legítimos a fin de que la decisión adoptada pueda ser revisada por una autoridad superior.

Sin embargo, es a bien precisar que en el ámbito administrativo el reconocimiento de este derecho no trae como consecuencia que las diversas entidades públicas cuenten necesariamente con un órgano de doble instancia para revisar los actos cuestionados, por cuanto la garantía de pluralidad de instancias no constituye un principio propio del procedimiento administrativo, sino más bien del proceso judicial¹⁰.

En consecuencia, en el supuesto que determinada autoridad pública no cuente en su estructura con una segunda instancia administrativa para la revisión de sus decisiones, el administrado siempre podrá impugnar la decisión adoptada, pero ya no en el fuero administrativo, sino en el fuero judicial a través del proceso contencioso-administrativo o el proceso de amparo, de corresponder.

Por último, cabe mencionar que esta facultad de contradicción también se encuentra reconocida en los artículos 109 y 206 de la LPAG.

1.2. Principio de buena fe procedimental¹¹

Más allá del cambio de denominación, el contenido principal de este principio no ha variado, puesto que el mismo sigue buscando que i) todos los participantes del procedimiento administrativo (administración, administrados, etc.) adecuen sus actuaciones a pautas éticas elementales como las reglas de la buena fe, la colaboración y el respeto mutuo, y ii) que ninguna interpretación de una norma administrativa ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental.

Sin embargo, se deja notar que la nueva redacción del presente principio precisa los límites a los que se encuentra sujeta la actuación de la autoridad administrativa, toda vez que únicamente le permite actuar contra sus propios actos en los supuestos de revisión de oficio contemplado en la LPAG. De esta manera, se busca proteger la confianza obtenida de los administrados, derivada de declaraciones, actuaciones o comportamientos anteriores de la entidad pública; y se reduce el ámbito de actuación de la autoridad solamente a los casos de revisión de oficio.

1.3. Principio de predictibilidad o de confianza legítima¹²

Definitivamente esta nueva regulación del principio de predictibilidad o de confianza legítima otorga mayor seguridad jurídica a los administrados, toda vez que–en comparación con la redacción anterior– explicita los límites a los que se encuentra sujeta la actuación de la autoridad administrativa en el procedimiento administrativo.

Es así que, la nueva redacción de este principio mantiene la obligación de la autoridad administrativa de brindar información veraz, completa y confiable a los administrados, sobre cada procedimiento a su cargo, a fin de que los mismos puedan tener certeza sobre el resultado de su procedimiento¹³. En ese sentido, las entidades administrativas se encuentran obligadas a suministrar a los particulares información diversa sobre el procedimiento, tales como requisitos, trámites, plazos, tasas administrativas, órganos competentes, criterios administrativos, entre otros. Todo ello con el objeto de que al ciudadano se le otorgue la capacidad de determinar cuándo finalizará un procedimiento administrativo, y con base en ello pueda efectuar diversas acciones que le permitan seguir con el desarrollo de sus actividades.

Adicionalmente, el D. Leg. Nº 1272 establece que las actuaciones de una autoridad administrativa deberán ser congruentes con las expectativas legítimas de los administrados generadas por prácticas y antecedentes administrativos de la propia entidad. En esa línea, este extremo del principio de confianza legítima busca evitar que las actuaciones de las entidades públicas no sean conforme con las expectativas generadas en los administrados, producto de actuaciones anteriores de las propias entidades en cuestión.

No obstante lo indicado, la norma excepcionalmente permite que una entidad pública pueda apartarse de la situación estable creada, siempre y cuando explicite sus razones en un documento escrito.

En el mismo sentido, los nuevos alcances del principio de predictibilidad limitan también la actuación de la autoridad administrativa en cuanto a interpretación de normas se refiere, toda vez impiden que la misma pueda variar de manera irrazonable e inmotivada la interpretación que venía efectuando.

En líneas generales, se puede decir que las modificaciones recaídas sobre el principio de predictibilidad buscan proteger la confianza que los ciudadanos puedan haber depositado sobre las actuaciones generadas por una autoridad administrativa; por lo que la aplicación de este principio debiera impedir que la Administración Pública efectúe una actuación posterior distinta de la que venía efectuando anteriormente, y destruya la confianza previamente creada en el administrado.

En concordancia con lo señalado, Iñigo Sanz¹⁴ sostiene que “el principio de protección de la Confianza legítima de los particulares en el ámbito del Derecho Público limita la actividad del poder público, para impedir que este destruya sin razón la confianza que su actuación haya podido crear en los ciudadanos sobre la estabilidad de una determinada situación jurídica”.

2. Sobre el alcance de los nuevos principios incorporados en la LPAG

2.1. Principio de ejercicio legítimo del poder¹⁵

Con respecto a este principio, se puede decir que el verdadero aporte del D. Leg. N° 1272 es haberlo reconocido expresamente como un principio del procedimiento administrativo, por cuanto el trasfondo de esta norma ya se encontraba materializada en el artículo 75 de la LPAG, la misma, que indica que constituye deber de las autoridades administrativas actuar dentro del ámbito de su competencia y conforme a los fines para los que les fueron conferidas sus atribuciones¹⁶.

Pues bien, la regulación explícita de este principio busca que las facultades atribuidas a una autoridad administrativa sean exclusivamente ejercidas tomando en cuenta el objetivo fijado en la norma que le otorgó la potestad. En esa razón, se entiende que en virtud de este principio una entidad pública no deberá utilizar de forma incontrolada ni abusiva las atribuciones asignadas, sino todo lo contrario las deberá emplear en orden a la consecución del bien público y para beneficio y satisfacción de la colectividad social.

En línea con lo afirmado, el principio en comentario precisa también que las autoridades administrativas deben efectuar el ejercicio de sus funciones de manera tal que eviten situaciones de abusos de poder que puedan desviar la finalidad del empoderamiento de la entidad hacia objetivos distintos de los establecidos en las disposiciones generales o en contra del interés general.

Ahora, este abuso o desviación de poder podría ocurrir, por ejemplo, cuando una autoridad administrativa efectúa el ejercicio de las facultades otorgadas por la norma no para la satisfacción del interés general que se le encomendó, sino para la satisfacción de un interés particular. Asimismo, otra forma de abuso de poder en el ámbito administrativo podría suceder cuando una entidad administrativa busca tutelar un fin público o interés general distinto al que le asignó el ordenamiento jurídico.

Finalmente, es importante mencionar que la omisión del mandato establecido por parte del presente principio, podría conllevar responsabilidades para sus autores.

2.2 Principio de responsabilidad¹⁷

Con la inclusión de esta garantía en el ordenamiento jurídico se explicita, a nivel de principio del procedimiento administrativo, el reconocimiento de la responsabilidad de la las entidades de la administración pública por los daños ocasionados en contra de los administrados. Decimos que se explicita a nivel de principio, por cuanto esta obligación de la autoridad administrativa ya se encontraba materializada en la redacción anterior de la LPAG.

En así que, a través de este principio el legislador peruano busca que la autoridad administrativa le responda al administrado por el mal funcionamiento de su actividad administrativa, cuando este le genere necesariamente un daño en su esfera jurídica. Cabe precisar que el mal funcionamiento de la actividad administrativa podría obedecer a actuaciones incorrectas, defectuosas, tardías o ilegales de una autoridad pública; así como a diversas conductas omisivas de parte de la entidad.

Sin embargo, es importante señalar que las entidades públicas solo responderán ante los administrados por los daños directos e inmediatos causados por su mal funcionamiento, mas no cuando el daño generado fuera consecuencia de un caso fortuito, fuerza mayor o de hecho determinante del administrado damnificado o de tercero. Asimismo, de acuerdo al artículo 238.2 de la LPAG tampoco habrá lugar a reparación cuando la entidad hubiere actuado razonable y proporcionalmente en defensa de la vida, integridad o los bienes de las personas o en salvaguarda de los bienes públicos o cuando se trate de daños que el administrado tiene el deber jurídico de soportar de acuerdo con el ordenamiento jurídico y las circunstancias.

Por otro lado, el principio en mención permite también que los funcionarios o servidores de las entidades asuman las consecuencias del mal funcionamiento de la actividad administrativa, cuando este les resulte imputable; por lo que se deberá evaluar el grado de intervención de los respectivos funcionarios en la conducta lesiva de la administración, a fin de determinar su nivel de responsabilidad, y se pueda repetir judicialmente contra ella.

2.3. Principio de acceso permanente¹⁸

De la lectura de la LPAG, se advierte que el principio de acceso permanente viene a complementar la garantía de acceso al expediente expresada ya en el principio del debido procedimiento.

En ese sentido, si a través del principio del debido procedimiento se le reconoce al administrado que es parte de un procedimiento el derecho de acceder a la información obrante en el expediente que se tramita su petición, a fin de que pueda conocer su situación; mediante el principio de acceso permanente se obliga a la autoridad administrativa a atender ese derecho y facilitar el acceso a la información requerida.

En esa línea, constituye obligación de la autoridad pública el poner a disposición de los administrados legitimados, en cualquier etapa del procedimiento, los documentos, antecedentes, estudios, informes, dictámenes u otros, que contiene el expediente; así como permitir que se recaben copias de las mismas, previo pago de su costo real.

Asimismo, a través de este principio, se obliga también a la autoridad administrativa a permitir el acceso al expediente, a solo requerimiento verbal del administrado, sin necesidad de que sea peticionado mediante una solicitud escrita o mediante el procedimiento de transparencia y acceso a la información pública.

CONCLUSIONES

De lo expuesto, podemos arribar a las siguientes conclusiones:

Los cambios introducidos sobre el principio de debido procedimiento explicitan y exponen de mejor manera los derechos y garantías con los que cuenta el administrado en el procedimiento administrativo.

La modificación efectuada sobre el principio de buena fe procedimental (antes principio de conducta procedimental) no alteró su contenido principal, reconocida en la redacción anterior; y más bien precisa que la autoridad administrativa únicamente se encuentra facultada para actuar contra sus propios actos en los supuestos de revisión de oficio contemplados en la LPAG.

La nueva forma de regulación del principio de predictibilidad o de confianza legítima otorga mayor seguridad jurídica a los ciudadanos o administrados, puesto que explicita los límites a los que se encuentran sujetas las diversas actuaciones de la autoridad administrativa en el procedimiento administrativo.

La incorporación del principio de ejercicio legítimo de poder en la Ley de Procedimiento Administrativo General fortalece la exigencia hacia las autoridades administrativas de que ejerzan su competencia de acuerdo con la finalidad fijada en la norma que le otorgó la potestad.

La incorporación del principio de responsabilidad en la Ley de Procedimiento Administrativo General fortalece la exigencia hacia las autoridades administrativas de que respondan ante el administrado por el mal funcionamiento de su actividad administrativa, cuando la misma le genere necesariamente un daño.

La incorporación del principio de acceso permanente en la Ley de Procedimiento Administrativo General fortalece y complementa la garantía de acceso al expediente de los administrados, reconocida en el principio del debido procedimiento.

Referencias bibliográficas

HUAPAYA TAPIA, Ramón. Administración Pública, Derecho Administrativo y regulación. Estudios y cuestiones. Ara, Lima, 2011.

ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO. “Política regulatoria en el Perú. Uniendo el marco para la calidad regulatoria”, 2016. Disponible en: <http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Poli%CC%81tica-Regulatoria-en-el-Peru%CC%81-aspectos-clave.pdf>.

SANZ RUBIALES, Iñigo. “El principio de confianza legítima, limitador del poder normativo comunitario”. Disponible en: <http://recyt.fecyt.es/index.php/RDCE/article/viewFile/48473/29943>.

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* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cuenta con experiencia laboral y estudios de especialización en Regulación de Servicios Públicos, Derecho de la Energía y Minería, Contrataciones del Estado, Derecho de Protección al Consumidor y Control Gubernamental. Las opiniones vertidas en el presente artículo son de entera responsabilidad del autor y no representan la posición oficial de la institución en la que presta servicios.

1 Es importante mencionar que otro de los objetivos del presente gobierno, es que al 2021, Perú se incorpore a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE u OECD por sus siglas en inglés); por lo que las modificaciones normativas se habrían efectuado siguiendo las recomendaciones planteadas por la OCDE, en su estudio “Política Regulatoria en el Perú. Uniendo el marco para la calidad regulatoria”, 2016. Disponible en: <http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Poli%CC%81tica-Regulatoria-en-el-Peru%CC%81-aspectos-clave.pdf>.

2 Cabe recordar que en el año 2013 hubo un intento de modificación de la LPAG, por lo que el grupo de trabajo encargado de ese momento presentó como propuesta de su evaluación el Anteproyecto, el cual fue prepublicado mediante Resolución Ministerial N° 0255-2013-JUS, el 6 de noviembre de 2013, en el diario oficial El Peruano.

3 Ley de Procedimiento Administrativo General, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo

“(…) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”.

4 En tal sentido, en el numeral I.1.3.1 de la referida exposición de motivos se indica lo siguiente: “Cuando en la LPAG se refiere a debido procedimiento se hace, en puridad, referencia a tres aspectos: el derecho a un procedimiento establecido previamente a la producción de las diferentes decisiones administrativas a tomarse; el derecho a que no se produzcan desviaciones de los fines del procedimiento; y, el derecho a garantías dentro del procedimiento administrativo (…)”.

5 Artículo 55.- Derechos de los administrados

Son derechos de los administrados con respecto al procedimiento administrativo, los siguientes:

“(…) 3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación alguna a la información contenida en los expedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por ley (…)”.

Artículo 160. Acceso al expediente

“160.1 Los administrados, sus representantes o su abogado, tienen derecho de acceso al expediente en cualquier momento de su trámite, así como a sus documentos, antecedentes, estudios, informes y dictámenes, obtener certificaciones de su estado y recabar copias de las piezas que contiene, previo pago del costo de las mismas (…)”.

6 HUAPAYA TAPIA, Ramón. Administración Pública, Derecho Administrativo y regulación. Estudios y cuestiones. Ara, Lima, 2011, p. 129.

7 Artículo 161.- Alegaciones

“161.1 Los administrados pueden en cualquier momento del procedimiento, formular alegaciones, aportar los documentos u otros elementos de juicio, los que serán analizados por la autoridad, al resolver (…)”.

8 STC Exp. N° 03778-2004-AA/TC (f. j. 21).

9 Artículo 6. Motivación del acto administrativo

6.1. La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.

6.2. Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. Los informes, dictámenes o similares que sirvan de fundamento a la decisión, deben ser notificados al administrado conjuntamente con el acto administrativo.

6.3. No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.

No constituye causal de nulidad el hecho de que el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto que se impugna tenga una apreciación distinta respecto de la valoración de los medios probatorios o de la aplicación o interpretación del derecho contenida en dicho acto. Dicha apreciación distinta debe conducir a estimar parcial o totalmente el recurso presentado contra el acto impugnado.

6.4. No precisan motivación los siguientes actos:

6.4.1. Las decisiones de mero trámite que impulsan el procedimiento.

6.4.2. Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto administrativo no perjudica derechos de terceros.

6.4.3. Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos sustancialmente iguales, bastando la motivación única”.

10 Al respecto, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 0606-2004-AA/TC, el Tribunal Constitucional sostuvo lo siguiente: “(…)…Sobre tal argumento, este Tribunal reitera que en nuestro ordenamiento jurídico, la exigencia de la doble instancia en sede administrativa no forma parte del contenido constitucionalmente protegido del derecho al debido procedimiento administrativo. Esta exigencia es un derecho titularizable estrictamente en el seno de un proceso “judicial”. Y es que el derecho de los administrados a solucionar sus controversias con la Administración es un atributo mediante el cual se garantiza que este acceda a un tercero, imparcial e independiente, y no ante la propia Administración… (…)”.

11 1.8. Principio de buena fe procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley.

Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental.

12 1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima.- La autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener.

Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos.

La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.

13 Cabe precisar que la modificación efectuada por el D.Leg. Nº 1272 afina la redacción original de este extremo del principio de predictibilidad.

14 SANZ RUBIALES, Iñigo. “El principio de Confianza legítima, limitador del poder normativo comunitario”, p. 92. Disponible en: <http://recyt.fecyt.es/index.php/RDCE/article/viewFile/48473/29943>.

15 1.17. Principio del ejercicio legítimo del poder.- La autoridad administrativa ejerce única y exclusivamente las competencias atribuidas para la finalidad prevista en las normas que le otorgan facultades o potestades, evitándose especialmente el abuso del poder, bien sea para objetivos distintos de los establecidos en las disposiciones generales o en contra del interés general.

16 Artículo 75. Deberes de las autoridades en los procedimientos

“Son deberes de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus partícipes, los siguientes:

1. Actuar dentro del ámbito de su competencia y conforme a los fines para los que les fueron conferidas sus atribuciones (…)”.

17 1.18. Principio de responsabilidad.- La autoridad administrativa está obligada a responder por los daños ocasionados contra los administrados como consecuencia del mal funcionamiento de la actividad administrativa, conforme lo establecido en la presente ley. Las entidades y sus funcionarios o servidores asumen las consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con el ordenamiento jurídico.

18 1.19. Principio de acceso permanente.- La autoridad administrativa está obligada a facilitar información a los administrados que son parte en un procedimiento administrativo tramitado ante ellas, para que en cualquier momento del referido procedimiento puedan conocer su estado de tramitación y a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en dicho procedimiento, sin perjuicio del derecho de acceso a la información que se ejerce conforme a la ley de la materia.