En el presente artículo, el autor realiza un análisis respecto al derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado y al rol que asume el Estado para su protección. Asimismo, precisa que, con la finalidad de proteger el bienestar común, el Estado establece la gestión ambiental aplicable a toda persona con base en políticas, normas, instrumentos, incentivos y sanciones.

MARCO NORMATIVO

Constitución Política de 1993 (31/12/1993): art. 2, num. 22.

Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611 (15/10/2005): passim.

Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972 (27/05/2003): arts. 73 y 80.

Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (11/04/2001): art. 230.

PALABRAS CLAVE: Deber / Medio ambiente / Gestión ambiental / Estado / Empresas / Ciudadanía

Recibido: 04/04/2017

Aprobado: 11/04/2017

INTRODUCCIÓN

Hay que detenernos un momento a pesar de que vivimos en una parte del cosmos donde se han producido un conjunto de factores extraordinarios generadores de vida, los que no se repiten en ninguno de los cuerpos celestes que forman parte de las incontables galaxias.

Siendo que a un derecho le corresponde un deber, el Estado no es el único responsable de procurar un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, sino que todos como parte de la sociedad debemos buscar el mismo objetivo, sin la unión de las acciones públicas y privadas no se alcanzarán cambios visibles.

Toda persona realiza una serie de actividades que tienen impacto en el medio ambiente, es un circuito que se repite cada día, consumo de agua, generación de residuos sólidos, emisiones de dióxido de carbono, etc., no obstante de ser mínimos en particular al multiplicarlo por los 9’752,000 habitantes (INEI, 2014) de Lima Metropolitana resultan significativos.

A continuación se analiza la Ley General del Ambiente (LGA, en lo sucesivo) que es la norma ordenadora del marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú, para conocer los roles del Estado, las empresas y la ciudadanía en el deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente.

I. DERECHO Y DEBER FUNDAMENTAL

El numeral 22 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú estable que “[t]oda persona tiene derecho: (…) a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”, parece que el Estado es el único responsable de hacer valer ese derecho cuando esa interpretación es errónea, una mejor redacción se encuentra en el numeral 1 del artículo 45 de la Constitución Española que preconiza “[t]odos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo”.

La omisión de nuestra carta magna es subsanada por el artículo I del Título Preliminar de la LGA que señala que “[t]oda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida; y el deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus componentes, asegurando particularmente la salud de las personas en forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el desarrollo sostenible del país”.

Se destaca el deber que tiene toda persona a participar en la gestión ambiental y en la protección del medio ambiente debido a que todo esfuerzo del Estado sería insuficiente si no se cuenta con el apoyo de las empresas y de la ciudadanía. Notamos que se ha agregado el término saludable a las características del medio ambiente que se quiere, esto como manera de garantizar que el ser humano se encuentre en las mejores condiciones para que alcance su realización personal y espiritual.

II. GESTIÓN AMBIENTAL

La gestión ambiental es un proceso permanente y continuo, constituido por el conjunto estructurado de principios, normas técnicas, procesos y actividades, orientado a administrar los intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la política ambiental y alcanzar así, una mejor calidad de vida y el desarrollo integral de la población, el desarrollo de las actividades económicas y la conservación del patrimonio ambiental y natural del país (artículo 13 LGA).

Tales actividades son realizadas fundamentalmente desde el Estado, a quien siempre corresponde la iniciativa institucional, pero debe involucrar también a la sociedad en su conjunto. Efectivamente, si bien compete al Estado la determinación de la gestión ambiental, hoy es cada vez más aceptado que la ciudadanía y el sector empresarial no pueden estar excluidos de la formulación, aplicación y evaluación de la misma. Son los actores sociales quienes con sus conductas harán que la gestión ambiental sea exitosa o no; de ahí que para asegurar su eficiencia y eficacia el Estado deba promover la participación de estos actores¹.

La LGA reemplazó al Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales², articulando el sistema ambiental nacional y la creación de los sistemas nacionales de gestión ambiental, evaluación de gestión ambiental, información ambiental, Áreas Naturales Protegidas y el sistema nacional de evaluación y fiscalización ambiental.

III. EL ESTADO

Ciertamente, los entes involucrados en la gestión ambiental y en la protección del medio ambiente son el Estado, las empresas y la ciudadanía, como el protagonismo lo tiene la Administración Pública es que comenzamos con ella.

El Estado, a través de sus entidades y órganos correspondientes, diseña y aplica las políticas, normas, instrumentos, incentivos y sanciones que sean necesarios para garantizar el efectivo ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades contenidas en la LGA.

Se advierte que el Estado asume un rol activo en la gestión ambiental regulando de manera general las actividades humanas con mayor impacto ambiental como medio de garantizar el derecho a un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, así que vamos a analizar las acciones más importantes que despliega.

1. Políticas

La Política Nacional del Ambiente constituye el conjunto de lineamientos, objetivos, estrategias, metas, programas e instrumentos de carácter público, que tiene como propósito definir y orientar el accionar de las entidades del gobierno nacional, regional y local; y del Sector Privado y de la sociedad civil, en materia ambiental (numeral 1 del artículo 8 de la LGA).

Establecer la Política Nacional Ambiental³ es esencial para determinar el balance entre el crecimiento económico y la protección del medio ambiente, su importancia radica en que las políticas y normas ambientales de carácter nacional, sectorial, regional y local se diseñan y aplican de conformidad a ella y deben guardar concordancia entre sí.

Nuestra política ambiental al igual que las de muchos países están influenciadas por los principios declarados en la Conferencia de Estocolmo de 1972 y en la Conferencia de Río 1992, además de múltiples tratados multilaterales, por lo que se advierte similitudes en la organización, la planificación, la programación y la ejecución.

Las competencias ambientales del Estado son ejercidas por organismos constitucionalmente autónomos, autoridades del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales; de conformidad con la Constitución y las leyes que definen sus respectivos ámbitos de actuación, funciones y atribuciones, en el marco del carácter unitario del Estado. El diseño de las políticas y normas ambientales de carácter nacional es una función exclusiva del Gobierno nacional (artículo 52 de la LGA).

Lo anterior se trata de la administración ambiental, que es necesaria para ejecutar la Política Nacional del Ambiente, toda vez que requiere de unidades administrativas especializadas, operativas e independientes.

Al respecto el numeral 3 del artículo 73 la Ley Orgánica de Municipalidades establece que son materias de competencia municipal relativas a la protección y conservación del ambiente las siguientes: (i) Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en materia ambiental, en concordancia con las políticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales, (ii) Proponer la creación de áreas de conservación ambiental, (iii) Promover la educación e investigación ambiental en su localidad e incentivar la participación ciudadana en todos sus niveles, (iv) Participar y a poyar a las comisiones ambientales regionales en el cumplimiento de sus funciones y (v) Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta aplicación local de los instrumentos de planeamiento y de gestión ambiental, en el marco del sistema nacional y regional de gestión ambiental.

Para el diseño y aplicación de políticas, normas e instrumentos de gestión ambiental de nivel regional y local, se tienen en cuenta los principios, derechos, deberes, mandatos y responsabilidades establecidos en la LGA y las normas que regulan el Sistema Nacional de Gestión Ambiental; el proceso de descentralización; y aquellas de carácter nacional referidas al ordenamiento ambiental, la protección de los recursos naturales, la diversidad biológica, la salud y la protección de la calidad ambiental (numeral 2 del artículo 59 de la LGA).

Tal como en la regulación de las actividades productivas y el aprovechamiento de recursos naturales bajo competencia de los respectivos ministerios, las acciones de competencia regional y local se encuentran sujetas a la LGA debido a que su aplicación es transversal y que las autoridades de nivel subnacional en ejercicio de sus facultades otorgan autorizaciones para el inicio de determinadas actividades económicas, que luego fiscalizan.

Debe existir una comunicación fluida entre el gobierno central, las autoridades regionales y autoridades locales, con el fin de armonizar sus políticas, evitar conflictos o vacíos de competencia y responder, con coherencia y eficiencia, a los objetivos y fines de LGA y del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

2. Normas

Las normas ambientales buscan complementar la gestión ambiental, al tratarse de un proceso permanente y continuo, requiere ajustarse a las nuevas realidades para que su aplicación tenga efectos concretos, se destaca por su importancia la Ley Nº 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (05/03/2009), la Ley Nº 29338, Ley de Recursos Hídricos (31/03/09), y el Decreto Supremo Nº 009-2009-MINAM, Medidas de Ecoeficiencia para el Sector Público (15/05/2009).

3. Instrumentos

Los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a la ejecución de la política ambiental, sobre la base de los principios establecidos en la presente Ley, y en lo señalado en sus normas complementarias y reglamentarias. Constituyen medios operativos que son diseñados, normados y aplicados con carácter funcional o complementario, para efectivizar el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental y las normas ambientales que rigen en el país (artículo 16 de la LGA).

Sin duda el instrumento de gestión ambiental más conocido es el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), pero existen más como el ordenamiento territorial ambiental, la evaluación del impacto ambiental, los planes de cierre, los planes de contingencias, los estándares nacionales de calidad ambiental, las garantías ambientales, los sistemas de información ambiental; los instrumentos económicos, la contabilidad ambiental, los mecanismos de participación ciudadana; los planes integrales de gestión de residuos, entre otros.

El diseño del marco tributario nacional considera los objetivos de la Política Nacional Ambiental, promoviendo particularmente, conductas ambientalmente responsables, modalidades de producción y consumo responsable de bienes y servicios, la conservación, aprovechamiento sostenible y recuperación de los recursos naturales, así como el desarrollo y uso de tecnologías apropiadas y de prácticas de producción limpia en general (artículo 4 de la LGA).

Se utiliza a los tributos como un medio para lograr el cumplimiento de la Política Nacional del Ambiente, en el Perú el impuesto a cargo de los perceptores de rentas de tercera categoría representa el 29.5 % sobre su renta neta, el ánimo de lucro que mueve al Sector Privado encuentra la manera de proteger el ambiente y aumentar sus ingresos al mismo tiempo.

Lo primero que debe significarse con relación a los llamados tributos ambientales es su reconocido carácter extrafiscal. Su objetivo primordial no es recabar fondos para el fisco –no es así la suya una función primordialmente recaudadora–, sino gravar una serie de actividades contaminantes o negativas para el medio ambiente. En este sentido los tributos ambientales cumplen una función que se han destacado de la potestad tributaria y su sistema, que es la realización de fines del ordenamiento constitucional, entendiendo que el medio ambiente es un bien con inequívoco reconocimiento constitucional⁴.

Para la gestión de los recursos naturales, cada autoridad responsable toma en cuenta, según convenga, la adopción de medidas previas al otorgamiento de derechos, tales como: i) planificación, ii) ordenamiento y zonificación, iii) inventario y valorización, iv) sistematización de la información, v) investigación científica y tecnológica y, vi) participación ciudadana (artículo 89 de la LGA).

No cabe duda de que de esta forma los conflictos socioambientales no serían la regla en nuestro país sino la excepción, por ejemplo, al contar con un ordenamiento territorial a nivel nacional se podría establecer zonas para determinada actividad económica en función de los recursos naturales existentes.

Siendo la lucha contra la contaminación un pilar de la gestión ambiental es que los artículos 115, 116, 118, 119 y 120 de la LGA se refieren a la calidad ambiental para garantizar que las actividades económicas tengan ciertos límites que impidan la producción de daños ambientales.

Lidia Garrido⁵ define a la contaminación como el acto o resultado de la interrupción, vertimiento o introducción artificial en un medio dado de cualquier elemento o factor que altere negativamente las propiedades bióticas del mismo, superando provisoria o definitivamente, total o parcialmente, la capacidad defensiva y generativa del sistema para dirigir y reciclar elementos extraños por no estar neutralizado por mecanismos compensatorios naturales.

El artículo 115 de la LGA preconiza que las autoridades sectoriales son responsables de normar y controlar los ruidos y las vibraciones de las actividades que se encuentran bajo su regulación, de acuerdo a lo dispuesto en sus respectivas leyes de organización y funciones. Los gobiernos locales son responsables de normar y controlar los ruidos y vibraciones originados por las actividades domésticas y comerciales, así como por las fuentes móviles, debiendo establecer la normativa respectiva sobre la base del Estándar de Calidad Ambiental (ECA).

Los ministerios correspondientes conocen de cierta manera las actividades que están bajo su competencia, tienen la labor de determinar el grado de los ruidos y vibraciones soportables por el ser humano, por ejemplo, en las actividades mineras no se pueden realizar disparos (uso de explosivos) a cualquier momento sino el Ministerio de Energía y Minas (Minem) o la Dirección Regional de Minería (DREM) competente autorizan un horario.

Las administraciones públicas deben adoptar una situación jurídica activa en la lucha contra la contaminación acústica, dirigida a la prevención, vigilancia y reducción. En efecto, están llamadas a actuar para proteger a los ciudadanos y también al medio ambiente y, por lo tanto, para adoptar las oportunas medidas de intervención frente a la contaminación originada por los ruidos y vibraciones⁶.

Hacemos notar que según el artículo 80 de la Ley Orgánica de Municipalidades, las municipalidades provinciales exclusivamente regulan y controlan la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente, y que las municipalidades distritales exclusivamente fiscalizan y realizan labores de control respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente, en caso de infracción se puede ordenar la clausura transitoria de los edificios, establecimientos o servicios.

El Estándar de Calidad Ambiental (ECA) es un instrumento de gestión ambiental que sirve de referencia para saber si un cuerpo receptor como son el aire, el suelo o el agua contienen sustancias por encima de las cantidades que representen riegos para la salud de las personas y el medio ambiente.

El Estado a través de medidas normativas, de difusión, capacitación, control, incentivo y sanción, protege la salud de las personas ante la exposición a radiaciones tomando en consideración el nivel de peligrosidad de las mismas. El uso y la generación de radiaciones ionizantes y no ionizantes está sujeta al estricto control de la autoridad competente, pudiendo aplicar de acuerdo al caso, el principio precautorio (artículo 116 de la LGA).

Las radiaciones⁷ ionizantes son aquellas emitidas por material radiactivo que crean iones al traspasar la materia, mientras que las radiaciones no ionizantes mueven los átomos pero no alterados químicamente, es decir no se ionizan.

El control de las radiaciones se realiza a través de los Límites Máximos Permisibles (LMP) que son instrumentos de gestión ambiental utilizados para conocer la concentración o del grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos que se encuentran en las emisiones o efluentes, que al excederse causa o puede causar daño a la salud, al bienestar humano o al medio ambiente. El ministerio competente tiene la función de establecerlos, a razón que se encuentran en la mejor posición al conocer de manera general los procedimientos que se llevan a cabo en su sector económico.

Las autoridades públicas, en el ejercicio de sus funciones y atribuciones, adoptan medidas para la prevención, vigilancia y control ambiental y epidemiológico, a fin de asegurar la conservación, mejoramiento y recuperación de la calidad del aire, según sea el caso, actuando prioritariamente en las zonas en las que se superen los niveles de alerta por la presencia de elementos contaminantes, debiendo aplicarse planes de contingencia para la prevención o mitigación de riesgos y daños sobre la salud y el ambiente (artículo 118 de la LGA).

El aire como componente del ambiente merece cuidado, su calidad debe ser inocua para el ser humano, es necesario conocer los principales elementos contaminantes a fin de detectar su procedencia y realizar acciones para reducir su impacto en el ambiente. Cuando uno viaja al interior del país nota inmediatamente la diferencia con la calidad del aire en Lima Metropolitana y, con solo ver el cielo, la brecha se amplía, pero no deberíamos sorprendernos porque gran parte de las actividades industriales del país de centran en la capital.

La gestión de los residuos sólidos de origen doméstico, comercial o que siendo de origen distinto presenten características similares a aquellos, son de responsabilidad de los gobiernos locales. Por ley se establece el régimen de gestión y manejo de los residuos sólidos municipales. La gestión de los residuos sólidos distintos a los señalados en el párrafo precedente son de responsabilidad del generador hasta su adecuada disposición final, bajo las condiciones de control y supervisión establecidas en la legislación vigente (artículo 119 de la LGA).

Los residuos sólidos⁸ son los materiales inservibles que quedan como resultado de una actividad humana, en general pueden generarse en las actividades domésticas, comerciales e industriales, si se trata de los últimos escapa de las competencias de los gobiernos locales y deben ser dirigidos no a un relleno sanitario⁹ sino a un relleno de seguridad por su carácter peligroso.

El artículo 80 de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que es una función específica exclusiva regular y controlar el proceso de disposición final de desechos sólidos, líquidos y vertimientos industriales en el ámbito provincial, mientras que una función específica compartida con las municipalidades distritales es la de administrar y reglamentar, directamente o por concesión el servicio de agua potable, alcantarillado y desagüe, limpieza pública y tratamiento de residuos sólidos, cuando esté en capacidad de hacerlo.

El Estado está a cargo de la protección de la calidad del recurso hídrico del país. El Estado promueve el tratamiento de las aguas residuales con fines de su reutilización, considerando como premisa la obtención de la calidad necesaria para su reúso, sin afectar la salud humana, el ambiente o las actividades en las que se reutilizarán (artículo 120 de la LGA).

Existen tres clases de uso de aguas que son el uso directo, el uso poblacional y el uso productivo. El primero siempre tendrá la prioridad debido a que es necesaria para preservar la vida de la persona. Entre mejor sea la calidad del agua será más fácil su conversión a potable debido a que las plantas de tratamiento no están preparadas para determinados sedimentos, al mismo tiempo ello repercute en el tratamiento de aguas residuales que posibilita el reúso de agua para actividades como el regadío de parques y jardines.

El Estado, a través del Sector Educación, en coordinación con otros sectores, difunde la LGA en el sistema educativo, expresado en actividades y contenidos transversales orientados a la conservación y uso racional del ambiente y los recursos naturales, así como de patrones de conducta y consumo adecuados a la realidad ambiental nacional, regional y local (artículo 128 de la LGA).

Desde temprano se identificó como otro pilar de la gestión ambiental a la educación en esa materia, toda vez que las personas no habían sido ilustradas durante su formación educativa sobre el impacto que generan sus actividades, por ello no es extraño que los hijos enseñen a los padres sobre el cuidado del medio ambiente, toda vez que las nuevas generaciones son más conscientes de los problemas ambientales.

La educación ambiental es una herramienta básica para cambiar la situación actual, a pesar de que los efectos negativos se están haciendo más tangibles, por ejemplo, ya no existe una marcada diferencia entre las cuatro estaciones del año, todavía no es tarde para tomar consciencia que somos parte del problema y también de la solución, en ese sentido en los colegios y universidades debe pregonar nuestro deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y protección del ambiente.

4. Incentivos

Para promover la conservación de la diversidad biológica¹⁰, la Autoridad Ambiental Nacional promueve, a través de una Comisión Nacional, los bonos de descontaminación, u otros mecanismos alternativos, a fin de que las industrias y proyectos puedan acceder a los fondos creados al amparo del Protocolo de Kyoto y de otros convenios de carácter ambiental (artículo 95 de la LGA).

Nuestro país como uno de los 12 países considerados biológicamente megadiversos, donde existen 84 de las 104 zonas de vida y 28 de los 32 tipos de clima a nivel mundial, tiene la necesidad de generar energía limpia, establecer el manejo responsable de residuos sólidos, velar por la conservación forestal y ofrecer un transporte limpio para aumentar la adquisición de bonos de carbono que son una alternativa para reducir las emisiones de dióxido de carbono.

El fomento de la investigación ambiental científica y tecnológica está a cargo del Estado y de las universidades, públicas y privadas, entre los objetivos se encuentran promover la generación de tecnologías ambientales, la formación de capacidades humanas ambientales en la ciudadanía y la transferencia de tecnologías limpias (numeral 1 del artículo 124 de la LGA).

La esencia de una universidad es la investigación en beneficio de la sociedad, si no existe investigación no existe universidad, lo que se exige es un enfoque ambiental para poder utilizar todo ese potencial que tiene nuestro país, como el uso de energías renovables, imagínese cuantos pueblos de la sierra se pueden beneficiar por la adquisición de paneles solares. El conocimiento ambiental no puede estar encerrado sino extenderse a fin de que cada vez más personas se sirvan de él para desarrollar sus diferentes actividades, es así como será palpable un cambio de patrón de nuestro comportamiento en pro del medio ambiente.

Constituyen conductas susceptibles de ser premiadas con incentivos, aquellas medidas o procesos que por iniciativa del titular de la actividad son implementadas y ejecutadas con la finalidad de reducir y/o prevenir la contaminación ambiental y la degradación de los recursos naturales, más allá de lo exigido por la normativa aplicable o la autoridad competente y que responda a los objetivos de protección ambiental contenidos en la política nacional, regional, local o sectorial, según corresponda (artículo 150 de la LGA).

Los incentivos que elabora el Estado generan que los privados se sujeten más rápido y por encima de las obligaciones contenidas en la legislación ambiental, entonces se necesita ver la forma de hacer atractiva la adopción de nuevos comportamientos en beneficio del ambiente, entre los diferentes mecanismos se encuentran el Premio Nacional Ambiental, la Hoja verde, la Vida Verde y el Certificado de Descuento sobre Multas (CDM).

5. Sanciones

La fiscalización ambiental comprende las acciones de vigilancia, control, seguimiento, verificación y otras similares, que realiza la Autoridad Ambiental Nacional y las demás autoridades competentes a fin de asegurar el cumplimiento de las normas y obligaciones establecidas en la presente Ley, así como en sus normas complementarias y reglamentarias. La Autoridad competente puede solicitar información, documentación u otra similar para asegurar el cumplimiento de las normas ambientales (numeral 1 del artículo 130 de la LGA).

Una norma sin un mecanismo de control no tendrá resultados dependiendo de la cultura de cumplimiento de cada país, es necesario que el Estado tenga un aparato fiscalizador sólido para verificar el cumplimiento de la normativa ambiental, como muestra recordemos que antes los ministerios promovían y fiscalizaban actividades económicas, que ponían en tela de juicio su imparcialidad, esto cambió con la creación¹¹ del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).

En mérito de la gravedad de la infracción el Estado establece una serie de sanciones coercitivas o medidas correctivas a las personas naturales o jurídicas que infrinjan las disposiciones contenidas en LGA y en las disposiciones complementarias y reglamentarias sobre la materia, entre las primeras destaca la multa no mayor de 10,000 UIT vigentes a la fecha en que se cumpla el pago y entre las segundas destaca la imposición de obligaciones compensatorias sustentadas en la política ambiental nacional, regional, local o sectorial, según sea el caso (artículo 136 de la LGA).

Se percibe el principio de razonabilidad establecido en el artículo 230 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, por ello se tendrá en consideración los antecedentes del infractor, el daño producido, etc., sin lugar a dudas las sanciones coercitivas o medidas correctivas buscan prevenir, mitigar, rehabilitar y restaurar el daño ambiental, máxime si en muchos casos los daños ambientales son de tal magnitud que son imposibles de repararse.

IV. LAS EMPRESAS

Habiendo visto los roles que el Estado ejerce para procurar un ambiente equilibrado y adecuado, es el momento de señalar el deber de las empresas de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, debido a que sus actividades son las que mayor impacto ambiental generan, hablamos de las que se encuentran en los sectores minería, energía, pesquería e industria.

El ejercicio de los derechos de propiedad y a la libertad de trabajo, empresa, comercio e industria, están sujetos a las limitaciones que establece la LGA en resguardo del ambiente, lo cual es lógico porque el ejercicio de un derecho no puede significar el beneficio de uno en perjuicio de los demás, así el bienestar común eclipsa al bienestar individual.

El Sector Privado contribuye al financiamiento de la gestión ambiental sobre la base de principios de internalización de costos y de responsabilidad ambiental, sin perjuicio de otras acciones que emprendan en el marco de sus políticas de responsabilidad social, así como de otras contribuciones de carácter voluntario (artículo 40 de la LGA).

El principio de internalización de costos consiste en que la empresa asume el costo de los riesgos o daños que genere sobre el ambiente por el desarrollo de las actividades económicas, en cambio, el principio de responsabilidad ambiental consiste en que el causante de una degradación del ambiente debe restaurar, rehabilitar, reparar o compensar en términos ambientales los daños generados.

Se advierte el aporte por regulación¹² que es una obligación de las empresas de sectores económicos como el minero, así se puede financiar las funciones de supervisión, evaluación, fiscalización y sanción que lleva a cabo el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) financiar, lo cual se justifica por el impacto que producen tales actividades en el medio ambiente.

Las disposiciones contenidas en el capítulo 4 del título II de la LGA son exigibles al titular de operaciones, sean personas naturales y jurídicas, que desarrollen proyectos de inversión, de investigación y a toda actividad susceptible de generar impactos negativos en el ambiente, en tanto sean aplicables, de acuerdo a las disposiciones que determine la respectiva autoridad competente (artículo 73 de la LGA).

Se trata de la relación empresa y medio ambiente, la cual en el pasado no ha sido nada romántica sino todo lo contrario, se pensaba que los recursos naturales debían ser aprovechados al máximo, sin reparo alguno sobre el daño ambiental¹³, ni en su conservación para el disfrute de las futuras generaciones, pues era el precio del desarrollo económico.

Si bien ese razonamiento ha sido superado es claro que las empresas por la naturaleza de sus actividades son las que mayor impacto ambiental generan, por ello la gestión ambiental se concentra en establecer las reglas que se deben asumir para evitar daños ambientales y alcanzar un desarrollo sostenible.

No cabe duda de que el sector empresarial industrial es uno de los que mayor repercusión tiene sobre el entorno en el que desarrolla sus actividades. Por ello, se han creado mecanismos que pretenden fomentar, dentro de las empresas, actitudes más respetuosas con el ambiente, que eviten tener que aplicar medidas más drásticas de carácter sancionador. Modificar los hábitos de conducta dentro de una estructura empresarial suele ser una labor costosa, tanto en esfuerzo como en términos económicos, por lo que estos mecanismos se instrumentan de manera que los esfuerzos de quienes cometen dicha labor se puedan ver recompensados con otro tipo de ventajas¹⁴.

Todo titular de operaciones es responsable por las emisiones, efluentes, descargas y demás impactos negativos que se generen sobre el ambiente, la salud y los recursos naturales, como consecuencia de sus actividades. Esta responsabilidad incluye los riesgos y daños ambientales que se generen por acción u omisión (artículo 74 de la LGA).

La imputación de la responsabilidad es objetiva debido a que el titular de las operaciones debe cumplir con los principios de prevención y de internalización de costos, principalmente si se encuentra en la mejor posición para conocer los riesgos ambientales que producen sus actividades económicas.

El titular de operaciones debe adoptar prioritariamente medidas de prevención del riesgo y daño ambiental en la fuente generadora de los mismos, así como las demás medidas de conservación y protección ambiental que corresponda en cada una de las etapas de sus operaciones, bajo el concepto de ciclo de vida de los bienes que produzca o los servicios que provea, de conformidad con los principios establecidos en el Título Preliminar de la presente Ley y las demás normas legales vigentes (numeral 1 del artículo 75 de la LGA).

El titular de operaciones al conocer de los procesos que implican sus actividades puede identificar la fuente de riesgos y daños ambientales, estando obligado a adoptar todas las medidas necesarias para la conservación y protección del ambiente en cada una de las etapas de las operaciones.

Cabe señalar que los estudios para proyectos de inversión los estudios de prefactibilidad, factibilidad y definitivo, a cargo de entidades públicas o privadas, cuya ejecución puedan tener impacto en el medio ambiente deben considerar los costos necesarios para preservar el ambiente de la localidad en donde se ejecutará el proyecto y de aquellas que pudieran ser afectadas por este.

El Estado promueve que los titulares de operaciones adopten sistemas de gestión ambiental acordes con la naturaleza y magnitud de sus operaciones, con la finalidad de impulsar la mejora continua de sus niveles de desempeño ambiental (artículo 76 de la LGA).

Se reconoce la diversidad de actividades económicas y la manera particular en que las empresas llevan a cabo sus operaciones, lo cual es acertado porque es imposible establecer una gestión ambiental uniforme para todos los sectores económicos.

Las autoridades nacionales, sectoriales, regionales y locales promueven, a través de acciones normativas, de fomento de incentivos tributarios, difusión, asesoría y capacitación, la producción limpia en el desarrollo de los proyectos de inversión y las actividades empresariales en general, entendiendo que la producción limpia constituye la aplicación continua de una estrategia ambiental preventiva e integrada para los procesos, productos y servicios, con el objetivo de incrementar la eficiencia, manejar racionalmente los recursos y reducir los riesgos sobre la población humana y el ambiente, para lograr el desarrollo sostenible (numeral 1 del artículo 77 de la LGA).

Es una buena manera de promover la producción limpia que se entiende como el resultado de una gestión ambiental aplicada a una cadena productiva adoptando las medidas necesarias minimizar el impacto ambiental. Empero, las entidades públicas no realizan dichas actividades de manera efectiva, razón por la cual no se generaliza el control o sustitución de combustibles y otras fuentes energéticas; la reingeniería de procesos, métodos y prácticas de producción; la reestructuración o rediseño de los bienes y servicios que brinda, etc.

Entre las técnicas de fomento, que pretenden conseguir, mediante medios indirectos y no imperativos, la autoordenación de la actividad privada en función de fines y objetivos de interés público fijados por la Administración, cabe destacar las subvenciones y ayudas. Estas medidas apoyan de manera decisiva a los mecanismos preventivos y están especialmente indicadas para las instalaciones ya en funcionamiento, cuya revisión original origina importantes costos adicionales a las empresas que, en la mayoría de los casos, no dan lugar a mejoras de la productividad¹⁵.

El Estado promueve, difunde y facilita la adopción voluntaria de políticas, prácticas y mecanismos de responsabilidad social de la empresa, entendiendo que esta constituye un conjunto de acciones orientadas al establecimiento de un adecuado ambiente de trabajo, así como de relaciones de cooperación y buena vecindad impulsadas por el propio titular de operaciones (artículo 78 de la LGA).

Toda empresa forma parte de la sociedad estando obligada a relacionarse con los demás miembros de ella como el Estado, los clientes, los proveedores, etc. No puede realizar sus actividades a espaldas de los demás y menos perjudicarlas provocando daños ambientales, por ello se busca la aplicación de la responsabilidad social de la empresa.

En términos generales, se acepta la idea de que la Responsabilidad social empresarial (RSE) es un conjunto de compromisos de índole económico, social, laboral, medioambiental y de derechos humanos asumidos voluntariamente por las empresas que van más allá de las obligaciones convencionales. Siguiendo esta definición, la RSE sería un concepto con arreglo a la cual las empresas deciden, voluntariamente, contribuir al logro de una sociedad mejor, deciden ir más allá de lo establecido en la ley¹⁶.

El Estado, en coordinación con los gremios y organizaciones empresariales, promueve la elaboración y adopción de normas voluntarias, así como la autorregulación por los titulares de operaciones, para mejorar su desempeño ambiental, sin perjuicio del debido cumplimiento de la normativa vigente (artículo 79 de la LGA).

Las normas voluntarias no se encuentran en la ley, mientras que la autorregulación se justifica por el conocimiento de la ciencia que dominan las empresas de determinados sectores económicos, la mejor manera de incentivar dichas prácticas es acudiendo a los entes donde están agrupadas las empresas.

El Estado promueve la adopción de normas técnicas nacionales para estandarizar los procesos de producción y las características técnicas de los bienes y servicios que se ofrecen en el país o se exportan, propiciando la gestión de su calidad, la prevención de riesgos y daños ambientales en los procesos de su producción o prestación, así como prácticas de etiquetado, que salvaguarden los derechos del consumidor a conocer la información relativa a la salud, el ambiente y a los recursos naturales, sin generar obstáculos innecesarios o injustificados al libre comercio, de conformidad con las normas vigentes y los tratados internacionales ratificados por el Estado peruano (artículo 80 de la LGA).

Las normas técnicas nacionales deben alcanzar la certificación ambiental ISO 14001 que proporciona un marco para las mejores prácticas de gestión ambiental con el objetivo de ayudar a las organizaciones a reducir su huella ambiental. El ecoetiquetado propicia que los consumidores conscientes de la protección del ambiente prefieran los productos que reúnen esta característica frente a otros, de tal manera que las empresas se van a ver forzadas a mejorar sus sistemas productivos.

Las entidades públicas en coordinación con el Sector Privado adoptan medidas efectivas para prevenir, controlar y mitigar el deterioro del ambiente y de sus componentes¹⁷, en particular, los recursos naturales y los bienes del patrimonio cultural de la Nación asociado a ellos, como consecuencia del desarrollo de infraestructuras y de las actividades turísticas y recreativas, susceptibles de generar impactos negativos sobre ellos (artículo 81 de la LGA).

Se busca un turismo que genere recursos no solo a la ciudadanía actual sino que también pueda beneficiar las próximas generaciones. Si bien se desea que aumente el número de turistas sean nacionales o extranjeros por medio de una mayor oferta de recursos turísticos, no puede dejarse de lado la repercusión que se genera en el ambiente, ello hace necesario la coordinación entre el Estado y los particulares para tomar las medidas que correspondan en pro de la sociedad.

El Estado, a través de acciones educativas de difusión y asesoría, promueve el consumo racional y sostenible, de forma tal que se incentive el aprovechamiento de recursos naturales, la producción de bienes, la prestación de servicios y el ejercicio del comercio en condiciones ambientales adecuadas (numeral 1 del artículo 82 de la LGA).

Es encomiable esta labor porque cada vez más la sociedad peruana es presa del consumismo, donde el círculo vicioso se resume en comprar, tirar y comprar, cuando lo aconsejable es reducir, reutilizar y reciclar, se recuerda que en un mundo con escasez de recursos, desperdiciar es injusto.

Es acertado que el Estado como el comprador más grande haya establecido normas, disposiciones y resoluciones sobre adquisiciones y contrataciones públicas que consideran el consumo responsable, en la definición de los puntajes de los procesos de selección de proveedores, sin perjuicio de tener en cuenta las inscripciones en el Registro de Buenas Prácticas y de Infractores Ambientales.

Las empresas adoptan medidas para el efectivo control de los materiales y sustancias peligrosas intrínsecas a sus actividades, debiendo prevenir, controlar, mitigar eventualmente, los impactos ambientales negativos que aquellos generen. El Estado adopta medidas normativas, de control, incentivo y sanción, para asegurar el uso, manipulación y manejo adecuado de los materiales y sustancias peligrosas, cualquiera sea su origen, estado o destino, a fin de prevenir riesgos y daños sobre la salud de las personas y el ambiente (artículo 83 de la LGA).

Las empresas por realizar actividades económicas están obligadas principalmente a prevenir todo daño al ambiente, la acción del Estado se dirige al sector industrial que por la naturaleza de sus operaciones utiliza materiales y sustancias peligrosas sujetas a la Ley Nº 28256, Ley de transporte de materiales y residuos peligrosos (18/06/2008) y Ley Nº 28305, Ley de control de insumos químicos y productos fiscalizados (24/07/2004), siendo necesario elaborar un inventario de focos contaminantes, exigir la capacitación en gestión ambiental, evaluar los riesgos ambientales para la prevención de accidentes, entre otros.

V. LA CIUDADANÍA

Ya que se conoce los roles del Estado y las empresas en el deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, ha llegado el momento de señalar las obligaciones que corresponden a la ciudadanía que se considera víctima de la contaminación, pero que en realidad es parte del problema.

Estrictamente hablando toda persona en diferente medida contamina el medio ambiente, quienes se llevan el premio son las empresas por obvias razones, es el Estado quien establece cuando la contaminación llega al grado de ser sancionable, utilizando principalmente el Estándar de Calidad Ambiental (ECA) y los Límites Máximos Permisibles (LMP), porque no tolerar cierta contaminación significa dejar de lado el crecimiento económico.

Conforme al derecho de acceder adecuada y oportunamente a la información pública sobre el ambiente, sus componentes y sus implicancias en la salud, toda entidad pública, así como las personas jurídicas sujetas al régimen privado que presten servicios públicos, facilitan el acceso a dicha información, a quien lo solicite, sin distinción de ninguna índole, con sujeción exclusivamente a lo dispuesto en la legislación vigente (artículo 41 de la LGA).

Entre mayor sea la cantidad de personas que accedan a información pública sobre el medio ambiente la confianza en las autoridades aumentará, se podrá conocer los estudios sobre determinado componente del ambiente en específico, apreciar la documentación que sustente la aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), así como la posibilidad de fundamentar denuncias ambientales.

El único obstáculo para acceder a la información pública se encuentra en el artículo 13 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que señala que “[l]a solicitud de información no implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el pedido (…)”.

Toda persona natural o jurídica, en forma individual o colectiva, puede presentar opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones u aportes, en los procesos de toma de decisiones de la gestión ambiental y en las políticas y acciones que incidan sobre ella, así como en su posterior ejecución, seguimiento y control. El derecho a la participación ciudadana se ejerce en forma responsable (artículo 46 de la LGA).

La participación ciudadana se justifica porque las personas que se encuentran cerca de las zonas de influencia de un proyecto de inversión son los principales afectados, se ha establecido que los instrumentos de gestión ambiental antes de tener un pronunciamiento sobre su aprobación o desaprobación deben haber sido expuestos a las correspondientes comunidades para conocer sus opiniones, absolver sus dudas y escuchar sus recomendaciones.

Las autoridades competentes dictan medidas que facilitan el ejercicio de la vigilancia ciudadana y el desarrollo y difusión de los mecanismos de denuncia frente a infracciones a la normativa ambiental, adoptándose las siguientes formas de participación ciudadana: i) fiscalización y control visual de procesos de contaminación, ii) fiscalización y control por medio de mediciones, muestreo o monitoreo ambiental y, iii) fiscalización y control vía la interpretación o aplicación de estudios o evaluaciones ambientales efectuadas por otras instituciones (numerales 1 y 2 del artículo 134 de la LGA).

La vigilancia ciudadana es fundamental porque el Estado por más recursos que dedique a la fiscalización de las actividades de los diferentes sectores económicos no podrá detectar la mayoría de los incumplimientos a la normativa ambiental, es preciso que el poblador de un lugar alejado del Perú pueda formular una denuncia ambiental lo más rápido posible, que la comunidad cercana a una explotación de recursos naturales cuente con herramientas para medir los impactos que se generan, así como acceder al material donde se ha plasmado el trabajo de los funcionarios públicos que otorgaron alguna licencia, permiso o autorización.

Por último, en virtud del artículo 143 de la LGA, toda persona tiene legitimidad para obrar en defensa del ambiente cuando sea necesario, recurriendo a los mecanismos procesales que nuestro ordenamiento legal ofrece, lo cual concuerda con el artículo 82 del Código Procesal Civil relativo al patrocinio de intereses difusos.

Los procesos que se puede incoar en la vía civil son el proceso de responsabilidad civil extracontractual, el proceso de ejercicio u omisión abusivos del derecho, el proceso de nulidad de actos jurídicos y el proceso de interdicto de retener. En sede constitucional se encuentran el proceso de amparo, el proceso de acción popular, el proceso de cumplimiento, el proceso de hábeas data y el proceso de inconstitucionalidad, y los delitos ambientales que se pueden denunciar son los ubicados entre los artículos 304 a 314 D, sobresaliendo la contaminación del ambiente, el incumplimientos de las normas relativas al manejo de residuos sólidos, y el tráfico ilegal de especies de flora y fauna silvestre protegida.

CONCLUSIONES

La gestión ambiental tiene como objetivos el desarrollo sostenible y el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, para ello se sirve de un conjunto de herramientas que orientan su ejecución.

El Estado establece la gestión ambiental aplicable a toda persona con base en políticas, normas, instrumentos, incentivos y sanciones, siendo su rol el más exigente debido al bienestar común que justifica su existencia.

Las empresas por el desarrollo de sus actividades económicas pueden producir daños ambientales, razón por la cual se encuentran obligadas a adoptar todas las medidas de prevención y restauración.

La ciudadanía debe cambiar su patrón de conducta, participar en la gestión ambiental, prestar atención a la información ambiental y proceder con los mecanismos legales en defensa del medio ambiente cuando corresponda.

Referencias bibliográficas

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VICAÍNO SÁNCHEZ–RODRIGO, Paz. Introducción al Derecho del Medio Ambiente. CTO Medicina, Madrid, 1996.

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* Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Magíster en Derecho de la Empresa y de los Negocios por la Universidad de Barcelona.

1 ANDALUZ WESTREICHER, Carlos. Manual de Derecho Ambiental. Iustitia, Lima, 2011, p. 407.

2 Decreto Legislativo Nº 613 (08/09/1990).

3 Decreto Supremo Nº 012-2009-MINAM (23/05/2009).

4 ESTEVE PARDO, José. Derecho del medio ambiente. 2ª edición, Marcial Pons, Madrid, 2008, p. 74.

5 GARRIDO CORDOBERA, Lidia. El riesgo ambiental. Reus, Madrid, 2014, p. 39.

6 CASADO CASADO, Lucía. “Prevención y corrección de la contaminación acústica”. En: LOZANO CUTANDA, Blanca (directora). Comentario a la Ley de Ruido, Ley 37/2003, de 17 de noviembre. Thomson Civitas, Madrid, 2004, pp. 207-243.

7 SSTC Exps. Nºs 00964-2002-AA/TC y 04223-2006-PA/TC.

8 Las 25 municipalidades de Lima Metropolitana recogen más de 100 toneladas de basura al día (INEI, 2014).

9 Solo existen 9 rellenos sanitarios y un botadero controlado, el 50 % están en Lima y los 5 restantes en Ancash, Junín y Cusco (Plan Nacional 2021, p. 130).

10 Otro pilar de la gestión ambiental.

11 Decreto Legislativo Nº 1013 (13/05/2008).

12 Artículo 10 de la Ley Nº 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos (29/07/2000).

13 Se denomina daño ambiental a todo menoscabo material que sufre el ambiente y/o alguno de sus componentes, que puede ser causado contraviniendo o no disposición jurídica, y que genera efectos negativos actuales o potenciales.

14 VICAÍNO SÁNCHEZ-RODRIGO, Paz. Introducción al Derecho del Medio Ambiente. CTO Medicina, Madrid, 1996, p. 359.

15 MORENO MOLINA, José Antonio y ALONSO GARCÍA, María Consuelo. “Técnicas jurídico-administrativas de protección ambiental”. En: DE VICENTE MARTÍNEZ, Rosario. Tratado de Derecho Ambiental. Tirant lo Blanch, Valencia, 2013, pp. 197-258.

16 LÓPEZ-FRANCOS DE BUSTURIA, Andrea. Derechos humanos, empresas transnacionales y responsabilidad social empresarial. Berg Institute, Madrid, 2015, p. 126.

17 Aire, suelo y agua.