El procedimiento administrativo es el cauce formal que la Administración debe seguir para emitir actos administrativos. Existe la necesidad de que este sea realizado siguiendo las formalidades que establece la normativa y garantizando los derechos de los administrados. En el presente trabajo presentaremos las particularidades del procedimiento administrativo, así como su regulación en el ordenamiento jurídico. Asimismo, presentaremos los alcances que el Tribunal Constitucional ha establecido en cuanto al derecho al debido procedimiento administrativo.

Alcances generales

¿Qué es el procedimiento administrativo?

Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.

• Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 29.

¿Qué rol corresponde a las autoridades administrativas frente a la deficiencia de fuentes?

Las autoridades administrativas no podrán dejar de resolver las cuestiones que se les proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales casos, acudirán a los principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley; en su defecto, a otras fuentes supletorias del Derecho Administrativo, y solo subsidiariamente a estas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad.

Cuando la deficiencia de la normativa lo haga aconsejable, complementariamente a la resolución del caso, la autoridad elaborará y propondrá a quien competa, la emisión de la norma que supere con carácter general esta situación, en el mismo sentido de la resolución dada al asunto sometido a su conocimiento.

• Ley del Procedimiento Administrativo General, art. VIII.

¿Quiénes son los sujetos del procedimiento administrativo?

Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a:

1. Administrados: la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento administrativo. Cuando una entidad interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en igualdad de facultades y deberes que los demás administrados.

2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que bajo cualquier régimen jurídico, y ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la instrucción, la sustanciación, la resolución, la ejecución, o que de otro modo participan en la gestión de los procedimientos administrativos.

• Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 50.

Procedimiento administrativo electrónico

¿Cómo se materializa el procedimiento administrativo electrónico?

Sin perjuicio del uso de medios físicos tradicionales, el procedimiento administrativo podrá realizarse total o parcialmente a través de tecnologías y medios electrónicos, debiendo constar en un expediente, escrito electrónico, que contenga los documentos presentados por los administrados, por terceros y por otras entidades, así como aquellos documentos remitidos al administrado.

• Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 29-A.1.

¿Cuáles son las particularidades del procedimiento administrativo electrónico?

El procedimiento administrativo electrónico deberá respetar todos los principios, derechos y garantías del debido procedimiento previstos en la presente Ley, sin que se afecte el derecho de defensa ni la igualdad de las partes, debiendo prever las medidas pertinentes cuando el administrado no tenga acceso a medios electrónicos.

• Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 29-A.2.

¿Qué validez tienen los actos generados en un procedimiento administrativo electrónico?

Los actos administrativos realizados a través del medio electrónico, poseen la misma validez y eficacia jurídica que los actos realizados por medios físicos tradicionales. Las firmas digitales y documentos generados y procesados a través de tecnologías y medios electrónicos, siguiendo los procedimientos definidos por la autoridad administrativa, tendrán la misma validez legal que los documentos manuscritos.

• Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 29-A.3.

Tipos de procedimientos administrativos y el texto único de procedimientos administrativos

¿Cómo se clasifican los procedimientos administrativos?

Todos los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos, se clasifican conforme a las disposiciones del presente capítulo, en: procedimientos de aprobación automática o de evaluación previa por la entidad, y este último a su vez sujeto, en caso de falta de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo. Cada entidad señala estos procedimientos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA, siguiendo los criterios establecidos en el presente ordenamiento.

• Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 30.

¿Cómo se establecen los requisitos y costos?

Los procedimientos administrativos, requisitos y costos se establecen exclusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, por ordenanza regional, por ordenanza municipal, por la decisión del titular de los organismos constitucionalmente autónomos Dichos procedimientos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos, aprobados para cada entidad, en el cual no se pueden crear procedimientos ni establecer nuevos requisitos, salvo lo relativo a la determinación de las tasas que sean aplicables.

En el caso de los organismos reguladores estos podrán establecer procedimientos y requisitos en ejercicio de su función normativa.

• Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 36.1.

¿Qué requisito deben cumplir las personas privadas que realizan procedimientos administrativos?

Los procedimientos administrativos, incluyendo sus requisitos, a cargo de las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa deben ser debidamente publicitados, para conocimiento de los administrados.

• Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 36.4.

¿Cuál es el procedimiento para la simplificación de los procedimientos?

Las disposiciones concernientes a la eliminación de procedimientos o requisitos o a la simplificación de los mismos, podrán aprobarse por Resolución Ministerial, Norma Regional de rango equivalente o Decreto de Alcaldía, según se trate de entidades dependientes del Gobierno Central, gobiernos regionales o locales, respectivamente.

• Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 36.3.

¿Cómo se aprueban los procedimientos administrativos estandarizados obligatorios?

Mediante decreto supremo refrendado por la Presidencia del Consejo de Ministros se aprueban procedimientos administrativos estandarizados de obligatoria aplicación por las entidades competentes para tramitarlos, las que no están facultadas para modificarlos o alterarlos. Las entidades están obligadas a incorporar dichos procedimientos estandarizados en su respectivo Texto Único de Procedimientos Administrativos sin necesidad de aprobación por parte de otra entidad. Las entidades solo podrán determinar: la unidad de trámite documentario o la que haga sus veces para dar inicio al procedimiento administrativo, la autoridad competente para resolver el procedimiento administrativo y la unidad orgánica a la que pertenece, y la autoridad competente que resuelve los recursos administrativos (Cuadro Nº 2).

• Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 36-A.1.

¿Qué efectos genera la no actualización de los TUPA en el plazo establecido en la normativa?

La no actualización por las entidades de sus respectivos Texto Único de Procedimiento Administrativo dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la entrada en vigencia de los procedimientos administrativos estandarizados por la Presidencia del Consejo de Ministros, tiene como consecuencia la aplicación del artículo 49.

• Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 36-A.2.

Debido procedimiento en el procedimiento administrativo

¿Qué se entiende por el debido procedimiento administrativo?

El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del poder de sanción de la Administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica (Cuadro Nº 3).

• STC Exp. Nº 03741-2004-AA/TC, f. j. 21.

¿Qué finalidad tiene el debido proceso administrativo?

El debido proceso administrativo no es simplemente un conjunto de principios o reglas articuladas referencialmente a efectos de que la Administración pueda utilizarlas o prescindir de ellas cuando lo considere conveniente. De su objetividad y su respeto depende la canalización del procedimiento administrativo en una forma que resulte compatible con la justicia como valor y la garantía para el administrado de que es adecuada o correctamente procesada.

• STC Exp. Nº 03075-2006-PA/TC, f. j. 6.

¿En qué casos no se titulariza el derecho al debido procedimiento?

No en todos los procedimientos administrativos se titulariza el derecho al debido proceso; por ello, estima que su observancia no puede plantearse en términos abstractos, sino en función de la naturaleza del procedimiento que se trata, teniendo en cuenta el grado de afectación que su resultado –el acto administrativo– ocasione en los derechos e intereses del particular o administrado.

Al respecto, debe descartarse su titularidad en aquellos casos en que la doctrina administrativista denomina procedimientos internos o, en general, en los que el administrado no participa, ni en aquellos donde no exista manera de que el acto le ocasione directamente un perjuicio en la esfera subjetiva. Por ende, al no mediar la participación de un particular ni existir la posibilidad de que se afecte a un interés legítimo, la expedición de un acto administrativo por un órgano incompetente, con violación de la ley y, en general, cualquier otro vicio que la invalide, no constituye lesión del derecho al debido proceso administrativo.

• STC Exp. Nº 01994-2004-AA/TC, f. j. 9).

¿Cómo se aplica el debido procedimiento en los procedimientos de administración interna?

El reconocimiento, y la necesidad de que este se tutele [el procedimiento administrativo], no se extiende a cualquier clase de procedimiento. Así sucede, por ejemplo, con los denominados procedimientos administrativos internos, en cuyo seno se forma la voluntad de los órganos de la Administración en materias relacionadas con su gestión ordinaria (v. gr. la necesidad de comprar determinados bienes, etc.). Como indica el artículo IV, fracción 1.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, “la institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo”.

• STC Exp. Nº 01690-2005-PA/TC, f. j. 8.