El procedimiento administrativo sancionador por responsabilidad administrativa funcional derivada de informes de control
Equipo de investigación de ACTUALIDAD JURÍDICA
RESUMEN
El 6 de abril del presente año entró en vigencia el Reglamento de Infracciones y Sanciones para la Determinación de la Responsabilidad Administrativa Funcional derivada de los informes emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control, aprobado mediante Resolución de Contraloría N° 100-2018-CG.
A través de este reglamento se ha establecido un procedimiento especial para determinar las infracciones administrativas funcionales cometidas por funcionarios y servidores públicos. Por ello, en el presente informe se presentarán las particularidades de este procedimiento administrativo sancionador.
MARCO NORMATIVO
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, Ley N° 27785 (24/07/2002): arts. 9, lit. m, 10, 15, 20, 22, 24, 32, 42, 45, 46 y 53.
Ley de Fortalecimiento de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control, Ley N° 30742 (29/03/2018): art. 3 y octava disposición complementaria transitoria.
Reglamento de infracciones y sanciones para la determinación de la responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emitidos por los Órganos del Sistema Nacional de Control, Res. N° 100-2018-CG (06/04/2018): passim.
PALABRAS CLAVE: Procedimiento administrativo sancionador / Responsabilidad administrativa funcional / Informes de control / Contraloría General de la República / Funcionarios públicos
Recibido: 17/05/2018
Aprobado: 21/05/2018
I. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Conforme a lo señalado en el artículo 4 de la Resolución de Contraloría N° 100-2018-CG, los principios del procedimiento administrativo sancionador de la mencionada disposición se encuentran sujetos a lo señalado en el artículo 246 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General y son: legalidad, tipicidad, debido procedimiento, razonabilidad, culpabilidad, verdad material, congruencia, celeridad, conducta procedimental, igualdad, parcialidad, impulso de oficio, intimación, irretroactividad, non bis in idem, presunción de licitud, prohibición de reformatio in peius y transparencia. En ese sentido, podemos ver cómo en el texto se establecen detalles específicos de cada principio del Reglamento de Sanciones como norma especial.
• Principio de legalidad: En el caso del principio de legalidad, se coincide con lo especificado en el TUO de la LPAG, en relación a la facultad para imponer sanciones o, mayormente reconocida como facultad sancionadora del Estado y la determinación de dichas sanciones en normas con rango de Ley.
• Principio de tipicidad: El Reglamento de la Contraloría señala expresamente que su Ley prevé las conductas consideradas sancionables, cuya descripción o especificación se señalarán en el Reglamento.
• Principio del debido procedimiento: Se señalan aspectos que comprenden su definición teórica, tales como la notificación (señalada en la norma como comunicación previa y suficiente de los cargos), el derecho de defensa, ofrecer y producir pruebas, acceso permanente al expediente en el proceso que participa como administrado, así como la motivación que debe tener todo acto administrativo. No especifica la obligación señalada en ese principio en el TUO de la LPAG, sobre la separación entre el órgano instructor y sancionador, no obstante, esto sí es desarrollado en el Reglamento.
• Principio de razonabilidad: El Reglamento se sujeta a lo señalado en el Texto Único Ordenado de la LPAG.
• Principio de culpabilidad: La culpabilidad a nivel de Contraloría se establece como subjetiva; no obstante exceptúa de los mismos a los casos en que corresponda atribuir responsabilidad objetiva dentro del reglamento, contrariamente lo indicado por el TUO de la LPAG, donde la excepción en cuanto a determinar la responsabilidad objetiva es únicamente por ley o decreto legislativo.
Por otro lado, también incorpora principios generales del procedimiento administrativo contenidos en el TUO de la 27444, tales como el de verdad material, predictibilidad, celeridad, conducta procedimental (denominado también como el principio de buena fe procedimental), igualdad, impulso de oficio y transparencia (denominado también a nivel administrativo, como el principio de acceso permanente).
No obstante a ello, el Reglamento también incluye al principio de razonabilidad, dotándolo de una definición distinta a la desarrollada en el TUO de la LPAG, relacionando su aplicación a la condición u obligación de los órganos del procedimiento sancionador, indicando que no tienen ningún compromiso o prejuicio hacia la materia o administrados comprendidos en dicho procedimiento y de lo contrario, deberán proceder con la abstención.
Asimismo, el Reglamento establece también principios propios del procedimiento administrativo sancionador previstos en el TUO de la LPAG, tales como el de retroactividad, non bis in idem y el de presunción de licitud, el cual señala que se presume la actuación de los administrados conforme a sus atribuciones y deberes; adicionalmente se establece que este principio tiene prueba en contrario, por lo que:
- El pronunciamiento sobre la existencia de infracción por responsabilidad administrativa funcional y la imposición de sanciones requieren el aporte de prueba de cargo suficiente.
- La prueba debe obtenerse con respecto a los derechos fundamentales del administrado y ser actuada conforme a las garantías aplicables en el procedimiento sancionador, que comprenden, entre otros, el derecho de contradicción en la oportunidad prevista.
- La carga de la prueba recae en los órganos encargados del procedimiento sancionador, comprendiendo, entre otros, la prueba del hecho que configura la infracción, del perjuicio ocasionado y de la culpabilidad del administrado.
- Las pruebas son apreciadas en su conjunto, conforme al criterio de libre valoración y sana crítica.
Finalmente, el Reglamento también contiene principios propios a su especial procedimiento, tal y como son: el principio de prohibición de reformatio in peius y el de intimación; el primero, establece que en caso de que el administrado apele la sanción impuesta, la resolución que resuelve dicha apelación no puede imponerle sanciones más graves a las ya previstas en el procedimiento, la misma que se relaciona al principio de debido procedimiento; y el segundo, establece que la comunicación de los cargos imputados al administrado debe ser oportuna, expresa, clara, integral y suficiente, de modo que pueda ejercer debidamente su derecho de defensa.
II. PREVALENCIA Y AUTONOMÍA DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA CONTRALORÍA
Los numerales 5.1 y 5.2 del artículo 5 del Reglamento establecen que la potestad sancionadora establecida en el Reglamento constituye un régimen especial y se encuentra por encima de otras competencias o facultades sancionadoras de la Administración Pública.
Este artículo está relacionado al principio del procedimiento administrativo sancionador señalado en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, non bis in idem, el cual establece en su segundo párrafo, la prohibición de imponer sucesiva o simultáneamente dos sanciones administrativas cuando en el curso del procedimiento administrativo sancionador se hayan verificado los siguientes supuestos: identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Sobre el particular, se verifica de la práctica común de la Administración Pública que muchas entidades, con la finalidad de “restarle” facultad sancionadora a órganos superiores, como las Secretarías Técnicas Disciplinarias de cada entidad o la propia Contraloría, ejercen facultad sancionadora de tipo disciplinaria como superior jerárquico para impedir los procedimientos sancionadores derivados de informes de control, los mismos que se consideran más perjudiciales para los administrados.
En ese sentido, este artículo determina que toda entidad debe inhibirse tanto en las actuaciones previas como a iniciar un procedimiento administrativo sancionador cuando la Contraloría ya haya iniciado el mismo, bajo su norma especial.
Asimismo, se indica en el mencionado artículo que si las entidades públicas inician o culminan sus procedimientos sancionadores, no impide que la Contraloría disponga el inicio de un procedimiento administrativo sancionador por responsabilidad funcional bajo su competencia, por los mismos hechos y respecto de las mismas personas, para la debida determinación y sanción de la responsabilidad administrativa funcional que corresponda.
En consecuencia, el artículo señala que si las entidades ya han iniciado sus procedimientos para determinar el deslinde de responsabilidad, los órganos del sistema pueden impedir el inicio del procedimiento a sola comunicación del inicio del procedimiento administrativo sancionador a dicha entidad.
No obstante, la normativa especial de la Contraloría no señala el procedimiento a seguirse en cuanto a los procedimientos sancionadores de las entidades que hayan culminado. En ese caso, si bien el artículo habla de la prevalencia del procedimiento de Contraloría, se tiene que bajo los alcances del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, si se da la figura del non bis in idem, el administrado podría bien invocarlo en sus descargos o en un futuro contencioso.
Asimismo, el segundo numeral del artículo 5 del Reglamento de Contraloría, recalca también otro aspecto del non bis in idem, resaltando que el procedimiento y sanción que corresponde por responsabilidad administrativa funcional es independiente de cualquier acción civil o penal o de cualquier otra naturaleza, cuando se protegen diferentes intereses distintos bienes jurídicos protegidos.
Finalmente, el mencionado artículo resalta las consecuencias de las disposiciones judiciales con relación a los procedimientos o sanciones por responsabilidad administrativa funcional:
- En el caso de un procedimiento culminado, se indica que únicamente mediante disposición judicial expresa, el resultado de dicha sanción o cualquier efecto de la misma, podrá ser suspendido, modificado o eliminado.
- En el caso de un procedimiento en trámite, la resolución judicial expresa determinará la suspensión del procedimiento o la corrección de los actos del mismo.
- En ambos casos planteados, la suspensión del procedimiento administrativo sancionador por responsabilidad funcional, generará la también la suspensión de los plazos de prescripción y los plazos del procedimiento, incluyendo el de caducidad.
III. INFRACCIONES POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
El título II, conformado por los artículos 6 al 9 del Reglamento, establece los hechos consecutivos de infracción que pueden ser objeto de análisis en un procedimiento sancionador por responsabilidad funcional.
Los hechos que configuran infracciones están divididos de la siguiente manera:
- Infracciones por incumplimiento de las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades y las disposiciones internas relacionadas a la actuación funcional del funcionario o servidor público.
- Infracciones por transgresión de los principios, deberes y prohibiciones establecidas en las normas de ética y probidad de la función pública.
- Infracciones por realizar actos que persiguen finalidades prohibidas.
- Infracciones por el desempeño funcional negligente o para fines distintos al interés público.
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Infracciones por incumplimiento de las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades y las disposiciones internas relacionadas a la actuación funcional del funcionario o servidor público (artículo 6 del Reglamento) |
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a) Incumplir las normas que regulan el acceso a la función pública, o, en general, el acceso a las entidades y órganos que, bajo cualquier denominación, forman parte del Estado, incluyendo aquellas que conforman la actividad empresarial del Estado y las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú, sea en beneficio propio o de terceros. Esta infracción es considerada como grave. |
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b) Incurrir en la contravención al mandato legal que prohíbe la doble percepción de ingresos en el sector público, dando lugar a la generación de perjuicio económico para el Estado o grave afectación al servicio público. Esta infracción es considerada como muy grave. |
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c) Incumplir las disposiciones que regulan el régimen de ingresos, remuneraciones, dietas o beneficios de cualquier índole de los funcionarios y servidores públicos. Esta infracción es considerada como grave. |
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d) Disponer, autorizar, aprobar, elaborar o ejecutar, en perjuicio del Estado e incumpliendo las disposiciones que los regulan, la aprobación, el cambio o la modificación de los planes, estipulaciones, bases, términos de referencia y condiciones relacionadas a procesos de selección, concesión, licencia, subasta o cualquier otra operación o procedimiento a cargo del Estado, incluyendo los referidos a la ejecución de contratos de cualquier índole. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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e) Disponer, autorizar, aprobar o ejecutar, en perjuicio del Estado e incumpliendo las disposiciones que los regulan, la aprobación, el cambio o la modificación o suscripción de adenda a contratos de cualquier índole. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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f) Incumplir las disposiciones que regulan la determinación del valor referencial, dando lugar a precios notoriamente superiores o inferiores a los de mercado, sea en beneficio propio o de terceros, generando perjuicio económico para el Estado o grave afectación al servicio público. Esta infracción es muy grave. |
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g) Contratar bienes, servicios u obras sin proceso de selección, simulando su realización o de forma fraudulenta, cuando la normativa prevea su obligatoria realización, dando lugar a la generación de perjuicio al Estado, excepto en los casos en que los montos de la contratación correspondan a una adjudicación de menor cuantía. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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h) Incumplir las disposiciones que regulan las causales y procedimientos para la exoneración de los procesos de selección para la contratación de bienes, servicios y obras, en aquellos casos que dicho incumplimiento genere perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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i) Hacer declaración falsa acerca de medición o valoración en obras, adquisición de bienes o de cualquier otro servicio o prestación a cargo del Estado, o acerca de cantidad, peso, medida, calidad o características de mercancías o bienes suministrados a cualquiera de las entidades, generando perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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j) Aprobar o ejecutar operaciones o gastos no autorizados por ley o reglamento, o aceptar garantías insuficientes, no solicitarlas o no ejecutarlas cuando estuviera obligado, ocasionando perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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k) Usar los recursos públicos sin la estricta observancia de las normas pertinentes o influir de cualquier forma para su aplicación irregular, ocasionando perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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l) El incumplimiento funcional que dé lugar a la contaminación o a la falta de remediación del vertido de residuos sólidos, líquidos, gaseosos o de cualquier otra naturaleza, por encima de los límites establecidos, que causen o puedan causar perjuicio o alteraciones en la flora, fauna y recursos naturales. Esta infracción es considerada como muy grave. |
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m) El incumplimiento funcional que dé lugar a que se envenene, contamine o adultere aguas o sustancias alimenticias o medicinales, destinadas al consumo o bienes destinados al uso público, y que causen o puedan causar perjuicio a la salud. Esta infracción es considerada como muy grave. |
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n) El incumplimiento funcional que dé lugar a que se extraiga o deprede especies de flora o fauna en épocas, cantidades, talla y zonas que son prohibidas o vedadas, o que se utilice métodos prohibidos o declarados ilícitos, o facilitando o alterando irregularmente el respectivo permiso. Esta infracción es considerada como muy grave. |
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o) El incumplimiento funcional que dé lugar a que se asiente, deprede, explore, excave, remueva o afecte monumentos arqueológicos prehispánicos o que conformen el patrimonio cultural de la nación, conociendo su carácter; o, permite que se destruya, altere, extraiga del país o que se comercialice bienes del patrimonio cultural; o que no se les retorne de conformidad con la autorización concedida. Esta infracción es considerada como muy grave. |
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p) Autorizar o ejecutar la disposición de bienes integrantes del patrimonio de las entidades, así como la prestación de servicio por parte de ellas, por precios inferiores a los de mercado, cuando dicha disposición no hubiera sido autorizada por disposición legal expresa. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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q) Incumplir las disposiciones legales que regulan expresamente su actuación funcional, generando grave perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o genera grave afectación al servicio público, afectación a la vida o a la salud pública, la infracción es muy grave. |
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r) Autorizar o ejecutar la transferencia en beneficio propio o de persona natural o jurídica, de los bienes, rentas, importes o valores integrantes del patrimonio de la entidad, sin observancia de las disposiciones legales aplicables al caso, ocasionando perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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Infracciones por transgresión de los principios, deberes y prohibiciones establecidas en las normas de ética y probidad de la función pública (artículo 7 del Reglamento) |
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Infracción contra el principio de idoneidad |
a) Ejercer profesión o prestar servicios en las entidades sin reunir los requisitos requeridos para el puesto o cargo, o haciendo uso de título o grado académico falsos, causando perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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Infracciones contra el principio de veracidad |
b) Faltar a la verdad o incurrir en cualquier forma de falsedad en los procedimientos en que participe con ocasión de su función o cargo; así como, presentar información falsa en la declaración jurada de ingresos, bienes y rentas o en la declaración jurada de no tener conflicto de intereses con la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control; generando, en todos los supuestos, perjuicio para el Estado o grave afectación al servicio público. Esta infracción es considerada como muy grave. c) Elaborar, usar o presentar un documento falso o adulterado que sea necesario para probar un derecho, obligación o hecho en los procedimientos en que participe con ocasión de su función o cargo, ocasionando perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. d) Omitir consignar una declaración o información que debería constar en documento que le corresponde emitir o presentar en el ejercicio de la función o cargo; así como, omitir presentar la declaración jurada de ingresos, bienes y rentas o la declaración jurada de no tener conflicto de intereses con la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control, u omitir información que deba constar en dichas declaraciones; generando, en todos los supuestos, perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave y se determina de manera objetiva. En la caso la omisión sea intencional, la infracción es considerada como muy grave. |
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Infracciones contra el principio de lealtad y obediencia |
e) Ejercer funciones que no le han sido asignadas, o que corresponden a cargo diferente, en procura de obtener un beneficio personal o para terceros, en los procedimientos en que participe con ocasión de su función o cargo. Esta infracción es considerada como muy grave. f) Incumplir la prohibición expresa de ejercer las funciones de cargo o comisión, luego de haber concluido el periodo para el cual se le designó, por haber cesado o por cualquier otra causa legal que se lo impida. Esta infracción es considerada como muy grave. g) Incumplir los mandatos de inhabilitación para el ejercicio de la función pública o suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, diferentes a los dictados en el marco de los procesos sancionadores por responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control, pese a tener conocimiento de la referida inhabilitación o suspensión. Esta infracción es considerada como muy grave. |
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Infracción contra el deber de neutralidad |
h) Actuar parcializadamente en contra de los intereses del Estado, en los contratos, licitaciones, concurso de precios, subastas, licencias, autorizaciones o cualquier otra operación o procedimiento en que participe con ocasión de su cargo, función o comisión, dando lugar a un beneficio ilegal, sea propio o de tercero. Esta infracción es considerada como muy grave. |
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Infracción contra el deber de ejercicio adecuado del cargo |
i) Ejercer coacción contra personas o recibir beneficios para fines de cumplir sus funciones con prontitud o preferencia, o para suministrar información privilegiada o protegida, en beneficio personal o de terceros. Esta infracción es considerada como muy grave. j) Hacer uso indebido del cargo, para inducir o presionar a otro funcionario o servidor público, a efectuar, retrasar u omitir realizar algún acto que le reporte cualquier beneficio, provecho o ventaja para sí o para su cónyuge o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales, de negocios, o para socios o empresas de las que el servidor público o las personas antes referidas formen o hayan formado parte. Esta infracción es considerada como muy grave. |
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Infracciones contra el deber de uso adecuado de los bienes y recursos del Estado |
k) Usar indebidamente o dar una aplicación diferente, a los bienes y recursos públicos que le han sido confiados en administración o custodia o que le han sido asignados con ocasión de su cargo o función, o, que han sido captados o recibidos para la adquisición de un bien, la realización de obra o prestación de servicio, cuando de dicho uso o aplicación se obtenga un beneficio injustificado, o sea para actividades partidarias, manifestaciones o actos de proselitismo. Esta infracción es considerada como muy grave. No está comprendido en esta infracción el uso de los vehículos motorizados asignados al servicio personal por razón del cargo. l) Disponer que una persona particular utilice bienes, rentas, importes o valores integrantes del patrimonio de las entidades, sin la observancia de las disposiciones legales aplicables al caso. Esta infracción es considerada como muy grave. m) Disponer que se utilicen, en obra o servicio particular, vehículos, máquinas, aparatos o material de cualquier naturaleza, de propiedad o a disposición de cualquiera de las entidades, o el trabajo de servidores públicos, empleados o terceros contratados por las entidades. Esta infracción es considerada como muy grave. |
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Infracciones contra el deber de responsabilidad |
n) Incumplir, negarse o demorar de manera injustificada e intencional, el ejercicio de las funciones a su cargo, en los procedimientos en los que participa con ocasión de su función o cargo. Esta infracción es considerada como grave. o) Disponer, aprobar o autorizar la ejecución de actos o procedimientos, en ejercicio de las funciones a su cargo, que se encuentren en clara infracción a la ley o al reglamento, generando grave afectación al servicio público. Esta infracción es considerada como grave. |
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Infracciones contra la prohibición de mantener intereses en conflicto |
p) Intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación, contratación, promoción, rescisión o resolución del contrato o sanción de cualquier funcionario o servidor público, cuando tenga interés personal, familiar o de negocios en el caso, o tenga relación personal directa, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para él o para terceras personas. Esta infracción es considerada como grave. q) Intervenir con ocasión de su cargo en la atención, tramitación o resolución de asuntos que se encuentran bajo su ámbito de actuación funcional, en que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquellos de los que pueda resultar algún beneficio para sí mismo, su cónyuge o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad. Esta infracción es considerada como grave. |
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Infracción contra la prohibición de obtener ventajas indebidas |
r) Obtener o procurar beneficios o ventajas indebidas, para sí o para otros, haciendo uso de su cargo, autoridad, influencia o apariencia de influencia. Esta infracción es considerada como muy grave. s) Aceptar empleo, comisión o ejercer actividad de consultoría o asesoramiento para personas naturales o jurídicas, de carácter privado, infringiendo las prohibiciones e impedimentos legalmente establecidos. En caso de haber cesado en el cargo o función, la infracción se configura mientras se mantengan las referidas prohibiciones o impedimentos, conforme a los periodos establecidos legalmente. Esta infracción es considerada como grave. |
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Infracción contra la prohibición de hacer mal uso de información privilegiada |
t) Usar en beneficio propio o de terceros información privilegiada a la que se tuviera acceso por la función que se desempeña. Esta infracción es considerada como grave. u) Revelar un hecho o circunstancia que deba mantenerse en secreto o reservado, de la que haya tenido conocimiento en virtud del ejercicio de su cargo. Esta infracción es considerada como grave. |
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Infracciones por realizar actos que persiguen finalidades prohibidas (artículo 8 del Reglamento) |
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a) Autorizar, disponer o aprobar la contratación de personas impedidas, incapacitadas o inhabilitadas para contratar con el Estado, en adquisiciones de bienes, servicio u obras, administración o disposición de todo tipo de bienes, y/o, prestaciones de servicios de cualquier naturaleza, generando perjuicio para el Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si generó perjuicio económico o grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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b) Incurrir en fraccionamiento para la contratación de bienes, servicios y ejecución de obras, con el objeto de modificar o evadir el tipo de proceso de selección que corresponda, conforme a lo señalado en la Ley de Contrataciones del Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si generó perjuicio económico o grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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c) Incumplir las disposiciones que prohíben el ejercicio de la facultad de nombramiento o contratación de personal o de acceso a la función pública, en casos de nepotismo. Esta infracción es considerada como muy grave. |
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Infracciones por el desempeño funcional negligente o para fines distintos al interés público (artículo 9 del Reglamento) |
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a) Deteriorar o destruir los bienes destinados al cumplimiento de los fines de la entidad, por su uso inapropiado o distinto al interés público, atribuible a la falta de la debida diligencia en su mantenimiento, conservación u oportuna distribución. Esta infracción es considerada como grave. Si los bienes se encontraban destinados a programas, finalidades sociales o salud pública, la infracción es muy grave. |
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b) Convalidar o permitir por inacción, conociendo su carácter ilegal, las infracciones graves o muy graves establecidas en la Ley y especificadas en el presente Reglamento, o, la afectación reiterada a las normas que regulan los sistemas administrativos, cuando se tenga la función de supervisión o vigilancia sobre la actuación del personal a su cargo, siempre que la referida afectación haya generado manifiesto perjuicio para el Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave. |
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c) Actuar con negligencia en el gasto público en forma tal que implique la paralización o suspensión de los servicios, obras u operaciones que brinda o que se encuentran a cargo de la entidad. Esta infracción es considerada como grave. |
IV. SOBRE LAS SANCIONES POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
1. Finalidad de la sanción
La potestad sancionadora del Estado, generalmente tiene tres tipos de finalidades, represiva, preventiva y persuasiva. Adicionalmente, el Reglamento de la Contraloría establece en su artículo 10 las siguientes finalidades:
- Orientar la conducta de los funcionarios y servidores públicos.
- Prevenir comportamientos que atenten contra el cumplimiento de obligaciones inherentes a la gestión pública.
- Prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las disposiciones infringidas.
- Cumplir con su carácter punitivo.
- Proteger los intereses del Estado.
2. Tipos de sanciones
El artículo 11 del Reglamento establece los siguientes tipos de sanciones a los funcionaros o servidores públicos que incurren en responsabilidad administrativa funcional:
- Inhabilitación para el ejercicio de la función pública o suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, según corresponda a la gravedad de la infracción en que hubieran incurrido y conforme a los criterios de graduación establecidos en la Ley y en el Reglamento.
- Inhabilitación para el ejercicio de la función pública comprende la pérdida de la capacidad legal para el desempeño de funciones, cargos o comisiones que representen el ejercicio de función pública por parte del administrado sancionado. La señalada incapacidad legal supone la consecuente extinción del vínculo jurídico que soporta el desempeño de la función pública que se estuviera prestando a la fecha en que se hace efectiva la sanción; así como el impedimento para obtener un nuevo mandato, cargo, empleo, comisión de carácter público, celebrar contratos administrativos de servicios o para el ejercicio de función pública en las entidades, bajo cualquier modalidad.
- Suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, comprende la separación del cargo y la suspensión del goce de remuneraciones, compensaciones o beneficios de cualquier índole, aplicándose sobre la función o actividad de cualquier naturaleza que pueda ejercerse en la entidad, cualquiera que esta fuese, a la fecha en que se hace efectiva la sanción.
3. Escala de sanciones
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Escala de sanciones |
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Grave |
Suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, no menor de treinta (30) días calendario y hasta trescientos sesenta (360) días calendario o inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor de uno (1) ni mayor de dos (2) años |
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Muy grave |
Inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor de dos (2) ni mayor de cinco (5) años |
4. Ejecución de resoluciones de sanción
El artículo 13 del Reglamento establece criterios para la ejecución de las resoluciones de sanción producto de un procedimiento administrativo disciplinario por infracciones administrativas funcionales de los funcionarios o servidores.
Así, se señala que cuando las sanciones queden firmes o causen estado, son de cumplimiento obligatorio y ejecutividad inmediata no estando condicionadas a la ejecución o adopción de ninguna medida complementaria o accesoria por parte de la entidad o autoridad alguna.
Aclara que el cumplimiento de sanciones que se establezcan como inhabilitaciones o suspensiones que se establezcan en días, se computan en días calendarios consecutivos desde el día siguiente de vencido el plazo para impugnar la sanción impuesta por el órgano sancionador, o desde el día siguiente en que se notifica al administrado la resolución del Tribunal Superior. En el caso que se establezcan en meses o años, es contado a partir de la notificación o de la publicación del respectivo acto.
Toda resolución firme o que cause estado de imposición de sanción deberá ser comunicada por el órgano sancionador o tribunal superior al administrado; asimismo, señala que se le comunicará:
- A la entidad donde labora, presta servicios o ejerce como funcionario público; estando el titular de la entidad a implementar las medidas inmediatas en el ámbito de su competencia, sin evaluar de ninguna manera la procedencia o improcedencia de la sanción impuesta, incluyendo el cese, destitución, despido o extinción del contrato, conforme a los términos previstos para su aplicación, así como las medidas para asegurar la entrega de cargo y la continuidad de las funciones de la entidad, en un plazo máximo de cinco (5) días hábiles desde que se le comunica la sanción, debiendo culminar con la implementación de dichas medidas dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario, bajo responsabilidad; en el caso de incumplimiento, esto será considerado como una infracción muy grave y sujeta a potestad sancionadora por parte de la Contraloría previo procedimiento administrativo sancionador.
- Cuando la sanción recaiga sobre un administrado servidor o funcionario que ya no presta servicios a la entidad, estando prestando sus servicios o ejerciendo función pública en otra entidad, se le comunicará la sanción a esta última, teniendo el titular también de darle cumplimiento en el mismo plazo señalado anteriormente.
Por otro lado, el artículo 15 del Reglamento establece que las resoluciones que establecen sanciones administrativas por incumplimiento funcional deben inscribirse en el Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles o el que haga sus veces.
- El órgano sancionador o el Tribunal Superior remiten, en copia autenticada o certificada, a la Gerencia de Responsabilidades o unidad orgánica que haga sus veces en la Contraloría General de la República: las resoluciones con sanción firme o que hayan causado estado, así como las resoluciones judiciales que dispongan la nulidad, revocación o modificación de la sanción impuesta, dentro de los cinco (5) días hábiles contados desde el momento en que cuenten con todos los cargos de la notificación que les compete realizar.
- En torno a dicha notificación, la Gerencia de Responsabilidades o unidad orgánica que haga sus veces en la Contraloría General de la República, debe inscribir las sanciones que hubieran quedado firmes o causado estado, así como anotar las resoluciones judiciales que declaren la nulidad, revocación o modificación de la sanción impuesta en el Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles o el que haga sus veces, conforme a las disposiciones de la materia.
- Finalmente, debe comunicar al OCI la sanción impuesta para su seguimiento, reporte e incumplimiento.
Asimismo, aparte de la remisión de las resoluciones de sanción a la Gerencia de Responsabilidades para ser anexadas al Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles, también se publican en el portal institucional de la Contraloría, de forma mensual, con la finalidad de otorgarles a los demás administrados que puedan estar involucrados, la predictibilidad de las decisiones de la Contraloría, orientar su conducta en torno a sus funciones y labores, así como proporcionar criterios para la actuación de los órganos del Sistema en materia de responsabilidad funcional, así como dar cumplimiento a la transparencia señalada en sus principios.
5. Determinación de la rehabilitación, reiterancia, reincidencia, eximentes, atenuantes y concurso
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Rehabilitación (artículo 17 del Reglamento) |
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La rehabilitación para que un funcionario o servidor quede considerado como ‘rehabilitado’ para la Administración Pública, se debe verificar el cumplimiento de la sanción, sin que sea necesaria declaración alguna. Asimismo, la rehabilitación deja sin mención toda mención a la sanción o constancia de la misma, impidiendo que pueda constituir un precedente o un demerito para el infractor. Finalmente, se resalta que la rehabilitación sobre un infractor que haya tenido como sanción la inhabilitación, no produce como efecto inmediato el reponer en la función, cargo o comisión de la que hubiera sido privado el administrado sancionado. |
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Reiterancia (artículo 18 del Reglamento) |
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Se configura por la comisión de sucesivas infracciones, no siendo necesario tener como antecedente estar previamente sancionado, siendo esta circunstancia un criterio para ser evaluado al momento de la graduación de la sanción. |
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Reincidencia (artículo 18 del Reglamento) |
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Se configura por la comisión de una nueva infracción, luego de haber sido sancionado por responsabilidad administrativa funcional, hasta los tres (3) años de cumplida la misma, con independencia de su rehabilitación. En este caso, la infracción nueva será calificada con un nivel superior de gravedad o puede sancionarse hasta el límite superior de la anterior sanción, siempre que el administrado hubiera sido anteriormente sancionado por infracciones de igual o mayor gravedad que la nueva infracción. Si ha sido previamente sancionado por infracciones de menor gravedad, la reincidencia no incrementa el nivel de gravedad en la calificación de la infracción, pero puede sancionarse hasta el límite superior de la escala de sanciones. |
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Eximentes (artículo 19 del Reglamento) |
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Pueden ser planteados por el administrado, a quien le corresponde la carga de la prueba. Si los argumentos alegados como eximentes no resultara suficientes para ser considerados por la administración, estas circunstancias deberán tomarse en cuenta para determinar el criterio de graduación. Los eximentes son: - Incapacidad mental que afecte la aptitud para entender los alcances de la conducta, debidamente comprobada por la autoridad competente. - Caso fortuito o la fuerza mayor, debidamente comprobados. - La actuación en cumplimiento de un deber legal, función, cargo o comisión encomendada, o el ejercicio legítimo del derecho de defensa - La ausencia de una consecuencia perjudicial para los intereses del Estado - El error inducido por la administración por un acto o disposición administrativa, confusa o ilegal. - La orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de sus funciones, siempre que el funcionario o servidor público hubiera expresado su oposición por escrito u otro medio que permita verificar su recepción por el destinatario. - La actuación funcional en caso de catástrofe o desastres naturales o inducidos, cuando los intereses de seguridad, salud, alimentación u orden público, hubieran requerido acciones inmediatas e indispensables para evitar su inminente afectación o superar los efectos adversos generados |
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Atenuantes (artículo 20 del Reglamento) |
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El artículo 20 plantea los atenuantes de la sanción, los cuales permiten la reducción de la sanción en la escala correspondiente, podrán dar lugar a la imposición de una sanción prevista para un menor nivel de gravedad, pudiendo en este caso reducirse la sanción hasta el mínimo de treinta (30) días calendarios de suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, sin afectar la tipicidad del hecho imputado. Deben ser planteados por el administrado, a quien le corresponde la carga de la prueba y son: - La subsanación voluntaria por parte del administrado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción, con anterioridad a la notificación del inicio del procedimiento sancionador. - La actuación funcional en privilegio de intereses superiores de carácter social, o relacionados a la salud u orden público, cuando, en casos diferentes a catástrofes o desastres naturales o inducidos, se hubieran adoptado acciones inmediatas para evitar su inminente afectación o superar los efectos adversos generados. - El reconocimiento de la infracción, de forma expresa, en la presentación de los descargos. En caso dicho reconocimiento sea posterior, aquel puede ser considerado para graduar la sanción. - La condición de denunciante de quien ha sido autor o copartícipe en los hechos denunciados que configuren infracciones graves o muy graves, siempre que la denuncia hubiera sido calificada, de acuerdo a lo previsto en la Ley N° 29542, Ley de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz en el ámbito penal. - La colaboración oportuna y pertinente en el procedimiento sancionador por medio del aporte de documentación o información que permita o coadyuve a establecer la responsabilidad administrativa funcional de los demás administrados comprendidos en dicho procedimiento. |
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Concurso de infracciones (artículo 21 del Reglamento) |
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- Si un mismo hecho configura más de una infracción, se impondrá la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, siendo la más gravosa, la de inhabilitación. - Cuando concurran varios hechos sancionables que deban considerarse como infracciones independientes, se sumarán las sanciones de inhabilitación que se establezcan para cada una de ellas, hasta un máximo de cinco (5) años. |
V. ÓRGANOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
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Órganos del procedimiento sancionador |
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Gerencia de Responsabilidades |
Unidad encargada de supervisar y evaluar y dirigir, el desempeño, actividades y las necesidades de insumo, vinculadas al ejercicio de la potestad sancionadora. Dependen de esta Gerencia la Subgerencia de Gestión de Órganos Instructores y la Subgerencia de Gestión de Órganos Sancionadores. |
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Subgerencia de Gestión de Órganos Instructores |
Unidad orgánica responsable de la unificación, sistematización y definición de los criterios de interpretación y para la emisión de los pronunciamientos de los órganos instructores. |
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Subgerencia de Gestión de Órganos Sancionadores |
Unidad responsable de la unificación, sistematización y definición de los criterios de interpretación y resolución, en el ámbito de los órganos sancionadores. |
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Órgano instructor |
Encargado de conducir la fase instructiva en la primera instancia del procedimiento sancionador, efectuando las actuaciones conducentes a la determinación o no de la responsabilidad administrativa funcional por la comisión de infracciones graves o muy graves, contenidas en las observaciones remitidas al procedimiento sancionador. Integrado por uno o más jefes instructores. |
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Órgano Sancionador |
Encargado de conducir la fase sancionadora en la primera instancia del procedimiento sancionador y tiene a su cargo la decisión sobre la imposición de sanciones por responsabilidad administrativa funcional. |
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Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas |
Órgano colegiado de la Contraloría, encargado de conocer y resolver en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación interpuestos por los administrados contra las resoluciones emitidas por la primera instancia del procedimiento sancionador. |
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Secretaría Técnica |
Órgano del Tribunal Superior, encargado de gestionar y prestar el apoyo técnico y administrativo que requiera la Sala Plena y las Salas del Tribunal Superior. Es la encargada de recibir, registrar y programar los expedientes que sean elevados al Tribunal Superior, así como las quejas por defectos de tramitación y el recurso de queja por no concesión del recurso de apelación. |
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Salas del Tribunal Superior |
Instancias funcionales encargadas de la resolución de los recursos y pedidos que se encuentran en el ámbito de competencia del Tribunal Superior. |
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Sala Plena |
Instancia de decisión encargada de la emisión de precedentes administrativos de observancia obligatoria y de las materias relacionadas al funcionamiento del Tribunal Superior que se establecen en el presente Reglamento. La Sala Plena está integrada por todos los vocales del Tribunal Superior. |
VI. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Comprende los actos y diligencias conducentes a la determinación de la existencia o no de la responsabilidad administrativa funcional, así como la consecuente imposición de la sanción, en caso de corresponder. Comprende dos (2) instancias: La primera instancia, que comprende la Fase Instructiva y Fase Sancionadora; y, la segunda instancia que comprende la tramitación y resolución de los recursos de apelación ante el Tribunal Superior.
1. Fases del procedimiento
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Primera instancia |
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Fase instructiva |
- A cargo del órgano instructor. - Realización de las actuaciones conducentes a la determinación de la responsabilidad administrativa funcional derivada de los Informes. - Se establece desde el inicio del procedimiento sancionador y su desarrollo, culminando con la emisión del pronunciamiento sobre la existencia o inexistencia de infracción por responsabilidad administrativa funcional y remite el correspondiente proyecto de resolución. - Tiene una duración de hasta ciento cincuenta (150) días hábiles, pudiendo ser prorrogada por treinta (30) días hábiles adicionales, a criterio del órgano instructor y mediante resolución debidamente motivada y notificada al administrado. - Se encarga de recibir el Informe con las observaciones remitidas al procedimiento, procede con su registro y constituye el expediente. - Evalúa los requisitos de admisibilidad y procedencia del Informe. - Emite el pronunciamiento final. |
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Fase sancionadora |
- La fase sancionadora tiene una duración de hasta treinta (30) días hábiles, contados desde el día siguiente de la recepción del pronunciamiento remitido por el órgano instructor hasta la resolución que declara la existencia o inexistencia de la infracción. - El órgano sancionador recibe el pronunciamiento del órgano instructor conjuntamente con el expediente del procedimiento sancionador y procede a su registro. - El órgano sancionador, sin mediar notificación alguna al administrado, evalúa el pronunciamiento del órgano instructor, de forma conjunta con el expediente. Asimismo, en base a su evaluación, realiza actuaciones complementarias para la determinación de la responsabilidad administrativa funcional. - En caso de que observe en el pronunciamiento la incompleta calificación de los hechos como infracciones, puede devolver en una sola ocasión el expediente al órgano instructor mediante comunicación escrita debidamente sustentada para la reevaluación del pronunciamiento. - La fase sancionadora concluye con la emisión de la resolución motivada determinando la existencia o no de la infracción, así como la consecuente imposición de la sanción en el primer caso, o la declaración de no a lugar a su imposición, para lo cual toma en cuenta la propuesta señalada en el pronunciamiento del órgano instructor. - Sobre la resolución emitida por el órgano sancionador solo cabe el recurso de apelación el cual tiene por objeto que el Tribunal Superior revise este acto, en segunda y última instancia administrativa. Asimismo, también pueden ser materia de apelación, los actos que produzcan indefensión, dispongan medida preventiva, denieguen los pedidos de prescripción, caducidad o de conclusión del pronunciamiento sancionador por el supuesto de muerte del administrado o cualquier otra decisión o actuación del pronunciamiento del órgano sancionador. - El plazo de la interposición del recurso de apelación es de quince (15) días hábiles de notificada la resolución que impone sanción, caso contrario será declarado improcedente por extemporáneo. La presentación de dicho recurso, suspende los efectos de la sanción y en caso no presentarse el mismo, el órgano sancionador emite la resolución al día siguiente de vencido dicho plazo, declarando consentida la sanción. - El órgano sancionador, una vez presentado el recurso, evalúa en cinco (5) días hábiles todos los requisitos de admisibilidad y procedencia; posteriormente eleva el recurso al Tribunal Superior, conjuntamente con el expediente. Requisitos de admisibilidad el recurso de apelación - Número de la resolución que se impugna, el número del expediente sancionador, la sumilla, el lugar y fecha del escrito. - Identificación del (los) administrado(s): Nombres completos, documentos de identidad, consignación de su domicilio y la consignación expresa de la entidad en que se encuentra prestando servicios, estando el cumplimiento de este requisito sujeto a verificación posterior y a las medidas previstas en el artículo 33 del TUO de la LPAG. |
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Fase sancionadora |
- En caso de actuar mediante representante, acreditar dicha condición e identificar a quién representa, acompañando la copia del poder vigente. - Expresión secuencial y concreta de la pretensión impugnatoria que se postula. - Fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la impugnación. - Firma del administrado o de su representante. En caso de omisión de alguno de los requisitos mencionados, se solicitará la subsanación en un plazo de dos (2) días hábiles computados desde el día siguiente de haber sido requerido por el órgano sancionador. Este plazo suspende la tramitación del recurso de apelación. Si el administrado no cumple con subsanar la omisión, el recurso presentado deberá ser declarado inadmisible por el sancionador, devolviéndose los actuados, dejando copia autenticada de los mismos, en el expediente. Improcedencia del recurso de apelación El recurso deberá ser declarado improcedente cuando se configuren los siguientes casos: - El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta de las previstas en la Ley y el presente Reglamento. - El recurso sea interpuesto fuera del plazo. - No se acredite derecho o interés legítimo afectado. - Se impugne la resolución que declara la inexistencia de infracción. Recurso de queja por no concesión del recurso Este recurso procede únicamente en los casos en que el recurso de apelación sea declarado inadmisible o improcedente, debiendo ser presentado ante el órgano sancionador dentro de los cinco (5) días hábiles de notificada la resolución de improcedencia o inadmisibilidad. Cuando el Tribunal Superior declare fundado el recurso de queja, dispone a su vez la revocación de la resolución que no concedió el recurso de apelación disponiendo su avocamiento al conocimiento de la apelación presentada, lo que se notifica al administrado. En caso de que el Tribunal Superior declare infundado el recurso, confirma la resolución de inadmisibilidad o improcedencia del recurso de apelación, notificando al administrado y agotando con dicha decisión la vía administrativa. |
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Segunda instancia |
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- Llevada a cabo por el Tribunal Superior. - Comprende desde el acuse de recibo del recurso de apelación o la recepción del recurso de queja por su no concesión, hasta la notificación de la resolución que causa estado en el procedimiento sancionador. - El Tribunal Superior resuelve el recurso de apelación dentro de los diez (10) días hábiles siguientes de haber declarado que el expediente se encuentra listo para ser resuelto. - El Tribunal Superior no está obligado a evaluar o valorar para la resolución del recurso de apelación, los escritos, alegatos o medios de prueba que sean presentados con posterioridad a la notificación de la concesión de la apelación conjuntamente con la resolución de acuse de recibo, sin menoscabo de su incorporación al expediente. |
VII. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
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Procedimientos especiales |
Prescripción de la potestad sancionadora |
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Caducidad de la potestad sancionadora |
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Queja por defecto de tramitación |
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Medida preventiva |
1. Prescripción de la potestad sancionadora
- La potestad sancionadora prescribe a los cuatro (4) años, contados desde el día en que la infracción se hubiera cometido o desde el día en que hubiera cesado, si fuera una acción continuada.
- Puede ser declarada de oficio o a petición del administrado en cualquier instancia o fase del procedimiento sancionador.
- Se resuelve sin necesidad de prueba o actuación adicional, por la mera constatación del plazo cumplido.
- El cómputo del plazo de prescripción es suspendido con el inicio de veinticinco (25) días hábiles de inactividad procesal por causas atribuibles al órgano a cargo del procedimiento.
- A los sesenta (60) días hábiles de vencido el plazo máximo legal de cada fase o instancia, se reanuda indefectiblemente el cómputo del plazo de prescripción, lo que se aprecia de oficio o a pedido de parte.
- La suspensión del procedimiento sancionador por decisión judicial expresa genera la suspensión del plazo de prescripción.
2. Caducidad de la potestad sancionadora
- El procedimiento sancionador no puede exceder el plazo de dos (2) años, contado desde el día siguiente de la notificación de su inicio al administrado, transcurrido el cual, se entiende concluido.
- La caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte en cualquier instancia o fase del procedimiento sancionador, sin necesidad de prueba o actuación adicional, a partir de la mera constatación del plazo cumplido.
- La conclusión del procedimiento sancionador por caducidad da lugar al inicio de un nuevo procedimiento, siempre que la potestad sancionadora no hubiera prescrito.
- La suspensión del procedimiento sancionador por decisión judicial expresa genera la suspensión del plazo de caducidad, desde el día en que dicha decisión sea oficialmente comunicada por el Poder Judicial a los órganos del procedimiento sancionador.
Trámite de los pedidos de prescripción, caducidad o de conclusión del procedimiento sancionador por el supuesto de muerte del administrado.
La denegatoria por el órgano instructor u órgano sancionador de los pedidos de prescripción, caducidad o de conclusión del procedimiento sancionador por el supuesto de muerte del administrado, solo es apelable de forma conjunta con la apelación de la sanción.
Por otro lado, la denegatoria por el Tribunal Superior es inimpugnable en la vía administrativa, procediendo la acción contencioso-administrativa conjuntamente con la impugnación de la resolución que pone fin al procedimiento sancionador.
3. Queja por defecto en la tramitación
- Puede ser formulada por el administrado en cualquier fase o instancia contra aquellos defectos de tramitación que supongan paralización, infracción de los plazos legales u omisión de los trámites establecidos en la Ley y su Reglamento, que deben y pueden ser subsanados antes de la resolución del procedimiento, en la fase o instancia respectiva.
- No suspende la tramitación del procedimiento sancionador y su resolución es inimpugnable.
- La queja por defecto de tramitación formulada contra el órgano instructor y órgano sancionador se presenta directamente ante el Tribunal Superior, citándose el deber infringido y la norma que lo exige.
- La queja por defecto de tramitación formulada contra las Salas del Tribunal se presenta ante la Secretaría Técnica y es resuelta por una sala distinta, en ausencia de la cual, resuelve el Contralor General de la República.
- La queja por defecto de tramitación es resuelta en un plazo de diez (10) días hábiles, contado desde su presentación, aplicando, en lo demás, el procedimiento señalado en el artículo 167 del TUO de la LPAG.
- En caso se declare fundada la queja por defecto de tramitación, la autoridad que emite la resolución dispone las medidas necesarias para la corrección del procedimiento, estableciendo en la misma resolución las acciones pertinentes para el deslinde de las responsabilidades.
4. Medida preventiva
- Separación del cargo del administrado mientras dure el procedimiento sancionador, implicando su puesta a disposición de la Oficina de Personal o la que haga sus veces, para el desarrollo de trabajos o labores compatibles con su especialidad, que no estén relacionados con la materia investigada, ni representar cargos de dirección, directivos superiores, ejecutivos o cargos de administración, lo cual, en ningún caso, debe representar una disminución en sus niveles de ingresos.
- No constituye sanción administrativa, no impide continuar con el procedimiento sancionador, ni produce indefensión.
- Criterios de aplicación de la medida preventiva:
• Gravedad del hecho infractor.
• Participación relevante del administrado en la generación del hecho infractor.
• Riesgo para el correcto ejercicio de la función pública, considerando el nivel del cargo y la relación de las funciones asignadas al administrado con el hecho infractor.
- La propuesta de la medida preventiva de separación de cargo es dada por el órgano instructor al sancionador, desde la emisión de la resolución de inicio del procedimiento sancionador y hasta la emisión de pronunciamiento sobre la existencia de infracción, acompañándola con copia simple de los documentos que fundamenten su propuesta.
- Es tramitada por el órgano sancionador en expediente independiente, sin suspensión del desarrollo ni de los plazos del procedimiento sancionador, dentro de los cinco (5) días hábiles de recibida.
- Caduca de pleno derecho cuando:
• Queda firme la resolución que pone término al procedimiento sancionador en la vía administrativa.
• Cuando se emite una resolución que causa estado.
• Cuando hubiera transcurrido el plazo máximo establecido para cada fase o instancia, sin la emisión del pronunciamiento o la resolución correspondiente.
- La resolución que dispone la medida preventiva es notificada tanto al administrado como a la entidad a que pertenece el administrado, la cual en el plazo máximo de cinco (5) días hábiles debe ejecutar lo dispuesto, bajo responsabilidad del Titular, comunicando las medidas adoptadas al órgano sancionador, dentro de los cinco (5) días siguientes a su completa implementación.
- El cumplimiento de la medida preventiva es materia de control por parte del Sistema Nacional de Control.
- En caso la medida preventiva recaiga en un administrado que ha dejado de prestar servicios en la entidad en que cometió el hecho infractor, pero estuviere prestando servicios en otra entidad, corresponde al titular de esta última disponer o adoptar las medidas necesarias para asegurar la ejecución de la medida preventiva dispuesta, bajo responsabilidad.
- La medida preventiva puede ser apelada ante el órgano sancionador dentro de los cinco (5) días hábiles de notificada, sustentado en una interpretación diferente de las pruebas, de los elementos que fueron tomados en cuenta para establecer la necesidad de su aplicación o por una cuestión de puro derecho. Esta apelación debe ser elevada sin mayor trámite al Tribunal Superior en el plazo de dos (2) días hábiles, conjuntamente con el expediente aparte, quien deberá resolverla dentro de los quince (15) días hábiles siguientes.
- Cuando la medida preventiva sea declarada fundada, el Tribunal Superior la revoca. En caso contrario, confirma la medida preventiva al declarar infundada la apelación. En ambos casos, notifica dicha decisión al administrado y al órgano sancionador para que este último notifique a la entidad a la que pertenece el administrado.
VIII. NORMAS COMUNES DEL PROCEDIMIENTO
1. Régimen de notificación
El régimen de notificación de la Contraloría se efectúa bajo las siguientes modalidades, en orden de prelación:
- Notificación personal en el domicilio del administrado.
- A la dirección de correo electrónico, siempre haya sido autorizado expresamente por el administrado.
- Mediante el empleo de medios de comunicación a distancia tales como, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado o autorizado expresamente por el administrado.
- Mediante publicación en el diario oficial El Peruano y en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley.
- Accesoriamente, en el portal institucional de la Contraloría.
El plazo para realizar la notificación es dentro de los cinco (5) días hábiles, contados desde la fecha en que son emitidos o dispuestos, más el término de la distancia, según el Cuadro General de Términos de la Distancia aprobado por el Poder Judicial.
La notificación se realiza mediante cédula, la cual debe contener los siguientes requisitos:
- Número de la cédula de notificación y fecha de emisión.
- Número del expediente.
- Nombres y apellidos completos del destinatario.
- Dirección del domicilio del destinatario y referencia, cuando corresponda.
- Identificación del acto que se notifica.
- Copia del acto que se notifica.
- Indicación del órgano que emite el acto administrativo que se notifica y el sello y firma de su representante.
- Nombre, documento nacional de identidad y firma de la persona con la que se realiza la diligencia de notificación, especificando su vinculación con el destinatario.
- Fecha y hora en que se efectúa la notificación.
- Adicionalmente, se podrá complementar con algún hecho u observación relevante presentados durante la diligencia de notificación, así como con la descripción de los datos o características que identifiquen el lugar del domicilio en que se efectúa la notificación.
2. Domicilio
Se entenderá como domicilio a efectos de la notificación, aquel ubicado en el territorio nacional que conste en el expediente o en el último domicilio que el administrado haya señalado en el proceso de control que originó el Informe.
En caso de no haber señalado domicilio o el mismo sea inexistente, la notificación se realiza en el domicilio indicado en su DNI. En cualquier caso, los órganos a cargo del procedimiento sancionador adoptan las acciones que permitan razonablemente asegurar la notificación en el domicilio del administrado.
Cuando el administrado hubiera señalado simultáneamente más de un domicilio, para efectos de la notificación se considera el denominado como domicilio procesal o el señalado expresamente para tal efecto. En caso contrario, su domicilio será cualquiera de los consignados.
Si el domicilio del documento nacional de identidad se encontrase en el extranjero, la notificación se realiza a través del representante diplomático del Perú en el país de residencia. En los casos en que el domicilio se ubique en edificios, condominios o cualquier otro inmueble de acceso restringido, la notificación se realiza con la persona encargada de regular la entrada.
Todo cambio del domicilio debe ser informado por el administrado a los órganos correspondientes del procedimiento sancionador y será efectivo desde la presentación del escrito correspondiente por parte de aquel.
En caso de comprobarse un defecto en la notificación, el órgano a cargo deberá disponer la nueva notificación, sin perjuicio para el administrado; no obstante, la misma se tendrá por válida cuando el administrado manifestara haberla recibido. Asimismo, se establece la dispensa de la notificación en los casos en que los administrados hayan tenido acceso directo de los actos o actuaciones, siempre que consten en acta.
Para el diligenciamiento de notificaciones, se tendrá el apoyo de las Contralorías Regionales y los OCI
3. Modalidades de notificación
La notificación personal se realiza en el domicilio del administrado mediante cédula de notificación, la cual comprende la entrega de la cédula de notificación y copia del acto administrativo, dejándose constancia del nombre, la firma y número del documento nacional de identidad de quien recibe los documentos que se notifican, así como de la fecha y hora de la diligencia. Efectuada la notificación, la copia de la cédula debidamente completada debe ser devuelta al órgano emisor, al día siguiente de realizada dicha diligencia, más el término de la distancia.
En caso no se encontrara al administrado o persona con quien pueda efectuarse la notificación, se dejará constancia de dicha situación en un acta, señalando: el número del expediente, el destinatario de la notificación, el acto materia de notificación, la indicación referida a la imposibilidad de entregar la notificación y la nueva fecha en que se hará efectiva la siguiente notificación, la cual no podrá exceder de cinco (5) días hábiles. En caso no se efectúe la notificación en la nueva fecha, se dejará constancia un acta, la cual se deja debajo de la puerta, indicando las características del domicilio, conjuntamente con la cédula de notificación y el correspondiente acto administrativo, teniéndose al administrado por bien notificado.
Efectuada la notificación, una copia del acta y de la cédula son devueltas al órgano emisor, al día siguiente de realizada dicha diligencia, más el término de la distancia y se anexan al expediente.
La notificación mediante dirección de correo electrónico o telefax procede únicamente cuando el administrado hubiera consignado dicha dirección y lo hubiera autorizado de forma expresa, teniéndose por efectuada.
La notificación mediante publicación se efectúa en el diario oficial El Peruano y en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, y procederá únicamente cuando se ignore el domicilio o cuando se han agotado los mecanismos para notificar de manera personal o por medios de comunicación a distancia, cuyo contenido debe ser el siguiente:
• Consignar el texto íntegro de la declaración o decisión que conforma el acto, incluyendo una transcripción sumaria de su motivación.
• La identificación del expediente del procedimiento administrativo sancionador en el cual se expidió el acto notificado, considerando, entre otros, el número del expediente, nombres y apellidos del destinatario.
• El nombre del órgano y funcionario que emitió el acto administrativo.
• La fecha de vigencia del acto notificado, incluyendo, si fuera el caso, la mención al agotamiento de la vía administrativa.
• La indicación de los recursos que proceden contra el acto administrativo notificado, de ser el caso, señalando el órgano competente ante el cual deben presentarse los recursos y el plazo para interponerlos.
• Cualquier información que pueda ser importante para la protección de los intereses y derechos de terceros, cuando la publicación se encuentre dirigida a estos.
4. Escritos
Los escritos de los administrados deben comprender como mínimo:
- El número del expediente sancionador.
- Indicación del órgano al cual se encuentra dirigida la petición.
- Los nombres y apellidos completos, tipo y número de documento de identidad. Así como la copia del poder vigente, en caso de representación.
- Domicilio real o procesal, o autorización para notificación mediante otro medio.
- La expresión concreta de lo pedido.
- Lugar, fecha, firma o huella digital.
- La relación de los documentos y anexos que acompaña.
- El uso del idioma castellano.
En caso de incumplimiento de dichos requisitos, se le otorga al administrado por única vez un plazo máximo de dos (2) días hábiles para subsanar las omisiones observadas. Si, al vencimiento del plazo concedido, el administrado no subsanase las omisiones señaladas, el escrito se tiene por no presentado.
5. Resoluciones
Son decisiones de las autoridades que forman parte del procedimiento administrativo sancionador y contienen como mínimo en su estructura:
- Lugar, fecha y número de la resolución.
- Expediente, sumilla de la decisión e identificación del órgano emisor.
- Identificación completa del administrado.
- Los antecedentes de la resolución, salvo el caso de resoluciones de mero trámite.
- La motivación de la decisión.
- La decisión y las disposiciones a que hubiera lugar, señalando de manera clara y precisa lo que se ordena cumplir y el plazo otorgado para tal efecto.
- El órgano encargado de su emisión.
- La firma del jefe sancionador, jefe instructor o de los vocales y secretario técnico de las Salas del Tribunal Superior, según corresponda al órgano emisor.
Las resoluciones pueden ser aclaradas, rectificadas o integradas a pedido de parte o de oficio, de forma irrecurrible y no acarrea la nulidad del acto administrativo emitido.
Asimismo, existen resoluciones que ponen término al procedimiento sancionador, las cuales son:
- Las resoluciones que declaran la inexistencia de infracción, por parte del órgano instructor.
- Las resoluciones firmes que imponen sanción o declaran no ha lugar a su imposición, emitidas por el órgano sancionador, cuando no ha sido materia de apelación.
- Las resoluciones firmes que declaran la improcedencia o la inadmisibilidad de la apelación, emitidas por el órgano sancionador.
- Las resoluciones que revocan, confirman o modifican lo resuelto en primera instancia, emitidas por el Tribunal Superior agotan la vía administrativa y causan estado.
- Las resoluciones que estiman los pedidos de prescripción o caducidad.
- Las resoluciones que declaran la imposibilidad jurídica de continuar el procedimiento sancionador.
- Las resoluciones del Tribunal Superior, procediendo contra aquellas únicamente la acción contencioso administrativa de conformidad al artículo
6. Medios de prueba
El manejo de los medios de prueba con la finalidad de acreditar los hechos materia del procedimiento, se da de forma similar que en cualquier procedimiento sancionador especial, indicándose que deben estar debidamente ofrecidos en los descargos, siempre que sean pertinentes, conducentes, suficientes, lícitos y oportunos.
IX. TRATAMIENTO DE HECHOS NO COMPRENDIDOS EN LA POTESTAD SANCIONADORA
Bajo el régimen de este Reglamento se establece que en cualquier etapa del procedimiento, cuando los servidores o funcionarios observan que los hechos observados en los Informes contienen indicios de responsabilidad penal o civil, deben poner en conocimiento de la unidad orgánica que elaboró el informe u otra competente, para su evaluación y trámite.
X. RÉGIMEN DE ABSTENCIONES
El Reglamento también establece los supuestos sobre los cuales el personal de los órganos del procedimiento sancionador, incluyendo a los vocales del Tribunal Superior, deben abstenerse de participar en la tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores, los mismos que son:
- Cuando sean cónyuges, convivientes, parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, con cualquiera de los administrados o con sus representantes, mandatarios, con los administradores de sus empresas, o con quienes les presten servicios.
- Cuando hubieran tenido intervención como asesor, perito o testigo en el mismo procedimiento, o si como autoridad hubiere manifestado previamente su parecer sobre el mismo, de modo que pudiera entenderse que se ha pronunciado sobre el asunto adelantando opinión, salvo la rectificación de errores o aclaraciones.
- Cuando personalmente, o bien su cónyuge, conviviente o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuvieren interés en el asunto de que se trate o en otro semejante, cuya resolución pueda influir en la situación de aquel.
- Cuando tuvieren amistad íntima, enemistad manifiesta o conflicto de intereses objetivo con cualquiera de los administrados intervinientes en el procedimiento, que se hagan patentes mediante actitudes o hechos evidentes en el procedimiento.
- Cuando tuvieren o hubiesen tenido en los últimos doce (12) meses, relación de servicio o de subordinación con cualquiera de los administrados o terceros directamente interesados en el asunto, o si tuviera en proyecto una concertación de negocios con alguna de las partes, aun cuando no se concrete posteriormente. No se aplica esta causal, en los casos de contratos para la prestación de servicios públicos o, que versen sobre operaciones que normalmente realice el administrado-persona jurídica con terceros y, siempre que se acuerden en las condiciones ofrecidas a otros consumidores o usuarios.
Para el trámite de la abstención, se establece que debe ser presentada por el servidor o funcionario ante el jefe instructor, jefe sancionador o el secretario técnico, por escrito y debidamente motivado en un plazo de dos (2) días hábiles de conocido el procedimiento.
En el caso en que se abstengan los jefes de los órganos, deben ser planteados ante el Subgerente correspondiente. En caso de que el pedido sea formulado por el secretario técnico o Secretaría Técnica Adjunta, este presenta su pedido de abstención ante el presidente de la Sala correspondiente. Finalmente, en caso de que se abstenga un vocal del Tribunal Superior, el pedido de abstención se presenta ante la Secretaría Técnica, quien da cuenta al Presidente de su respectiva Sala o a la Sala Plena.
Asimismo, los administrados también pueden poner en conocimiento de la administración alguna causal de abstención que conozca de parte de los servidores o funcionarios que ven su caso, también mediante escrito y debidamente fundamentado.
Por otro lado, el Reglamento establece otro tipo de abstención llamado “Abstención por decoro”, el cual está definido como aquella que se justifica ante causas en donde el servidor o funcionario que participa en el procedimiento, pueda afectar su imparcialidad o perturbar el desempeño de su función.
XI. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
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Disposiciones complementarias |
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Finales |
Transitorias |
Derogatoria |
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Para todo lo no previsto en la Ley y en el Reglamento, se aplica en forma supletoria lo establecido en el TUO de la LPAG, así como en las fuentes del procedimiento administrativo que este último establece, estableciéndose la interpretación de las disposiciones de la normativa especial por parte de la Contraloría. Asimismo, es la Contraloría quien determina la constitución, oportunidad de funcionamiento y ubicación geográfica de los órganos Instructores, órganos sancionadores y órganos del Tribunal Superior, para el correcto desarrollo de su facultad sancionadora conforme lo estime conveniente.
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El Reglamento prevé disposiciones para su entrada en vigencia, en especial en torno a la aplicación de la norma en el tiempo, indicando que es de aplicación inmediata a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes al momento de su entrada en vigencia. Asimismo, establece la prohibición de sus efectos retroactivos, salvo en el caso de retroactividad benigna de las normas sancionadoras. Asimismo, en torno a su implementación estable la desactivación de las Salas del Tribunal Superior y conforma las nuevas salas con tres (3) vocales cada una, las cuales continúan con la tramitación de los expediente, sin retrotraer etapas. Otro de los puntos importantes en las disposiciones complementarias transitorias es el determinar que el cómputo del plazo de caducidad, para los procedimientos administrativos sancionadores en curso, queda suspendido hasta los treinta (30) días calendario de instalada la sala conformada de acuerdo a lo establecido en el numeral anterior. |
A través de la entrada en vigencia del Reglamento de la Contraloría, quedan derogadas las siguientes disposiciones: - La Directiva N° 010-2016-CG/GPROD, aprobada por Resolución de Contraloría N° 129-2016-CG. - El Reglamento del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, aprobado por Resolución de Contraloría N° 244-2013-CG. - La Directiva N° 002-2014-CG/PAS, “Notificación en el Procedimiento Sancionador por Responsabilidad Administrativa Funcional”, aprobada por Resolución de Contraloría N° 233-2014-CG. |
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