Amparo contra normas
SUMILLA
El artículo 200, inciso 2, de la Constitución señala expresamente que no procede el amparo contra normas; no obstante, el Tribunal Constitucional ha precisado, con una lectura conjunta de esta norma y del artículo 3 del Código Procesal Constitucional, que este tipo de amparo se admite cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como sustento la aplicación de una norma autoaplicativa incompatible con la Norma Fundamental. Para entender el asunto, ha sido importante el papel de la jurisprudencia, pues ha ido afinando los parámetros de este tipo de proceso. Así, por ejemplo, ha señalado el Tribunal Constitucional que este tipo de amparo no está condicionado al plazo prescriptorio establecido en el artículo 44 del Código Procesal Constitucional.
Aspectos generales del amparo contra normas
¿Qué característica debe cumplir una norma para ser cuestionada en el proceso de amparo?
Cuando a través del amparo se cuestione la validez de una ley o una norma con rango de ley, no solo es preciso que esta, en abstracto, resulte contraria a algún derecho fundamental sino, además, que en los hechos incida en el ámbito subjetivo garantizado por dicho derecho, habida cuenta que la finalidad de este proceso no es controlar en abstracto la validez de las leyes, sino la de tutelar el ejercicio de derechos fundamentales.
¿Cómo es posible el amparo contra normas si está prohibido en la Constitución?
Para el Tribunal Constitucional, el inciso 2 del artículo 200 de la Constitución no contiene una prohibición de cuestionar mediante el amparo leyes que puedan ser lesivas en sí mismas de derechos fundamentales, sino una simple limitación que pretende impedir que, a través de un proceso cuyo objeto de protección son los derechos constitucionales, se pretenda impugnar en abstracto la validez constitucional de las normas con rango de ley.
¿Cómo se puede cuestionar en abstracto una norma si el amparo no procede una pretensión así?
Una interpretación sistemática de los alcances de la restricción contenida en el segundo párrafo del artículo 200, inciso 2, de la Constitución, debe entenderse en el sentido de que no cabe, efectivamente, que mediante una demanda de amparo se cuestione una ley cuando el propósito de esta sea cuestionar su validez en abstracto, habida cuenta de que en el ordenamiento existen otros procesos, como el de inconstitucionalidad o el popular, cuyo objeto precisamente es preservar la condición de la Constitución como Ley Suprema del Estado.
A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional ha precisado que, para que una demanda de amparo dirigida contra una norma sea procedente, ella tiene que ser autoaplicativa; pues de lo contrario se estaría ante un supuesto de control abstracto de las leyes, siendo que para ello existe una vía específica como es el proceso de inconstitucionalidad.
NORMAS QUE SE PUEDEN CUESTIONAR EN EL AMPARO
¿Cómo se establece la procedencia del amparo contra normas conforme al artículo 3 del Código Procesal Constitucional?
El proceso de amparo procede contra normas autoaplicativas, es decir, contra normas que con su sola entrada en vigencia producen efectos jurídicos inmediatos, no siendo necesario actos posteriores de ejecución o aplicación para que generen o produzcan efectos.
Son normas autoaplicativas aquellas cuya eficacia no se encuentra sujeta a realización de actos posteriores de aplicación, sino que la adquieren al tiempo de entrar en vigencia y siempre que las normas afecten derechos fundamentales.
Para el Tribunal Constitucional, además, del hecho que el amparo no proceda contra normas legales no se deriva, siempre y de manera inexorable, que en ningún supuesto o circunstancia pueda interponerse un amparo cuando la lesión de un derecho constitucional se produzca como consecuencia directa de la vigencia de una norma, ya que dicha limitación pretende impedir que a través de un proceso cuyo objeto de protección son los derechos constitucionales, se pueda impugnar en abstracto la validez constitucional de las leyes, cuando en el ordenamiento existen otros procesos, como la acción de inconstitucionalidad, cuyo objeto es, precisamente, preservar la supremacía de la Constitución.
No procede el amparo directo contra normas cuando se trata de normas heteroaplicativas, es decir, que tienen su eficacia condicionada a la realización de actos posteriores de aplicación. Contrariamente, sí procede el amparo directo contra normas y, desde luego, contra las de fuerza de ley, cuando el acto lesivo es causado por normas autoaplicativas, esto es, aquellas cuya eficacia no se encuentra sujeta a la realización de actos posteriores de aplicación, sino que la adquieren al tiempo de entrar en vigencia. En tales casos, y siempre que estas normas afecten directamente derechos constitucionales, el amparo procede, no solo porque de optarse por una interpretación literal del inciso 2 del artículo 200 de la Constitución Política del Estado se dejaría en absoluta indefensión al particular afectado por un acto legislativo arbitrario; sino además, porque, tratándose de una limitación del derecho de acceso a la justicia constitucional, esta no puede interpretarse en forma extensiva, sino con una orientación estrictamente restrictiva, esto es, en el sentido más favorable a la plena efectividad de ese derecho.
¿Qué implica el carácter autoaplicativo de la norma cuestionada en tanto presupuesto procesal?
Sobre el amparo contra normas, el Tribunal Constitucional ha establecido que en principio no es procedente contra normas heteroaplicativas, pero que sí procede contra normas autoaplicativas, es decir, contra aquellas normas creadoras de situaciones jurídicas inmediatas, sin la necesidad de actos concretos de aplicación.
Cuando las normas dispongan restricciones y sanciones sobre aquellos administrados que incumplan en abstracto sus disposiciones, queda claro que por sus alcances se trata de una norma de carácter autoaplicativo que desde su entrada en vigencia generará una serie de efectos jurídicos que pueden amenazar o violar derechos fundamentales.
La procedencia del amparo contra normas está supeditada a que la norma legal a la cual se le imputa el agravio sobre un derecho fundamental se trate de una norma operativa o denominada también de eficacia inmediata, esto es, aquella cuya aplicabilidad no se encuentre sujeta a la eficacia inmediata de algún acto posterior o a una eventual reglamentación legislativa, en la medida en que adquiera su eficacia plena en el mismo momento en que entra en vigencia; de modo que en tal caso, y siempre que estas normas afecten directamente derechos subjetivos constitucionales, el amparo sí podrá prosperar.
El amparo contra normas procede cuando estas son autoaplicables. Entonces, ha explicado el Tribunal Constitucional que la disposición cuya inaplicación se solicita en el presente caso tiene “eficacia inmediata” o autoaplicativa en tanto se encuentra dirigida a “destinatarios específicos” y el despliegue de sus efectos no está condicionado ‘a la realización de algún acto posterior o a una eventual reglamentación legislativa’, siendo que la prohibición por ella establecida adquiere “eficacia plena en el mismo momento en que entran en vigencia”.
Procede el amparo directo contra normas, y desde luego, contra las de fuerza de ley, cuando el acto lesivo es causado por normas autoaplicativas, esto es, aquellas cuya eficacia no se encuentra sujeta a la realización de actos posteriores de aplicación, sino que la adquieren al tiempo de entrar en vigencia. En tales casos, y siempre que estas normas afecten directamente derechos constitucionales, el amparo procede.
En un caso concreto, explicó que la norma cuya inaplicación pretendía la demandante no tiene la calidad de autoaplicativa, toda vez que la sola posibilidad abstracta de verse sometida a evaluaciones no constituye una amenaza inminente contra los derechos constitucionales invocados en la demanda. Por el contrario, por su naturaleza, la norma en cuestión requiere, necesariamente, de una actividad de parte de la autoridad educativa.
El Tribunal Constitucional ha señalado que procede el amparo directo contra normas, y desde luego, contra las de fuerza de ley, cuando el acto lesivo es causado por normas autoaplicativas, esto es, por normas cuya eficacia no se encuentra sujeta a la realización de actos posteriores de aplicación, sino que la adquieren al tiempo de entrar en vigencia. En tales casos, y siempre que estas normas afecten directamente derechos constitucionales, el amparo procede. Con este argumento, el Colegiado rechazó varias demandas de amparo interpuestas por docentes de colegios públicos que solicitaban la inaplicación, a su situación concreta, de la Ley de Reforma Magisterial, pues las evaluaciones previstas por esta requerían, para afectar su esfera, la realización de varias actuaciones por parte de la Administración Pública.
¿Hay alguna diferencia para la demanda contra una norma autoaplicativa en materia tributaria?
Sobre la incidencia directa de la norma como requisito para que se constituya en una de carácter autoaplicativo, debe precisarse que en materia tributaria la regla es que quien estaba obligado al pago de un tributo encontraba en dichas normas afectación directa al mandato constitucional, por lo que se entendía que la norma era autoaplicativa. Sin embargo, toda regla tiene excepciones, ya que, aunque efectivamente en el caso concreto la demandante no tiene la calidad de sujeto pasivo de la norma en sí, existe una incidencia en “forma directa” del contenido y efectos de la norma de manera inmediata, puesto que al rebajar los aranceles del 12 al 0 % a los importadores de los mismos productos que elaboran y al rebajar el arancel al 9 % de sus insumos de producción, no cabe duda que existirá una consecuencia en su proceso productivo, estructura de costos, competencia, etc.
¿Cómo se determina el carácter heteroaplicativo de una norma?
El deber de reglamentación establecido en una norma, si bien puede ser un indicio razonable del carácter heteroaplicativo de la misma, no constituye per se un dato determinante y definitivo para arribar a dicha conclusión, máxime si resulta perfectamente posible que una norma autoaplicativa sea, a su vez, objeto de una ulterior reglamentación. De modo tal que para determinar si la norma impugnada en un proceso de amparo satisface o no el requerimiento de la autoaplicatividad, es necesario analizar dicha norma en su integridad atendiendo a los efectos que ella despliegue sobre los derechos fundamentales invocados.
SUPUESTOS DE IMPROCEDENCIA DEL AMPARO CONTRA NORMAS
¿Cuándo es improcedente la demanda de amparo contra normas heteroaplicativas?
La improcedencia del denominado amparo contra normas se encuentra circunscrita a los supuestos en los cuales la norma cuya inconstitucionalidad se acusa sea heteroaplicativa, es decir, aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su sola vigencia, sino de la verificación de un evento posterior, sin cuya existencia la norma carecerá indefectiblemente de eficacia; siendo distinto el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es decir, aquellas cuya aplicabilidad resulta inmediata e incondicionada una vez que han entrado en vigencia, respecto de las cuales sí resulta viable el proceso de amparo.
Las normas heteroaplicativas, también denominadas de efectos mediatos, pueden ser definidas como aquellas normas que, luego de su entrada en vigencia, requieren indefectiblemente de un acto de ejecución posterior para poder ser efectivas. Es decir, que la eficacia de este tipo de normas está condicionada a la realización de actos posteriores y concretos de aplicación. Por ende, la posible afectación del derecho no se presenta con la sola entrada en vigencia de la norma, sino que necesariamente requiere de un acto concreto de aplicación para que proceda el amparo a fin de evaluar su constitucionalidad.
Si bien no son procedentes los amparos contra normas heteroaplicativas, sí proceden contra normas autoaplicativas, es decir, contra aquellas normas creadoras de situaciones jurídicas inmediatas, sin la necesidad de actos concretos de aplicación.
¿Es improcedente el amparo que impugna en abstracto de la validez constitucional de una norma?
A través de un proceso de amparo no se puede cuestionar en abstracto el contenido de una norma legal o con rango de ley; ello solo puede ocurrir cuando se advierte que dicho dispositivo, amenaza o viola un derecho constitucional, en cuyo caso se debe disponer la inaplicación de la norma que afecta el contenido material de la Constitución.
¿Se puede iniciar proceso de amparo contra la aplicación de normas cuya constitucionalidad ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional?
En un proceso de amparo contra resoluciones judiciales, el Tribunal Constitucional tuvo presente que las decisiones contenidas en las decisiones cuestionadas se habían fundamentado en las Leyes N°s 28027 y 28662, y consideró que dichos actos no han vulnerado el derecho a la tutela procesal efectiva del demandante, toda vez que la constitucionalidad de las mencionadas leyes había sido confirmada en la sentencia recaída en el Exp. N° 00579-2008-PA/TC.
¿Tiene objeto emitir pronunciamiento cuando las normas que se solicitan inaplicar han sido expulsadas del ordenamiento?
El Tribunal Constitucional ha señalado que, cuando se solicita la inaplicación de normas que han sido expulsadas del ordenamiento jurídico, carece de objeto emitir pronunciamiento sobre la demanda.
PLAZO DE PRESCRIPCIÓN PARA EL AMPARO CONTRA NORMAS
¿Cuál es el plazo prescriptorio para el amparo contra normas autoaplicativas?
La norma autoplicativa impugnada establece un mandato a la entidad demandante de entregar cierta cantidad de dinero al Estado, cuyo efecto dispositivo se produce con su entrada en vigencia, incidiendo directa e inmediatamente en los derechos de la persona. Tal mandato no agota su efecto con la entrada en vigencia de la norma, sino que se proyecta sin solución de continuidad en el tiempo en tanto la norma no sea derogada o declarada inválida. Es decir, la norma se proyecta en el tiempo sin solución de continuidad, lo que permite advertir que la afectación ocasionada es de carácter continuado y que, por tanto, su impugnación a través del proceso de amparo no está condicionada al plazo prescriptorio establecido en el artículo 44 del Código Procesal Constitucional.
NECESARIA VALORACIÓN DE FONDO DE LA NORMA AUTOAPLICATIVA
¿Siempre el carácter autoaplicativo de una disposición conlleva su inconstitucionalidad?
Afirmar que una norma es autoaplicativa no significa una valoración del fondo de la controversia, pues solo se pronuncia sobre la procedibilidad de la demanda de amparo. Así, la determinación del carácter autoaplicativo de una disposición no conlleva necesariamente a estimar la demanda, porque la verificación de su carácter es solo un presupuesto procesal, mas no un elemento determinante para su inaplicación porque una ley autoaplicativa no siempre es inconstitucional. Impide, en todo caso, que el proceso de amparo (control concreto) se desnaturalice frente al proceso de inconstitucionalidad (control abstracto).