El recurso de agravio constitucional, antes denominado por la normativa procesal constitucional como recurso extraordinario, es el instrumento procesal a través del cual los justiciables acceden al Tribunal Constitucional, en tanto instancia definitiva en los procesos constitucionales de la libertad (amparo, hábeas corpus, cumplimiento y hábeas data).

En esta oportunidad, nos dedicaremos a revisar las situaciones en las que procede este peculiar recurso, teniendo presentes las precisiones que ha realizado el Tribunal Constitucional a través de su jurisprudencia. Como veremos, estas especificaciones pueden establecerse tanto en precedentes vinculantes como en la jurisprudencia reiterada del Colegiado. Sin perjuicio de la forma cómo se establecen los particulares supuestos de procedencia del recurso de agravio constitucional, importa conocer principalmente sus implicancias prácticas para el ejercicio habitual de la profesión.

MARCO NORMATIVO

Constitución Política de 1993 (31/12/1993): arts. 200, incs. 1, 2, 3 y 6, 201 y 202, inc. 2.

Código Procesal Constitucional, Ley Nº 28237 (01/12/2004): arts. 18 y 20.

PALABRAS CLAVE: Recurso de agravio constitucional / Supuestos de procedencia / Jurisprudencia constitucional / Código Procesal Constitucional / Tribunal Constitucional

Recibido: 19/03/2018

Aprobado: 22/03/2018

INTRODUCCIÓN

El recurso de agravio constitucional (en adelante, RAC) es aquel medio impugnatorio a través del cual se habilita la competencia del Tribunal Constitucional (en adelante, el TC o el Colegiado) para que conozca alguno de los cuatro procesos de la libertad en los que actúa como última y definitiva instancia:

a) El proceso de hábeas corpus, que procede ante el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza la libertad individual o los derechos constitucionales conexos (artículo 200, inciso 1, de la Constitución).

Como ha precisado el TC, este proceso es un remedio procesal destinado a la protección de la libertad individual y de los derechos conexos con él. Como tal, tiene por propósito esencial, aunque no exclusivo, tutelar al individuo ante cualquier privación arbitraria del ejercicio de su derecho a la libertad individual y, particularmente, de la libertad locomotora. Sin embargo, allí no culmina su objetivo, pues también mediante este remedio procesal puede efectuarse el control constitucional de las condiciones en las que se desarrolla la restricción del ejercicio de la libertad individual, en todos aquellos casos en que esta se haya decretado judicialmente (STC Exp. Nº 00726-2002-HC/TC, f. j. 2).

El Colegiado también ha precisado que este proceso tiene una tipología que responde a las situaciones en las que es interpuesta la demanda: reparador, restringido, correctivo, preventivo, traslativo, instructivo, innovativo y conexo.

b) El proceso de amparo, que según el artículo 200, inciso 2, de la Constitución, procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución, con excepción de los protegidos por los procesos de hábeas data y cumplimiento. No procede contra normas legales ni contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular.

En relación con este proceso, el TC ha señalado que este se configura como un proceso autónomo que tiene como finalidad esencial la protección de los derechos fundamentales frente a violaciones actuales o a amenazas (siempre que se acredite que son ciertas e inminentes) de su transgresión. De esta forma, convierte el alto significado de los derechos fundamentales en algo efectivo de hecho, abriendo la puerta para una protección formal y material de estos, permitiendo al Tribunal Constitucional cumplir con la función de supremo intérprete de los derechos fundamentales (STC Exp. Nº 00023-2005-PI/TC, f. j. 13).

Considerando que en el proceso de amparo se tutelan derechos fundamentales, y que el artículo 9 del Código Procesal Constitucional señala que no existe etapa probatoria, en su interior no se dilucida la titularidad de derechos, sino que sencillamente se restablece su ejercicio. Por ello, es un presupuesto procesal ineludible que se encuentre acreditada fehacientemente dicha titularidad, a efectos de poder ingresar a evaluar el fondo del asunto, con el propósito de determinar si el acto reclamado incide, o no, sobre el contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado (STC Exp. Nº 03450-2004-AA/TC, f. j. 2).

c) El proceso de hábeas data, que de acuerdo con el artículo 200, inciso 3, de la Constitución procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos de acceso a la información pública o a la autodeterminación informativa.

Al respecto, debe recordarse que la protección del derecho a la autodeterminación informativa comprende la capacidad de exigir jurisdiccionalmente la posibilidad de acceder a los registros de información, computarizados o no, cualquiera que sea su naturaleza, en los que se encuentren almacenados los datos de una persona. Tal acceso puede tener por objeto que se permita conocer qué es lo que se encuentra registrado, para qué y para quién se realizó el registro de información, así como la(s) persona(s) que recabaron dicha información. El hábeas data puede tener la finalidad de agregar datos al registro que se tenga, por la necesidad de que se actualicen los que se encuentran registrados, o con el fin de que se incluyan aquellos no registrados, pero necesarios para que se tenga una cabal referencia sobre la imagen e identidad de la persona afectada. Asimismo, con este derecho, y en defecto de él, mediante el hábeas data, un individuo puede rectificar la información, personal o familiar, que se haya registrado; impedir que esta se difunda para fines distintos de aquellos que justificaron su registro o, incluso, tiene la potestad de cancelar aquellos que razonablemente no debieran encontrarse almacenados (STC Exp. Nº 01797-2002-HD/TC, f. j. 4).

Además, el proceso de hábeas data garantiza el derecho de toda persona de solicitar y recibir sin expresión de causa toda información de carácter público que no esté protegida por alguna reserva, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional (STC Exp. Nº 01581-2010-PHD/TC, f. j. 4).

d) El proceso de cumplimiento que, según el artículo 200, inciso 6, de la Constitución, procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley. Una ley orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas.

En la más importante sentencia que fija precedentes vinculantes sobre el proceso de cumplimiento (esto es, la STC Exp. Nº 00168-2005-PC/TC), el Tribunal Constitucional hizo varias precisiones importantes. Una de ellas es que el objeto de este proceso es ordenar que el funcionario o autoridad renuente: dé cumplimiento, en cada caso concreto, a una norma legal, o ejecute un acto administrativo firme; o, se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución o dictar un reglamento. En ambos casos, para la procedencia del proceso de cumplimiento, además de acreditarse la renuencia, deberán tenerse en cuenta las características mínimas comunes del mandato de la norma legal, del acto administrativo y de la orden de emisión de una resolución o de un reglamento, a fin de que el proceso de cumplimiento prospere, puesto que de no reunir tales características, además de los supuestos contemplados en el artículo 70 del Código Procesal Constitucional, la vía del referido proceso no será la idónea (f. j. 12).

Por ello, estableció que, para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes: a) ser un mandato vigente; b) ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo; c) no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; y, e) ser incondicional. Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria. Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, se deberá: f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante; y, g) permitir individualizar al beneficiario (f. j. 14).

Es importante tener claro en qué procesos se puede interponer el recurso de agravio constitucional, pues su especial naturaleza (que se deriva del hecho de que con ellos se protegen derechos fundamentales) conlleva la aplicación de principios procesales constitucionales (señalados en el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional) con particulares consecuencias para el desarrollo del proceso.

A continuación, revisaremos las circunstancias en que puede proceder un recurso de agravio constitucional, según lo previsto en la legislación procesal constitucional y de acuerdo con lo precisado en la jurisprudencia constitucional, teniendo especial cuidado de explicar a qué debe estar atento el justiciable cuando presenta un recurso de esta naturaleza, a fin de no encontrarse con una resolución denegatoria en sede del Tribunal Constitucional. Ello es de la máxima importancia, pues con la decisión de este Colegiado se cierra la jurisdicción nacional en materia constitucional.

I. EL RECURSO DE AGRAVIO CONSTITUCIONAL

De acuerdo con el artículo 202, inciso 2, corresponde al Tribunal Constitucional conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento.

Según el artículo 18 del Código Procesal Constitucional, el recurso de agravio constitucional procede contra la resolución de segundo grado que declara infundada o improcedente la demanda en los procesos de amparo, hábeas corpus, cumplimiento o hábeas data, dentro del plazo de diez (10) días contados desde el día siguiente de notificada la resolución. Concedido el recurso, el presidente de la sala remite al Tribunal Constitucional el expediente dentro del plazo máximo de tres días, más el término de la distancia, bajo responsabilidad.

A su turno, el artículo 20 del Código Procesal Constitucional señala que, dentro de un plazo máximo de veinte (20) días tratándose de las resoluciones denegatorias de los procesos de hábeas corpus, y de treinta (30) cuando se trata de los procesos de amparo, hábeas data y de cumplimiento, el Tribunal Constitucional se pronunciará sobre el recurso interpuesto.

Respecto al fundamento del RAC, el Tribunal Constitucional ha precisado que solo entendiendo el verdadero carácter de los procesos constitucionales es posible determinar que en él se presentan diversos tipos de medios impugnatorios, y que además del clásico recurso de apelación (que procede contra la sentencia de primera instancia, independientemente del sentido del pronunciamiento), existe el RAC, considerado por el constituyente en forma adicional para el caso de los procesos constitucionales de libertad, que merece ser entendido como parte de la teoría de los medios impugnatorios (STC Exp. Nº 02877-2005-PHC/TC, f. j. 6).

En cuanto a la procedencia del RAC, el Tribunal Constitucional ha señalado que, al tratarse de un recurso impugnativo dentro de un peculiar proceso (como es el constitucional), debe ser utilizado como un mecanismo procesal especializado que permita al Colegiado intervenir convenientemente. Por ello, ha señalado que, aparte de los requisitos formales para su interposición, se requerirá que el RAC planteado esté directamente relacionado con el ámbito constitucionalmente protegido de un derecho fundamental; que no sea manifiestamente infundado; y, que no esté inmerso en una causal de negativa de tutela claramente establecida por el TC (STC Exp. Nº 02877-2005-PHC/TC, f. j. 31).

La competencia del Tribunal Constitucional para conocer resoluciones de segunda instancia denegatorias de procesos constitucionales, que se habilita a través de la interposición del Tribunal Constitucional, está prevista en los artículos 202, inciso 2, de la Constitución y 18 del Código Procesal Constitucional. Una lectura conjunta de estas normas permite establecer que ante el Tribunal Constitucional procede el recurso de agravio constitucional que se interponga contra la resolución de segundo grado que declare infundada o improcedente la demanda.

En los mismos términos, el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, aprobado por Resolución Administrativa Nº 095- 2004-P/TC, dispone, en el inciso 2 de su artículo 5, que es competencia del Tribunal conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de las demandas de amparo, hábeas corpus, hábeas data y cumplimiento (STC Exp. Nº 02918-2004-AC/TC, f. j. 1).

1. Legitimidad para su interposición

Como ya se ha indicado, de conformidad con el artículo 18 del Código Procesal Constitucional, el recurso de agravio constitucional procede frente a resolución de segundo grado que declara infundada o improcedente la demanda. Sin embargo, la normativa procesal constitucional no realiza mayores precisiones respecto a la forma como se debe determinar qué sujeto procesal está legitimado para interponer este recurso.

El Tribunal Constitucional ha interpretado el artículo señalado en el sentido de que, de su contenido literal, es posible inferir que la legitimación para interponer este recurso corresponde exclusivamente a la parte demandante, y no a la demandada, toda vez que el interés para obrar, entendido como el presupuesto habilitante para acceder a este recurso, solo puede detentarlo la persona que se vea afectada por una resolución denegatoria, es decir, por una que declara infundada o improcedente la demanda (STC Exp. Nº 08143-2006-PA/TC, f. j. 1).

El Colegiado, entre las múltiples precisiones que ha realizado acerca del recurso de agravio constitucional, ha indicado que este es idóneo para reparar el orden constitucional. Ello se debe, primero, a que los procesos constitucionales tienen como objetivo asegurar el funcionamiento adecuado del orden constitucional y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales. En consecuencia, el diseño del proceso constitucional se orienta a la tutela de dos distintos tipos de bienes jurídicos: la eficacia de los derechos fundamentales y la supremacía constitucional. Por ello, en el sistema constitucional, cada elemento tiene un espacio determinado, el que no puede salirse de ese lugar sin que el sistema corra peligro de verse desequilibrado. Por eso, es imprescindible en cada Estado social y democrático de derecho que los derechos fundamentales tengan el verdadero sitial que les corresponde, máxime si solo a partir de ello se podrá conseguir los fines supremos de nuestra sociedad y Estado, que son la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad. Por ello, la perturbación de un derecho fundamental o de una norma constitucional, a través de su amenaza o directa lesividad, altera el ordenamiento jurídico y, para que este vuelva a funcionar de modo armónico, es necesario reponer la situación a su estado anterior al de la vulneración o amenaza del orden constitucional, lo que puede lograrse a través del recurso de agravio constitucional. Allí radica su importancia (STC Exp. Nº 02877-2005-PHC/TC, f. j. 5).

2. El recurso de agravio constitucional frente a las decisiones de segunda instancia

El texto literal de los artículos 200, inciso 2, de la Constitución y 18 del Código Procesal Constitucional señalan que la competencia del Tribunal Constitucional en los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento se activa frente a sentencias denegatorias de segunda instancia. Este término había sido entendido siempre como referido a las decisiones que declaran improcedente o infundada la demanda.

No obstante, el Tribunal Constitucional ha interpretado esta expresión en forma diversa en varios momentos, que pasaremos a revisar con la finalidad de comprender cabalmente cómo se ha llegado al criterio vigente en la jurisprudencia constitucional.

2.1. El caso Dirección Regional de Pesquería de La Libertad

En la STC Exp. Nº 04853-2004-AA/TC, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda de amparo interpuesta por la Dirección Regional de Pesquería de La Libertad, dirigida contra la sentencia emitida en otro proceso de amparo y que le ordenó reponer a un trabajador arbitrariamente despedido. Pese a que rechazó la demanda, el Colegiado emitió un precedente vinculante (que llegó a ser conocido con el apelativo de recurso de agravio a favor del precedente) consistente en las siguientes reglas:

Para el “amparo contra amparo”

1) Objeto.- Constituirá objeto del “amparo contra amparo”

a) La resolución estimatoria ilegítima de segundo grado, emitida por el Poder Judicial en el trámite de un proceso de amparo donde se haya producido la violación manifiesta del contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales, o que haya sido dictada sin tomar en cuenta o al margen de la mejor protección de los derechos establecida en la doctrina jurisprudencial del Colegiado, desnaturalizando la decisión sobre el fondo, convirtiéndola en inconstitucional.

b) La resolución desestimatoria de la demanda, emitida en segundo grado por el Poder Judicial en el trámite de un proceso de amparo, cuando esta haya quedado firme en el ámbito del Poder Judicial y cuando en su trámite se haya violado, de modo manifiesto, el contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales de un tercero legitimado, cuya intervención en el proceso haya sido rechazada o en el que no haya solicitado intervenir por desconocer de dicho trámite; o tratándose del propio interesado, cuando este, por razones que no le sean imputables, no haya podido interponer oportunamente el respectivo recurso de agravio constitucional.

c) En ningún caso puede ser objeto de una demanda de “amparo contra amparo” una resolución del Tribunal Constitucional, en tanto instancia de fallo última y definitiva en los procesos constitucionales.

2) Pretensión.- El nuevo amparo podrá incluir como pretensión lo que ha sido objeto del primer amparo solo si la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental es de tal intensidad que desnaturaliza la decisión misma y la convierte en inconstitucional; caso contrario, no procederá el “amparo contra amparo” por haberse configurado la cosa juzgada constitucional. También puede invocarse como pretensión en el nuevo amparo el desacato manifiesto de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional.

3) Sujetos legitimados.- Las personas legitimadas para interponer una demanda de “amparo contra amparo” son las siguientes:

a) Frente a la resolución estimatoria ilegítima de segundo grado, emitida por el Poder Judicial en el trámite de un proceso de amparo, donde se haya producido la violación del contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales, o se haya desconocido la doctrina jurisprudencial de este Colegiado, desnaturalizando la decisión sobre el fondo convirtiéndola en inconstitucional; podrán interponer una demanda de “amparo contra amparo” los directamente afectados, siempre que tal afectación haya sido debidamente denunciada al interior del primer proceso de amparo y no haya sido respondida por el órgano judicial o lo haya sido de forma insuficiente. También están legitimados los terceros afectados por lo resuelto en el primer amparo que no hayan sido emplazados o no se les haya permitido ejercer su derecho de defensa al interior del primer amparo.

b) Frente a la resolución denegatoria de segundo grado, emitida por el Poder Judicial en el trámite de un proceso de amparo, cuando esta haya quedado firme en el ámbito del Poder Judicial, y cuando en su trámite se haya violado, de modo manifiesto, el contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales, podrá interponer una demanda de “amparo contra amparo” el tercero legitimado que, pese a haber solicitado su intervención en el primer amparo, no haya sido admitido o, teniendo la calidad de litisconsorte necesario, no haya sido notificado con la demanda. Asimismo lo podrá interponer el interesado que, por razones probadas, se hubiera encontrado imposibilitado de presentar el recurso de agravio constitucional oportunamente. En estos supuestos, será indispensable que, en el primer proceso de amparo, no exista pronunciamiento del Tribunal Constitucional a través del recurso de agravio constitucional, sin importar quién lo haya interpuesto. Finalmente, conforme a lo señalado supra, solo se ha de admitir por una única vez, sea que lo plantee el agraviado directamente o terceros.

4) Juez competente.- A efectos de obtener un pronunciamiento de conformidad con el valor superior justicia y con el derecho fundamental a un juez imparcial, el juez de primer y segundo grado no deberá haber conocido la primera demanda de amparo.

Para el recurso de agravio a favor del precedente, es decir, para la procedencia del recurso de agravio tratándose de una sentencia estimatoria de segundo grado.

1) Regla procesal: el órgano judicial correspondiente deberá admitir de manera excepcional, vía recurso de agravio constitucional, la revisión por parte del Colegiado de una decisión estimatoria de segundo grado cuando se pueda alegar, de manera irrefutable, que tal decisión ha sido dictada sin tomar en cuenta un precedente constitucional vinculante emitido por este Colegiado en el marco de las competencias que establece el artículo VII del Código Procesal Constitucional. En cualquier caso el Tribunal tiene habilitada su competencia, ante la negativa del órgano judicial, a través del recurso de queja a que se contrae el artículo 19 del Código Procesal Constitucional.

2) Regla sustancial: el recurso de agravio a favor del precedente tiene como finalidad restablecer la violación del orden jurídico constitucional producido a consecuencia de una sentencia estimatoria de segundo grado en el trámite de un proceso constitucional. El recurso puede ser interpuesto por la parte interesada o por un tercero afectado directamente y que no haya participado del proceso, sea por no haber sido emplazado o porque, tras solicitar su incorporación, le haya sido denegada por el órgano judicial respectivo. El Tribunal resuelve en instancia final restableciendo el orden constitucional que haya resultado violado con la decisión judicial y pronunciándose sobre el fondo de los derechos reclamados.

Estas reglas, declaradas como precedente vinculante en la sentencia bajo comentario, conforme al artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, empezaron a ser aplicadas por los jueces constitucionales, incluso a los procesos en trámite, luego de que esta fuera publicada en el diario oficial El Peruano (lo que ocurrió el 13 de setiembre de 2007).

Como fundamento para el establecimiento de este precedente vinculante, el Tribunal Constitucional explicó que la defensa tanto de los derechos fundamentales como del orden jurídico constitucional, que le corresponden en última instancia, requieren de mecanismos procesales efectivos que le permitan actuar oportunamente. Por otra parte, el Colegiado, en ejercicio de su autonomía procesal, según él mismo estableció en su jurisprudencia (ver, entre otros, la RTC Exps. Nºs 00025-2005-PI/TC y 0026-2006-PI/TC, auto de admisibilidad), estimó necesario consolidar una serie de instrumentos y mecanismos procesales que permitan una mayor protección de los derechos a través de los procesos constitucionales. A este respecto, analizó si un nuevo proceso de amparo es un medio efectivo para controlar la posibilidad de violación del orden jurídico constitucional que se haya producido a consecuencia de una decisión estimatoria de segundo grado, dictada en abierto desacato a un precedente constitucional vinculante expresado en los términos del artículo VII del Código Procesal Constitucional.

En este punto, consideró que si bien hasta la fecha la jurisprudencia constitucional había venido interpretando que una decisión denegatoria es aquella que declara infundada o improcedente en segundo grado un proceso constitucional, tal interpretación se venía realizando en un contexto en el que no existía una disposición como la que ahora se recoge en el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, que establece la posibilidad de fijar determinadas decisiones suyas como precedentes constitucionales vinculantes, que no pueden ser desconocidas bajo ningún supuesto por el Poder Judicial, al disponer que su modificación o variación solo corresponde al Tribunal Constitucional.

Es en este contexto donde consideró que se apreciaba con mayor claridad la necesidad de optimizar la defensa del orden jurídico constitucional a través de los procesos constitucionales, en especial a través del propio recurso de agravio constitucional. En consecuencia, estimó que una decisión estimatoria de segundo grado, emitida en el marco de un proceso constitucional, no puede adquirir la calidad de cosa juzgada si ha sido emitida en abierto desacato a un precedente constitucional vinculante de este Colegiado, pues ello infringe el carácter de norma suprema que corresponde a la Constitución y cuya interpretación final está a cargo del TC.

A mayor abundamiento, el Colegiado explicó que una decisión judicial emitida sin tomar en cuenta los precedentes vinculantes por él emitidos y que resulten aplicables al caso, vulnera el orden constitucional y debe ser controlado por este Colegiado a través del propio recurso de agravio, que debe habilitarse en este supuesto como el medio procesal más eficaz e idóneo para restablecer la supremacía de la Constitución, alterada tras una decisión judicial estimatoria de segundo grado en un proceso constitucional. Debido a la naturaleza del agravio y la objetividad de su constatación, en la medida en que los precedentes son reglas precisas y claras que no admiten un juego interpretativo por parte de los jueces, estimó que relegar su control al trámite de un nuevo proceso de amparo resultaría, en el mejor de los casos, inadecuado.

Por ello, si bien el artículo 202, inciso 2, de la Constitución establece que corresponde al Tribunal Constitucional “conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus, amparo, hábeas data y acción de cumplimiento”, declaró que una interpretación literal de dicha disposición podía generar en el actual contexto de desarrollo de la justicia constitucional algunas distorsiones en la interpretación y defensa de los derechos constitucionales que corresponde, en última instancia, al Tribunal Constitucional conforme al artículo 201 de la Constitución y al artículo 1 de su Ley Orgánica (Ley Nº 28301).

Además, recordó que una decisión judicial estimatoria de segundo grado emitida en un proceso constitucional puede afectar los derechos fundamentales y el orden jurídico constitucional cuando es emitida contra la expresa interpretación constitucional que haya realizado este Colegiado de los derechos fundamentales a través de su jurisprudencia o cuando es emitida en abierto desacato a un precedente constitucional vinculante.

En cuanto al término denegatorio, el Colegiado explicó que este debía ser interpretado teniendo en cuenta que la concepción de la Constitución como norma jurídica vinculante trae consigo el carácter, también vinculante, de su interpretación por parte del Tribunal. Sus contenidos, como es sabido, dada la naturaleza pluralista de la sociedad democrática de la que intenta ser reflejo la Constitución, son en muchos casos ambiguos, indeterminados, vagos o abiertos. Por ello, la labor de interpretación constitucional es una de concretización y de intermediación entre el momento constituyente y el momento de aplicación de las disposiciones constitucionales.

También recordó que la interpretación constitucional se orienta por los principios: a) de unidad de la Constitución en su interpretación; b) de concordancia práctica; c) de corrección funcional; d) de función integradora; e) de fuerza normativa de la Constitución; y, f) de irreversibilidad de la tutela que otorga la Constitución; entre otros. Especialmente relevante, para su primigenia comprensión del término denegatorio, el Colegiado recató los principios de concordancia práctica (según el cual toda aparente tensión entre las propias disposiciones constitucionales debe ser resuelta optimizando su interpretación) y de corrección funcional (que exige al juez no desvirtuar las funciones y competencias que el Constituyente ha asignado a cada uno de los órganos constitucionales).

Con estos principios a la mano, el Colegiado concretó los alcances de lo que debe entenderse por el término resoluciones denegatorias a tenor del artículo 202, inciso 2, de la Constitución. Dicha disposición, interpretada en forma literal como se ha venido haciendo en la jurisprudencia y también en la doctrina, genera la posibilidad de que los jueces del Poder Judicial estimen una demanda de amparo al margen de los precedentes de este Colegiado, sin que ello pueda ser objeto de control constitucional, lo que en última instancia supone desatender el carácter vinculante de la propia Constitución. De este modo, mientras que el principio de concordancia práctica permite buscar un significado de la Norma Fundamental que optimice tanto la defensa de los derechos como la supremacía de la Constitución; el principio de corrección funcional nos recuerda que una interpretación literal de tal disposición impediría que este Colegiado pueda ejercer precisamente la función que constitucionalmente le corresponde, esto es, asumir su rol de intérprete supremo de la Constitución y ser definitiva instancia en materia de tutela de los derechos fundamentales.

Por ello, entendió que cuando el artículo 202, inciso 2, de la Constitución señala que el Tribunal Constitucional conoce en última y definitiva instancia de las sentencias denegatorias en los procesos constitucionales, ello no debe ser interpretado como que está proscrita la revisión de una decisión estimatoria de segundo grado, por parte del Colegiado, vía recurso de agravio constitucional, cuando esta haya sido dictada en desacato de algún precedente constitucional vinculante. El término denegatorio adquiere, así, un nuevo contenido a la luz de los principios de interpretación constitucional y de la doble dimensión que expresan los derechos fundamentales y su tutela por parte de este Colegiado en el contexto del actual Estado social y democrático de Derecho.

2.2. El caso Provías Nacional

A través de la STC Exp. Nº 03908-2007-PA/TC, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda de amparo interpuesta por el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional (Provías Nacional), que cuestionaba la decisión emitida en otro proceso de amparo y que le ordenaba reponer a un trabajador arbitrariamente despedido. Como se trataba de un amparo contra amparo, el Tribunal Constitucional (con magistrados distintos a los que establecieron el precedente resumido en líneas previas) decidió que debía revisar las reglas señaladas como precedente vinculante para la procedencia de esta excepcional demanda.

Primero recordó que, de acuerdo con la STC Exp. Nº 00024-2003-AI/TC, los cinco presupuestos básicos que deben observar las sentencias del Tribunal Constitucional que se pronuncian sobre el fondo para la aprobación de un precedente vinculante, son:

a) La existencia de interpretaciones contradictorias.

b) La comprobación de interpretaciones erróneas de alguna norma perteneciente al bloque de constitucionalidad.

c) La necesidad de llenar un vacío legislativo.

d) La corroboración de normas que sea susceptibles de ser interpretadas de manera diversa.

e) La necesidad de cambiar un precedente vinculante.

Teniendo en cuenta que estos cinco presupuestos básicos para la aprobación de un precedente vinculante pueden ser cumplidos de manera alternativa, el Tribunal Constitucional constató que el fundamento jurídico 40 de la STC Exp. Nº 04853-2004-AA/TC (que contiene las reglas para la procedencia del denominado recurso de agravio a favor del precedente) no cumplió con ninguno de estos presupuestos básicos para haber sido aprobado como precedente vinculante, por las siguientes razones:

• En la praxis judicial no existía interpretaciones contradictorias del inciso 2 del artículo 202 de la Constitución, ni del artículo 18 del Código Procesal Constitucional, pues de manera clara y legítima el constituyente y el legislador determinaron que la expresión resoluciones denegatorias hace referencia a las resoluciones de segundo grado que declaran infundada o improcedente la demanda, sea de hábeas corpus, amparo, hábeas data o cumplimiento. Por ello, la interpretación pacífica, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, es que el Tribunal Constitucional vía recurso de agravio constitucional solo conoce las resoluciones denegatorias de segundo grado.

• El precedente establecido tampoco sirvió para aclarar alguna interpretación errónea de las normas que conforman el bloque de constitucionalidad, pues en los fundamentos de la STC Exp. Nº 04853-2004-AA/TC nunca se señala ello. Además, en la praxis del Tribunal Constitucional tampoco se había constatado algún caso en que los operadores jurisdiccionales o administrativos hubiesen hecho una indebida aplicación de alguna norma que conforme el bloque de constitucionalidad y que tenga relación directa con el recurso de agravio constitucional y la expresión resoluciones denegatorias.

Prueba de lo anterior es que en los fundamentos de la STC Exp. Nº 04853-2004-PA/TC no se menciona ni un caso en que se haga evidente que los operadores jurisdiccionales o administrativos hubiesen hecho una indebida aplicación de alguna norma que conforme el bloque de constitucionalidad que tenga relación directa con el recurso de agravio constitucional y la expresión resoluciones denegatorias.

• Tampoco existía ningún vacío legislativo, ya que tanto la Constitución como el propio Código Procesal Constitucional tienen contemplados de manera precisa los casos en los que es posible interponer un recurso de agravio constitucional. Ello quiere decir que un precedente vinculante no puede reformar el texto expreso de la Constitución, pues esta únicamente puede ser reformada siguiendo el procedimiento previsto en su artículo 206. Además, de acuerdo al principio de interpretación conforme a la Constitución, el recurso de agravio constitucional solo procede contra resoluciones denegatorias de segundo grado y no contra resoluciones estimatorias de segundo grado, pues para este supuesto procede en todo caso el inicio de un nuevo proceso constitucional.

• No se constata tampoco interpretaciones diversas del inciso 2 del artículo 202 de la Constitución o del artículo 18 del Código Procesal Constitucional. Muy por el contrario, lo que se advierte es que el precedente vinculante del fundamento 40 de la STC Exp. Nº 04853-2004-AA/TC ha sido concebido en abierta contradicción con la Constitución, el Código Procesal Constitucional y los presupuestos básicos para la aprobación de un precedente vinculante establecidos en la STC Exp. Nº 00024-2003-AI/TC.

• Por último, el precedente vinculante del fundamento 40 de la STC Exp. Nº 04853-2004-AA/TC tampoco se estableció con la finalidad de cambiar algún precedente vinculante preexistente.

Adicionalmente, en esta oportunidad, el Tribunal Constitucional destacó que el precedente vinculante del fundamento 40 de la STC Exp. Nº 04853-2004-PA/TC omitió lo precisado en el fundamento 46 de la STC Exp. Nº 03741-2004-AA/TC, en el que señaló que la regla del precedente constitucional no puede constituir una interpretación de una regla o disposición de la Constitución que ofrece múltiples construcciones, pues el precedente no es una técnica para imponer determinadas doctrinas u opciones ideológicas o valorativas, todas ellas válidas desde el punto de vista jurídico. Si tal situación se presenta de modo inevitable, debe ser encarada por el Tribunal a través de su jurisprudencia, en un esfuerzo por crear consensos en determinados sentidos.

Teniendo presente ello, el Tribunal Constitucional consideró que mediante el precedente vinculante del fundamento 40 de la STC Exp. Nº 04853-2004-AA/TC se impuso una determinada posición doctrinaria sobre el significado de la expresión resoluciones denegatorias para que el Tribunal Constitucional asumiera competencia vía recurso de agravio constitucional, a pesar de que el constituyente y el legislador, como representantes del pueblo concretaron que dicha expresión solo comprendía las resoluciones denegatorias de segundo grado y no resoluciones estimatorias de segundo grado. Además, resaltó que la expresión resoluciones denegatorias había adquirido consenso en el constituyente y en el legislador, pues tanto en el inciso 2 del artículo 202 de la Constitución como en el artículo 18 del Código Procesal Constitucional se especifica de manera clara el significado de la expresión, al señalarse que contra las resoluciones de segundo grado que declara infundada o improcedente la demanda de hábeas corpus, amparo, hábeas data o cumplimiento procede el recurso de agravio constitucional.

Por estas razones, en virtud de la facultad conferida por el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional decidió dejar sin efecto las reglas vinculantes del recurso de agravio constitucional a favor del precedente establecidas en el fundamento 40 de la STC Exp. Nº 04853-2004-AA/TC. Por lo tanto, estableció que, cuando se considere que una sentencia de segundo grado emitida en un proceso de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento contraviene un precedente vinculante del propio Tribunal Constitucional, el mecanismo procesal adecuado e idóneo para evaluar ello es la interposición de un nuevo proceso constitucional y no la interposición del recurso de agravio constitucional, pues el constituyente y el legislador, en los artículos 202, inciso 2, de la Constitución y 18 del Código Procesal Constitucional, han precisado que la expresión resoluciones denegatorias solo comprende a las resoluciones de segundo grado que declaran infundada o improcedente la demanda de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento y que, por ende, solo contra ellas procede el recurso de agravio constitucional, mas no contra resoluciones estimatorias de segundo grado.

En este punto de la argumentación, precisó lo siguiente:

a) El auto que concede el recurso de agravio constitucional a favor del precedente que se encuentre en trámite será revocado y declarado improcedente y se ordenará la devolución de lo actuado al juzgado o sala de origen para la ejecución de la sentencia estimatoria de segundo grado.

b) El cómputo del plazo de prescripción para interponer una demanda de amparo contra una resolución estimatoria de segundo grado, que supuestamente contraviene un recedente vinculante, se computa a partir de la fecha de notificación de la resolución que revoca la concesión del recurso de agravio constitucional a favor del precedente.

c) Los recursos de agravio constitucional interpuestos a favor del precedente que ya fueron resueltos por el Tribunal Constitucional, constituyen cosa juzgada, razón por la cual los que interpusieron el recurso referido no les queda habilitado el proceso de amparo contra amparo, amparo contra hábeas corpus, amparo contra hábeas data, o amparo contra cumplimiento.

2.3. El caso Mosquera Izquierdo

A través de la STC Exp. Nº 02784-2010-PHC/TC, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda de hábeas corpus interpuesta por Alexander Mosquera Izquierdo contra el Poder Judicial solicitando que sea puesto en libertad, pues la prisión preventiva ordenada había excedido todos los plazos legales previstos.

En aquella oportunidad, el Colegiado (con similar composición a la que resolvió el caso Provías Nacional), dispuso que, de conformidad con lo establecido en los artículos 8 de la Constitución y III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, en los procesos constitucionales relacionados con el delito de tráfico ilícito de drogas y/o lavado de activos en los que se haya dictado sentencia estimatoria de segundo grado, la Procuraduría correspondiente del Estado se encuentra excepcionalmente habilitada –independientemente del plazo– para la interposición del recurso de agravio constitucional, el que debe ser concedido por las instancias judiciales.

Para justificar esta flexibilización del criterio establecido anteriormente, el Colegiado explicó que los delitos de tráfico ilícito de drogas y lavado de activos, constituyen ilícitos de carácter pluriofensivo, en la medida en que ponen en estado de alarma y peligro a las bases sociales y amenazan la propia existencia del Estado. Es por ello que la obligación constitucional del Estado peruano, prevista en el artículo 8 de la Constitución, de prevenir y sancionar este tipo de ilícitos no debe agotarse en la mera descripción típica de las conductas delictivas en el Código Penal y en las leyes especiales, criminalizando el delito de tráfico ilícito de drogas y sus derivaciones, con penas severas proporcionales a los bienes constitucionalmente protegidos que se afligen, sino que además debe procurarse el establecimiento de procedimientos de investigación eficientes, es decir, que objetivamente demuestren resultados cada vez más eficaces; lo contrario, significaría incurrir en una infracción constitucional por parte de las autoridades competentes para ello (algo que ya había señalado en la STC Exp. Nº 04750-2007-PHC/TC).

En ese sentido, a fin de concretizar esta obligación constitucional de prevenir y sancionar eficazmente el tráfico ilícito de drogas y sus derivaciones, y estando a lo dispuesto por el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional consideró que en los procesos constitucionales en los que se haya dictado sentencia estimatoria de segundo grado relacionados con el delito de tráfico ilícito de drogas y/o lavado de activos, excepcionalmente, la Procuraduría del Estado correspondiente se encuentra habilitada –independientemente del plazo– para la interposición de un recurso de agravio constitucional especial, que deberá ser concedido por las instancias judiciales. Este aspecto de la decisión, según el punto resolutivo segundo de la sentencia, fue declarado como doctrina jurisprudencial, por lo que debe ser observada, respetada y aplicada de manera inmediata por todos los jueces de la República, conforme al artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.

A mayor abundamiento, precisó que esta postura jurisprudencial se sustentaba no solamente en la obligación constitucional impuesta por el artículo 8 de la Constitución, sino también en las obligaciones internacionales asumidas por el Estado. En tal sentido, resulta importante destacar que, en virtud de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, el Estado asumió la obligación de considerar como delito todas aquellas actividades vinculadas al cultivo, producción y distribución de estupefacientes para usos no admitidos por la Convención, enfatizando que a los infractores se les debe castigar con penas privativas de la libertad.

De manera similar, en virtud del Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971, el Estado se comprometió a realizar acciones preventivas y represivas contra el tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas contenidas en las listas anexas a dicho convenio. Asimismo, por imperio de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988, el Estado se obligó a tipificar como delitos la producción, distribución y comercialización de la adormidera o amapola, la hoja de coca, el cannabis y cualquier otro estupefaciente. Cabe resaltar que esta última convención también atribuye carácter delictivo a la organización, gestión o financiación de las actividades antes mencionadas, así como a la conversión o transferencia de bienes con el objeto de ocultar o encubrir su origen ilícito.

Por último, destacó la suscripción de la Convención Internacional para la represión del financiamiento del terrorismo, que reconoce como delito la acción de proveer o recolectar fondos con la intención de que se utilicen, o a sabiendas de que serán utilizados, para cometer en otro Estado un acto de terrorismo o cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier persona que no participe en las hostilidades en una situación de conflicto armado y que dispone la obligación de cada Estado parte de sancionar estos delitos con penas adecuadas en las que se tenga en cuenta su carácter grave.

De lo anterior, concluyó que el tráfico ilícito de drogas es un flagelo social que entraña un peligro para la vida digna y pacífica de la humanidad, pues no solo afecta la salud física, psicológica y moral de las personas, sino que también afecta a la sociedad y al Estado en su conjunto, ya que incrementa los niveles de violencia y delincuencia, implantando una cultura de miedo, inseguridad y zozobra; así como fomentando la corrupción, el debilitamiento de las instituciones y generando desaliento en la inversión privada. Por estas razones, estimó que es adecuado y racional habilitar excepcionalmente el recurso de agravio constitucional contra sentencias estimatorias de segundo grado, pues no puede permitirse ni avalarse que los delitos de tráfico ilícito de drogas y/o lavado de activos queden impunes.

Cabe recordar que este criterio también fue establecido, aunque con una fundamentación más sucinta, en la STC Exp. Nº 02663-2009-PHC/TC. Posteriormente, a través de la STC Exp. Nº 01943-2009-PA/TC, el Colegiado precisó que, si bien había señalado que los procuradores podían interponer el recurso de agravio constitucional contra la sentencia estimatoria de segunda instancia en cualquier plazo, ello fue establecido para hacer posible la revisión de aquellas sentencias que indebidamente fueron declaradas fundadas en procesos judiciales o investigaciones preliminares en materia de tráfico ilícito de drogas o lavado de activos. Sin embargo, entendió que esta regla no podía permanecer vigente de forma indefinida, sin el peligro de atentar seriamente contra la seguridad jurídica. Es así que, habiendo transcurrido un plazo prudencial desde la publicación de la referida sentencia este Tribunal Constitucional advierte que desde la fecha de publicación de la presente sentencia el plazo para la interposición del recurso de agravio es el previsto en el artículo 18 del Código Procesal Constitucional.

2.4. El caso Polay Campos

A través de la STC Exp. Nº 01711-2014- PHC/TC, el Tribunal Constitucional declaró improcedente e infundada la demanda de hábeas corpus interpuesta por Víctor Polay Campos contra el Instituto Nacional Penitenciario (INPE). La decisión de segunda instancia había sido estimatoria en su totalidad y, aunque no estaba expresamente permitido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la sala superior decidió conceder el RAC interpuesto por el INPE.

La sala consideró que siendo el terrorismo un delito de carácter pluriofensivo (que atenta contra la vida, la libertad y la seguridad personal, que mantiene a la sociedad en un estado de alarma o temor, amenazando las bases sociales y la propia existencia del Estado) y, asimismo, atendiendo a los deberes primordiales del Estado de defender la soberanía nacional, proteger la vigencia de los derechos humanos y a la población frente a las amenazas contra su seguridad (artículo 44 de la Constitución), era preciso extender los alcances de la doctrina jurisprudencial establecida por el Tribunal Constitucional a través de las SSTC Exps. Nºs 02748-2010-PHC/TC y 02663-2009-PHC/TC, según las cuales, de manera excepcional, los procesos constitucionales en los que el Poder Judicial haya declarado fundados en segunda instancia y estén relacionados con el tráfico ilícito de drogas o lavado de activos pueden ser objeto de control a través del recurso de agravio constitucional.

Al respecto, el Colegiado primero recordó que, efectivamente, a través de las referidas sentencias, y de conformidad con el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, se fijó una doctrina jurisprudencial que habilitaba la procedencia del recurso de agravio constitucional para la revisión de las sentencias recaídas en procesos constitucionales relacionados con el tráfico ilícito de drogas y lavado de activos que resulten estimatorias. Ello en virtud del deber estatal de combatir el tráfico ilícito de drogas (artículo 8 de la Constitución) así como las obligaciones internacionales asumidas por el Estado a través de diversos tratados internacionales. Precisó que, en virtud de estas consideraciones, reconoció la necesidad de proveer mecanismos procesales que permitan el control de decisiones erradas que bajo el pretexto de proteger derechos fundamentales terminen atentando contra otros bienes constitucionales.

Dado este criterio jurisprudencial que permite controlar decisiones en materia de tráfico ilícito de drogas y lavado de activos, con mayor razón se justifica su adopción para el caso de los delitos de terrorismo, que como ya lo ha señalado el Tribunal Constitucional, no solo crean un peligro efectivo para la vida y la integridad de las personas, sino también para la subsistencia del orden democrático constitucional (STC Exp. Nº 00010-2002-AI/TC). Ello ha llevado al Perú a suscribir una serie de compromisos internacionales como la Convención Americana contra el Terrorismo, la que en su preámbulo reconoce que el terrorismo constituye un grave fenómeno delictivo, que atenta contra la democracia, impide el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales, amenaza la seguridad de los Estados, desestabilizando y socavando las bases de toda la sociedad, y afecta seriamente el desarrollo económico y social de los Estados de la región.

Adicionalmente, consideró que debía tenerse presente que si la adopción del recurso de agravio constitucional para casos vinculados al tráfico ilícito de drogas y lavado de activos se basó en instrumentos internacionales, resulta a todas luces atendible que habiéndose ampliado el RAC para el delito fuente, deberá también ampliarse para el delito fin que constituye el terrorismo. Finalmente, rescató que, los casos que tuvo oportunidad de revisar (hasta ese momento) en aplicación de la doctrina jurisprudencial en cuestión, le habían permitido anular resoluciones del Poder Judicial que de manera irregular ordenaban el archivamiento de investigaciones fiscales (SSTC Exps. Nºs 03245-2010-PHC/TC y 03987-2010-PHC/TC), que dejan sin efecto un auto de apertura de instrucción (STC Exp. Nº 00569-2011-PHC/TC) o mandatos de detención (STC Exp. Nº 02488-2011-PHC/TC) indebidamente concedidos, todos ellos con la finalidad de evitar la impunidad y menoscabar la obligación constitucional de luchar contra el tráfico ilícito de drogas (artículo 8 de la Constitución).

Consideró que algo similar sucedía en el caso del señor Polay Campos, puesto que si bien los demandantes ya se encuentran condenados y la decisión materia de recurso de agravio constitucional no anula sus condenas, es también importante a la luz del deber estatal de proteger a la población de las amenazas contra su seguridad (artículo 44 de la Constitución), ejercer un control de las condiciones carcelarias de los internos en materia de terrorismo no solo para cautelar sus derechos fundamentales sino también para evitar que los internos puedan continuar con la actividad ilícita al interior de la prisión así como evitar eventuales fugas.

Por lo expuesto, el Colegiado consideró que, atendiendo a la importancia para el mantenimiento del régimen constitucional y democrático que implica el combate contra el terrorismo, resultaba necesario complementar la regla jurisprudencial establecida a través de las SSTC Exps. Nºs 02663-2009-PHC/TC y 02748-2010-PHC/TC, y en tal sentido entender que, más allá de los supuestos establecidos en el artículo 202 de la Constitución, el Tribunal Constitucional es competente para revisar, vía recurso de agravio constitucional, las sentencias estimatorias expedidas en procesos constitucionales relativos al delito de terrorismo que en segunda instancia hayan declarado fundada la demanda.

2.5. Entonces, ¿solo procede el RAC contra decisiones denegatorias de segunda instancia?

En principio, sí. Ahora, es probable que la decisión de segunda instancia sea parcialmente estimatoria. En ese supuesto, es procedente el recurso de agravio constitucional contra los extremos que la sentencia de segunda instancia declaró infundados o improcedentes (STC Exp. Nº 03769-2012-PHD/TC). Ahora, como ya hemos establecido, en el caso de que se trate de una sentencia estimatoria de segundo grado y que esté referida a los delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos o terrorismo, como hemos visto, la procuraduría pública involucrada podrá interponer el recurso de agravio constitucional respectivo.

Además, debe tenerse en cuenta algunos supuestos en los que el Tribunal Constitucional ha necesitado precisar, primero, si nos encontrábamos ante una sentencia estimatoria de primera o de segunda instancia.

Por ejemplo, en la STC Exp. Nº 00176-2011-Q/TC, f. j. 3, el Colegiado apreció que la sala superior había declarado improcedente el recurso de agravio constitucional por considerar que la sentencia que declaró fundada una excepción de incompetencia y declaró nulo todo lo actuado no constituía una resolución denegatoria de un proceso constitucional. El Colegiado señaló que no compartía este criterio, pues dicha decisión, en los hechos ha determinado la conclusión de la tramitación de la demanda del recurrente ante el juez constitucional, dado que se ha dispuesto su remisión al juez ordinario, sin tomar en consideración que su pretensión se encuentra destinada a alcanzar su reposición laboral y, por ende, importa la tutela del derecho al trabajo. En tal sentido, la resolución que estima una excepción implica, necesariamente, una declaratoria de improcedencia de la demanda.

Además, cabe recordar que, ante la interposición de un recurso de agravio constitucional contra la resolución de segunda instancia que rechazó una solicitud de medida cautelar, el Tribunal Constitucional precisó que, en la medida en que el recurso de agravio constitucional solo procede contra las resoluciones de segundo grado que declaren infundada o improcedente la demanda, frente a supuestos como el rechazo de una solicitud de medida cautelar el Tribunal Constitucional no es competente (RTC Exp. Nº 04869-2005-PA/TC). Por lo tanto, en aquella ocasión (y en supuestos similares), el Colegiado estila declarar nula la resolución que concedió RAC (si es que la hay) y devuelve el expediente a la sala de origen para que actúe conforme corresponda.

3. ¿Existen otros tipos de recursos de agravio constitucional?

Con cada situación particular que se ha ido presentando, el Tribunal Constitucional ha ido afinando las particulares situaciones en las que procede un recurso de agravio constitucional, siempre teniendo como presupuesto la existencia de una resolución denegatoria de segunda instancia, como se verá a continuación.

3.1. Recurso de agravio constitucional ante el incumplimiento de resoluciones del Tribunal Constitucional

A través de la RTC Exp. Nº 00168-2007-Q/TC, el Tribunal Constitucional declaró fundado el recurso de queja interpuesto por el Banco Continental (hoy BBVA) contra la resolución que rechazó su recurso de agravio constitucional frente al incumplimiento de una decisión emitida anteriormente por el Tribunal Constitucional.

En aquella ocasión, el Tribunal Constitucional recordó que, según la Constitución (artículo 202, inciso 2) y el Código Procesal Constitucional (artículo 18), conoce en última y definitiva instancia las resoluciones denegatorias de las acciones de garantía, pero también que, según lo establecido por la STC Exp. Nº 02877-2005-PHC/TC, para la procedencia del referido recurso se requiere, además de los requisitos previstos en el artículo 18 del Código Procesal Constitucional, que esté directamente relacionado con el ámbito constitucionalmente protegido de un derecho fundamental, que no sea manifiestamente infundado y que no esté inmerso en una causal de negativa de tutela claramente establecida por el Tribunal Constitucional.

Además, recordó que, según lo previsto en el artículo 19 del Código Procesal Constitucional y los artículos 54, 55 y 56 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, también conoce del recurso de queja interpuesto contra resoluciones denegatorias del recurso de agravio constitucional, siendo su objeto examinar que este rechazo sea acorde al marco constitucional y legal vigente.

En este punto precisó que, al conocer un recurso de queja, solo está facultado para revisar las posibles irregularidades que pudieran conocerse al expedir el auto sobre la procedencia del recurso de agravio constitucional, y no puede, en principio, examinar las resoluciones emitidas en etapas previas ni posteriores a las antes señaladas.

Sin embargo, si bien el artículo 19 del Código Procesal Constitucional establece de manera restrictiva el alcance del recurso de queja en tanto medio impugnatorio, el Colegiado consideró que una interpretación literal de dicha disposición podía generar algunas distorsiones en la interpretación y defensa de los derechos constitucionales que corresponden a la etapa de ejecución de sentencia, y que en última instancia, debe tutelar el Tribunal Constitucional conforme los artículos 201 de la Constitución y 1 de su Ley Orgánica.

En este punto, recordó que en la STC Exp. Nº 04119-2005-PA/TC precisó que el problema de la ejecución de sentencias constitucionales no solo comporta un debate doctrinal, sino también y sobre todo, un problema práctico; esto es, la capacidad de este Tribunal para poder llevar al terreno de los hechos la decisión expuesta en términos concretos en su fallo. Por ello, el proceso de ejecución –a cargo del juez de la demanda (artículos 22 y 59 del Código Procesal Constitucional) y por el Tribunal Constitucional en cuanto al incumplimiento de sus sentencias por las instancias judiciales (artículo 50 del Reglamento Normativo)–, no puede ser comprendido ni analizado exclusivamente desde las perspectivas desarrolladas por la teoría general del proceso, ni desde las teorías que estudian los efectos de las sentencias a partir de la perspectiva civil o penal; más aún, si el Tribunal Constitucional ha reconocido expresamente la autonomía y particularidad del Derecho Procesal Constitucional.

Por ello, consideró necesario precisar que la sentencia constitucional requiere de una teoría material constitucional que la dote de nuevas herramientas de actuación que abandonen la idea clásica de clasificación entre actos de declaración del derecho y actos de ejecución, en atención a que se trata de una sentencia que interpreta con la máxima fuerza jurídica disposiciones constitucionales y, por ello, ocupa una posición de primer orden entre los actos públicos en el marco del Estado social y democrático de derecho. Ello se refuerza con el hecho de que está verificada, además, la especial naturaleza de las pretensiones sobre las que se pronuncia (cosa juzgada constitucional), por el valor y la fuerza que le otorga el sistema jurídico a sus interpretaciones (IV Disposición Final de la Constitución, artículos 10 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y VI y VII del Código Procesal Constitucional), y por el poder extra partes (efectos erga omnes).

Entonces, el valor de la sentencia constitucional se encuentra no solo en la ponderación objetiva de su función en el marco del ordenamiento constitucional, sino por los efectos derivados de la vis subjetiva de la decisión judicial estimatoria que deviene en ejecutada en sus propios términos; es decir, como componente esencial del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 139, inciso 3, de la Constitución) y como la principal forma de restitución de los derechos fundamentales lesionados en la relación jurídica material que es llevada a proceso, permitiendo que las situaciones inconstitucionales se modifiquen o reviertan.

Por todo ello, el Colegiado declaró que no podía permanecer indiferente ante los supuestos de incumplimiento de lo dispuesto en sus sentencias o de su ejecución defectuosa, que termina virtualmente modificando la decisión; frente a estas situaciones debería habilitarse la procedencia del recurso de agravio constitucional. Esto porque la invocación de tales vulneraciones requieren siempre de una verificación por el Tribunal donde puedan acreditarse los alegatos escuchando al órgano judicial emplazado y permitiendo, al propio tiempo, una afirmación de su decisión por parte del Tribunal Constitucional. Por todo ello, resulta oportuno realizar un redimensionamiento del recurso de agravio constitucional y, con ello, la reevaluación del criterio precedente de este Colegiado aplicable a casos como el presente, de forma que pueda optimizarse la legislación sobre los procesos constitucionales y los fines que la informan.

A partir de este desarrollo, el Colegiado señaló los siguientes principios interpretativos aplicables para el trámite de la procedencia del recurso de agravio constitucional ante el incumplimiento de los fallos del Tribunal Constitucional en los procesos de ejecución de sentencias, señalándolos como jurisprudencia vinculante, conforme al artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional:

• Primero. El recurso de agravio a favor del cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional tiene como finalidad restablecer el orden jurídico constitucional, el mismo que ha sido preservado mediante sentencia estimatoria del Tribunal en el trámite de un proceso constitucional.

• Segundo. El Tribunal resolvería así en instancia final para el restablecimiento del orden constitucional que resultó violado con la decisión del juez de ejecución, devolviendo lo actuado para que la instancia correspondiente dé estricto cumplimiento a lo declarado por el Tribunal Constitucional, en lo que se refiere al alcance y el sentido del principio de la eficaz ejecución de sus sentencias en sus propios términos.

• Tercero. El órgano judicial correspondiente se limitará a admitir el recurso de agravio constitucional, y corresponderá a este Colegiado dentro del mismo proceso constitucional, valorar el grado de incumplimiento de sus sentencias, cuando son desvirtuadas o alteradas de manera manifiesta en su fase de ejecución. En cualquier caso, el Tribunal tiene habilitada su competencia, ante la negativa del órgano judicial, a través del recurso de queja a que se refiere el artículo 19 del Código Procesal Constitucional.

3.2. Recurso de agravio constitucional frente al incumplimiento o ejecución defectuosa de las sentencias estimatorias emitidas por el Poder Judicial o el Tribunal Constitucional

A través de la RTC Exp. Nº 00201-2007- Q/TC, el Tribunal Constitucional estableció la procedencia del recurso de agravio constitucional a favor del cumplimiento de las sentencias emitidas por el Poder Judicial luego de argumentar lo siguiente:

• Ya se había establecido que el Tribunal Constitucional no puede permanecer indiferente ante los supuestos de incumplimiento de lo dispuesto en sus sentencias o de su ejecución defectuosa, pues este hecho termina virtualmente modificando la decisión. También había señalado que que el problema de la ejecución de las sentencias no solo es un debate doctrinal, sino sobre todo un problema práctico, ya que se trata de evaluar la capacidad que tiene el propio Tribunal Constitucional para materializar en los hechos lo decidido en sus resoluciones.

• Se preguntó si esa línea de razonamiento podía ser empleada ante los supuestos de ejecución defectuosa de las sentencias estimatorias expedidas por el Poder Judicial, dictadas dentro de la tramitación de un proceso constitucional.

• Como en los procesos constitucionales con sentencia estimatoria de segundo grado no cabe, en principio, la posibilidad de interponer recurso de agravio constitucional ante la ejecución defectuosa de las decisiones constitucionales del Poder Judicial, no calza dentro de los supuestos establecidos en la STC Exp. Nº 00168-2007-Q/TC, por lo que no podría ser, eventualmente, examinada por el Tribunal Constitucional.

• Sin embargo, esta situación produce una nueva alteración del orden constitucional, la cual fuera reestablecida con el dictado de la sentencia de segundo grado. Esto resultaría igualmente gravoso para la parte demandante en su búsqueda de restitución de los derechos fundamentales que han sido vulnerados, como aquellos supuestos en los que se produce el desconocimiento de las sentencias del Tribunal, con la agravante de que sería el propio órgano jurisdiccional que ha repuesto el orden constitucional (esto es, el Poder Judicial) mediante la decisión estimatoria el que desvirtúa la ejecución de sus propios pronunciamientos.

• De no ser competente el Tribunal Constitucional para conocer dicho supuesto, podría suscitarse una insólita situación: la protección de un derecho fundamental mediante un pronunciamiento estimatorio formal, expedido en segunda instancia, y, en la praxis, en la fase de ejecución, la no concreción de la restitución de los derechos invocados en la demanda.

• Por ello, consideró necesario establecer una interpretación acorde con la protección de los derechos fundamentales, de acuerdo con el marco constitucional y legal vigente, que garantice la correcta ejecución de las sentencias estimatorias recaídas dentro de los procesos constitucionales expedidas por el Poder Judicial.

De lo expuesto, y tomando como base lo desarrollado en la RTC Exp. Nº 00168-2007-Q/TC, el Tribunal Constitucional consideró necesario declarar que, de manera excepcional, puede aceptarse la procedencia del recurso de agravio constitucional cuando se trata de proteger la ejecución en sus propios términos de sentencias estimatorias emitidas en procesos constitucionales, tanto para quienes han obtenido una sentencia estimatoria por parte de este colegiado como para quienes la han obtenido por parte de una resolución expedida por el Poder Judicial.

La procedencia excepcional del recurso de agravio constitucional en este supuesto tiene por finalidad restablecer el orden jurídico constitucional, correspondiendo al Tribunal Constitucional valorar el grado de incumplimiento de las sentencias estimatorias expedidas por el Poder Judicial cuando este no cumple dicha función, devolviendo lo actuado para que la instancia correspondiente dé estricto cumplimiento a lo declarado. Asimismo, los órganos jurisdiccionales correspondientes se limitarán a admitir el recurso de agravio constitucional, teniendo habilitada su competencia este colegiado, ante la negativa del órgano judicial, a través del recurso de queja a que se refiere el artículo 19 del Código Procesal Constitucional.

3.3. Recurso de agravio constitucional contra la resolución de segunda instancia que rechaza pedido de represión de actos homogéneos

De acuerdo con el artículo 60 del Código Procesal Constitucional, si sobreviniera un acto sustancialmente homogéneo al declarado lesivo en un proceso de amparo, podrá ser denunciado por la parte interesada ante el juez de ejecución. Efectuado el reclamo, el juez lo resolverá con previo traslado a la otra parte por el plazo de tres días. La resolución es apelable sin efecto suspensivo. La decisión que declara la homogeneidad amplía el ámbito de protección del amparo, incorporando y ordenando la represión del acto represivo sobreviniente.

Como ha precisado el Tribunal Constitucional, la institución de la represión de actos lesivos homogéneos busca evitar que los justiciables se vean obligados a interponer una nueva demanda en caso de que se configure un acto u omisión sustancialmente homogénea a uno anteriormente declarado lesivo de derechos fundamentales en un proceso de amparo (RTC Exp. Nº 05033-2006-PA/TC, f. j. 5).

Frente a solicitudes de esta naturaleza, el juez competente en primer grado es aquel que admitió la demanda y la resolvió en primer grado. Por ello, es posible interponer recurso de apelación y, eventualmente, recurso de agravio constitucional a fin de que se revisen las decisiones emitidas por los órganos jurisdiccionales en el trámite de una solicitud de represión de actos lesivos homogéneos. Esto se infiere de lo señalado en el artículo 29-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.

Los expedientes que llegan al Tribunal Constitucional como consecuencia de la apelación por salto, recurso de agravio a favor del cumplimiento de sentencias del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial y actos homogéneos no tendrán vista de la causa.

En el desarrollo jurisprudencial de ambas disposiciones normativas, el Tribunal Constitucional ha precisado, a través de la STC Exp. Nº 04878-2008-PA/TC, lo siguiente respecto de lo que significa el pedido de represión de actos lesivos homogéneos:

• La represión de actos lesivos homogéneos es un mecanismo de protección judicial de derechos fundamentales frente a actos que presentan características similares a aquellos que han sido considerados en una sentencia previa como contrarios a tales derechos. En este sentido, lo resuelto en un proceso constitucional de tutela de derechos fundamentales no agota sus efectos con el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia respectiva, sino que se extiende hacia el futuro, en la perspectiva de garantizar que no se vuelva a cometer una afectación similar del mismo derecho.

• La represión de actos lesivos homogéneos encuentra su sustento en la necesidad de garantizar la obligatoriedad de las sentencias ejecutoriadas y evitar el inicio de un nuevo proceso constitucional frente a actos que de forma previa han sido analizados y calificados como lesivos de derechos fundamentales.

Además, señaló en dicha ocasión que la represión de actos lesivos homogéneos se relaciona con instituciones procesales como:

• La sentencia estimatoria ante el cese o irreparabilidad del acto lesivo: se entiende por cese del acto lesivo si aquella situación por medio de la cual la acción u omisión que origina una amenaza o vulneración de un derecho fundamental deja de producirse por parte de quien la está llevando a cabo. De otro lado, se entiende por irreparabilidad aquella situación fáctica en la cual no se puede reponer las cosas al estado anterior a la amenaza o vulneración de un derecho fundamental.

Si luego de presentada la demanda, cesa o deviene en irreparable el acto lesivo, los órganos jurisdiccionales se encuentran facultados para emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, a fin de que tales actos no vuelvan a reiterarse en el futuro. En consecuencia, la decisión de un juez de declarar fundada una demanda respecto de un acto lesivo que ha cesado o devenido en irreparable contiene un mandato para que este no se repita en el futuro, siendo el objetivo de la sentencia prevenir la realización de un acto lesivo homogéneo. Si dicho acto ocurriese nuevamente, corresponde aplicar el procedimiento de represión previsto en el artículo 60 del Código Procesal Constitucional. La primera sentencia servirá de parámetro para evaluar si el acto que se produce con posterioridad es homogéneo.

• El estado de cosas inconstitucional: la característica esencial de la declaración de una determinada situación como un estado de cosas inconstitucional consiste en extender los efectos de una decisión a personas que no fueron demandantes ni participaron en el proceso que dio origen a la declaratoria respectiva, pero que se encuentran en la misma situación que fue identificada como inconstitucional.

La técnica del estado de cosas inconstitucional busca extender los alcances inter partes de las sentencias a todos aquellos casos en que de la realización de un acto u omisión se hubiese derivado o generado una violación generalizada de derechos fundamentales de distintas personas.

Una vez declarado el estado de cosas inconstitucional, la sentencia respectiva efectúa un requerimiento específico o genérico a uno o varios órganos públicos a fin de que, dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar la acción u omisión, per se, violatoria de derechos fundamentales. En caso de que esto no ocurra se estará ante un supuesto de incumplimiento de la sentencia constitucional.

En el supuesto de que la declaratoria del estado de cosas inconstitucional implique que las autoridades no lleven a cabo determinadas acciones, por considerarse contrarias a los derechos fundamentales, si han dejado de realizarse (en cumplimiento de la sentencia), pero luego e vuelven a reiterar respecto a personas que no participaron en el proceso que dio lugar a la declaratoria del estado de cosas, estas se encuentran habilitadas para acudir a la represión de actos lesivos homogéneos.

Respecto a los presupuestos para conocer de un pedido de represión de actos lesivos homogéneos, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

a) Existencia de una sentencia ejecutoriada a favor del demandante en un proceso constitucional de tutela de derechos fundamentales: existe una sentencia previa, en la que se ha establecido claramente el derecho afectado y el acto lesivo, y que ha adquirido la calidad de firme, podrá evaluarse si la acción u omisión que se produzca con posterioridad resulta sustancialmente homogénea. Así, si se declara improcedente o infundada una demanda de tutela de derechos fundamentales, no puede solicitarse –con posterioridad– la represión de actos lesivos homogéneos. La sentencia previa mediante la cual se declara fundada la demanda puede ser del Poder Judicial o del Tribunal Constitucional.

Esta sentencia deberá contener, por lo menos, los siguientes datos: el derecho identificado como amenazado o vulnerado; el acto (acción u omisión) considerado como lesivo del derecho invocado; el acto concreto que corresponde ser llevado a cabo por la parte demandada a fin de proteger el derecho amenazado o vulnerado; la autoridad a la que corresponde llevar a cabo el mandato ordenado por el juez, sala o tribunal; el plazo en que corresponde llevar a cabo el acto concreto a favor del derecho amenazado o vulnerado; y las medidas coercitivas a aplicar en caso de incumplimiento de lo ordenado.

b) Cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de condena: si el mandato de dar, hacer o no hacer establecido en una sentencia no se cumple, corresponde aplicar los mecanismos coercitivos previstos en el artículo 22 del Código Procesal Constitucional. Si una vez cumplido el fallo, se reitera el acto que fue considerado como lesivo de un derecho fundamental, recién corresponderá solicitar la represión de actos lesivos homogéneos. Es por ello que el cumplimiento de lo ordenado en una sentencia previa de condena constituye un presupuesto para dar inicio al procedimiento previsto en el artículo 60 del Código Procesal Constitucional.

Para identificar un acto lesivo homogéneo, debe tenerse en cuenta los siguientes criterios:

• Elementos subjetivos: aquí existen dos elementos a tomar en consideración. En primer lugar, las características de la persona o personas afectadas por el acto homogéneo. En segundo lugar, las características de la fuente u origen de este acto.

Persona afectada

El primer aspecto que debe ser evaluado por la autoridad jurisdiccional se relaciona con las características de la persona que presenta un pedido de represión de actos lesivos homogéneos, pues debe ser la misma que en el proceso constitucional que dio origen a la sentencia fue considerada como la persona afectada en sus derechos fundamentales, lo que refuerza la necesidad de que en el fallo respectivo que declara fundada la demanda se establezca claramente la identificación de la persona a favor de la cual se condena a alguien a realizar una prestación de dar, hacer o no hacer.

En los casos en que la demanda que dio origen al proceso fue presentada por una sola persona, no deberían existir mayores problemas para evaluar este requisito. Las principales dudas podrían presentarse en el caso de los denominados derechos difusos y colectivos (entendidos como derechos supraindividuales), así como en el caso de las demandas sobre actos individuales homogéneos (entendidos como derechos pluriindividuales). Si bien a nivel de la doctrina existen diferentes formas de denominar a estos tres tipos de situaciones, es posible encontrar algunas definiciones operativas que permiten comprender sus alcances.

La represión de actos lesivos homogéneos puede ser invocada de la siguiente forma: por cualquier persona, en el caso de los derechos difusos; por cualquier integrante del grupo, en el caso de los derechos colectivos; y, por cualquier persona que se encuentre en una situación igual a la considerada como un estado de cosas inconstitucional, en el caso de los derechos individuales homogéneos.

Origen o fuente del acto lesivo

El segundo aspecto que debe ser evaluado por la autoridad jurisdiccional se relaciona con el origen o la fuente del acto respecto al cual se pide la represión por considerársele como homogéneo a uno anterior. En ese sentido, el nuevo acto lesivo debe ser llevado a cabo por la misma entidad, autoridad, funcionario o persona que fue obligada a dar, hacer o dejar de hacer algo a través de la sentencia de condena establecida en un proceso constitucional.

Al respecto, es importante señalar que si bien en el proceso que dio lugar a la sentencia previa, la demanda puede haber estado dirigida a un funcionario en particular, el acto lesivo homogéneo puede producirse por un funcionario diferente al demandado, pero que forma parte de la misma institución demandada. Por ese motivo, al momento de evaluar el origen o fuente del acto invocado como homogéneo, debe tomarse en cuenta si el mandato ordenado en la sentencia solo podía ser cumplido por una determinada persona si se trataba de un mandato que debía ser observado por toda una entidad en su conjunto.

Aquí se vuelve a apreciar la importancia de establecer claramente, en el fallo respectivo que declara fundada la demanda, la identificación de la persona o entidad a la cual corresponde llevar a cabo una determinada conducta, a fin de garantizar el derecho amenazado o vulnerado, pues de este modo se facilita la labor del juez de ejecución que conozca la solicitud de represión de actos lesivos homogéneos.

• Elemento objetivo: homogeneidad del nuevo acto respecto a uno anterior. Luego de haber evaluado los elementos subjetivos, corresponde a la autoridad judicial analizar si el acto invocado como homogéneo presenta similares características respecto de aquel que dio lugar a la sentencia del proceso constitucional (el artículo 60 del Código Procesal Constitucional señala que debe tratarse de un acto “sustancialmente homogéneo” al declarado lesivo).

No corresponde únicamente analizar las características del acto, sino también las razones que lo originaron, pues pueden ser diferentes a las invocadas en un primer momento. Aquí también se manifiesta la importancia de establecer en forma clara, en la sentencia respectiva, cuál es el acto lesivo que ha sido identificado como violatorio de un derecho fundamental.

• Manifiesta homogeneidad: el carácter homogéneo del nuevo acto lesivo debe ser manifiesto, es decir, no deben existir dudas sobre la homogeneidad entre el acto anterior y el nuevo. En caso contrario, debe declararse improcedente la solicitud de represión respectiva, sin perjuicio de que el demandante inicie un nuevo proceso constitucional contra aquel nuevo acto que considera que afecta sus derechos fundamentales, pero que no ha sido considerado homogéneo respecto a un acto anterior.

En cuanto a en qué procesos se puede admitir la represión de actos lesivos homogéneos, el Tribunal Constitucional ha precisado que si bien la institución se encuentra descrita en el título del Código Procesal Constitucional correspondiente al proceso de amparo, ello no impide que pueda ser empleada en otros procesos constitucionales de tutela de derechos fundamentales.

Así, en el caso del proceso de hábeas data, el uso de esta institución puede llevarse a cabo en función del artículo 65 del Código, de acuerdo con el cual las normas sobre el proceso de amparo pueden ser aplicadas al proceso de hábeas data.

Para el caso del proceso de hábeas corpus, su aplicación es acorde con la misma finalidad que comparte con el proceso de amparo, que es la defensa de derechos fundamentales a través de un proceso rápido y efectivo. Asimismo, existe una sentencia en la que el Tribunal ha admitido esta posibilidad (STC Exp. Nº 04909-2007-PA/TC).

Sin embargo, una situación diferente se presenta en el caso del proceso de cumplimiento, en el que se busca hacer frente a una omisión de la Administración respecto a una norma legal o un acto administrativo. Dado que el acto reclamado en estos procesos consiste en una omisión, la sentencia estimatoria solo se verá cumplida si se revierte la omisión identificada. En ese sentido, mientras dure la omisión no se presenta un acto lesivo homogéneo, sino que se incumple lo decidido en la sentencia, situación frente a la cual corresponde aplicar las medidas coercitivas destinadas al cumplimiento de lo decidido. No obstante, es diferente cuando el acto administrativo o la norma legal establecen un mandato que debe ser cumplido de forma periódica, por ejemplo, cada quince días o cada mes. En estos casos, si luego del fallo se cumple con lo ordenado por un acto administrativo o una ley, pero con posterioridad se vuelve a presentar la omisión, se estaría frente a un incumplimiento reiterado y que es contrario a lo decidido por el juez. Este supuesto puede presentarse tanto en los amparos frente a omisiones como en los procesos de cumplimiento.

Por lo tanto, la institución de la represión de los actos lesivos homogéneos puede ser aplicada en todos los procesos constitucionales de tutela de derechos fundamentales y en el proceso de cumplimiento. En el caso de las omisiones, su procedencia dependerá del contenido del mandato ordenado en una norma legal o en la ejecución de una sentencia. Corresponde determinar ello al denominado juez de ejecución, que como regla general es el juez que conoció en primera instancia la demanda que dio inicio al proceso constitucional.

La sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales debe ser actuada en forma inmediata, lo que es acorde con la protección judicial rápida y efectiva que debe existir en materia de amenaza o violación de estos derechos, sin perjuicio de que se interponga un recurso de apelación. Esta opción ha sido acogida por el artículo 22 del Código Procesal Constitucional.

En el caso de la represión de actos lesivos homogéneos, en tanto busca hacer frente a un acto contrario a los derechos fundamentales, corresponde aplicar similar criterio, por lo que la decisión que declara que existe un acto lesivo homogéneo debe tener efectos inmediatos, sin perjuicio de que sea apelada. Esta opción ha sido acogida por el artículo 60 del Código, al establecer que la decisión sobre la represión de actos lesivos homogéneos tiene efectos inmediatos, sin perjuicio de que sea apelada.

Ahora bien, a fin de garantizar la pluralidad de instancias, y en atención al contenido de la decisión, que implica condenar a una persona a realizar una prestación de dar, hacer o no hacer, debe contemplarse la posibilidad de impugnar la resolución que declara fundada la petición de represión de actos lesivos homogéneos. El Código Procesal Constitucional acoge esta opción en su artículo 60 y establece que la resolución es apelable sin efecto suspensivo (ver gráfico Nº 5).

3.4. Recurso de apelación por salto

El recurso de apelación por salto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional es, esencialmente, un tipo especial del recurso de agravio constitucional, de acuerdo con lo establecido por el propio colegiado en la STC Exp. Nº 00004-2009-PA/TC, que puede ser interpuesto cuando:

- El juez encargado de ejecutar la sentencia del Tribunal Constitucional emite una resolución declarando actuado, ejecutado o cumplido el mandato contenido en la decisión.

- El juez encargado de ejecutar la sentencia del Tribunal Constitucional emite una resolución declarando fundada la contradicción u observación propuesta por la parte obligada.

Luego de reconocido este supuesto especial del recurso de agravio constitucional, fue incorporado al Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional mediante la inclusión del artículo 29-A, que incluye dentro del objeto de las audiencias públicas que se realizan ante el Tribunal Constitucional a:

Los expedientes que llegan al Tribunal Constitucional como consecuencia de la apelación por salto, recurso de agravio a favor del cumplimiento de sentencias del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial y actos homogéneos no tendrán vista de la causa.

La solución a los problemas de la falta de ejecución de sentencias constitucionales y de su ejecución defectuosa o desnaturalización exigía, a juicio del Tribunal Constitucional, exonerar a las salas superiores del Poder Judicial de conocer el recurso de apelación interpuesto contra la resolución del juez de ejecución que declara actuado, ejecutado o cumplido el mandato de la sentencia de este Tribunal, o que declara fundada la contradicción u observación propuesta por el obligado.

De este modo, se evita que el justiciable tenga que recorrer nuevamente ambas instancias del Poder Judicial para recién obtener tutela por parte del Supremo Intérprete de la Constitución; específicamente, permitiendo que, en lugar de interponer recurso de apelación contra la decisión de primera instancia y esperar el pronunciamiento de la sala superior del Poder Judicial, se interponga el recurso de agravio constitucional (denominado en esta particular situación como recurso de apelación por salto) a efectos de que el colegiado verifique si su decisión viene siendo ejecutada en sus propios términos.

La instauración de este supuesto excepcional de procedencia del recurso de agravio constitucional se justifica en la optimización del derecho a la efectiva ejecución de lo resuelto, específicamente, por el Tribunal Constitucional, y porque el trámite en las salas superiores, en vez de contribuir con la realización efectiva del mandato de las sentencias de este Tribunal, genera dilaciones indebidas y resoluciones denegatorias que, en la mayoría de casos, terminan siendo controladas y corregidas por este colegiado.

Además, en palabras del Tribunal Constitucional, mediante el recurso de apelación por salto logra garantizar y concretizar los fines de los procesos constitucionales, el principio de dignidad de la persona humana, el principio constitucional de la cosa juzgada, el derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable y el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales.

Como se advierte, este supuesto de procedencia tiene características similares al recurso de agravio constitucional para la ejecución de sentencias constitucionales emitidas por el Tribunal Constitucional, en la medida en que ambos buscan la correcta ejecución de una decisión por el colegiado constitucional.

En la referida STC Exp. Nº 00004-2009-PA/TC, punto resolutivo tercero, el Tribunal Constitucional precisó, de conformidad con el tercer párrafo del artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el contenido y efectos de la RTC Exp. Nº 00168-2007-Q/TC en los términos siguientes:

a) El recurso de agravio constitucional interpuesto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional será denominado recurso de apelación por salto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional.

b) El recurso de apelación por salto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional se interpone contra la resolución del juez de ejecución que declara actuado, ejecutado o cumplido el mandato de una sentencia del Tribunal Constitucional, o que declara fundada la contradicción u observación propuesta por el obligado. Contra la resolución que deniega el recurso de apelación por salto cabe el recurso de queja previsto en el artículo 401 del Código Procesal Civil.

La resolución del recurso de apelación por salto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional o del recurso de queja por denegatoria del recurso referido se realizará sin trámite alguno.

c) El recurso de apelación por salto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional no procede cuando:

- El cumplimiento de la sentencia conlleve un debate sobre la cuantificación del monto de la pensión de cesantía o jubilación, o de los devengados, o de los reintegros, o de los intereses, o de las costas o de los costos.

- El mandato de la sentencia constitucional cuya ejecución se pretende establece en forma clara y expresa que es de cumplimiento progresivo.

- El propio recurrente decide que la correcta ejecución del mandato de la sentencia constitucional se controle a través del amparo contra amparo.

En estos casos, el proceso de ejecución de la sentencia constitucional sigue su trámite en las dos instancias del Poder Judicial, y contra la resolución denegatoria de segundo grado procede el recurso de agravio constitucional interpuesto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional previsto en la RTC Exp. Nº 00168-2007-Q/TC, salvo en el supuesto b.

Finalmente, cabe mencionar que una de las características particulares en este caso es que la resolución del recurso de apelación por salto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional o del recurso de queja por denegatoria del recurso referido se realizará sin trámite alguno.

3.5. Recurso de agravio constitucional a favor de la ejecución de sentencias de la Corte IDH

A través de la RTC Exp. Nº 01245-2014-PA/TC, el Tribunal Constitucional declaró que resulta posible interponer recurso de agravio constitucional en el procedimiento de ejecución de una sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH) cuando la jurisdicción interna haya sido agotada ante los órganos de la justicia constitucional. En estos casos, de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº 27775, que regula el procedimiento de ejecución de sentencias emitidas por tribunales supranacionales, los jueces constitucionales reasumen la competencia para ejecutar lo dispuesto por la sentencia de la Corte IDH.

Mediante la indicada resolución, el colegiado declaró infundados los recursos de agravio constitucional interpuestos por las víctimas del caso Aguado Alfaro y otros (trabajadores cesados del Congreso) v. Perú, en el marco de la ejecución de la sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).

a) El caso ante la Corte IDH y la solución brindada por el Estado peruano

En este caso, la Corte IDH declaró que el Estado peruano había vulnerado los derechos de 257 extrabajadores del Congreso de la República, por someterlos a ceses colectivos en aplicación de una ley que les impedía cuestionar la medida en sede administrativa. Algunos extrabajadores litigaron los casos en sede nacional, iniciando procesos de amparo que llegaron eventualmente a la sede del Tribunal Constitucional, el que a través de la STC Exp. Nº 00338-1996-AA/TC declaró improcedente la demanda por considerar que los demandantes, al reclamar indebidamente en sede administrativa, dejaron transcurrir el plazo de caducidad para la interposición de la demanda, consintiendo de esta manera la decisión que supuestamente les causaba agravio.

Luego de que las personas afectadas con estos ceses colectivos llegaran a la instancia supranacional, la Corte IDH emitió la correspondiente sentencia, en la que ordenó al Estado peruano, entre otras cosas, que garantice el derecho de acceder a un recurso sencillo, rápido y eficaz, mediante la constitución de un órgano independiente e imparcial que cuente con facultades para decidir en forma vinculante y definitiva si esas personas fueron cesadas regular y justificadamente del Congreso de la República. Sobre la base de esta orden, en nuestro país se conformaron comisiones especiales para revisar los ceses colectivos realizados durante la década de 1990 y, posteriormente, se emitió legislación que permitió a los extrabajadores elegir entre la reposición laboral y el pago de una indemnización por despido arbitrario.

b) El procedimiento de ejecución de la sentencia de la Corte IDH

El cumplimiento de la decisión emitida por la Corte IDH en el caso Aguado Alfaro y otros quedó a cargo del Vigésimo Quinto Juzgado Civil de Lima, en estricto cumplimiento de lo que señala la Ley Nº 27775, que regula el procedimiento de ejecución de sentencias emitidas por tribunales supranacionales.

Este juzgado, a través de una resolución emitida en enero de 2013, decidió: i) otorgar al Poder Legislativo un plazo final y perentorio de 10 días para que adecúe efectivamente el régimen laboral de los beneficiarios de la sentencia dentro de los alcances del Decreto Legislativo Nº 728; y, ii) aclarar que el cambio y la adecuación del régimen laboral al de la actividad privada regirá a partir del acto de reposición de cada trabajador, salvo que estos hayan expresado o expresen su disconformidad con dicho cambio. En agosto de ese año, la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima confirmó el primer extremo de la decisión.

c) La decisión del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional advirtió que la cuestión suscitada con la interposición del recurso de agravio constitucional no se originaba en una sentencia estimatoria dictada en un proceso de tutela de derechos fundamentales, sino en una emitida por la Corte IDH, por lo que precisó que, en tanto el debate en sede interna se cerró ante los jueces constitucionales, conforme al artículo 2 de la Ley Nº 27775, que regula el procedimiento de ejecución de sentencias emitidas por tribunales supranacionales, estos reasumen la competencia para ejecutar lo dispuesto por la sentencia de la Corte IDH.

Sobre el recurso planteado, el Tribunal Constitucional observó que el cuestionamiento a la resolución de la Quinta Sala Civil solo tiene que ver con el extremo confirmado de la decisión de primera instancia, pues, a entender de los impugnantes, el cambio y la adecuación deberían producirse desde el 18 de febrero de 1993, momento en que se implementó el régimen laboral de la actividad privada por el Congreso de la República, hasta la efectiva reposición.

El Tribunal Constitucional notó que la aclaración realizada por los órganos de la jurisdicción ordinaria no se sustenta en ningún aspecto resolutivo de la sentencia de la Corte IDH ni en el Informe Final de la Comisión Especial para la ejecución de esta decisión, constituido en virtud del mandato que contiene la referida sentencia. Además, explicó que, según lo ordenado en el caso Aguado Alfaro y otros, quien debía decidir en forma vinculante y definitiva, entre otras cosas, las consecuencias jurídicas del cese irregular e injustificado del que fueron objeto los trabajadores, así como las compensaciones debidas, no es el órgano judicial, sino la comisión especial, en tanto órgano independiente e imparcial creado por mandato de la sentencia de la Corte IDH.

No obstante, el colegiado declaró infundados los RAC interpuestos atendiendo a que la Comisión Especial no dispuso que el cambio y adecuación de régimen laboral de los impugnantes debería producirse desde el 18 de febrero de 1993, sino que solo determina que debe abonarse a las víctimas las remuneraciones devengadas o dejadas de percibir desde el momento de su cese hasta su efectiva reposición.

4. ¿Qué sucede cuando no se cumple con los requisitos de presentación del RAC?

Es habitual en la praxis del Tribunal Constitucional que se declare inadmisible el recurso cuando no se cumple con los requisitos de forma que establece el Código Procesal Constitucional y conceder un plazo razonable (usualmente de cinco días hábiles) para que se subsanen las omisiones detectadas. También es costumbre del colegiado declarar improcedente el recurso cuando no se cumple con la subsanación ordenada en el plazo fijado (STC Exp. Nº 05680-2007-PA/TC, f. j. 2).

Teniendo en cuenta que otro de los requisitos señalados por el artículo 18 del Código Procesal Constitucional es el plazo para la interposición del recurso de agravio constitucional, el Tribunal Constitucional también declara improcedentes los recursos que son interpuestos fuera del plazo establecido legalmente para ello (RTC Exp. Nº 00137-2006-Q/TC, f. j. 4).

II. EL CASO VÁSQUEZ ROMERO

A través de la STC Exp. Nº 00987-2014-PA/TC, publicada en la web el 29 de agosto de 2014, el Tribunal Constitucional estableció, con carácter de precedente vinculante, los supuestos en los que podría emitir sentencia interlocutoria denegatoria, precisando de esta forma cómo se aplicaría lo dispuesto por el artículo 11 de su Reglamento Normativo, que señala, según el texto vigente al momento de resolverse el caso, solo señalaba que el RAC sería rechazado si no se refiere a la protección del contenido esencial del ámbito constitucionalmente protegido de un derecho fundamental, si el objeto del recurso, o de la demanda, es manifiestamente infundado por ser fútil o inconsistente, o si ya se ha decidido de manera desestimatoria en casos sustancialmente idénticos, pudiendo acumularse.

Cabe anotar que el texto de este artículo fue modificado por la Resolución Administrativa Nº 141-2014-P/TC, publicada el 12 de setiembre de 2014, la que precisó lo siguiente:

El Tribunal Constitucional emitirá sentencia interlocutoria denegatoria cuando:

a) Carezca de fundamentación la supuesta vulneración que se invoque.

b) La cuestión de derecho contenida en el recurso no sea de especial trascendencia constitucional.

c) La cuestión de derecho invocada contradiga un precedente vinculante del Tribunal Constitucional.

d) Se haya decidido de manera desestimatoria en casos sustancialmente iguales. La citada sentencia se dictará sin más trámite.

En el caso Vásquez Romero, entonces, el colegiado precisó que una lectura descontextualizada del artículo 18 del Código Procesal Constitucional podría conducir a creer que bastaría para que se conceda el recurso con la desestimación de la demanda y el cumplimiento del plazo para su interposición. Pero recordó que en la STC Exp. N° 02877-2005-PHC/TC señaló que a partir de la jurisprudencia y las disposiciones del Código Procesal Constitucional, puede inferirse que el contenido constitucionalmente protegido de los derechos es un requisito de procedencia no solo de la demanda, sino también del RAC (f. j. 27).

Aún más, en dicho expediente, y con carácter de precedente, se dejó sentado que, aparte de los requisitos formales para su interposición, se requerirá que el RAC planteado esté directamente relacionado con el ámbito constitucionalmente protegido de un derecho fundamental, que no sea manifiestamente infundado y que no esté inmerso en una causal de negativa de tutela claramente establecida por el TC (f. j. 31).

En el caso Vásquez Romero, el Alto Colegiado señaló su decepción respecto a que, no obstante la claridad del precedente y su obligatoriedad general, se repiten casos como el planteado en aquella oportunidad, en los que se interponen recursos de agravio constitucional manifiestamente infundados, que se limitan a invocar formalmente derechos reconocidos por la Constitución, pero con una completa carencia de fundamento.

Remarcó que la atención que se ve obligado a otorgar a este tipo de casos produce demoras que impiden atender oportuna y adecuadamente aquellos otros en los cuales verdaderamente existen vulneraciones que exigen una tutela urgente. En este punto resaltó que, de acuerdo con su propia jurisprudencia, ha quedado establecido que la tutela jurisdiccional que no es efectiva no es tutela (STC Exp. N° 04119-2005-PA/TC, f. j. 64) y, por lo tanto, es una obligación concentrar sus recursos en la atención de reales vulneraciones que requieren tutela urgente.

Para el colegiado resultó claro que el precedente indicado y su Reglamento Normativo se orientan en el mismo sentido, por lo que no debían prosperar recursos que contengan pretensiones manifiestamente improcedentes o que resulten irrelevantes. En consecuencia, y con la finalidad de optimizar adecuadamente el derecho a la tutela procesal efectiva, consideró indispensable explicitar los supuestos en que, sin más trámite, emitirá sentencia interlocutoria denegatoria, estableciendo como precedente vinculante lo siguiente:

El Tribunal Constitucional emitirá sentencia interlocutoria denegatoria cuando:

a) Carezca de fundamentación la supuesta vulneración que se invoque.

b) La cuestión de Derecho contenida en el recurso no sea de especial trascendencia constitucional.

c) La cuestión de Derecho invocada contradiga un precedente vinculante del Tribunal Constitucional.

d) Se haya decidido de manera desestimatoria en casos sustancialmente iguales.

La citada sentencia se dictará sin más trámite.

Existe una cuestión de especial trascendencia constitucional cuando la resolución resulta indispensable para solucionar un conflicto de relevancia o cuando se presente la urgencia de una revisión sobre el contenido de un derecho fundamental.

De este modo, el Tribunal Constitucional, a la luz de su jurisprudencia, cumplirá adecuada y oportunamente con su obligación de garantizar la supremacía de la Constitución y el efectivo respeto de los derechos fundamentales. Preservará, así, la autoridad que le ha confiado el pueblo a través del Congreso de la República.

REFLEXIÓN FINAL

Desde la expedición del precedente Vásquez Romero, el Tribunal Constitucional ha reducido drásticamente la cantidad de sentencias sobre el fondo que emite mensualmente (incluso diariamente), aplicando las reglas establecidas en este caso. Entonces, es de vital importancia, para asegurarse la procedencia (y el eventual carácter fundado) del RAC que se interponga, revisar con detalle estos supuestos y asegurarse de que la resolución que se pretende recurrir no está referida a algún tema ya decidido por el Tribunal Constitucional y, sobre todo, debe tenerse especial cuidado de saber cómo argumentar debidamente la pretensión y de explicar con suficiencia por qué el asunto que se pretende someter a conocimiento del Tribunal Constitucional tiene especial trascendencia constitucional.