La autora analiza las implicancias prácticas derivadas de la posición del Ministerio Público en nuestro ordenamiento. Estudia lo que significa que este sea un órgano constitucional autónomo y, además, qué obligaciones tiene a partir de su función de defender intereses públicos a través del ejercicio de la acción penal.

MARCO NORMATIVO

Constitución Política de 1993 (31/12/1993): arts. 158, 159 y 160.

Ley Orgánica del Ministerio Público, D. Leg. Nº 52 (03/04/1981): pássim.

PALABRAS CLAVE: Ministerio Público / Ejercicio de la acción penal / Intereses públicos / Organización del Estado

Recibido: 07/10/2016

Aprobado: 14/10/2016

I. ESTRUCTURA DEL ESTADO

Cuando observamos con atención a nuestra sociedad¹ y a todo el cúmulo de personas que la componen, y nos preguntamos sobre nuestra forma de organizarnos, entramos a un vasto campo de perspectivas o puntos de vista desde los cuales analizarla². Una de ellas es la perspectiva de orden político y legal.

En la actualidad, como fruto de una constante evolución, es admisible afirmar que nuestra sociedad está organizada bajo un orden constitucional, contenido en un instrumento político normativo –la Constitución Política– que, fruto de la voluntad popular, diseña una estructura que nos organiza sobre la base de principios políticos³, derechos⁴ y preceptos o normas⁵.

Este instrumento, la Constitución, se entiende bajo una dimensión de orden político, que contiene tanto los derechos constitucionales o derechos humanos garantizados a favor de todos los miembros que componen la sociedad; así como los principios básicos de organización y funcionamiento a través de la figura del Estado; por otro lado, una dimensión de orden orgánico, que coherente con el primero, se refiere a la estructura u órganos que configuran al Estado y ejercen sus funciones⁶.

Uno de los componentes que subyace a esta manera de organizarnos a través de un instrumento de orden político-normativo (la Constitución Política del Perú) es el ejercicio del poder (con sus límites⁷) que, de manera constituida⁸, se ha encargado a los órganos que componen la mencionada estructura orgánica del Estado. Dicho de otro modo, los órganos que dan cuerpo al Estado ostentan facultades sobre la base de las cuales ejercen sus funciones y manifiestan su voluntad. Al ser facultades delegadas por la sociedad en su conjunto, estos órganos las ejercen por un origen democrático, y de allí su legitimidad. Así lo indica la propia Constitución Política en su artículo 45, el poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidad que la Constitución y las leyes establecen⁹.

La estructura orgánica está configurada por el Gobierno Central, a través de los tres tradicionales poderes estatales –ejecutivo, legislativo y judicial–, por los gobiernos regionales, los gobiernos locales o municipales, los distintos organismos autónomos¹⁰ con funciones específicas, la administración pública y las empresas del Estado¹¹. El Ministerio Público es uno de estos organismos autónomos con funciones específicas.

II. LOS ÓRGANOS AUTÓNOMOS

Nos interesa saber, expresado en términos generales, que el desarrollo y complejidad en las funciones del Estado¹² ha devenido en la necesidad de tener órganos distintos de los tradicionales poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, a los cuales se les asigna funciones específicas de modo que puedan ejercerlas autónomamente sin ningún tipo de injerencias por parte de otros órganos. No debemos confundir el hecho de que la misma Constitución política establece mecanismos para controlar el uso del poder que ejercen los órganos en cuestión, con la autonomía que detentan y la consecuencia libertad que tienen para desempeñar sus funciones. No existe una libertad absoluta y de hecho una de las formas como la autonomía es controlada legítimamente se manifiesta en la facultad constitucional del Poder Legislativo, contenida en el artículo 106¹³, a emitir las denominadas leyes orgánicas, que regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución. Con ello, el órgano autónomo no puede arrogarse funciones que no le han sido conferidas por la Constitución política o el Congreso de la República a través de la Ley Orgánica, siempre que esta no caiga en contradicción con aquella.

El Ministerio Público es actualmente un órgano autónomo creado por la Constitución Política, aunque sabemos que fue entendido básicamente como un componente del sistema de administración de justicia que formaba parte integrante del Poder Judicial. No fue sino hasta el año 1979 en que la Constitución Política le dio autonomía como órgano de la estructura del Estado, dotándole de funciones específicas y diferenciadas del Poder Judicial. Dicho sintéticamente, la Constitución Política asigna al Ministerio Público sus funciones, y el Congreso de la República norma su estructura y funcionamiento.

III. LA AUTONOMÍA DEL MINISTERIO PÚBLICO

La autonomía expresa una cualidad de los órganos con funciones específicas, como el caso del Ministerio Público, aunque nuestra Constitución Política no la define ni hace referencia a sus alcances, como sí sucede con los gobiernos regionales, artículo 191¹⁴ y los gobiernos locales, artículo 194¹⁵; por lo que precisar su extensión o contenido resulta materia interpretativa, y es importante porque ello delimitará los alcances normativos que haga el Congreso de la República cuando elabore la respectiva ley orgánica, lo mismo que en el campo de actuación y las normas organizacionales que el propio órgano dicte.

En la STC Exp. Nº 00004-2006-PI/TC, del 29 de marzo de 2006, el Tribunal Constitucional determinó que la autonomía es una garantía institucional cuya finalidad es asegurar y proteger la libertad de actuación (del Ministerio Público), de modo tal que pueda cumplir eficazmente con las funciones que le ha encomendado la Norma Fundamental, evitando la dependencia y subordinación respecto de otros órganos, poderes o personas, sean estas públicas o privadas (f. j. 101).

Hasta este primer punto que es de interés para nuestro enfoque, la sentencia mencionada resalta dos cuestiones fundamentales sobre la autonomía funcional del Ministerio Público, o autonomía en el ejercicio de sus funciones, a saber, que las cumpla de manera eficaz, por un lado, y sin injerencias extrañas, presiones ni intereses particulares, evitando toda posibilidad de dependencia y subordinación con relación a otros órganos estatales, por otro.

Esta autonomía funcional no podría realizarse sin que el Ministerio Público sea independiente en sus decisiones, como dice el profesor Marcial Rubio¹⁶. El Ministerio Público es un órgano autónomo del Estado, esto es, independiente en sus decisiones, que tiene por finalidad principal velar por una adecuada administración de justicia en representación de la sociedad. No es un contralor ni un censor de la labor de los tribunales y juzgados, pues no tiene capacidad de imponerles decisiones ni de pedir sanciones para ellos. Cumple sus labores realizando investigaciones, acompañando permanentemente el trabajo de los magistrados judiciales, y ejercitando derechos diversos de intervención dentro de los procesos. Sin embargo, este autor no desarrolla ni explica el contenido de la autonomía del Ministerio Público.

Asimismo, la Ley Orgánica del Ministerio Público también regula su autonomía funcional:

“Artículo 5.- Los fiscales actúan independientemente en el ejercicio de sus atribuciones, las que desempeñarán según su propio criterio y en la forma que estimen más arreglada a los fines de su institución. Siendo un cuerpo jerárquicamente organizado deben sujetarse a las instrucciones que pudieren impartirles sus superiores”.

Si bien podemos mencionar, en un primer momento, que la autonomía del Ministerio Público está referida, en un sentido básico, a la potestad de ejercer las funciones asignadas constitucionalmente de modo eficaz y exclusivo, también debemos decir que lo excluyente implica que ello ocurra sin subordinación ni influencias externas. Además, debemos precisar que tal autonomía funcional no es la única expresión de los alcances de las potestades del Ministerio Público, pues si para ello requiere ser independiente en sus decisiones, necesariamente demanda la capacidad de gobernarse a sí mismo, dictando normas que regulen su funcionamiento a nivel de gestión y gobierno, que fijen su estructura orgánica interna e incluso defina políticas institucionales. Esto es lo que se denomina autonomía para gobernarse, o autogobierno¹⁷.

IV. FACULTAD DE AUTOGOBERNARSE

La Ley Orgánica del Ministerio Público fija la estructura y organización de este organismo básicamente bajo la lógica del ejercicio y cumplimiento de sus funciones constitucionalmente atribuidas.

A pesar del vacío en la Constitución, que no define los alcances de la autonomía del Ministerio Público, como hemos indicado en líneas precedentes, es razonable que las entidades autónomas tengan bajo su potestad el regular su organización y función a un nivel técnico; es decir, normar el modo de organizarse internamente para cumplir sus funciones, respetando los límites impuestos por su ley orgánica.

Esta potestad tuvo mucha mayor claridad cuando entró en vigencia la Ley Nº 27658, Ley marco de modernización de la Gestión del Estado, que sentó las bases sobre las cuales toda entidad conformante de la estructura orgánica del Estado debía adecuar sus normas a preceptos conducentes a modernizar precisamente su gestión, en aras de ser más eficientes y bajo la lógica de servir al ciudadano.

Asimismo, esta expresión de la autonomía está plasmada en el fundamento jurídico 99 de la citada STC Exp. Nº 00004-2006-PI/TC, según el cual:

“[C]abe precisar, en primer término, que la autonomía, en abstracto, puede entenderse como ‘(...) la libertad de determinación consentida a un sujeto, la que se manifiesta en el poder de darse normas reguladoras de su propia acción, o, más comprensivamente, como la potestad de proveer a la protección de intereses propios y, por tanto, de gozar y disponer de los medios necesarios para obtener una armoniosa y coordinada satisfacción de los propios intereses’ (MORTATI, Constantino. Istituzioni di diritto pubblico. 9ª edición, Tomo II, Cedam, Padova, 1976, p. 823)”.

Es interesante notar que el Tribunal Constitucional hace recaer esta libertad de determinación sobre el interés propio de la institución, incluso a pesar de decir que es una libertad consentida al sujeto, es decir, una libertad otorgada, permitida, lo que semánticamente implica la existencia de un ente cualitativamente superior con suficiente poder para permitírselo. Según el desarrollo teórico que seguimos, este ente no podría ser otro que las personas que componen la sociedad, personas que constituyen el poder a favor de los órganos del Estado para cumplir sus funciones.

En seguida, en el fundamento jurídico 100 de la referida sentencia, el Tribunal Constitucional afirma que esta autonomía permite proteger a determinadas instituciones cuya preservación es indispensable para asegurar la efectiva vigencia de los principios constitucionales.

No debemos llegar a la conclusión, como lo hace el TC, de que pueden existir entidades autónomas facultadas para satisfacer sus intereses propios pues, por lo menos, se trastocaría la base misma de la organización estatal, en el sentido de que existen intereses propios de la institución que estarían por encima de cualquier otro interés, considerado cualitativamente menor. En suma, queremos decir que por encima de los intereses propios de la institución u órgano, están los intereses públicos, los intereses de la sociedad.

Todo interés institucional debe ser siempre un interés público, pues el Estado no es en sí mismo un fin, sino un medio para organizar a la sociedad, y ello implica perseguir fines y valores comunes. Es apropiado señalar, para estos efectos, que casi todo cuanto se refiere a la vida comunitaria recibe la impronta de la voluntad estatal, porque el Estado atiende directamente al interés común. No hay sociedad posible sin poder, no hay satisfacción de necesidades humanas sin Estado. De aquí recibe el Estado su justificación y su valor; nos ha sido impuesto por la vida histórica, pero continuamente la reformamos, persiguiendo el ideal humanista de que sirva a todos los hombres y a todo el hombre¹⁸.

Sin embargo en la dinámica de la acción política, al mirar y escudriñar la realidad, se advierte que las instituciones públicas, lejos de consolidar su legitimidad, la desnaturalizan al atender intereses coyunturales y hacer de estos aquello sobre lo que su actividad recae, lo que se ve agravado cuando las decisiones que toma en torno a la mencionada autonomía de autogobierno, afectan el desempeño de la institución, haciéndola ineficiente para lograr sus fines.

V. INTERESES PROPIOS E INTERESES PÚBLICOS

Debemos indicar en primer término que todo órgano estatal, al dar cumplimiento a la mencionada Ley Nº 27658, debe emitir sus propias normas internas en armonía con las normas de mayor rango¹⁹ como son la Constitución Política y la ley orgánica.

En segundo término, el ejercicio democrático del pueblo para crear y dotar de autonomía a las instituciones públicas, les genera a estas un límite para el ejercicio de sus facultades, en el sentido de que, en el caso del Ministerio Público, no deben responder a intereses particulares ni grupales, así como tampoco a intereses de orden político. La razón de ser y el fundamento básico de toda institución pública es que las facultades reconocidas por la Constitución estén siempre ejercidas en función del interés público.

Por lo tanto, no basta afirmar que un órgano autónomo ostenta facultades constituidas a las que debe, incuestionablemente, someterse la ciudadanía, por el solo hecho de su legitimidad de origen; dicho de otro modo, la legitimidad en el origen de una institución autónoma debe ser mantenida en la dinámica de su funcionamiento; es decir, en la medida en que la institución no desconozca el interés público.

VI. EL INTERÉS PÚBLICO

Hasta aquí, hemos visualizado el Estado como un ente abstracto, autosuficiente y detentador de un poder capaz de imponer su voluntad a la sociedad y ejercer coacción sobre sus miembros con el fin de cumplir dicha voluntad.

De cierto modo, tradicionalmente, el énfasis para entender al Estado recae sobre el origen del poder que ejerce, algún elemento claro e identificable que lo haga legítimo. Sin embargo, esta legitimidad de origen no es suficiente en un Estado democrático de derecho, pues se corre el riesgo de que el poder se ejerza al margen de los intereses de la sociedad; es decir, resulta insuficiente explicar el origen del poder, sin considerar sus límites.

Para evitar esta desnaturalización, y por tanto deslegitimación del poder, es necesario contar con mecanismos de orden jurídico, que sirvan de límites en la actuación de quienes representan al Estado en el ejercicio de sus funciones. El interés público es uno de estos conceptos jurídicos, y de reconocida ductilidad.

Según el destacado jurista español Nicolás López Calera²⁰, el interés público es un concepto jurídico difuso, abstracto e indeterminado, para cuya validación se requiere establecer una relación con la democracia, ¿quién determina lo que es, en particular, en un caso concreto, un interés público? Si única y estrictamente estuviera en manos de la clase gobernante –el Estado a través de sus órganos– la pregunta es en qué medida un poder representativo puede comprender de manera cierta y objetiva lo que es de interés público, citando a Rousseau²¹ quien decía que la voluntad general no puede estar equivocada, pero la voluntad general no era la expresada por un cuerpo legislativo representativo. Los representantes del pueblo no solo pueden hacer juicios erróneos sobre lo que es de interés de la comunidad, sino incluso pueden estar motivados por consideraciones ajenas al bien común.

En efecto, incluso en un sistema democrático fundado en el pluralismo político, siempre hay numerosos puntos de vista de interés público en relación con una política concreta. De allí que el gran defecto del interés público es que sea un concepto indeterminado. Y es indeterminado pues si solo tuviéramos que basarnos en las normas jurídicas, estas son limitadas con respecto al mundo de los hechos y las relaciones sociales.

Lo que indica finalmente el mencionado profesor español es que no hay criterios seguros para concretar lo que es interés público, sus contenidos concretos que siguen estando en las manos de la Administración en el ejercicio de su discrecionalidad, aunque exista al final el control de los Tribunales²². Sin embargo, lo considera un valor clave para orientar toda la actividad legislativa y un límite del ejercicio de todo poder político²³.

En nuestro medio, el estudio del interés público como categoría jurídica no está expandido. El profesor Gorki Gonzales Mantilla²⁴ lo define como el espacio deliberativo en el cual los ciudadanos participan libremente para propiciar consensos respecto de temas de interés y necesidad compartida, haciendo referencia a instituciones y valores de la comunidad que tengan incidencia en la agenda política. Este acercamiento tiene como base la idea que es la pluralidad de individuos que conforman la comunidad la que alberga lo público, en primer lugar, y, en segundo lugar, porque se trata de una posición teórica que involucra en su desarrollo las normas y principios de organización del sistema social en su conjunto, configurando los elementos básicos para el desarrollo de una democracia participativa y pluralista, así como necesaria para dotar de legitimidad al Estado.

En este punto, la perspectiva es distinta a la del Tribunal Constitucional²⁵. El encuentro con la ciudadanía como expresión de lo democrático inserta luces distintas a lo que debiera ser considerado como una constante del Estado democrático: el interés público.

Referencias bibliográficas

CUBAS VILLANUEVA, Víctor. “Comentario al artículo 158”. En: AA.VV. La Constitución comentada. 2ª edición, Tomo III, Gaceta Jurídica, Lima, 2013.

FERRERO REBAGLIATI, Raúl. Ciencia Política. Teoría del Estado y Derecho Constitucional. Grijley, Lima, 1998.

GONZALES MANTILLA, Gorki. “Interés público e institucionalidad democrática: investigación para la acción”. En: AA.VV. Derecho y ciudadanía. Ensayos de interés público. Fondo editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2002.

LÓPEZ CALERA, Nicolás. “El interés público: entre la ideología y el Derecho”. En: Anales de la Cátedra Francisco Suárez. Revista de filosofía jurídica y política. Vol. 44, Universidad de Granada, Granada, 2010.

PEREIRA MENAUT. Antonio-Carlos. En defensa de la Constitución. Palestra, Lima, 2011.

RUBIO CORREA, Marcial. El sistema jurídico. Introducción al Derecho. Fondo editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1984.

RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo V, Fondo editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1999.

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* Magíster en Derecho Constitucional. Expresidenta de la Junta de Fiscales de Lima (2011-2014). Actualmente, se desempeña como Fiscal Superior Titular del Distrito Fiscal de Lima.

1 En el sentido más básico, de agrupación de personas conformantes de nuestra nación peruana.

2 Nos referimos a que el Perú es un país multicultural, con distintas costumbres e idiosincrasias.

3 Entre los que destacan que somos una República democrática, social, independiente, soberana; el Estado es uno e indivisible; el gobierno es unitario, representativo y descentralizado, organizado según el principio de separación de poderes.

4 Nos referimos a los derechos fundamentales, y en general a los derechos asignados a la ciudadanía, como los derechos políticos, civiles, económicos, sociales.

5 La Constitución Política contiene preceptos normativos del más alto rango.

6 RUBIO CORREA, Marcial. El sistema jurídico. Introducción al Derecho. Fondo editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1984, pp. 41-47.

7 PEREIRA MENAUT. Antonio-Carlos. En defensa de la Constitución. Palestra, Lima, 2011, p. 39.

8 Al decir de manera constituida, se está haciendo referencia al hecho de que quienes conducen las instituciones públicas y ejercen el poder del que estas están premunidas, lo hacen en virtud de dicho poder ha sido constituido por la sociedad a su favor, a través de un procedimiento que legitima la voluntad popular.

9 En este texto, que pretende erradicar la idea que existen poderes ilimitados, se halla también lo que puede dar pie a interpretaciones en el sentido que si la Constitución no contiene expresamente, lo mismo que tampoco en ninguna Ley, un límite específico para una facultad específica; ello significaría carta blanca para poder tomar decisiones libres de toda responsabilidad. Creemos que ninguna persona puede aludir a un vacío constitucional o legal para justificar actos que disfrace de interés público, seguridad nacional, o fórmulas similares cuyo contenido no siempre es claro.

10 Víctor Cubas Villanueva afirma que “la Ley Fundamental, creó un conjunto de organismos extra poder o instituciones que no son podres, sino organismos autónomos que tienen funciones específicas, la idea residía en que solo el poder puede frenar al poder”. CUBAS VILLANUEVA, Víctor. “Comentario al artículo 158”. En: AA.VV. La Constitución comentada. 2ª edición, Tomo III, Gaceta Jurídica, Lima, 2013, p. 158.

11 RUBIO CORREA, Marcial. Ob. cit., p. 47.

12 La manera de concebir las funciones del Estado siempre ha variado con los grandes cambios o sucesos sociales, generalmente conflictos que han marcado la pauta en el desarrollo del Constitucionalismo con posterioridad a la Revolución Francesa, desde el Estado Liberal hasta la fecha.

13 Artículo 106.- “Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución (…). Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso”.

14 Artículo 191.- “Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa los asuntos de su competencia”.

15 Artículo 194.- “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local, tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia”.

16 RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo V, Fondo editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1999, p. 262.

17 El proyecto de Ley Orgánica del Ministerio Público presentada por la Comisión de Justicia en el año 2001, hace referencia a una autonomía funcional, administrativa y económica. Asimismo, el proyecto de Ley Orgánica del Ministerio Público presentado por la Secretaría General de esta institución, hacía referencia a una autonomía política (como capacidad de autogenerarse) normativa (facultad de dictar sus propias normas reglamentarias); administrativa (capacidad de ejecutar con sus propios medios sus decisiones de política y gestión institucional); económica (potestad de formular su propio presupuesto, sustentarlo ante el Congreso y ejecutarlo): y, disciplinaria (potestad para efectuar acciones de control, investigación y sanción de la conducta funcional de los fiscales, funcionarios y servidores).

18 FERRERO REBAGLIATI, Raúl. Ciencia Política. Teoría del Estado y Derecho Constitucional. Grijley, Lima, 1998, pp. 141 y 142.

19 En rigor, la norma que emita el Ministerio Público relacionada con su organización y funcionamiento, debe ser compatible con otras normas de rango superior, tanto en forma como en fondo, de lo contrario, no tendrá validez.

20 LÓPEZ CALERA, Nicolás. “El interés público: entre la ideología y el Derecho”. En: Anales de la Cátedra Francisco Suárez. Revista de filosofía jurídica y política. Vol. 44, Universidad de Granada, Granada, 2010, pp. 123-148.

21 Ibídem, p. 126.

22 Ibídem, p. 140.

23 Ibídem, p. 147.

24 GONZALES MANTILLA, Gorki. “Interés público e institucionalidad democrática: investigación para la acción”. En: AA.VV. Derecho y ciudadanía. Ensayos de interés público. Fondo editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2002, p. 13 y ss.

25 Tribunal Constitucional del Perú, STC Exp. Nº 00090-2004-AA/TC, Lima, 12 de julio de 2004.