El autor analiza el rol que corresponde a las entidades públicas competentes para desarrollar acciones de fiscalización ambiental sobre las actividades de extracción de materiales de acarreo de los álveos o cauces de los ríos. En este sentido, precisa que el titular de la actividad que extrae materiales de acarreo afectando los recursos hídricos, cauces de los ríos, bienes asociados a estos y la infraestructura hidráulica sería sancionado por la Autoridad Nacional del Agua, y que el gobierno local tendría la potestad de suspender la autorización de extracción de materiales de acarreo.

MARCO NORMATIVO

Constitución Política de 1993 (31/12/1993): arts. 2, inc. 22, 66, 67, 68 y 69.

Ley que regula el derecho por extracción de material de los álveos o cauces de los ríos por las municipalidades, Ley Nº 28221 (11/05/2004): pássim.

Ley de Recursos Hídricos, Ley Nº 29338 (30/03/2009): pássim.

Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972 (27/05/2003): pássim.

PALABRAS CLAVE: Fiscalización ambiental / Material de acarreo / Municipalidad distrital / Daño / Potencias

Recibido: 28/11/2016

Aprobado: 05/12/2016

INTRODUCCIÓN

El desarrollo del país requiere de obras de infraestructura y eso implica obtener los materiales para la construcción de las mencionadas obras de forma legal, sin embargo, en el país se presenta como problemática que se vienen ejecutando actividades de extracción de materiales de acarreo de los álveos o cauces de los ríos sin contar con la autorización del gobierno local competente de acuerdo a su jurisdicción para la extracción del material de acarreo¹ y sin tener la opinión técnica previa vinculante de la Autoridad Nacional del Agua².

La referida situación problemática se encuentra totalmente alejada de la ley, por lo cual ocasiona múltiples problemas a: i) la calidad del recurso hídrico; ii) infraestructuras hidráulicas; iii) desvío de los cauces de los ríos; y iv) afectación a la flora, la fauna y la vida humana. En ese sentido, la actividad de extracción de materiales de acarreo de los álveos o cauces de los ríos debe desarrollarse sin generar daño³ y en equilibrio con el medio ambiente^{4 5}.

El presente trabajo analiza brevemente cuáles son las entidades públicas que resultan competentes para desarrollar acciones de fiscalización ambiental sobre las actividades de extracción de materiales de acarreo de los álveos o cauces de los ríos, tema que resulta de suma importancia en nuestro país debido a que contamos con una geografía privilegiada y posemos gran número de ríos, así como requerimos de obras de infraestructura para lograr el desarrollo, motivos que hacen atractiva esta actividad de extracción de materiales de acarreo, y es por ello que se debe tener en claro cuáles son las entidades públicas competentes en su fiscalización.

I. AUTORIZACIÓN DE EXTRACCIÓN DE MATERIALES DE ACARREO

Según lo establecido en el artículo 2 de la Ley N° 28221, Ley que regula el derecho por extracción de materiales de los álveos o cauces de los ríos por las municipalidades (en adelante, Ley de extracción de materiales de acarreo), se entiende por materiales de acarreo a los minerales no metálicos que acarrean y depositan las aguas de los álveos o cauces de los ríos que se utilizan con fines de construcción, tales como son: i) limos, ii) arcillas; iii) arenas; iv) grava; v) guijarros; vi) cantos rodados; vii) bloques o bolones; entre otros.

Las municipalidades distritales y las municipalidades provinciales, en su jurisdicción, son las autoridades competentes para autorizar la extracción de materiales que acarrean y depositan las aguas de los álveos o cauces de los ríos, siempre y cuando el titular de la actividad cuente con la opinión técnica previa vinculante para el otorgamiento de autorizaciones de extracción de material de acarreo en los cauces naturales de agua emitida por la Autoridad Nacional del Agua.

Para que los gobiernos locales autoricen⁶ la actividad de extracción de materiales de acarreo, deberán requerirle a sus administrados una serie de requisitos⁷ como son los siguientes⁸: a) tipo de material a extraerse y el volumen expresado en metros cúbicos; b) cauce y zona de extracción así como los puntos de acceso y salida del cauce; c) planos a escala 1/5,000 en coordenadas UTM de los aspectos mencionados en el inciso anterior; d) ubicación de las instalaciones de clasificación y acopio si las hubiera; e) sistema de extracción y características de la maquinaria a ser utilizada; y f) plazo de extracción solicitado. Cabe señalar que la zona de extracción se deberá ubicar siguiendo el eje central del cauce del río, sin comprometer las riberas ni obras hidráulicas existentes en ellas.

II. PAGO POR DERECHO DE EXTRACCIÓN DE MATERIALES DE ACARREO

Sobre el otorgamiento de las autorizaciones para la extracción de materiales de acarreo de los álveos o cauces de los ríos, la Ley de extracción de materiales de acarreo ha establecido que los gobiernos locales puedan realizar el cobro de los derechos que correspondan de conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la Ley N° 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades⁹, el cual dispone que las municipalidades deben cobrar un derecho por la extracción de materiales de acarreo. Estos derechos se encuentran clasificados como rentas municipales.

Al respecto, el artículo 3 de la Ley de extracción de materiales de acarreo señala que el derecho de extracción a que se refiere el inciso 9 del artículo 69 de la Ley N° 27972 no podrá ser superior al derecho de vigencia que pagan los concesionarios mineros no metálicos. Asimismo, los ministerios, las entidades públicas y los gobiernos regionales que tengan a su cargo la ejecución de obras viales quedan exceptuados del pago de los derechos previstos en el inciso 9 del artículo 69 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

Entonces, el derecho de extracción se constituye como renta municipal a cargo de la persona natural o jurídica que realice el aprovechamiento del material de acarreo de los álveos o cauces de los ríos, y no puede ser mayor al derecho de vigencia establecido para aquellos titulares de derechos mineros no metálicos. En esa misma línea, el artículo 39 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 014-92-EM¹⁰, establece el derecho de vigencia como una obligación consistente en el pago anual que deben realizar los titulares de derechos mineros, exigible desde el momento de la formulación del petitorio minero.

El Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería señala el monto a pagar por derecho de vigencia en relación al estrato al que pertenecería el titular, como se puede apreciar a continuación:

- Para titulares del régimen general, el derecho de vigencia es el equivalente en moneda nacional a US$ 3.00 por año (tres con 00/100 dólares americanos) y por hectárea solicitada u otorgada.

- Para los pequeños productores mineros, el derecho de vigencia es el equivalente en moneda nacional a US$ 1.00 por año (un con 00/100 dólar americano) y por hectárea solicitada u otorgada.

- Para los productores mineros artesanales, el derecho de vigencia es el equivalente en moneda nacional a US$ 0.50 por año (cero con 50/100 dólares americanos) y por hectárea solicitada u otorgada.

En ese sentido, el derecho de vigencia al que hace referencia la Ley de extracción de material de acarreo es el establecido en el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería como obligación en relación con los derechos mineros adquiridos por sus titulares.

III. FISCALIZACIÓN AMBIENTAL DE LA ACTIVIDAD DE EXTRACCIÓN DE MATERIALES DE ACARREO

Los gobiernos locales tienen la potestad de suspender las actividades de extracción o disponer el cambio de ubicación de la zona de extracción si los titulares de los permisos contaminan gravemente las aguas del río¹¹, su cauce o sus zonas aledañas, la propiedad, o afectan la seguridad de la población. Sin embargo, no se les otorga la facultad de imponer sanciones y/o amonestaciones ante los supuestos precedentes.

Los gobiernos locales solo podrán imponer sanciones¹² a los que extraen materiales de acarreo si es que estos titulares no cuentan con autorización para realizar esta actividad. Por otro lado, cuando se produce una posible contaminación ambiental de los recursos hídricos o los cauces de los ríos, la Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 001-2010-AG, establecen que la Autoridad Nacional del Agua es la autoridad encargada de realizar acciones de fiscalización ambiental¹³ con el propósito de asegurar la conservación, la protección de la calidad y el uso sostenible de los recursos hídricos.

En atención al párrafo precedente, el titular de la actividad que extrae materiales de acarreo afectando los recursos hídricos, los cauces de los ríos, los bienes asociados a estos y la infraestructura hidráulica sería sancionado por la Autoridad Nacional del Agua¹⁴ y luego el gobierno local podría suspenderle la autorización de extracción de materiales de acarreo.

IV. SUPERVISIÓN DEL OEFA A LAS ENTIDADES DE FISCALIZACIÓN AMBIENTAL¹⁵

El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA¹⁶ supervisa¹⁷a las entidades de fiscalización ambiental (EFA)¹⁸, con la finalidad de asegurar que estas entidades ejerzan sus funciones de fiscalización ambiental de manera oportuna, eficiente y eficaz. Sobre la actividad de extracción de materiales de acarreo de los álveos o cauces de los ríos, la EFA competente es la Autoridad Nacional del Agua a través de la Autoridad Local del Agua en el ámbito de su jurisdicción administrativa en materia de aguas.

Luego de la supervisión, el OEFA elabora el informe de supervisión, documento que contiene el análisis técnico legal de la información recogida durante la supervisión y lo manifestado por los representantes de la EFA supervisada con relación al ejercicio de las funciones de fiscalización ambiental bajo su competencia. Asimismo, el informe de supervisión comprende la verificación de las disposiciones de obligatorio cumplimiento que se hayan ordenado con anterioridad. Cabe indicar que mediante el referido informe se deberá determinar si la EFA cumple o no con sus funciones de fiscalización ambiental en los aspectos supervisados

Es preciso resaltar que el incumplimiento de las funciones a cargo de las EFA acarrea responsabilidad administrativa funcional, lo cual será comunicado a la Contraloría General de la República. Asimismo, el OEFA, a través de su Procuraduría Pública, comunicará al Ministerio Público los siguientes hechos detectados en el ejercicio de las funciones de fiscalización ambiental: i) las acciones u omisiones de los funcionarios o servidores públicos que puedan acarrear responsabilidad penal; y (ii) los hechos realizados por las personas naturales o jurídicas que puedan causar o causen un grave riesgo o daño al ambiente o la salud de las personas, y que podrían configurar delitos ambientales.

1. Proceso de fiscalización ambiental de la actividad de extracción de materiales de acarreo

Ver cuadro Nº 1.

CONCLUSIONES

Los gobiernos locales son las autoridades competentes para autorizar la extracción de materiales que acarrean y depositan las aguas en los álveos o cauces de los ríos, previa opinión técnica vinculante de la Autoridad Nacional del Agua.

Los gobiernos locales tienen la potestad de suspender las actividades de extracción o disponer el cambio de ubicación de la zona de extracción si los titulares de los permisos contaminan gravemente las aguas del río, cauce o sus zonas aledañas. Asimismo, pueden imponer sanciones cuando el titular no cuente con la autorización para realizar la extracción de material de acarreo.

La Autoridad Nacional del Agua es la autoridad encargada de realizar acciones de fiscalización ambiental con el propósito de asegurar la conservación, la protección de la calidad y el uso sostenible de los recursos hídricos; asimismo, escompetente para sancionar cuando se afecten las fuentes naturales de agua, los bienes naturales asociados a estas y la infraestructura hidráulica.

El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, como órgano rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, tiene como función supervisar que las entidades de fiscalización ambiental ejerzan sus funciones de fiscalización ambiental de manera oportuna, eficiente y eficaz.

RECOMENDACIONES

Los gobiernos locales y la Autoridad Nacional del Agua deberían iniciar y/o mejorar la comunicación interinstitucional con el objetivo de lograr una oportuna fiscalización ambiental de la actividad de extracción de materiales de acarreo de los álveos o cauces de los ríos.

La Autoridad Nacional del Agua y los gobiernos locales deberían reportar las acciones de fiscalización realizadas a la actividad de extracción de materiales de acarreo de los álveos o cauces de los ríos al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, con la finalidad de que se cuente con una sólida base de datos y se puedan organizar acciones de supervisión específicas para fortalecer el desempeño ambiental de la entidades de fiscalización ambiental.

______________________

* Abogado por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo, estudios de maestría en Ciencias Ambientales por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y en Derecho Ambiental por la Universidad de Castilla-La Mancha. Especialista en Regulación Ambiental por la Universidad Rey Juan Carlos y en Derecho Administrativo sancionador por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Laboró en la Dirección de Supervisión y en la Dirección de Fiscalización, Sanción e Incentivos del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental; y en la Dirección General de Asuntos Ambientales del Ministerio de la Producción.

** El análisis y la opinión que se desarrollan en el presente artículo son a título personal.

1 Ley que regula el derecho por extracción de material de los álveos o cauces de los ríos por las municipalidades, Ley N° 28221, artículo 1.- Objeto de la Ley

“Las Municipalidades Distritales y las Municipalidades Provinciales en su jurisdicción son competentes para autorizar la extracción de materiales que acarrean y depositan las aguas en los álveos o cauces de los ríos (...)”.

2 Ley de Recursos Hídricos, Ley N° 29338, artículo 15.- Funciones de la Autoridad Nacional

“9. Emitir opinión técnica previa vinculante para el otorgamiento de autorizaciones de extracción de material de acarreo en los cauces naturales de agua”.

3 Daño potencial: la puesta en peligro, el riesgo o amenaza de daño real al medio ambiente.

Daño real: la lesión, detrimento, pérdida, impacto negativo, perjuicio, menoscabo, alteración, afectación o daño concreto al medio ambiente.

4 Los componentes bióticos del ambiente (flora y fauna), y la vida y salud de las personas, cuya existencia está condicionada a la interrelación equilibrada de los componentes abióticos, bióticos y los ecosistemas.

5 Constitución Política de 1993, artículo 2.- Derechos fundamentales de la persona

“Toda persona tiene derecho:

22. (…) a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”.

6 Las autorizaciones de extracción de materiales de acarreo de los álveos o cauces de los ríos se otorgarán a solicitud de parte, según lo previsto en la Ley de extracción de materiales de acarreo.

7 Los requisitos para la obtención de la autorización de extracción de materiales de acarreo de los álveos o cauces de los ríos se encuentran establecidos en el artículo 6 de la Ley de extracción de materiales de acarreo. Es recomendable que los referidos requisitos se encuentren señalados en el procedimiento correspondiente del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) del gobierno local competente para emitir la autorización.

8 La inadecuada extracción del material de acarreo de los álveos o cauces de los ríos podría ocasionar un daño ambiental, en tal sentido, sugerimos que el titular debería presentar un plan de manejo ambiental y un plan de contingencias, a fin de asegurar que la actividad se ejecute con las garantías necesarias que requiere el medio ambiente para lograr un desarrollo sostenible.

9 Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, artículo 69.- Rentas municipales

“9. Los derechos por la extracción de materiales de construcción ubicados en los álveos y cauces de los ríos, y canteras localizadas en su jurisdicción, conforme a ley”.

10 Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 014-92-EM, artículo 39

“A partir del año en que se hubiere formulado el petitorio, el concesionario minero estará obligado al pago del Derecho de Vigencia.

El Derecho de Vigencia es de US$ 3.00 o su equivalente en moneda nacional por año y por hectárea solicitada u otorgada.

Para los pequeños productores mineros, el Derecho de Vigencia es de US$ 1.00 o su equivalente en moneda nacional por año y por hectárea solicitada u otorgada. Para los productores mineros artesanales el Derecho de Vigencia es de US$ 0.50 o su equivalente en moneda nacional por año y por hectárea solicitada u otorgada.

El Derecho de Vigencia correspondiente al año en que se formule el petitorio de la concesión minera, deberá abonarse y acreditarse con motivo de la formulación del petitorio (...)”.

11 Se recomienda a los gobiernos locales utilizar en los procesos de suspensión de las actividades de extracción de material de acarreo, las resoluciones de sanción emitidas por la Autoridad Nacional del Agua contra los titulares de la referida actividad por afectar los recursos hídricos, los cauces de los ríos, los bienes asociados a estos y la infraestructura hidráulica.

12 Los gobiernos locales deberán aprobar un cuadro de tipificación de sanciones y una escala de multas sobre la actividad de la extracción de materiales de los álveos o cauces de los ríos.

13 Régimen Común de la Fiscalización Ambiental, Resolución Ministerial N° 247-2013-MINAM, artículo 2.- Ámbito de aplicación

“2.2. (...) La fiscalización ambiental, en sentido amplio, comprende las acciones de vigilancia, control, monitoreo, seguimiento, verificación, evaluación, supervisión, fiscalización en sentido estricto y otras similares, con la finalidad de asegurar el cumplimiento de obligaciones ambientales fiscalizables y de aquellas del ejercicio de la fiscalización ambiental.

La fiscalización ambiental, en sentido estricto comprende la facultad de investigar la comisión de posibles infracciones administrativas sancionables y la de imponer sanciones, sujeta al inicio del procedimiento administrativo sancionador”.

14 Ley de Recursos Hídricos, Ley N° 29338, artículo 15.- Funciones de la Autoridad Nacional

“Son funciones de la Autoridad Nacional las siguientes:

12. Ejercer jurisdicción administrativa exclusiva en materia de aguas, desarrollando acciones de administración, fiscalización, control y vigilancia, para asegurar la preservación y conservación de las fuentes naturales de agua, de los bienes naturales asociados a estas y de la infraestructura hidráulica, ejerciendo para tal efecto, la facultad sancionadora y coactiva”.

Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos, aprobado por Decreto Supremo N° 001-2010-AG, artículo 123.- Acciones para la prevención y el control de la contaminación de los cuerpos de agua

“123.1 La Autoridad Nacional del Agua ejerce de manera exclusiva acciones de control, supervisión, fiscalización y sanción para asegurar la calidad del agua en sus fuentes naturales y en la infraestructura hidráulica pública”.

Artículo 277.- Tipificación de infracciones

“Son infracciones en materia de recursos hídricos las siguientes:

(...)

p. Dañar, obstruir o destruir las defensas, naturales o artificiales, de las márgenes de los cauces”.

15 Es la entidad pública de ámbito nacional, regional o local que tiene atribuida alguna o todas las funciones de fiscalización ambiental, en sentido amplio.

16 Mediante la segunda disposición complementaria final del Decreto Legislativo Nº 1013, que aprueba la Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, se crea el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA como organismo público técnico especializado, con personería jurídica de Derecho Público interno, constituyéndose en pliego presupuestal, adscrito al Ministerio del Ambiente y encargado de la fiscalización ambiental.

17 Reglamento de Supervisión a Entidades de Fiscalización Ambiental, Resolución de Consejo Directivo Nº 016-2014-OEFA/CD.

18 Son aquellas entidades públicas de nivel nacional, regional o local que tienen atribuida alguna o todas las acciones de fiscalización ambiental en sentido amplio. Estas entidades forman parte del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Sinefa) y ejercen sus competencias con independencia funcional del OEFA.