El autor parte del concepto de la propiedad en el Derecho Civil para comenzar su análisis de la propiedad estatal y las instituciones del Derecho Público, enfocándose especialmente en las competencias y potestades de las entidades públicas propietarias y titulares. Destaca que hay divisiones clásicas que no pueden descartarse (como en bienes muebles e inmuebles), pero que lo importante es tener en cuenta los fines y objetivos que cada entidad debe cumplir con el patrimonio que se le asigna.

MARCO NORMATIVO

Constitución Política de 1993 (31/12/1993): arts. 70 y 195.

Ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley Nº 26821 (27/06/1997): pássim.

Ley general del Sistema Nacional de Bienes Estatales, Ley Nº 29151 (15/03/2008): pássim.

Código Civil, D. Leg. Nº 295 (14/11/1984): pássim.

Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Ley Nº 30156 (20/01/2014): pássim.

Aprueba ley de aéreas naturales protegidas, Ley Nº 26834 (05/07/1997): pássim.

PALABRAS CLAVE: Propiedad / Derecho Administrativo / Derecho Civil / Mutación demanial / Uso público / Superintendencia Nacional de Bienes Estatales

Recibido: 26/09/2016

Aprobado: 03/10/2016

I. PREMISA DEL ESTUDIO

La propiedad constituye una institución jurídica de arraigo tradicional en el Derecho. Sin duda alguna, es en el Derecho Civil en el que con amplitud doctrinaria y casuística se estudian los derechos reales y a través de tal estudio se identifican las principales características de las relaciones jurídicas entre los agentes privados que derivan en cada caso de la propiedad, posesión, entre otros. En efecto, la propiedad, sus atributos, características registrales y no registrales, incluyendo la clasificación de los bienes, por citar solo algunas figuras, conforman un referente doctrinario y legislativo que se involucran todos ellos con el tráfico patrimonial antes referido. Sin embargo, nuestro propósito es tomar como pretexto el comentado contingente temático de la propiedad civil, para iniciar el presente estudio de la propiedad estatal en el entorno de las instituciones del derecho público, con énfasis en las competencias y potestades de las entidades públicas quienes constituyen sus propietarias y titulares, sin negar su relación con el estudio general de los derechos reales.

De ninguna manera, el estudio de los bienes de propiedad estatal se podrá sustraer a la clasificación de bienes muebles e inmuebles o de los atributos del derecho de propiedad, los cuales son los de usar, disfrutar, disponer y reivindicar. Por otra parte, es de notar de primera instancia, que tales atributos –tratándose de bienes de dominio privado estatal– deberán ponderarse al interior de la Administración Pública, de acuerdo a la clasificación de los bienes públicos, como a los fines y objetivos que cada entidad cumpla con el patrimonio asignado en propiedad o en calidad de otro derecho real admitido en el ámbito administrativo. Esto, que es descrito en breves términos, constituye la piedra angular para distinguir prima facie que no todas las entidades públicas cumplen los mismos esquemas operativos y administrativos con los bienes de propiedad estatal.

La relación jurídica patrimonial pública, cuyo objeto lo constituye un bien de propiedad estatal, compromete la participación de dos o más entidades públicas o excepcionalmente de una o más de estas con un particular. Este último caso se configura cuando se trata de actos administrativos que implican la transferencia de dominio o cuando asistimos ante una concesión de un bien de dominio público o eventualmente ante privatización de empresas púbicas con los consiguientes activos mobiliarios e inmobiliarios. La normatividad legal y reglamentaria vigente da cuenta de los procedimientos que deben seguir y respetar los operadores jurídicos de derecho público cuando se trata del tráfico patrimonial público, así como también de cómo los agentes privados se involucran con la temática de la propiedad estatal en determinadas ocasiones.

II. EL DESARROLLO DE LA DOCTRINA NACIONAL EN MATERIA DE PROPIEDAD ESTATAL

La propiedad estatal o los bienes del Estado fueron estudiados y regulados inicialmente en el Derecho Civil peruano como el tema de bienes nacionales o bienes públicos, tanto en el Código Civil de 1852¹, como en el Código Civil de 1936². Nos referimos a normas con rango de ley, esencialmente. Es evidente que el derecho administrativo nacional resultaba incipiente en dichas épocas, en las que primaba el derecho privado para regular relaciones jurídicas de orden público, el que a su vez irradiaba sus instituciones como sus conceptos, a otras disciplinas aun no autónomas en el derecho nacional. Actualmente, resulta inconcebible que un código civil, al que se le reconoce por cierto su importancia en el ordenamiento jurídico y en el Derecho nacional, regule instituciones propias del Derecho Público, entre ellos, la de la propiedad estatal³.

La doctrina nacional se ha ocupado progresivamente del tema de la propiedad estatal con un enlace hacia el derecho público en particular. En los inicios de desarrollo del Derecho Administrativo en el Perú, ya se aprecia el estudio del dominio privado del Estado y del dominio público en esta disciplina jurídica⁴. Luego de algunos años, Quiñe Arista también aborda el estudio del dominio público y del dominio privado estatal, brindando una síntesis de los regímenes de las minas, del petróleo, de aguas, de los recursos forestales, de los ferrocarriles, entre otros más⁵. En la década de los noventa, ya la doctrina administrativa nacional da cuenta del tema de la propiedad estatal cuando aborda las limitaciones y pérdida del dominio privado⁶. De otro lado, se advierten apuntes relativos al tema de los bienes del Estado y su respectiva clasificación⁷.

Posteriormente y aun cuando en una plataforma bibliográfica de Derecho Civil, se identifica un estudio legislativo y doctrinario más amplio de los bienes de los municipios, regiones y de otras instituciones públicas, no obstante su desarrollo en torno al Derecho Privado, no en esencia al Derecho Administrativo⁸. También se identifica, no a nivel bibliográfico, sino noticioso, la difusión de las medidas cautelares y los bienes del Estado y la imposibilidad de embargar los bienes públicos, tema que resulta de alta importancia en el régimen de protección de los bienes de dominio público⁹. De otra parte, la bibliografía presenta un artículo específico, en el que se repasa el tema de la propiedad del Estado y su conexión con el total de los textos constitucionales del Perú¹⁰. En el texto Introducción al Derecho Administrativo, Isasi aborda la clasificación tradicional de los bienes del Estado en bienes de dominio público y bienes de dominio privado¹¹. A nivel institucional, la Superintendencia de Bienes Nacionales - SBN (actual Superintendencia Nacional de Bienes Estatales) contribuyó a propiciar el desarrollo de la temática administrativa y operativa de los bienes del Estado mediante fascículos que posteriormente no tuvieron réplica editorial¹². Con un contenido de mayor alcance doctrinario aparece el trabajo del dominio público del español Martínez, quien visitara a administrativistas del medio, adquiriendo información de la legislación del derecho público peruano, especialmente de los bienes de propiedad estatal¹³. Por nuestra parte, iniciamos algunas aproximaciones teóricas y doctrinarias acerca del régimen jurídico de los bienes de propiedad estatal, al mismo tiempo de realizar compilaciones tendientes a ordenar y encontrar los ejes temáticos en la profusa legislación nacional¹⁴.

De otra parte, mención especial nos merece el desarrollo de los temas de la propiedad estatal en el marco del Derecho Civil, como del Derecho Registral, con aportes atentos a su evolución y conexión con el ordenamiento jurídico nacional. Es el caso de los trabajos prolijos del profesor Gonzales Barrón cuando dedica un apartado independiente en su obra acerca de los bienes de propiedad estatal¹⁵, continuado con el abordaje de la posesión de los predios de propiedad estatal¹⁶. Este mismo autor presenta un interesante trabajo doctrinario y casuístico de lucha frontal contra el fraude inmobiliario, nutrido por inacción, conocimiento jurídico acartonado de las respectivas autoridades, como de actores tutelares en materia constitucional, civil, registral y notarial, incluyendo en su obra un apartado especial de cómo –penosa y lamentablemente– determinados operadores registrales, notariales y jurisdiccionales legitiman indirectamente con sus actos y resoluciones que sujetos inexistentes en un caso y luego existentes en otra (la misma relación jurídica fraudulenta) transfieran bienes de dominio público. Tal consumación fraudulenta se logra con la alegación oportuna a su favor de los tribunales judiciales de la emblemáticamente perniciosa buena fe del tercero registral¹⁷.

Luego de los avances antes comentados, el Derecho Público ha prestado su atención al tema de los bienes estatales de manera directa o indirecta. En efecto, ya en el inicio de la madurez del tema de la propiedad estatal en nuestro medio, la producción bibliográfica da cuenta del estudio de los bienes de dominio público y de los recursos naturales en el marco del Derecho Constitucional económico¹⁸. Así también se suma el aporte didáctico y esquemático de los bienes de dominio público, con énfasis en el desarrollo de su naturaleza jurídica¹⁹. De otra parte y a propósito de una ley polémica de declaratoria de imprescriptibilidad de los bienes de domino privado estatal (No se trata de un error de digitación en vez de dominio público)²⁰, se han desarrollado un conjunto de blogs y artículos en la internet. A nivel de comentarios, identificamos uno específico relativo al tema de la prescripción adquisitiva de dominio²¹. En similar línea de comentario, se advierte uno relativo a la sentencia del Tribunal Constitucional, por la cual define la competencia para la administración de un mercado público por parte de la Municipalidad distrital de Surquillo, sin pronunciamiento acerca de la propiedad registral, lo que es totalmente legítimo y jurídico, pues el proceso era de materia competencial entre dos municipalidades²². De otra parte, el Derecho Constitucional presenta la obra del profesor Morón relativa al control jurídico de los reglamentos²³. Aun cuando la obra tiene una finalidad acotada como lo sugiere su temática, ello no es óbice para el aporte dedicado de su autor en identificar entre la diversa jurisprudencia judicial, un conjunto de sentencias vinculadas a la propiedad estatal, la que comprende tópicos tales como, (i) el de la venta directa de un predio urbano a favor de una federación de comerciantes²⁴; (ii) inscripción en registros públicos de la propiedad de una zona de canteras y su consiguiente empleo para la municipalidad²⁵; (iii) cláusulas de reversión de terrenos de propiedad estatal²⁶; (iv) demanda contra normas de jerarquización de bienes del Estado²⁷; y (v) demanda contra normas del proceso de saneamiento físico legal de la propiedad agraria²⁸.

En un plano más reciente, con la solvencia de conocer los contenidos y vértices de la propiedad estatal en el marco del Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo, la doctrina nacional nos presenta trabajos que superan la exploración temática. Así pues, encontramos el trabajo del profesor Huapaya, en el que analiza las diversas teorías jurídico-públicas sobre la naturaleza jurídica de los recursos naturales y su regulación desde una perspectiva constitucional y legal peruana²⁹. Se suma al análisis colectivo el trabajo del profesor Vignolo, quien explica el sistema de fuentes aplicable a los bienes municipales peruanos, desde la idea de su autonomía conceptual, especialidad frente a otros bienes públicos y diversidad de componentes del sistema³⁰. Complementa el conjunto de trabajos nacionales el del profesor Danós quien brinda una reseña de la evolución normativa del régimen de los bienes estatales en el Perú, el que comprende a los bienes de dominio privado y a los bienes de dominio público, todo ello, en el marco del denominado Sistema Nacional de Bienes Estatales³¹, todo ello, en el marco de una visión global del derecho administrativo de los bienes estatales³². Por nuestra parte, en este último quinquenio hemos desarrollado trabajos vinculados con el análisis jurisprudencial constitucional de los bienes de dominio público, saneamiento de la propiedad predial estatal, estudio de los bienes de dominio público en el marco constitucional, así como el análisis y comentarios al sistema nacional de bienes estatales³³.

Así entonces, el Derecho nacional presenta un panorama cambiante en cuanto al estudio de los bienes estatales en el marco del Derecho Público, especialmente, en el marco del Derecho Administrativo, con el consiguiente desarrollo de una cada vez creciente corriente doctrinaria nacional.

La consistencia del Derecho Administrativo nacional y la de las bases del estudio de los bienes estatales, desde diversas perspectivas temáticas, determina actualmente que todo operador serio no recurra de primera instancia a los planteamientos de la propiedad civilista para desarrollar un planteamiento profesional, académico o realizar adecuadamente un asesoramiento jurídico especializado al interior de la Administración Pública. El tema, por sí mismo, podría resultar pacífico, si no fuera porque la propiedad estatal cumple una finalidad pública y porque sus propietarios o titulares son entidades públicas, las que regulan sus actuaciones conforme al principio de legalidad del derecho administrativo, en concordancia con los fines que expresamente les imponen las leyes y reglamentos³⁴. Por lo tanto, iniciar o agotar el tema del estudio de la propiedad estatal sobre las bases de la propiedad civil resultante limitante y hasta peligroso, en cuanto a los efectos de posibles conclusiones jurídicas privatistas, relegando conceptos y estructuras propias del derecho público. Por ello, antes que un rigor de conocimiento general de las características jurídicas de los bienes, consideramos que corresponde conocer el contexto jurídico en el que se desenvuelve su estudio³⁵, sin obviar los importantes alcances y estudios de los que informa el Derecho Civil en cuanto a las materias de la propiedad y la posesión.

Por otra parte, corresponde destacar que el estudio práctico y teórico de los bienes de propiedad estatal se relaciona, a su vez, con una serie de disciplinas jurídicas del Derecho, las que unas en mayor grado que otras, le suministran determinados elementos jurídicos y casuísticos, convirtiéndolo así no solo en un tema interdisciplinario, sino con proyección de constituir una disciplina de mayor arraigo en el Derecho Administrativo nacional.

III. MARCO CONCEPTUAL DE LOS BIENES DEL ESTADO

El término bienes del Estado o bienes de propiedad estatal, en sí mismo, no resulta unívoco a nivel normativo pues, desde muchos años antes, las diversas leyes y reglamentos sectoriales, que han ido sumándose unos a otros, en la mayoría de veces en forma inorgánica y aluviónica, han establecido indistintamente términos como los de bienes nacionales, bienes fiscales, bienes públicos, bienes municipales, bienes de dominio privado, bienes de dominio público, infraestructura pública, tierras eriazas, activos estatales, entre otros más. Empero, corresponde a los operadores distinguir el alcance específico de cada uno de ellos, según la naturaleza de las cosas y el régimen normativo de cada tipo de bien, lo que lleva necesariamente a establecer que cada uno de ellos tiene una finalidad en el quehacer estatal³⁶.

En realidad, cada término tiene su razón de ser, como una base específica individual, considerando su alcance primigenio³⁷. La constante en todos ellos es el nexo de pertenencia o dominio administrativo reconocido por ley a favor de las entidades públicas para con los bienes estatales que tienen a su cargo en propiedad o administración.

Entonces, conociendo el marco conceptual del estudio de los bienes del Estado, corresponde establecer ahora quiénes constituyen los titulares de dichos bienes. Así pues, se debe indicar que son las entidades públicas en general las que, para el cumplimiento de sus fines y objetivos, cuentan con un conjunto de recursos presupuestales, financieros y patrimoniales. En efecto, las entidades públicas son titulares de bienes muebles e inmuebles (en sus diferentes expresiones temáticas), ya sea en propiedad o administración, según disposición legal, administrativa o convencional. El concepto entidades públicas no comprende, en estricto, a las empresas estatales, lo que no significa que estas tengan una desvinculación total con el régimen jurídico de la propiedad estatal. Lo que sucede es que las empresas estatales asumen un patrimonio empresarial estatal, el que constituye un conjunto de activos que esencialmente son dedicados operativamente al objeto social de la empresa estatal, cuya actividad tiene que resultar subsidiaria como lo establece la Constitución Política³⁸ y las leyes³⁹.

En nuestra opinión, queda plenamente establecido a nivel normativo que las disposiciones del Sistema Nacional de Bienes Estatales no son oponibles y por tanto tampoco obligatorias para las empresas estatales bajo el ámbito del Fondo Nacional de Fortalecimiento Empresarial del Estado-FONAFE, empero las divisiones encargadas de la gestión patrimonial se encuentran impedidas de acudir a la normativa que deriva de dicho sistema, pues tal segmento forma parte del ordenamiento jurídico nacional, el que no tiene en sí una barrera de inaplicación supletoria, siempre que la naturaleza de las cosas y de su gestión contractual, admita tal apoyo para la gestión empresarial, pues dudamos que el Código Civil, como la Ley General de Sociedades brinde soporte acotado para la administración, disposición y registro de los bienes que conforman el patrimonio empresarial estatal.

IV. LOS BIENES DEL ESTADO Y SU RELACIÓN CON OTRAS DISCIPLINAS DEL DERECHO PÚBLICO

En un sentido comprehensivo, podemos afirmar que el régimen jurídico peruano de los bienes del Estado tiene su fuente esencialmente en la ley y los reglamentos. Empero, ello no limita para señalar que determinados regímenes normativos tienen su fuente en la Constitución Política de 1993. Es el caso de los bienes integrantes del patrimonio cultural, los recursos naturales y el emblemático soporte constitucional de los bienes de dominio público. Así pues, también podemos afirmar que nuestras bases constitucionales no regulan expresamente lo relacionado con los bienes de dominio privado, tarea que ha sido abordada por las diversas leyes, las que juntas finalmente forman el régimen jurídico de los bienes estatales.

En la actualidad, el régimen jurídico de los bienes estatales tiene como principal eje a la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, de 2007, la cual rige a partir de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA. Se trata de una norma general, la que tiene aciertos y refleja avances respecto de sus antecedentes⁴⁰, empero, presenta limitaciones, pues dicha normativa se enfrenta con todo el repertorio de normas con rango de ley relativas al dominio público que tienen la condición de leyes especiales y por tanto, con mayor primacía que su prédica reglamentaria.

Entendido así el tema, corresponde a la Administración Pública desarrollar todo un esquema jurídico que constituya una base sólida para los actos administrativos patrimoniales de administración, de registro, de fiscalización, de disposición, de defensa y de conservación, apartándose en lo razonable de criterios civilistas para ejecutar su desarrollo⁴¹. Si bien es cierto que a los bienes de propiedad estatal (bienes de dominio privado) les son aplicables supletoriamente las reglas del Derecho común⁴², no es menos cierto también que el agente del derecho real administrativo resulta ser una entidad de la Administración Pública, quien tiene una serie de connotaciones e intereses por lo demás diferentes al de un agente de Derecho Privado. Figuras tales como la concesión, la privatización, la reversión, la expropiación, el decomiso, la incautación, la subasta pública, la adquisición de bienes, entre otros, constituyen tan solo una muestra de que asistimos a un esquema jurídico patrimonial autónomo y diferente al convencional, en el que las reglas se desarrollan fundamentalmente en el principio de la autonomía de la voluntad de las partes, la no transgresión del orden público y de las buenas costumbres, mientras que los agentes administrativos se rigen por el principio de legalidad en concordancia con sus competencias legales y estatutarias, quienes además están sujetos a los controles previos y posteriores que demanden su gestión y destino final de los bienes estatales⁴³.

Los operadores internos de la Administración Pública, como aquellos que se vinculan con ella, sea a nivel operativo, informativo o de consultoría, requieren tanto como conocer más que la normativa concreta de los bienes del Estado, saber los niveles de inter-relación y de integración con otras disciplinas jurídicas.

• Derecho Constitucional: La Constitución Política constituye la norma jurídica de mayor trascendencia para una Nación. Es a partir de su concepción ideológica y jurídica, que las demás instituciones adoptan su propia morfología. Ello no escapa a la Administración Pública, como expresión del poder que asume el denominado Gobierno, representado por regla general por el Poder Ejecutivo. Así pues, se señala que con el tiempo se ha ido reconociendo que la mejor manera de alcanzar el control del poder es haciendo constar los frenos que la sociedad desea imponer a los detentadores del poder en forma de un sistema de reglas fijas –la Constitución– destinadas a limitar el ejercicio del poder político. La Constitución se convirtió así en el dispositivo fundamental para el control del proceso del poder⁴⁴.

En efecto, la Administración Pública convocada por las leyes a realizar los fines públicos que la Constitución y las leyes le encargan, administra el poder a través de sus respectivas instituciones. Dicho poder no escapa a la administración y disposición de los bienes del Estado, así como los parámetros de limitaciones y controles en sus relaciones con los ciudadanos, esto es, con los particulares.

En ese orden de ideas, la Constitución de 1993 regula la relación jurídica de intervención con la propiedad privada y propiedad pública en lo referente a establecer la condición de bienes culturales, independientemente de sus titulares, los que se entienden como patrimonio de la Nación, correspondiendo al Estado su protección, sin distinguir entre propiedad privada o pública⁴⁵. Es la Ley N° 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación⁴⁶, la norma de desarrollo constitucional, la que clasifica los bienes integrantes del patrimonio cultural de la Nación en: 1) bienes materiales y 2) bienes inmateriales. Los primeros, a su vez, se dividen en: 1.1 bienes inmuebles y 1.2 bienes muebles. Para los efectos del estudio de los bienes del Estado, interesa principalmente los bienes inmuebles de propiedad estatal (edificaciones) que sean declarados como bienes culturales, puesto que ello conlleva una carga legal, como carga registral, a los efectos de una especial administración y eventual disposición, conforme a las normas del sistema nacional de bienes estatales. De otra parte, cabe destacar que aun cuando ley desarrolla el patrimonio cultural de la Nación no desarrolla expresamente el concepto de dominio público cultural, no es menos cierto que sistémicamente dicha normativa la configura como tal, esto es, como bienes de dominio público, pues alude a la intangibilidad e imprescriptibilidad (artículo 5) y a la intangibilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad (artículo 6, numeral 6.1), intangibilidad en caso de ocupaciones ilegales (artículo 27).

La Constitución esboza en diversos tópicos de su normativa determinadas terminologías cercanas a los bienes del Estado. Sin embargo, debe considerarse en cada caso el contexto en que son enunciados. Así pues, el artículo 41, ubicado en el Capítulo IV de la Función Pública alude a la duplicación del plazo de la prescripción, cuando se trata de delitos contra el patrimonio del Estado⁴⁷. La sola disposición de la duplicidad del plazo prescriptorio significa ya que el constituyente ha considerado que el patrimonio estatal constituye un bien constitucional que debe ser cautelado en su máxima expresión, de tal manera que se distinga de las prescripciones ordinarias cuando se trata de otros bienes jurídicos tutelados. En tal contexto, consideramos que el alcance del término patrimonio del Estado debe entenderse en sentido comprehensivo e integral, esto es, como el conjunto de bienes muebles e inmuebles que se encuentran a cargo de una determinada entidad pública (empresa estatal, incluida), sea en condición de titularidad o propiedad, las que deben cumplir fines públicos, conforme a sus respectivos mandatos legales y reglamentarios.

El territorio nacional constituye un concepto constitucional que supera el de bien o propiedad estatal⁴⁸. Todo el territorio material e inmaterial es inalienable e inviolable por contingentes externos. Se trata de un elemento constitutivo de la soberanía nacional en el cual se organizan los subterritorios nacionales, regionales y locales, cada uno de ellos organizados y regulados por las leyes de la materia, conforme a sus respectivas competencias. Sin embargo, no podemos obviar el hecho, a propósito de la instrumentalización de procedimientos administrativos, que el territorio nacional se puede afectar en perjuicio de la soberanía, si es que el poder político decide disponer de una parte de él, con lo que la inmunidad constitucional de la inalienabilidad se torna relativa. Es el caso de la donación que efectuara en 1999 el gobierno de facto de Alberto Fujimori, a través de la figura cesión territorial sin afectación de la soberanía, de un terreno de 1 kilómetro cuadrado a favor del gobierno de Ecuador⁴⁹.

Otra mención al patrimonio de la Nación, idéntica en lo gramatical a la norma antes mencionada en el caso de los bienes culturales, es reiterada para los recursos naturales, renovables y no renovables⁵⁰. Sin embargo, anticipamos en estas breves líneas que en Derecho la identidad gramatical no debe conducir de manera frecuente a iguales conclusiones. En materia de bienes del Estado, por lo menos, el análisis de la naturaleza jurídica y física constituye la base para establecer las semejanzas y diferencias que el caso concreta amerita, considerando el régimen jurídico de cada tipo de recurso natural⁵¹. En este contexto, resulta establecer que en nuestra opinión la teoría de mayor primacía aplicable a nuestro ordenamiento jurídico administrativo es la teoría del dominio público, entendida como aquella atribución de intervención administrativa a los particulares que tienen un título habilitante relativo a bienes públicos⁵².

La expropiación constituye una atribución exorbitante y excepcional del Estado para obtener mediante compraventa forzosa determinados bienes de los particulares, cuya finalidad debe ser de alta trascendencia según el ordenamiento constitucional. En efecto, el artículo 70 de la Constitución Política señala que el derecho de propiedad es inviolable. Solo se admite quebrar tal inmunidad si es exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, previo pago en efectivo de indemnización justipreciada⁵³. Así pues, la expropiación solo se justifica cuando se sustenta en las causales establecidas por la Constitución⁵⁴, cuya ley de desarrollo establece el procedimiento expropiatorio⁵⁵. En dicho contexto, cuando opera la expropiación conforme a los fines de la Constitución y la ley⁵⁶, perfeccionándose con la transferencia inscrita en el Registro de Predios, asistimos a una modalidad de adquisición de bienes por parte del Estado representados por el sujeto activo o por el sujeto beneficiario.

El tema de los bienes de dominio público, sin lugar a dudas, constituye en la doctrina comparada, como la doctrina nacional, el eje principal del régimen de los bienes públicos el cual tiene una significativa irradiación en el Derecho Administrativo. Como señalamos anteriormente, nuestro ordenamiento constitucional no expresa normativa sobre los bienes de dominio privado, por lo que toda argumentación de uso privativo de bienes de dominio privado a favor de entidades públicas, como a agentes privados, que aluda a determinada base constitucional debe ser rechazada de plano. Por lo demás, toda norma infraconstitucional que así lo afirme, debe quedar en texto, en su letra, sin mayor repercusión en lo jurídico.

En el caso peruano, la base esencial de los bienes de dominio público es abordada en el artículo 73 de la Constitución Política⁵⁷, de los que se señala que constituyen bienes inalienables e imprescriptibles. Corresponde a las leyes regular los alcances, limitaciones y competencias de las entidades titulares de los distintos tipos de bienes de dominio público (dominio público natural, instrumental, cultural, viario, portuario, aeroportuario, entre otros). Es al Tribunal Constitucional a quien le ha correspondido pronunciarse en un amplio repertorio acerca de los alcances de los bienes de dominio público, según el tipo de bienes y la naturaleza de la controversia, en cada caso.

A continuación, la jurisprudencia constitucional más emblemática acerca de los bienes de dominio público⁵⁸:

1. STC Exp. Nº 006-1996-I, que declara fundada en parte la demanda interpuesta por 32 congresistas de la República, mediante la que se pidió declarar inconstitucional la Ley Nº 26599, en cuanto ella introduce el inciso primero en el artículo 648 del Código Procesal Civil, con el tenor siguiente: “Son inembargables: 1. Los bienes del Estado. Las resoluciones judiciales o administrativas, consentidas o ejecutoriadas que dispongan el pago de obligaciones a cargo del Estado, solo serán atendidas con las partidas previamente presupuestadas del Sector al que correspondan”; precisando que subsiste la vigencia del artículo 73 de la Constitución, según el cual son inembargables los bienes del Estado de dominio público. En buena cuenta, el Tribunal señaló que los únicos bienes embargables son los bienes de dominio privado estatal, los cuales técnicamente son aquellos de propiedad de las entidades estatales⁵⁹.

2. STC Exp. Nº 022-96-I/TC, por la cual se declaró fundada en parte la demanda, declarando inconstitucional, entre otras, la Disposición Transitoria Única de la Ley Nº 26756, estableciendo que en tanto se apruebe la Ley a que se refiere el artículo 1 (Ley de Bienes del Estado), el accionante que solicite al juez el cumplimiento de una resolución judicial que ordena al Estado el pago de una obligación y no sea posible su ejecución al no existir recursos presupuestados para atenderlo, debe solicitar al juez que requiera al titular del pliego a fin de que, bajo su responsabilidad, señale la partida presupuestaria específica en el presupuesto de su sector, susceptible de ser afectada con orden de embargo. En el caso que no existan recursos susceptibles de afectación, el accionante podrá solicitar al juez requiera al titular del pliego a fin de que disponga, bajo su responsabilidad, la inclusión prioritaria del adeudo pendiente, en una partida específica para los siguientes ejercicios presupuestarios. Esta disposición establecía un blindaje operativo y administrativo a favor de la Administración Pública en contra de las acreencias de los particulares.

3. En las SSTC Exps. Nºs 00015-2001-AI/TC, 00016-2001-AI/TC y 00004-2002-AI/TC (acumulados), f. j. 25, se señaló que la inexistencia de una ley especial que determine qué bienes del Estado son embargables, no supone que el juez de ejecución y el órgano administrativo correspondiente no puedan dictar o ejecutar embargos sobre bienes del Estado. Por el contrario, la inexistencia de una ley especial que fije qué bienes son embargables, impone en ambos órganos públicos un deber especial de protección del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales. En efecto, la procedencia del embargo sobre bienes del Estado, sean estos muebles o inmuebles, no debe tener más límite que el hecho de tratarse, o tener la condición, de bienes de dominio público, por lo que corresponde al juez, bajo responsabilidad, determinar, en cada caso concreto, qué bienes cumplen o no las condiciones de un bien de dominio privado y, por ende, son embargables. Agrega en el Fundamento Jurídico 26 que “en este sentido, ante el vacío de legislación que precise qué bienes estatales pueden ser embargados, el principio general es que al juez le corresponde pronunciar el carácter embargable de un determinado bien, analizando, en cada caso concreto, si el bien sobre el que se ha trabado la ejecución forzosa está o no relacionado con el cumplimiento de las funciones del órgano público, y si está o no afecto a un uso público. En ese particular contexto, convendría que la Corte Suprema de la República aplique el artículo 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, precisando los principios jurisprudenciales que han de ser de obligatorio cumplimiento en todas las instancias judiciales. Entre otros extremos del petitorio de la demanda, la sentencia se pronuncia declarando la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley Nº 26756, en la parte que contiene el adverbio solo, quedando subsistente dicho artículo 2 con la siguiente redacción: “Son embargables los bienes del Estado que se incluyan expresamente en la respectiva ley”, así como también declara la inconstitucionalidad de la expresión única y exclusivamente del artículo 42 de la Ley Nº 27584, modificado por el artículo 1 de la Ley Nº 27684, quedando subsistente dicho precepto legal con la siguiente redacción: “Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo con los procedimientos que a continuación se señalan: (...)”. En nuestra opinión, si el Tribunal Constitucional ya había señalado –no necesariamente con la claridad requerida– que los bienes del Estado susceptibles de embargo solamente pueden ser los de dominio privado estatal, entonces, no se requería argumentar la necesidad de una ley que establezca la lista de estos bienes, pues ellos son identificables por su destino y estar excluidos como bienes de dominio público, los que sí deben contar con un régimen jurídico especial por mandato constitucional.

4. STC Exp. Nº 00003-2007-PCC/TC, en la demanda de proceso competencial interpuesta por la Municipalidad de Surquillo contra la Municipalidad de Miraflores, por la administración y titularidad de un mercado público que, aun cuando era propiedad (registral) del municipio demandado según el Registro de la Propiedad Inmueble de Lima, se encontraba en la jurisdicción municipal y administración directa de la Municipalidad de Surquillo (por lo que no puede promover legítimamente acción de disposición –privatización– alguna respecto de dicho predio). La sentencia determinó que el Mercado de Abastos Nº 1, en tanto bien destinado al servicio público, le corresponde en forma legítima a la Municipalidad demandante, estableciéndose que los bienes de dominio público materia del proceso constitucional instaurado, están ubicados y pertenecen a la jurisdicción territorial de dicha municipalidad y es ella la legítima titular de las competencias constitucionales reclamadas (ff. jj. 66 y 67), declarándose fundada la respectiva demanda a favor de la Municipalidad de Surquillo. La sentencia desarrolla el tema de la mutación demanial⁶⁰, figura no regulada expresamente en nuestro ordenamiento legal y reglamentario.

5. STC Exp. Nº 00005-2009-PCC/TC, en la demanda de proceso competencial interpuesta por la Municipalidad Distrital de Jesús María contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, solicitando, entre otras pretensiones, se declare la competencia de la demandante para administrar y resolver sobre la utilización de los bienes públicos que se hallan bajo su jurisdicción territorial (zona del Campo de Marte). El Tribunal Constitucional sostiene (f. j. 16), invocando la Ordenanza N° 296-MML, modificada por la Ordenanza N° 786-MML, que cualquier variación que allí se hubiese realizado requería que este fuese aprobada por la Municipalidad de Lima, acotando (f. j. 17) que no se ha procedido de esa manera, pese a haberse desafectado un bien del uso público para convertirlo en un bien de servicio público. La STC declara infundada la demanda de conflicto de competencias.

6. STC Exp. Nº 00005-2013-PCC/TC, sobre demanda de conflicto de competencias sobre el Parque de Los Próceres, por la cual la Municipalidad distrital de Jesús María interpone demanda contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, planteando el pedido principal de declarar la incompetencia de la demandada para administrar el predio denominado Área Remanente de Bosque de los terrenos Urbanización de la Escuela de Agricultura y Veterinaria del Fundo Santa Beatriz; y en consecuencia, declarar la competencia de la demandante para administrar y efectuar obras sobre dicho predio. El Colegiado argumenta (f. j. 13) que, habiéndose establecido que el “Área remanente de bosques de los terrenos urbanizados de la Escuela de Agricultura y Veterinaria del Fundo Santa Beatriz de la ciudad de Lima” es un bien de dominio público destinado a un uso público bajo la forma de bosque físicamente comprendida en área de vías públicas y parques, y teniendo en cuenta que la partida registral correspondiente –Partida 1197341, obrante a fojas 27 de los anexos de la contestación de demanda– reconoce que dicho inmueble se encuentra dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Distrital de Jesús María (artículo 3) de la Ley Nº 27972), este tribunal asume que la administración del área en controversia –conocido como Parque de los Próceres– le corresponde a dicho gobierno local en su calidad de ente responsable del uso público del bien. El Tribunal Constitucional resuelve declarando fundada la demanda respecto a la competencia de la Municipalidad Distrital de Jesús María para administrar el predio en cuestión; fundada respecto a la competencia de la Municipalidad Distrital de Jesús María para efectuar obras y administrar las mismas en el inmueble, siempre que estas no desnaturalicen su condición de bien de dominio público afectado a un uso público y que pueden ser materia de supervisión por la Municipalidad Metropolitana de Lima y fundada respecto al pedido de declarar la nulidad de las correspondientes resoluciones de sanción.

7. STC Exp. Nº 00048-2004-AI/TC, sobre demanda de inconstitucionalidad interpuesta por José Miguel Morales Dasso, en representación de más de cinco mil ciudadanos, contra los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley Nº 28258 –Ley de Regalía Minera–, sus modificatorias y las demás normas que por conexión sean materia de la causa. En dicha sentencia, el Tribunal Constitucional realiza un análisis de los alcances de la propiedad privada y propiedad pública en el marco de lo que dispone el artículo 70 de la carta magna, señalando (f. j. 85) que “[e]l bien común y el interés general son principios componentes de la función social de la propiedad. Cuando se lleva a cabo la concesión de recursos naturales, tales principios deben adquirir su concreta manifestación en el aprovechamiento sostenible del patrimonio nacional, en la protección del medio ambiente, de la vida y de la salud de la población, y, desde luego, en la búsqueda de equidad en la distribución de la riqueza. Por lo demás, así lo establece el artículo 8 de la propia Ley Nº 26821, al disponer que ‘[e]l Estado vela para que el otorgamiento del derecho de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se realice en armonía con el interés de la Nación [y] el bien común (...)’. El Estado, así como tiene el deber de garantizar la propiedad privada, tiene también la obligación de proteger y garantizar la propiedad pública. Al respecto, y a efectos de la protección de la propiedad, nuestra Constitución no distingue entre propiedad pública y privada. En efecto, el artículo 70 de nuestra Ley Fundamental, cuando establece que el derecho de propiedad es inviolable y que el Estado lo garantiza, no solo se limita a la protección de la propiedad de los particulares, sino también de la propiedad pública (el énfasis es agregado). Por ello, como ha señalado Pierre Bonn, ‘(…) no hay ninguna razón que impida que la propiedad pública pueda ser tutelada con el mismo fundamento que la propiedad privada’. Es por ello que la Constitución no distingue, a efectos de su protección, entre propiedad pública y propiedad privada, reconociendo la legítima facultad del Estado para velar también por la propiedad pública. Dicha protección cobra especial relevancia cuando se trata de recursos naturales, pues de acuerdo con la Constitución (artículo 66), estos son patrimonio de la Nación y el Estado es soberano en su aprovechamiento”.

8. STC Exp. Nº 00043-2004-AI/TC, sobre demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más del 1 % de los pobladores del Distrito de Máncora contra la Ordenanza Municipal Nº 013-2003-MDM, publicada el 10 de octubre de 2003, expedida por la Municipalidad Distrital de Máncora. El Tribunal desarrolla su argumentación (f. j. 5) indicando que “[a]unque la Constitución no establece o define qué son los bienes de dominio y uso público, el artículo 73 de la misma refiere que ‘[l]os bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico’; por consiguiente, es al legislador nacional al que le corresponde regular esta materia, lo que en el caso de las playas del litoral ha sido plasmado en la Ley Nº 26856; dicha competencia, por cierto, no puede ser ejercida por una corporación municipal, puesto que ella está limitada a las atribuciones y competencias que la Constitución y la Ley Orgánica pertinente establecen. Por consiguiente, si ya existe una norma general que regula el uso y disfrute de las playas del litoral peruano, a través de una ordenanza no se puede pretender establecer una legislación que, bajo el pretexto de ratificar o complementar, introduce una distorsión que no solo afecta al ordenamiento jurídico, al pretender hacer uso de una competencia que no le corresponde, sino que, además, modifica lo que la autoridad competente ha establecido sobre el particular, puesto que la Ley Nº 26856 en ningún momento establece que la zona intangible de las playas del litoral tenga una extensión de 250 metros, como se ha observado en los párrafos precedentes. De donde resulta que la emplazada, al actuar contraviniendo una norma general ordinaria, indirectamente ha afectado el sistema competencial previsto en la Constitución, pues el legislador originario para implementar el desarrollo legislativo que el texto constitucional requiere es el Congreso de la República. Consecuentemente, dicho extremo resulta inconstitucional. La sentencia declara fundada, en parte, la demanda de inconstitucionalidad interpuesta; en consecuencia, declara inconstitucional el artículo 2 de la Ordenanza Municipal Nº 013-2003-MDM, así como las referencias contenidas en los artículos 3 y 4, y cuyo tenor es: ‘y que mediante la presente resolución son declaradas intangibles’ y ‘que mediante esta disposición han sido declaradas INTANGIBLES’, respectivamente, las cuales deben ser suprimidas, manteniendo el resto de dichos artículos su vigencia”.

Otras disposiciones como la referida al patrimonio público son asignadas a las funciones de la Policía Nacional del Perú, en el marco de sus funciones relativas al mantenimiento del orden público a nivel nacional⁶¹. Las Fuerzas Armadas, como la Policía Nacional administran un patrimonio logístico (bienes y equipos), el que hace posible el cumplimiento de sus finalidades constitucionales⁶². Por lo demás, la Carta Magna establece una norma que regula la reversión de las armas de guerra en posesión de particulares, pues estas solamente tienen legitimidad para su uso por parte de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional⁶³.

• Derecho Agrario: Esta disciplina jurídica la relacionamos como aquella que se encarga de estudiar las relaciones jurídicas que derivan de un acto de gobierno, de un acto administrativo o de un contrato administrativo, cuyo objeto es la tierra. En ese contexto, la tierra se vincula con los aspectos inmobiliarios estatales, esto es, su valor de tasación, la finalidad que deben cumplir los adjudicatarios, las obligaciones y derechos, las prerrogativas del Estado en materia de control y fiscalización del uso y tenencia de la tierra, la determinación de las competencias para su administración, disposición y saneamiento técnico registral, entre otros⁶⁴.

La Constitución Política del Perú regula lo relativo al régimen agrario⁶⁵, por ejemplo, cuando se refiere acerca de la reversión a favor del Estado de las tierras abandonadas agrarias pasan a dominio del Estado⁶⁶. Como toda norma constitucional, tiene normas legales y reglamentarias que determinan su régimen normativo en el plano operativo, administrativo y registral⁶⁷.

En cuanto al régimen competencial en lo administrativo, el Ministerio de Agricultura y Riego, constituye la entidad del Poder Ejecutivo encargada de las funciones rectoras en lo relativo a la explotación económica de la tierra y del saneamiento de los predios rústicos. En efecto, el Reglamento de Organización y Funciones de dicho sector, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2014-MINAGRI, establece que la Dirección General de Políticas Agrarias tiene, entre otras funciones, proponer lineamientos de política sectorial para la inversión pública y privada en materia agraria, para el aprovechamiento sostenible del recurso suelo de uso agrario, así como para el saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, y demás materias de su competencia, conforme al marco legal vigente (artículo 44.b), correspondiendo la gestión operativa a la Dirección de Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural⁶⁸.

• Derecho Municipal: Integra el entorno de conexión teórica y legislativa con los bienes del Estado. Esta disciplina jurídica, integrante del Derecho Público, aborda temas vinculados con las competencias constitucionales y administrativas para administrar y disponer el patrimonio municipal, cautelar los bienes públicos destinados al uso de la comunidad, desarrollar el planeamiento urbano, regular las obligaciones o exoneraciones tributario-municipales, entre otros aspectos vinculados con la propiedad estatal. El ámbito normativo en estas materias es medianamente prolífico, pues, se cuenta con leyes, reglamentos y ordenanzas vinculados con las habilitaciones urbanas, aportes reglamentarios, afectación y desafectación de bienes de uso público municipal, el registro y control de los bienes patrimoniales de los municipios, expropiación para fines públicos municipales, entre otros más.

Las funciones de los municipios tienen su punto de partida en la Carta Magna. En ese sentido, la Constitución Política señala en el artículo 195 las competencias de los municipios, según el siguiente texto:

“Artículo 195.- Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.

Son competentes para:

1. Aprobar su organización interna y su presupuesto.

2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil.

3. Administrar sus bienes y rentas.

4. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a ley.

5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad.

6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial.

7. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura local.

8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme a ley.

9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.

10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley”.

Del texto constitucional antes referido, se concluye que unas competencias están más cercanas que otras con la temática de la propiedad estatal, principalmente, aquellas las que se vinculan con la administración de los bienes de dominio privado y bienes de dominio público a cargo de los municipios.

La Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, en el artículo VIII del Título Preliminar, establece la vinculación del derecho municipal con el sistema jurídico nacional, de acuerdo a lo siguiente:

“Artículo VIII.- Aplicación de leyes generales y políticas y planes nacionales

Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio.

Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo” (el énfasis es nuestro).

Así pues, en el contexto del ordenamiento jurídico administrativo nacional, el sistema nacional de bienes estatales se erige como un sistema administrativo, el que es vinculante a las municipalidades, cuando los bienes se ubiquen en sus respectivas jurisdicciones territoriales⁶⁹. Por ello, se debe evitar concluir que propiedad estatal y propiedad municipal constituyen sinónimos, aludiendo al concepto de autonomía municipal⁷⁰. El Derecho Administrativo nacional presenta de antaño la conexión de la propiedad estatal y las competencias municipales a cargo de otros entes públicos, no vinculados necesariamente con la gestión patrimonial⁷¹. Por todo ello, respetando las autonomías administrativas y funcionales que corresponden a uno u otro nivel de gobierno, debe quedar claro para los operadores de la temática de la propiedad municipal, la conexión de esta con el ordenamiento jurídico nacional y con los sistemas administrativos⁷².

Por lo demás, el artículo 56 de la Ley Orgánica de Municipalidades⁷³ regula los alcances del patrimonio municipal, con efectos administrativos, urbanísticos y registrales, el que comprende a los bienes de dominio privado y a los bienes de dominio público a cargo de las municipalidades en ambos casos, enfatizando por nuestra parte que dichos bienes no constituyen propiamente el patrimonio municipal, el que está conformado por la sumatoria de los bienes de administración ordinaria y el conjunto de deudas asumidas por cada comuna. En nuestra opinión, cuando esta norma refiere la expresión son bienes de las municipalidades, no puede entenderse que aquellos son de libre disponibilidad como patrimonio de disposición directa, pues en este caso lo que predomina es la afectación o determinación del fin que deben cumplir los bienes municipales, en la mayoría de casos, destinados al uso público o afectados a los servicios públicos municipales⁷⁴.

• Derecho Registral: Los bienes del Estado, como los de los particulares, son susceptibles de ser inscritos en los Registros Públicos, sea que se traten de muebles (Registro de la Propiedad Vehicular), de terrenos o edificaciones (Registro de Predios). Así entonces, los bienes del Estado se acercan a los esquemas conceptuales y operativos de esta disciplina jurídica, la que informa de los principios registrales y correspondientes procedimientos. Cabe indicar que el Derecho Registral no elabora conceptos o privilegios para la inscripción de los bienes del Estado. Las entidades públicas titulares o propietarias de bienes muebles e inmuebles no tienen ningún beneficio, respecto de los procedimientos a los que se someten los particulares cuando presentan sus respectivos títulos a calificación registral.

Como hemos explicado anteriormente, los bienes del Estado ya tienen regulación transversal desde el Código de 1852⁷⁵ y el Código de 1936⁷⁶, seguido este último de leyes y reglamentos especiales, tendientes a reafirmar la titularidad y consiguiente registro de los bienes estatales, a partir de los inicios de la prestación del servicio público registral. Como indicamos anteriormente, la inscripción de bienes del Estado se somete al régimen normativo registral general, en todo lo que le sea aplicable a su naturaleza y a los fines de las entidades públicas. Concretamente, desde 1888 y con mayor arraigo, desde 1936, a propósito de la vigencia del Reglamento de las Inscripciones.

El régimen jurídico de los registros públicos tiene como base el Código Civil de 1984 (Libro IX. De los Registros Públicos), la Ley Nº 26366, Ley que crea el Sistema Nacional y la Superintendencia de los Registros Públicos, la Ley Nº 28294, Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su Vinculación con el Registro de Predios, el Texto Único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos, aprobado por Resolución Nº 126- 2012-SUNARP/SN, entre otras normas conexas y reglamentos, todo lo cual ha generado jurisprudencia registral⁷⁷, como determinados precedentes de observancia obligatoria⁷⁸, muchos de ellos, aplicados de manera incompatible con el orden público y los fines que cumplen los bienes del Estado en el país en el marco, ni más ni menos, del ordenamiento jurídico nacional, lo que supera normas infraconstitucionales e infralegales. No se trata, pues, que el registrador público revise el acto administrativo. De lo que se trata es de calificar si el acto administrativo contiene un mandato con efecto de inscripción registral dictado conforme a la Constitución (artículo 70) y las leyes de la materia. Si ello no es así, el título debe merecer reparos previos o rechazo, antes de su ingreso a la esfera del registro⁷⁹. La actividad registral debe constituirse en una actividad técnico-jurídica cuyo resultado sea el de la realización del respeto íntegro y transversal de la propiedad privada, como de la propiedad pública, al admitir a trámite favorable solamente los títulos que sean conformes a Derecho y al ordenamiento jurídico, más allá de la pleitesía de la formalidad y ritualidad de los documentos que lo sustentan. La inscripción de actos jurídicos, conjuntamente con las posiciones doctrinarias que la sustentan, no pueden ser equivalentes a la inscripción de actos administrativos, cuya base conceptual descansa en un régimen exorbitante de prerrogativas y atribuciones tuitivas de la propiedad estatal⁸⁰.

V. EL DOMINIO PÚBLICO Y EL DOMINIO PRIVADO DE LOS BIENES DEL ESTADO

El dominio de la propiedad estatal constituye, sin duda, uno de los temas de mayor trascendencia en el Derecho Administrativo. Sobre el particular, la doctrina comparada ha sido prolífica en su desarrollo. En nuestro medio, es recién con la sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de enero de 1997, que se aviva el debate doctrinario y jurisprudencial del dominio público. En cuanto a los bienes de dominio privado o bienes patrimoniales, se puede comentar que estos son aquellos que se identifican por exclusión, una vez que se enuncien mediante ley a los bienes de dominio público, los que por su naturaleza jurídica y régimen de protección requieren de un desarrollo y enunciación expresa e indubitable. La tendencia administrativa actual es que los bienes de dominio público son tales cuando así son reconocidos y regulados por la ley.

Los bienes de dominio público se caracterizan por los atributos de la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. La naturaleza de dichos bienes admite un tráfico jurídico al interior de la propia administración y excepcionalmente, fuera de la esfera patrimonial pública, cuando opera la figura de la concesión de bienes públicos o la desafectación administrativa y consiguiente incorporación al dominio privado. El dominio público ha sido conocido clásicamente como aquel que es irradiado a toda la comunidad en general, pudiendo beneficiarse esta de todos los bienes que tengan esa condición física y/o legal, sin más restricciones y cautelas que las indicadas por el ordenamiento vigente. Los bienes de dominio privado, por su parte, tienen como característica principal, la de admitir su transferencia con entes públicos y con agentes privados, con la consecuencia de su conversión en recursos financieros, cuando se trata de actos de disposición.

El régimen general de los bienes de dominio público, como los bienes de dominio privado, está contenido en el Reglamento de la Ley del Sistema. En efecto, el Reglamento lo presenta de la siguiente manera:

“Artículo 2.- De los términos

(…) 2.2. Definiciones: Para los efectos del presente Reglamento se entenderá por:

a) Bienes de dominio público: Aquellos bienes estatales, destinados al uso público como playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros, cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad; aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público como los palacios, sedes gubernativas e institucionales, escuelas, hospitales, estadios, aportes reglamentarios, bienes reservados y afectados en uso a la defensa nacional, establecimientos penitenciarios, museos, cementerios, puertos, aeropuertos y otros destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal, o cuya concesión compete al Estado. Tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles. Sobre ellos, el Estado ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y de tutela conforme a ley.

b) Bienes de dominio privado del Estado.- Aquellos bienes estatales que siendo de propiedad del Estado o de alguna entidad, no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público, y respecto de los cuales sus titulares ejercen el derecho de propiedad con todos sus atributos (…)”.

En cuanto a los bienes de dominio público indicamos que la doctrina mayoritaria señala que se constituyen por aquellos bienes destinados o afectados al uso público y al servicio público. La Ley del Sistema los enuncia⁸¹, empero el contenido y alcances lo reserva para el Reglamento, el que regula propiamente a los bienes inmuebles de dominio público en el Capítulo III (artículos 41 al 47).

Como premisa, indicaremos que cuando se aborda el tema de los bienes de dominio público, importa distinguir entre el concepto clásico de propiedad y el de titularidad. Los bienes estatales de dominio público se encuentran regulados por un régimen jurídico especial, con base en leyes y reglamentos. Por tanto, aun cuando algunos bienes de dominio público estatal puedan tener un origen de adquisición con apariencia de derecho de propiedad (como es el caso de los edificios en los que se brindan servicios públicos, propiamente), lo que predominará es el destino al uso público o la afectación al servicio público, esto es, el beneficio de toda la comunidad. Así entonces, podemos concluir en este extremo, que la seguridad de la titularidad descansa más en el poder público dispuesto por ley, que en la inscripción registral (a la inversa de lo que sucede con los bienes de dominio privado como analizaremos posteriormente).

Los bienes estatales destinados al uso público son aquellos bienes (sin distinguir entre bienes muebles e inmuebles) cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad pública. Las entidades públicas, en estricto, no son propietarias, pues no ostentan en todos los casos un derecho real de propiedad tradicional inscrito a su favor en los registros públicos. El uso público implica el acceso de toda una comunidad a un bien público para su respectivo uso general. Aun cuando la entidad pública no sea propietaria en estricto de estos bienes, ello no implica que su uso puede ser absoluto y anárquico por los integrantes de la comunidad usuaria, pues en todos los casos la naturaleza jurídica de los bienes de dominio público confiere a favor de las entidades titulares el poder de policía sobre ellos, para lo cual se aplican diversas formas de intervención administrativa, como puede ser el dictado de medidas reglamentarias, de tutela y de conservación, conforme a la naturaleza del bien público.

El Reglamento enuncia un conjunto de bienes destinados al uso público, tales como:

• Playas: Son terrenos ribereños adyacentes al litoral, cuyo ingreso y uso es libre para todos los peruanos. Las playas son bienes de uso público, cuya cautela y conservación se encuentra a cargo de las respectivas municipalidades distritales o provinciales. Todas las playas son de titularidad pública. Jurídicamente no hay playas privadas. Existen determinados balnearios o espacios ribereños que geográficamente están cercanos a algunas playas, las que presentan dificultades para su acceso y goce de recreo, pero ello de ninguna manera le da legitimidad de propiedad privada a las playas por parte de los propietarios de sus casas de verano o de recreo. También debe distinguirse de aquellos terrenos o porciones prediales que años atrás han sido adjudicados por las municipalidades provinciales o distritales con base en leyes (ya derogadas) que disponían el remate de bienes públicos en zonas ribereñas, sobre las cuales se han construido las denominadas casas de playas. El régimen jurídico de las playas en general, se regula por la Ley Nº 26856, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 050-2006-EF y en determinadas circunscripciones, por ordenanzas municipales.

• Plazas: Las plazas constituyen espacios urbanísticos que por lo general circundan a un monumento o busto de algún personaje histórico o de reconocimiento local o vecinal. Las plazas se encuentran bajo la administración directa de las municipalidades distritales o provinciales, cuyo acceso y uso es general para toda la comunidad. En nuestro medio identificamos a la Plaza Mayor (Lima, ciudad capital), Plazas de Armas en las capitales de departamentos y provincias, a las plazas monumentales, etc.

• Parques: Son espacios abiertos o cerrados, ubicados en espacios urbanos de mediana o gran extensión, en cuyo interior existen jardines y áreas de recreo. Provienen por lo general del acondicionamiento territorial o de los aportes reglamentarios destinados para recreación pública entregados por los urbanizadores a favor de las municipalidades o alguna entidad estatal, si fuera el caso y tienen su base legal en las normas legales generales y locales de habilitaciones urbanas o las normas ordinarias de propiedad. Ahora bien, existen diversas categorías de parques en el ámbito urbano, tales como parques vecinales, parques zonales, parques metropolitanos o municipales⁸², etc. En el ámbito de los parques naturales (dominio público natural), se ubican los espacios de reserva natural y del ambiente que constituyen patrimonio de la Nación, conforme lo dispone los artículos 66 y 67 de la Constitución Política del Perú⁸³, los que pueden ser materia de concesión a favor de particulares⁸⁴. El régimen jurídico de las Áreas Naturales Protegidas se encuentra contenido principalmente en la Ley Nº 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas⁸⁵, cuya rectoría en su conservación y administración corresponde al Ministerio del Ambiente⁸⁶.

• Infraestructura vial: Las infraestructuras públicas constituyen aquellos activos que están destinados para generar el desarrollo de las actividades económicas del país, sea a nivel nacional, regional o local. Las infraestructuras públicas implican una alta dosis de inversión estatal o privada (a través de las concesiones o asociaciones público-privadas), por lo que la utilización de las mismas tiene impacto favorable en la comunidad en general. Así entonces, la infraestructura vial está conformada por las carreteras y autopistas que conectan un departamento con otro, una población con otra, cuando antes su acceso terrestre era infructuoso o imposible. Las carreteras y autopistas nacionales se encuentran bajo la administración del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, mientras que las municipalidades y gobiernos regionales asumen las que corresponden a sus ámbitos geográficos de competencia⁸⁷.

• Vías férreas: Son aquellas que constituyen un sistema de locomoción y transporte de los ferrocarriles y locomotoras, propiamente. De similar manera a la infraestructura vial, las vías férreas, su mantenimiento y operatividad implican grandes inversiones, las que por lo general se realizan a través de concesiones con el Sector Privado. Las vías férreas implican el uso y administración de los terrenos públicos sobre los cuales se construyen las redes de transporte (vías férreas). El Ministerio de Transportes y Comunicaciones es el sector encargado de la titularidad y administración de las vías férreas⁸⁸.

• Caminos: Están constituidos por todo tipo de vía de comunicación terrestre, diferente a las carreteras, pistas y vías férreas. Son vías menores que permiten el traslado de personas, carruajes o vehículos menores, que se ubican tanto en los poblados cercanos a las ciudades o los parajes del interior del país. Por lo general, dichos caminos posteriormente sirven de base para la construcción de pistas a cargo de las municipalidades.

• Otros bienes de uso público: En esta categoría podemos mencionar a los bienes culturales que son patrimonio de la Nación. Nos referimos concretamente a las huacas o espacios arquitectónicos de interés cultural⁸⁹.

De los bienes afectados al servicio público, indicaremos que son aquellos bienes (de manera similar al tratamiento de los bienes de uso público, no se distingue entre bienes muebles e inmuebles) que en la mayoría de casos son de propiedad⁹⁰ de las respectivas entidades públicas titulares y que están afectos al cumplimiento de fines públicos que les corresponden por atribución de las leyes y de sus normas estatutarias. En este tipo de bienes es necesario distinguir dos breves conceptos: i) la utilización del bien: La regla general es que sea administrado por la entidad pública propietaria o titular y excepcionalmente por el concesionario o por la persona natural que cuente con el permiso o autorización correspondiente; ii) la utilización del servicio: La regla general es que el acceso a los servicios públicos que se brindan en dicho inmueble sea general y directo.

El Reglamento enuncia como bienes afectados al servicio público, a los siguientes:

• Palacios: Son edificios públicos en los cuales se realizan actividades administrativas generales o especiales. Así entonces identificamos al Palacio de Gobierno, a los Palacios Municipales, al Palacio de Justicia, al Palacio del Congreso de la República. En dichos edificios se prestan un conjunto de servicios a la ciudadanía, en la que labora un segmento de la Administración Pública cumpliendo sus respectivas funciones.

• Sedes gubernativas e institucionales: Son los edificios en los cuales se realizan actividades sectoriales. Entre ellos figuran los Ministerios, Instituciones Públicas, Organismos Autónomos, entre otros. El elemento sustantivo de distinción es que en dichos edificios o sedes se debe brindar un servicio público administrativo, caso contrario, aun siendo edificios públicos (propiedad estatal) en los que no haya prestación del mismo, estaremos ante un bien patrimonial desocupado y sin uso.

• Escuelas: Son aquellas infraestructuras constituidas por los colegios públicos (las antes denominadas grandes unidades escolares, colegios nacionales, centros educativos, etc.) en los se prestan el servicio de educación pública. Las escuelas, en lo referente a la currícula educativa y a la administración de la infraestructura, están a cargo del Ministerio de Educación, en tanto no se culmine con el proceso de descentralización.

• Hospitales: Son centros de atención médica, en los que se brindan todos los servicios de salud. Los hospitales pueden ser de diversa categoría, según su capacidad de cobertura y servicios de salud que se brindan. Pueden estar a cargo del Ministerio de Salud, cuando se trata de todas las redes de salud pública (postas médicas, hospitales, institutos médicos, etc.). En su oportunidad, todos los hospitales y las competencias de servicios de salud en general, serán transferidos a los gobiernos regionales. También existen los hospitales pertenecientes al Sistema del Seguro Social y, en menor grado, los hospitales municipales.

• Estadios: Son campos en los que se pueden practicar diversas disciplinas deportivas. Pueden estar bajo la administración directa del Ministerio de Educación, representado por el Instituto Peruano del Deporte (hasta que culmine el proceso de transferencia de la infraestructura deportiva), como de las municipalidades y gobiernos regionales.

• Aportes reglamentarios: Son cesiones gratuitas entregadas por los urbanizadores a favor de las municipalidades o del sector correspondiente (Ministerio de Educación), cuando se formaliza la entrega de habilitaciones urbanas. Los aportes reglamentarios destinados para servicios públicos complementarios (servicios y actividades a favor de la comunidad vecinal) y para educación (colegios), son inscritos en los registros públicos, conforme a los planos y memorias descriptivas sustentados en el proceso de la habilitación urbana. Son reservas prediales, destinadas a la entrega de las entidades competentes para la realización de los fines comunales que requiere toda urbanización.

• Bienes reservados y afectados en uso a la defensa nacional: La defensa nacional está directamente vinculada con la seguridad nacional y soberanía territorial. Las Fuerzas Armadas son titulares de predios en los cuales realizan un conjunto de actividades o servicios a cargo de la Fuerza Aérea, Ejército y Marina de Guerra. El régimen jurídico de los bienes estatales destinados a fines militares está desarrollado por la Ley Nº 29006 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 021-2007-DE-SG. Anteriormente, el Sector Defensa aprobó el Reglamento de Administración Inmobiliaria del Sector Defensa, mediante Decreto Supremo Nº 032-2001-DE-SG.

• Establecimientos penitenciarios: Son inmuebles que están destinados para el cumplimiento de las sentencias condenatorias (privación de libertad) de las personas o restricción de libertad para aquellas que se encuentran sometidas al trámite de un proceso judicial penal. En nuestro país, las cárceles se encuentran bajo la administración del Instituto Nacional Penitenciario (INPE).

• Museos: Están constituidos por locales destinados al estudio y difusión de las ciencias, letras y artes. En la mayoría de casos se exhiben obras, documentos o instrumentos debidamente conservados, sea que se relacionen con hechos históricos, científicos o artísticos. Hay Museos de Artes, de Historia, Arqueología, Antropología, de Ciencias Naturales, de Estudios Militares, entre otros más. En la mayoría de casos, los museos se encuentran bajo la administración de las entidades públicas vinculadas con el objeto materia de difusión. Pueden existir museos nacionales, regionales o locales, inclusive de titularidad de las universidades públicas. El Decreto Ley Nº 25790, crea el Sistema Nacional de Museos del Estado, que tiene por finalidad integrar técnica y normativamente a los museos de las entidades públicas existentes en el territorio nacional mediante la aplicación de principios, normas, métodos y técnicas para garantizar la defensa, conservación, investigación y exhibición del patrimonio cultural mueble peruano.

• Cementerios: Son espacios en los cuales se entierran los restos de los difuntos. Se encuentran a cargo de entidades públicas, como Beneficencias Públicas, Municipalidades, etc. El régimen jurídico de los cementerios está contenido en la Ley Nº 26298, Ley de Cementerios y Servicios Funerarios.

• Puertos y aeropuertos: Los puertos son lugares naturales o artificiales de la costa en los que fondean las naves para efectuar operaciones de carga, descarga de mercaderías y embarque y desembarque de pasajeros o tripulantes. Por su parte, los aeropuertos están constituidos por los aeródromos en el que existen de manera permanente instalaciones y servicios aeronáuticos, para asistir al tráfico aéreo y despacho de personas y de carga.

• Otros bienes destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal, o cuya concesión compete al Estado: Otros bienes afectos al servicio público son las bibliotecas públicas, sean que estén a cargo del Gobierno Nacional, Universidades o de las Municipalidades, así como los locales de juzgados a cargo del Poder Judicial, entre otros más. La concesión constituye una técnica de intervención estatal, respecto de los bienes de dominio público en los cuales se debe realizar un servicio público. Por lo tanto, la entidad concedente (estatal) podrá aprobar el acto administrativo correspondiente para que el concesionario (agente particular) realice en su representación, dicha actividad de servicio público. En ningún caso, el concesionario adquiere la propiedad del bien público.

El uso público o del servicio público no deriva propiamente del bien en sí mismo (terreno, edificio u otro tipo de bien), sino del destino actual que las entidades públicas le confieren (o tienen que conferirle por mandato legal), conforme al ordenamiento jurídico nacional y a las funciones que deben cumplir. Los bienes de dominio público, al estar regulados por un régimen jurídico especial, tienen los atributos y garantías a favor de sus titulares, como los de la inalienabilidad (no están destinados para la venta⁹¹), imprescriptibilidad (no se pierde el dominio por transcurso del tiempo a favor de terceros) y la inembargabilidad (no pueden ser materia de garantías crediticias o de ejecución de pago de obligaciones). El Estado en su condición de titular de los bienes de dominio público y del ejercicio del poder de policía, ejerce potestad administrativa, reglamentaria y de tutela respecto de ellos, conforme a ley.

Corresponde abordar el esquema conceptual y normativo de los bienes de dominio privado del Estado, indicando que son aquellos bienes estatales que siendo de propiedad del Estado (inscripción registral o tenencia de algún título de transferencia de dominio) o de alguna entidad, no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público. En buena cuenta, los bienes de dominio privado podrán ser identificados si no ostentan ninguno de los destinos constitutivos propios de los bienes de dominio público (uso público y servicio público). Los bienes de dominio privado o bienes patrimoniales, como también se les conoce en la teoría administrativa, no cuentan con un régimen especial. Las entidades públicas ejercen el derecho de propiedad respecto de dichos bienes con todos sus atributos, conforme a la normativa del Derecho Público, correspondiendo al Derecho Privado (Derecho Civil) ser la normativa supletoria que permita que dicha disciplina jurídica refuerce el marco normativo de los bienes públicos, en todo lo que corresponda a su naturaleza física y jurídica.

VI. EL SISTEMA NACIONAL DE BIENES ESTATALES

La Ley Nº 29151, Ley General del Sistema de Bienes Estatales (Ley del Sistema), fue publicada en el diario oficial El Peruano el 14 de diciembre de 2007. Se trataba, sin duda, de una norma legal que era esperada y necesaria para el mejoramiento de la Administración Pública y de los operadores del patrimonio público en general. En efecto, se trataba ya de analizar y poner en práctica una norma regulatoria del ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema Nacional de Bienes Estatales, reconocido esta vez por una ley vinculante para todas las entidades públicas. Este Sistema tiene como finalidad inicial complementar y coadyuvar el proceso de modernización de la gestión del Estado, principalmente, al proyectar las bases de implementación de mecanismos ágiles, simplificados y concordantes con la normativa del Derecho Público en general y con el Derecho Administrativo, en especial.

La Ley del Sistema entra en vigencia el 15 de marzo de marzo de 2008, a propósito de la publicación del Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA, de fecha 14 de marzo de 2008⁹². En términos reales y prácticos el Sistema se implementa de manera integral a partir del 16 de marzo de 2008, a partir de cuya fecha los operadores del control patrimonial de las entidades públicas, beneficiarios de derechos reales administrativos y en menor grado, el público en general, aplica la normativa especializada en temas de administración, disposición y control de bienes estatales.

Como se trata de comentar brevemente la Ley del Sistema, resulta necesario plantear la interrogante, si antes de esta norma existía en la Administración Pública y en el ordenamiento administrativo en materia de bienes estatales un sistema de bienes estatales. La respuesta es negativa. No existía, propiamente, un Sistema de Bienes Estatales, menos una ley expresa de la materia. Lo que existía eran las bases de un Sistema Nacional de Bienes Estatales, las que por cierto estaban cimentadas con una visión de futuro, en el marco de lo que podría denominarse una política de administración y disposición de los bienes estatales. Tales bases estuvieron contenidas en el derogado Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal, aprobado por Decreto Supremo Nº 154-2001-EF.

Así pues, en el 2007 la Ley del Sistema se enmarca en el proceso de modernización de la gestión del Estado. No podía ser de otra manera, pues tratándose de una norma general de bienes estatales, desarrollada como la base de un sistema administrativo sin precedentes legislativos en el ordenamiento jurídico nacional, lo adecuado era que dicha ley constituya un importante avance en la modernización de la administración de los bienes estatales a nivel de todas las entidades públicas, incluidas.

En efecto, la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, declara al Estado peruano en proceso de modernización en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestión pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano (artículo 1, numeral 1.1), agregando que el proceso de modernización de la gestión del Estado será desarrollado de manera coordinada entre el Poder Ejecutivo a través de la Dirección General de Gestión Pública (actual Secretaría de Gestión Pública) de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Poder Legislativo a través de la Comisión de Modernización de la Gestión del Estado, con la participación de otras entidades cuando por la materia a desarrollar sea ello necesario. En el caso concreto, la Ley del Sistema estuvo precedida de un mandato contenido en la Vigésimo Quinta Disposición Complementaria de la Ley Nº 29035, de fecha 9 de junio de 2007, por la cual se estableció que el Poder Ejecutivo, a propuesta de la entonces Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN), debería presentar el Proyecto de Ley del Sistema Nacional de Propiedad Estatal⁹³.

El proceso de descentralización es integral, progresivo y ordenado en lo que respecta a todas las funciones y actividades públicas a nivel nacional, el que también incluye a la administración patrimonial correspondiente a cada entidad pública, principalmente en lo relacionado con los terrenos de propiedad estatal comprendidos en los ámbitos geográficos de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Si partimos de la premisa de que la propiedad estatal es única y que solo la propiedad estatal se encuentra a cargo de entidades públicas, se debe concluir de manera inmediata que la rectoría de los bienes estatales debe recaer principalmente en el dictado de políticas de gestión, directivas procedimentales y protocolos de gestión intersectorial, seguida de un asentamiento de la información registral, administrativa y catastral de la propiedad estatal a nivel nacional. En ese contexto, consideramos que cada entidad debe administrar y disponer de los bienes de propiedad estatal bajo su propiedad y administración a nivel nacional. Nos referimos principalmente a la administración de inmuebles y terrenos públicos, pues los bienes muebles desde antes han sido administrados y dispuestos por las respectivas entidades públicas titulares, de manera directa y con mínima intervención de otras entidades públicas. Claro, para ello se requiere además de un empoderamiento a través de la capacitación institucional, al mismo tiempo de un régimen sancionatorio para los operadores de la propiedad estatal, en caso de que vulneren los principios del sistema, lo que actualmente no existe en el ordenamiento administrativo.

La Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralización; regula la conformación de las regiones y municipalidades; fija las competencias de los tres niveles de gobierno y determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales; y regula las relaciones de gobierno en sus distintos niveles (artículo 2). La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población (artículo 3). En lo relativo a los bienes de propiedad estatal, la ley acotada se ocupa de la administración descentralizada de los terrenos públicos cuando regula las competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales. En efecto, el artículo 35, literal j), señala como una de sus competencias exclusivas, la de “administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal”. Ahora bien, como ya es conocido, el proceso de descentralización se ha desarrollado sobre la base de planes anuales de transferencias de competencias y atribuciones del Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, por lo que actualmente ya se han acreditado a diversos gobiernos regionales para que ejerzan dicha competencia exclusiva. Así entendido el tema de la administración y disposición de los inmuebles y terrenos públicos, se asume que la SBN a la conclusión de dicho proceso únicamente deberá dedicarse a asumir su rol de ente rector de la propiedad estatal⁹⁴, inclusive de aquellos bienes que se encuentran bajo su administración directa.

Por lo demás, cabe destacar que progresivamente los diversos Gobiernos Regionales acreditados para ejercer las competencias en materia de administración y adjudicación de terrenos de propiedad estatal podrán asumir las correspondientes funciones, conforme lo establece el artículo 62 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 62.- Funciones en materia de administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado

a. Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las políticas en materia de administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado, de conformidad con la legislación vigente y el sistema de bienes nacionales.

b. Realizar los actos de inmatriculación saneamiento, adquisición, enajenación, administración y adjudicación de los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal.

c. Establecer los mecanismos aplicables al registro, inscripción y fiscalización de los bienes de propiedad estatal, con excepción de los de propiedad de los gobiernos locales y del Gobierno Nacional, de acuerdo con la normatividad vigente”.

Los Gobiernos Regionales debidamente acreditados (que son pocos⁹⁵), en el ejercicio de dichas funciones, al aprobar los respectivos actos administrativos patrimoniales, con los efectos que de ellos deriven, automáticamente se sujetan a todas las disposiciones y mandatos del Sistema Nacional de Bienes Estatales y a las directivas que para tales efectos dicte la SBN.

En cuanto a los Gobiernos Locales, la administración y disposición de los bienes públicos ubicados en sus ámbitos geográficos de competencia presentan algunas diferencias con las que están a cargo de los Gobiernos Regionales. La principal diferencia se advierte en el modelo de asunción de competencias, pues en el caso de los Gobiernos Locales, estos ya contaban con un conjunto de competencias y funciones para administrar directamente los bienes municipales inscritos en propiedad o de aquellos bienes a su cargo, mientras que los Gobiernos Regionales no asumen directamente las funciones de administración y disposición de “terrenos estatales”, en tanto el Gobierno Nacional no los acredite para asumir tales funciones. En consecuencia, será la SBN quien asuma la administración y control de dichos terrenos “estatales” mientras no haya operado a nivel de cada Gobierno Regional la transferencia de dichas funciones, que es lo que en la práctica está sucediendo, en parte por el letargo, complicaciones de culminar dicho proceso de transferencias, como también por inactividad y coyunturas políticas generadas por las propias autoridades regionales.

Al respecto, la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades señala lo siguiente:

“Artículo 55.- Patrimonio Municipal

Los bienes, rentas y derechos de cada municipalidad constituyen su patrimonio.

El patrimonio municipal se administra por cada municipalidad en forma autónoma, con las garantías y responsabilidades de ley.

Los bienes de dominio público de las municipalidades son inalienables e imprescriptibles.

Todo acto de disposición o de garantía sobre el patrimonio municipal debe ser de conocimiento público”.

La disposición glosada se debe interpretar restrictivamente, pues en estricto las municipalidades son propietarias de bienes de dominio privado y titulares de bienes de dominio público, los cuales se administran y disponen conforme a los parámetros establecidos en su ley orgánica, como por la actual Ley del Sistema, su Reglamento, en todo lo que le sea aplicable.

VII. EL SANEAMENTO Y REGISTRO DE LOS BIENES DE PROPIEDAD ESTATAL

El registro administrativo y el saneamiento patrimonial constituyen un binomio inseparable. Actualmente, la gestión pública reclama de sus operadores institucionales y orgánicos el desarrollo de una información que sea relevante y trascendente a sus propios fines. Por lo tanto, la actividad del registro admite que su información será de mayor credibilidad y actualidad, cuando los bienes estatales se sometan progresivamente a acciones de saneamiento. Así entonces, el registro administrativo, en el caso de los bienes de propiedad estatal, contemplará –desde nuestra opinión– diversos rubros, tales como: i) aspectos administrativos; ii) aspectos registrales; iii) aspectos catastrales; iv) aspectos contables; y, iv) aspectos técnicos varios (parámetros urbanísticos, ordenamiento territorial, etc.).

Los aspectos administrativos comprenden el conocimiento de la titularidad de la posesión o propiedad de los bienes estatales a nivel de cada entidad pública. En el caso de la titularidad, se advierte que muchas entidades ostentan resoluciones administrativas o documentos, que, sin tener necesariamente efecto registral, determinan su justo título, con lo cual convalidan todos los actos que hayan realizado respecto de ellos. Así también, estas mismas entidades pueden ejercer los mecanismos administrativos inherentes a la propiedad en general, así como los de carácter procesal para perfeccionar sus títulos de dominio, incluyendo la formulación de acciones de prescripción adquisitiva de dominio de bienes muebles, siempre y cuando se cumplan con todos los requisitos que el Derecho común y procesal imponen. En síntesis, el registro patrimonial en el ámbito administrativo supone la preexistencia de un documento o resolución administrativa, los que llevan la exigencia de la entidad titular de añadirle el correspondiente efecto inscriptorio y contable, conforme a ley y a los reglamentos vigentes.

Los aspectos registrales (de inscripción) se vinculan con las normas del Derecho Administrativo, Derecho Registral y del Derecho común. Así pues, indicaremos como premisa de este rubro que son inscribibles en el registro correspondiente (de bienes muebles o de la propiedad inmueble, según sea el caso) los actos administrativos y contratos que constituyen, declaren o transmitan, extingan, modifiquen o limiten los derechos reales sobre bienes muebles o inmuebles de propiedad estatal. El estado ideal de cosas determina que cada bien se encuentre debidamente inscrito en el registro respectivo, ejerciéndose ante terceros todos los atributos propios del dominio administrativo. Cada entidad pública, en rigor, debe ser la promotora de que sus bienes se encuentren debidamente inscritos, lo que debe implicar inclusive su saneamiento. Las normas registrales ordinarias informan de la importancia de las anotaciones preventivas, de las cancelaciones de partidas por preeminencia de registro en el tiempo, hasta la inscripción del derecho de propiedad, con lo cual el universo patrimonial del Estado tendrá una mayor cobertura y mecerá una mayor seguridad jurídica. Concluiremos este esquema indicando que a mayor calidad de información administrativa proporcionada por las entidades al sistema registral nacional, al que por cierto están obligadas por mandato⁹⁶, el registro administrativo denominado Sinabip adquirirá un valor agregado de singular trascendencia para la Administración Pública.

El registro contable se perfila como una herramienta de información económica y financiera para las entidades públicas titulares de bienes de dominio privado, sea a título de propiedad o de administración. En efecto, los rigores técnicos de la contabilidad obligan el traslado de información relativa a los activos y bienes de uso ordinario en las cuentas contables correspondientes. De otra parte, se debe tener presente que las entidades públicas en general, gozan de beneficios legales en materia impositiva, situación que no acontece con las empresas públicas por su propia naturaleza. La variedad de las cuentas contables exigen, además del manejo técnico correspondiente, una dosis de coordinación y nexo constante entre los operadores conexos del control patrimonial. Casos como los de las construcciones civiles en terrenos afectados en uso o el de construcciones en terreno ajeno; la afectación de partidas presupuestales para mantenimiento de bienes muebles, vehículos y maquinaria que, en algunas ocasiones no son precisamente de titularidad de la entidad erogante; la declaración de baja de bienes que solo tienen existencia documental mas no física y la serie de variables que presenta la administración patrimonial, constituyen una muestra de la tarea que aún está pendiente por fortalecer.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

El desarrollo del presente estudio desarrolla la panorámica del aún no consolidado régimen jurídico de los bienes del Estado, en el marco de los lineamientos conceptuales del Derecho Público, especialmente el que deriva del Derecho Constitucional y Derecho Administrativo. De todos modos, debemos indicar que se ha avanzado. La doctrina y comentarios de expuestos en este trabajo son constancia que el tema se encuentra en pleno desarrollo y maduración.

El caso es que la administración de los bienes del Estado requiere de un entorno conceptual, legislativo, administrativo, organizacional, tecnológico y de políticas coherentes, lo que en conjunto permitirá acceder a resultados óptimos a nivel de país. El ordenamiento territorial, los planes de inversión pública, como los planes de desarrollo regional y local, pasando por el tráfico patrimonial ordinario entre entidades públicas, pasan por analizar la respectiva arista de la propiedad estatal. No solamente nos debemos quedar en el aspecto normativo, el que sin duda es importante. Pero antes, importa más la concepción de los bienes del Estado en el progreso del país y de las comunidades en general.

El universo normativo que regula esta materia, es por demás amplio y complejo, restando culminar un análisis homogéneo en el sentido de saber qué es lo más conveniente a los intereses nacionales en materia de administración y disposición de los bienes del Estado. Este elenco de elementos constitutivos del estudio de los bienes del Estado en el entorno del Derecho Administrativo, pretende ser un facilitador para apreciarlos en conjunto. La modernización del país, en el marco de la globalización del Derecho Administrativo, deja una tarea y agenda pendiente para el desarrollo constante de este importante tema.

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* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Profesor en la Maestría en Derecho Registral y Notarial de la Universidad de San Martín de Porres y en la Facultad de Derecho de la PUCP. Integrante de la Asociación Peruana de Derecho Administrativo y Miembro de la Red Internacional de Bienes Públicos. Consultor en Derecho Administrativo, Gestión Pública y Patrimonio Estatal.

1 El Código Civil de 1852 reguló el tema de las cosas públicas en la Sección Primera del Libro Segundo, De las cosas: Del modo de adquirirlas; y de los derechos que las personas tienen sobre ellas, conforme a los siguientes términos: “Artículo 459. Son públicas las cosas que pertenecen á una nación, y cuyo uso es de todos; comunes, las que pertenecen colectivamente a una corporación legalmente reconocida; de particulares, las que pertenecen á una ó más personas consideradas individualmente; destinadas al culto, las que sirven para la religión del Estado; y de ninguno, las que no están en propiedad de nadie ó se hallan vacantes”. El acotado desarrolla normativa el tema de la imprescriptibilidad como el de la prescripción. En efecto, en cuanto a la imprescriptibilidad, señala lo siguiente: “Artículo 534. Son imprescriptibles las cosas públicas, las destinadas al culto y, en general, todas las que no están en el comercio de los hombres”. Se agrega: “Artículo 535. El Estado, las iglesias, las corporaciones, los establecimientos públicos, las comunidades, todos pueden adquirir y perder por prescripción como los particulares; guardándose además las reglas siguientes: 1. Que la cosa pueda ser de propiedad privada. 2. Que el término para prescribir no corra á favor de los responsables á dar cuentas, sino desde el día en que haya cesado el ejercicio de su cargo; ó desde que hayan presentado sus cuentas, sino las rindieron antes de dicho día. 3. Que el Estado se considere como persona presente, para las prescripciones de cosas que están dentro de la República; y las iglesias, corporaciones, establecimientos y comunidades, para las cosas que están dentro de su respectivo departamento (…)”. En el Libro Tercero, De las obligaciones y contratos, en cuanto a sujetos, regula las causales de impedimento de compra de bienes estatales. “Artículo 1348. No pueden comprar por sí, ni por medio de otros: (…) 2. El administrador, los bienes de beneficencias, de comunidad civil o religiosa, de establecimientos de instrucción pública, y en general, los bienes públicos, ó de comunidad que esté a su cargo (…). 9. El Presidente de la República y los Ministros de Estado, los bienes nacionales, de beneficencia, de instrucción pública, municipalidades, de comunidades civiles o religiosas, y demás cuya conservación esté directa ó indirectamente á su cuidado; ni los inmuebles de los particulares que se vendan en subasta.”. El Código Civil de 1852, en lo relativo a los sujetos que no pueden ser materia de contrato de compra-venta dispone restricciones indubitables. “Artículo 137. Tampoco pueden vender, sino conforme a las disposiciones de este Código: (…) el administrador, los bienes públicos o comunes de que está encargado”. Añade el acotado en cuanto al procedimiento, lo siguiente: “Artículo 1359. Los administradores de establecimientos públicos, sean de beneficencia, de instrucción ó de otro ramo, no podrán vender los bienes que manejan, sino en pública subasta, y cuando hayan obtenido licencia del Gobierno, previo informe del prefecto en cuyo territorio se halla el establecimiento”. Los artículos 1513 a 1522 complementan la regulación del contrato de compra-venta de bienes nacionales en el acápite denominado De la venta de bienes y rentas nacionales. En lo que se refiere a arrendamiento, el artículo 1545 señala que “[e]n los arrendamientos de bienes nacionales, se observará lo dispuesto en los artículos 1513 y siguientes del título de compra-venta”. DE LA LAMA, Miguel Antonio. Código Civil. Anotado y concordado. 3ª edición, Gil, Lima, 1905.

2 El Código Civil de 1936 establece en el Título II, De los bienes del Estado y de los Particulares, la distinción legal de la propiedad privada y la propiedad estatal. En efecto, el artículo 821 establece que “son bienes de propiedad privada los de los particulares que tienen título reconocido por la ley”. El Código acota luego lo siguiente: “Artículo 822. Son del Estado: 1. Los bienes de uso público; 2. El mar territorial y sus playas y la zona anexa que señala la ley de la materia; 3. Los bienes que le corresponden por título legal, no comprendidos en los otros incisos de este artículo; 4. Las tierras públicas, entendiéndose por tales las que no han tenido dueño y las que han sido abandonadas por el dueño que tuvieron; las minas y los bosques y demás fuentes naturales de riqueza, antes de su concesión; los ríos y demás aguas corrientes y los lagos, así como sus respectivos cauces y álveos; 5. Los monumentos históricos y los objetos arqueológicos que están regidos por su ley especial; 6. Las rentas nacionales. Los bienes de las clases comprendidas en los incisos 1, 3 y 6 que corresponden a las instituciones o corporaciones oficiales quedan, además, sujetos a las leyes de dichas instituciones o corporaciones”. En cuanto a lo que se conoce como inmunidad de los bienes públicos el cuerpo normativo glosado refiere: “Artículo 823.- Los bienes de uso público son inalienables e imprescriptibles”. Este código reitera similares limitaciones o prohibiciones a la a la adquisición de bienes nacionales por funcionarios públicos, como las restricciones de disposición de bienes nacionales mediante la compra-venta, como lo hace el código precedente de 1852, como en efecto lo establecen los artículos 1397 y 1443, respectivamente. GUZMÁN FERRER, Fernando. Código Civil. Tomo II, 4ª edición, Cultural Cuzco, Lima, 1982.

3 El Código Civil de 1984 solo hace una mención al término, cuando en el inciso 1 del artículo 1366 establece las restricciones de adquirir los bienes nacionales, por sí mismo o por interpósita persona, los altos funcionarios de la Administración Pública, empezando por el Presidente de la República. No obstante la alusión a los bienes nacionales, los antecedentes civilistas del dispositivo en comentario son simples y hasta de pura inferencia. En efecto, se señala que el inciso 1) se contrae a los bienes nacionales y ofrece como novedades a un conjunto de nuevos altos funcionarios estatales, no existentes durante la vigencia del Código de 1936, agregando que dicho inciso, como sucedía en el Código Civil de 1936, no establece el alcance de lo que se entiende por bienes nacionales, pero fue valor entendido que no se refería a los que son de uso público, ya que estos son inalienables. ARIAS SCHREIBER PEZET, Max. Exégesis. Tomo I, Studium, Lima, 1986, p. 116. Es en la Exposición de Motivos realizada por los codificadores que se acota que por bienes nacionales no se refiere a los que son de uso público, sino a aquellos que figuran en el Margesí de Bienes Nacionales. ARIAS SCHREIBER PEZET, Max. Código Civil. Tomo VI. Exposición de motivos y comentarios. REVOREDO DE DEBAKEY, Delia (compiladora). Okura, Lima, 1985, p. 29. En efecto, el Margesí de Bienes Nacionales constituyó un registro administrativo de los bienes inmuebles fiscales (estatales a nivel nacional) de manera organizada con la dación de la Resolución Suprema del 30 de abril de 1914, a cargo de la entonces Oficina de Bienes Nacionales del Ministerio de Hacienda. Actualmente, dicho registro se ha ampliado de alguna manera en su extensión y documentación, el que se denomina Sistema Nacional de Bienes de Propiedad Estatal (SINABIP), cuya administración como registro administrativo e información gráfica es de cargo de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN). Por lo demás, el término margesí lo encontramos en diversas normas del siglo XIX, inclusive (ARANDA, Ricardo. Ob. cit.), denominación continuada con el derogado Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, aprobado por Decreto Supremo Nº 025-78-VC, del Ministerio de Vivienda y Construcción. Es Cabanellas quien, en el plano de la terminología jurídica, refiere que el término constituye una “denominación dada en el Perú al inventario que se hace de los bienes de una corporación”, como en efecto lo fue desde su inicio en la incipiente administración pública del siglo XIX. CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo V, Heliasta, Buenos Aires, 1981.

4 ALAYZA Y PAZ SOLDÁN, Toribio. Derecho Administrativo General y del Perú. Sanmartí y Cía., Lima, 1927, p. 51.

5 QUIÑE ARISTA, Luis. Derecho Administrativo del Perú. Editora Peruana S.A., Lima, 1939, p. 159 y ss.

6 BACACORZO, Gustavo. Derecho Administrativo del Perú. Tomo I, Cultural Cuzco, Lima, 1992, p. 399 y ss.

7 PATRÓN FAURA, Pedro y PATRÓN BEDOYA, Pedro. Derecho Administrativo y Administración Pública en el Perú. Grijley, Lima, 1996, p. 69 y ss.

8 RAMÍREZ, Eugenio María. Tratado de Derechos Reales. Tomo I, Rhodas, Lima, 1996, p. 297 y ss.

9 GÓMEZ APAC, Hugo. En: El Peruano. Sección Economía y Derecho, Lima, 19 de octubre de 1998, p. B-6.

10 CUADROS VILLENA, Carlos. “La Constitución debe ocuparse de los bienes nacionales”. En: Revista del Foro. Lima, julio-diciembre de 1992, p. 82 y ss.

11 ISASI CAYO, Juan Felipe. Introducción al Derecho Administrativo. Isasi & Ruiz Eldredge Abogados, Lima, 2000, p. 253 y ss. En similar línea descriptiva, advertimos el desarrollo del dominio público. TOVAR VELARDE, Jorge. “Los bienes de dominio público”. En: Revista Jurídica del Perú. Tomo 330, Normas Legales, Trujillo, noviembre de 2003. En cuanto a la legislación del patrimonio municipal, puede consultarse SANTA MARÍA CALDERÓN, Luis y MÁLLAP RIVERA, Johnny. Legislación municipal comentada (artículos 55 al 68 de la Ley Orgánica de Municipalidades). Normas Legales, Trujillo, 2003.

12 SUPERINTENDENCIA DE BIENES NACIONALES. Propiedad estatal: Apuntes jurídicos y administrativos. Superintendencia de Bienes Nacionales, Lima, 1998. Desde esta fecha a la actualidad, dicha institución con casi 25 años de creación solo ha podido realizar un Compendio Normativo de bienes inmuebles (492 pp.) y un Compendio Normativo de bienes muebles (260 pp.). 1ª edición, Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, Lima, 2015.

13 MARTÍNEZ VÁSQUEZ, Francisco. “¿Qué es el dominio público?”. En: Themis. Nº 40, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2000. Entre otros trabajos de nuestro medio se identifica el de TORRES VÁSQUEZ, Aníbal. “Bienes del Estado”. En: Revista Jurídica del Perú. Tomo 331, Normas Legales, Trujillo, diciembre de 2003.

14 Nuestros trabajos iniciales fueron los relativos a “El Régimen de la propiedad estatal en el sistema jurídico nacional”. En: Themis. Nº 39, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1999; “Introducción al estudio de los bienes de propiedad estatal”. En: Compendio de Legislación de la Propiedad Estatal. 2ª edición, Arial, Lima, 2000; “Estudio de los bienes de propiedad estatal en el entorno del Derecho Administrativo”. En: Derecho PUCP. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2001; “Las competencias del Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales en la administración de la propiedad estatal”. En: Derecho Administrativo. Libro de Ponencias del I Congreso Nacional de Derecho Administrativo, Jurista, Lima, 2004; y, “El Sistema Nacional de Bienes Estatales: La agenda pendiente”. En: El Derecho Administrativo y la modernización del Estado peruano. Libro de Ponencias del Tercer Congreso Nacional de Derecho Administrativo, Grijley, Lima, 2008.

15 GONZALES BARRÓN, Gunther. Derechos reales. Jurista, Lima, 2005, pp. 157-207.

16 GONZALES BARRÓN, Gunther. La usucapión. Fundamentos de la prescripción adquisitiva de dominio. Jurista, Lima, 2010, pp. 184-195.

17 GONZALES BARRÓN, Gunther. La falsificación: Nuevo modo de adquirir la propiedad. Crítica a los tribunales que amparan al tercero que nace del fraude inmobiliario. Gaceta Jurídica, Lima, 2015, pp. 108-125.

18 KRESALJA, Baldo y OCHOA, César. Derecho Constitucional Económico. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2009, pp. 401-436.

19 ROJAS MONTES, Verónica Violeta. “El dominio público. Naturaleza jurídica y elementos”. En: Revista Jurídica del Perú. Tomo 94, Gaceta Jurídica, Lima, diciembre de 2008, pp. 132-141.

20 Nos referimos a la Ley Nº 29618, Ley que establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal. Dicha ley señala que se presume que el Estado es poseedor de todos los inmuebles de su propiedad (artículo 1), declarando la imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal (artículo 2).

21 MENESES GÓMEZ, Alberto. “La aplicación temporal de la Ley N° 29618 respecto de los procesos de prescripción adquisitiva sobre bienes privados del Estado”. En: Actualidad Jurídica. Tomo 224, Gaceta Jurídica, Lima, julio de 2012, pp. 108-114.

22 SALCEDO CUADROS, Carlo Magno. “Apuntes sobre la competencia territorial y los bienes demaniales de los gobiernos locales. Comentarios a la STC Exp. Nº 00003-2007-PCC/TC”. En: Palestra del Tribunal Constitucional. Año 3, Nº 7, Palestra, Lima, julio de 2008, pp. 65-75.

23 MORÓN URBINA, Juan Carlos. El control jurídico de los reglamentos de la administración pública. 1ª edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2014.

24 Demanda contra el Decreto Supremo Nº 080-2006-EF, por el que se dispone la transferencia a título de venta directa de un predio del distrito del Rímac a favor de la Federación de Empresarios y Comerciantes de Insumos para la industria del calzado. La sentencia afirma que esta norma “regula una situación en particular, consistente en la transferencia en propiedad de un terreno del Estado a particulares en la modalidad de venta directa y a valor comercial; en consecuencia, al poseer la norma cuestionada un carácter particular no puede ser analizado mediante la acción popular por estar destinado este proceso constitucional a evaluar la constitucionalidad o ilegalidad de normas con carácter general” (AP Nº 246-2009-LIMA, considerando quinto, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, publicada el 13 de febrero de 2010). MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., pp. 90 y 91.

25 Demanda de acción popular contra la Resolución Municipal Nº 12-2002-MPSC, que dispone la inscripción en los Registros Públicos de la propiedad de una zona de canteras y además su empleo para la propia municipalidad. (Sentencia de acción popular. Expediente N° 2319-2006 Cajamarca, publicada el 3 de setiembre de 2007). MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 91.

26 “Octavo: Que, por lo expuesto, al establecerse en el Reglamento subjúdice la reversión de los terrenos, sin perjuicio de la transferencia a terceros, lo único que se hace hincapié es una realidad que muy bien puede plasmarse dentro de las facultades contractuales de los adjudicatarios, realidades que si bien no contempló la ley, la regulación reglamentaria no puede en modo alguno, transgredir sus fines y objetivos, al contrario optimizarlos; Noveno: Que, siendo así, el Decreto Supremo N° 018-2006-AG, cuya parte final del primer párrafo de su artículo 4 se denuncia ha sido emitido al amparo de la facultad y atribución constitucional otorgada al Poder Ejecutivo, resultando la norma en cuestión imprescindible para la aplicación y cumplimiento de la Ley N° 28667; por lo que, al no haberse incurrido en contravención de los preceptos constitucionales y legales denunciados corresponde desestimar la presente demanda”. Sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República. Expediente Nº 1614-2008-LIMA, publicada el 20 de junio de 2009. MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 97.

27 Demanda interpuesta por el Gobierno Regional de Arequipa contra Decreto Supremo Nº 023-2004-PCM, que establece la jerarquización de los bienes del Estado por su alcance nacional, regional y local, en el marco del proceso de descentralización. Sentencia de la Sala Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, publicada el 17 de octubre de 2008. MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 150.

28 Demanda interpuesta por Gobierno Regional de Arequipa contra el Decreto Supremo Nº 074-2007-PCM (prorroga plazo para transferencia a gobiernos regionales de función de administración del proceso de saneamiento físico legal de la propiedad agraria. Resultado infundada. Sentencia de la Sala Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República. Expediente Nº 1907-2005-LIMA, publicada el 17 de junio de 2006. MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p.151.

29 HUAPAYA TAPIA, Ramón. “El régimen constitucional y legal de los recursos naturales en el ordenamiento jurídico peruano (una visión desde el Derecho Administrativo de los bienes públicos)”. En: LÓPEZ-RAMÓN, Fernando y VIGNOLO CUEVA, Orlando (coordinadores). El dominio público en Europa y América Latina. 1ª edición, Círculo de Derecho Administrativo, Lima, 2015, pp. 395-417.

30 VIGNOLO CUEVA, Orlando. “El sistema de fuentes de los bienes municipales peruanos”. En: LÓPEZ-RAMÓN, Fernando y VIGNOLO CUEVA, Orlando. Ob. cit., pp. 419-444.

31 DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “Evolución y formación del concepto de bienes del Estado (privados y de dominio público) en el ordenamiento jurídico peruano”. En: LÓPEZ-RAMÓN, Fernando y VIGNOLO CUEVA, Orlando. Ob. cit., pp. 495-514.

32 Los académicos nacionales citados en los tres numerales precedentes pertenecen a la Red Internacional de Bienes Públicos, cuya Primera Jornada de la Red se realizó en octubre de 2014, en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile, bajo la conducción del profesor español Fernando López-Ramón, catedrático de la Universidad de Zaragoza. En dicha Red se agrupan equipos de investigación de universidades e instituciones académicas de la Europa Mediterránea y de Latinoamérica que se proponen abordar habitualmente las variadas cuestiones que plantea el régimen jurídico de los bienes públicos. La oportunidad de su formación viene dada por la conveniencia de proporcionar criterios independientes en relación con las oscilantes tendencias de privatización y nacionalización que rodean la materia, instrumentando también medios para revalorizar y rentabilizar los patrimonios administrativos (LÓPEZ-RAMÓN, Fernando. “Introducción”. En: LÓPEZ-RAMÓN, Fernando y VIGNOLO CUEVA, Orlando. Ob. cit.). Los objetivos de la Red Internacional de Bienes Públicos se han asentado conforme a los mandatos académicos de su constitución. Así pues, en junio de 2015 se desarrolla en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Santa María de la ciudad de Arequipa, Perú, la Segunda Jornada de Bienes Públicos, cuyo eje temático fue el de las obras púbicas. La Tercera Jornada de Bienes Públicos, cuyo tema central fue el de los Bienes Culturales, se desarrolló en junio de 2016, con el auspicio académico de la Universidad Externado de Bogotá, Colombia, a la que asistimos (segunda y tercera jornada) con los profesores peruanos Jorge Danós Ordóñez, Richard Martin Tirado, Ramón Huapaya Tapia y Orlando Vignolo Cueva.

33 Nuestro trabajo “Los bienes estatales en la jurisprudencia constitucional”. En: VIGNOLO CUEVA, Orlando y JIMÉNEZ MURILLO, Roberto (coordinadores). Libro Homenaje a Allan Brewer-Carías. Comentarios a la jurisprudencia de Derecho Administrativo del Tribunal Constitucional peruano (2000-2010). Ius et veritas, Lima, 2012. En el plano constitucional, expusimos los comentarios al artículo 73 de la Constitución Política del Perú en el libro La Constitución comentada. 2ª edición aumentada, actualizada y revisada, Tomo II, Gaceta Jurídica, Lima, 2013. Asimismo, hemos participado con el trabajo “Propiedad predial estatal. Apuntes acerca del saneamiento patrimonial, competencias administrativas, proceso de descentralización y normativa vigente del sistema nacional de bienes estatales”. En: AA.VV. Diagnóstico y saneamiento de predios en proyectos mineros y energéticos. Thomson Reuters-Caballero Bustamante, Lima, 2014. Nuestro desarrollo temático de mayor amplitud teórica y legislativa está contenido en el libro Comentarios a la Ley y al Reglamento del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Gaceta Jurídica, Lima, 2014; y, finalmente, nuestro aporte a una visión interdisciplinaria de los sistemas administrativos, con el trabajo denominado “Sistema Nacional de Bienes Estatales”. En: AA.VV. Manual del Funcionario Público. Thomson Reuters-Caballero Bustamante, Lima, 2016.

34 La Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, refiere, en el numeral 1.1. del artículo IV del Título Preliminar, el principio de legalidad, por el cual las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al Derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo a los fines para los que les fueron conferidas.

35 En lo referente a la influencia del Derecho Civil en el Derecho Administrativo, el autor español Martín-Retortillo indica que “el tema a tratar debe quedar, ya desde el comienzo, resueltamente delimitado. Y ello porque marginándolo podemos encontrar una serie de cuestiones –análogas en su enunciado aparente, más o menos derivadas o independientes en su realidad– que es preciso diferenciar del tema objeto de nuestro análisis (…). Aquí he de referirme únicamente al posible papel que la técnica civil ha podido prestar a la temática administrativa en el caso de admitir dicha influencia. Este es el problema. ¿Qué supuso pues el Derecho Civil en la formación de ese derecho propio y peculiar de la Administración Pública que es el Derecho Administrativo?, ¿qué relaciones existen en su construcción entre las instituciones civiles y las administrativas?, ¿podemos hablar realmente, como se ha hecho, de un Derecho Administrativo, que llega a ser realidad, que alcanza vida, por medio del Derecho Privado? La tarea de dar respuestas a estas interrogantes supone marcar el único camino cierto, hasta ahora no suficientemente resaltado, para comprender la progresiva y gradual elaboración del Derecho Administrativo”. MARTIN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián. El Derecho Civil en la génesis del Derecho Administrativo y de sus Instituciones. Segunda impresión, Civitas, Madrid, 1996, p. 26. En otra parte, el mismo autor señala que “cuando por una excesiva vinculación a las construcciones jurídico-privadas se niega a las figuras administrativas, precisamente, por su diversidad, su posible integración en la estructura lógica general, en la medida que toda institución o todo concepto jurídico pueden encuadrarse, se está realizando, aún inconscientemente, una comparación. Más exactamente, se está llevando a cabo la mensuración de las mismas. Pero –cabe preguntar–, ¿con qué modulo?, ¿dónde está el paradigma que nos permite decir que el dominio público no supone una verdadera propiedad o que la responsabilidad administrativa es esencial y sustancialmente distinta de la responsabilidad civil?, ¿por qué se emplea como medida el Derecho Privado?, ¿puede y debe esto realmente ser así? De acuerdo con que si tomamos como contraste el Derecho Civil, las figuras administrativas no encajan en sus sistemas. Sin embargo he insistido en que semejante medida lo único que podrá decirnos es que tales figuras, instituciones o conceptos son o no son de Derecho Privado; pero no otra cosa, concluye el autor”. MARTIN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián. Ob. cit., pp. 51 y 52. En similar sentido, García de Enterría indica que el problema no es determinar los límites positivos de aplicación del Derecho Administrativo, sino el inverso, sus límites negativos: cuándo y por qué se aplican a la Administración los derechos generales, cesando así la aplicación de su ordenamiento estatutario específico. Luego agrega que hay otros derechos generales que regulan las mismas materias que las que son objeto del Derecho Administrativo. Así sucede, por ejemplo, con el Derecho Civil. Las figuras civiles del contrato, mandato, responsabilidad, propiedad, etc., tienen su paralelo y su réplica en el Derecho Administrativo. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y RAMÓN FERNÁNDEZ, Tomás. Curso de Derecho Administrativo I. 11ª edición, Civitas, Madrid, 2002, p. 54.

36 No obstante los notables avances en el tratamiento de los bienes del Estado, tanto en el aspecto temático, como en el normativo, aún identificamos diversas normas conceptuales. Así pues, el artículo 3 de la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, señala que “[p]ara los efectos de esta Ley, los bienes estatales comprenden los bienes muebles e inmuebles, de dominio privado y de dominio público, que tienen como titular al Estado o a cualquier entidad pública que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales, independientemente del nivel de gobierno al que pertenezcan”. La norma glosada lo que establece no es en sí un concepto de bienes estatales, sino más bien su clasificación y su división según el dominio. Otra definición la encontramos en la Ley Nº 27785, Ley del Sistema Nacional de Control y Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en cuya Novena Disposición Final (Definiciones), señala como “bienes del Estado a aquellos sobre los cuales el Estado ejerce directa o indirectamente cualquiera de los atributos de la propiedad”. A ello se agrega el Decreto Supremo Nº 033-2005-PCM, que aprueba el Reglamento de la Ley del Código de Ética de la Función Pública, el que indica en su artículo 3 (Definiciones) que para los efectos de la aplicación de las disposiciones de la Ley Nº 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública y del presente reglamento, se tomarán en cuenta la siguiente definición de bienes del Estado, como “cualquier bien o recurso que forma parte del patrimonio de las entidades de la Administración Pública o que se encuentra bajo su administración, destinado para el cumplimiento de sus funciones”.

37 Históricamente, los bienes del Estado o cosas públicas fueron aludidos de manera principal como bienes nacionales desde inicios de la República hasta inicios del siglo XX, inclusive. En efecto, se advierte que mediante Decreto de fecha 12 de setiembre de 1821, el General Don José de San Martín dispuso que siendo de suma importancia en las rentas del Estado simplificar su administración, reuniendo los ramos análogos para que reciban un impulso uniforme: he venido en mandar que se establezca una Dirección General de Censos y Obras Pías, que administre todos los haberes del Estado que se contengan en esta denominación: tales son en el día las temporalidades que fueron secuestradas a los jesuitas, los bienes que administraba la Inquisición! los pertenecientes al monasterio del Escorial y los que se titulaban censos de indios (…)”. Con este primer antecedente histórico, debidamente entendido en el contexto de la naciente República que estuvo bajo el dominio de la corona española, identificamos el primer antecedente del registro de los bienes del Estado. Posteriormente, la Convención Nacional aprobó la Ley de Organización del Consejo de Ministros del 4 de diciembre de 1856, estipulando: “Artículo 8. El conocimiento de los asuntos se distribuirá entre los Ministros en la forma siguiente: (…) El Ministro de Gobierno conocerá de lo relativo á órden público: (…) Juntas Departamentales (…). El Ministro de Obras Públicas de lo relativo á: Caminos, Puentes, Canales, Obras sobre los ríos, Irrigación, Desagües, Derechos sobre vías de comunicación, Edificios públicos, Ingenieros civiles, Protección de la agricultura, de la industria y minería. (…). El Ministro de Justicia conoce de lo relativo á: (…). Penitenciarías, presidios y cárceles: (…). El Ministro de Instrucción conocerá de lo relativo á: Monumentos históricos y artísticos: Bibliotecas, Museos y conservatorios de artes. (…). El Ministro de Beneficencia conocerá de lo relativo á: Hospitales, Casas de refugio y maternidad: (…). El Ministro de Guerra conocerá de lo relativo á: Conservación y reparación de los establecimientos militares, incluyendo los de educación profesional para el ejército y marina: (…). El Ministro de Hacienda conoce de lo relativo á: (…). Administración de los bienes del Estado: Cumplimiento de las sentencias en el ramo de hacienda: (…)” (ARANDA, Ricardo. Ob. cit., pp. 50-52). En similar línea de tiempo, encontramos que el Código de Enjuiciamientos Civil establece en el artículo 1153, en el marco procesal del juicio ejecutivo, que “[n]o puede trabarse embargo: 1. Por deuda de los pueblos, en cosas públicas y destinadas al uso común (…)” (DE LA LAMA, Miguel A. Código de Enjuiciamiento en materia civil. 2ª edición, Gil, Lima, 1905), que no es otro concepto de lo que actualmente la doctrina desarrolla como la inembargabilidad de los bienes de dominio público. En cuanto al término de bienes nacionales, los compiladores de la época dieron cuenta de un conjunto de normas bajo ese epígrafe, todo ello, a propósito de la regulación de las limitaciones de la compraventa de inmueble nacional mediante subasta pública, proveniente del Código Civil de 1852 (artículo 1513 y ss.). En efecto, en dicha compilación se da cuenta del Decreto de 12 de noviembre de 1886, que reguló el Arrendamiento de Bienes Nacionales, dispuso que “[c]uando sea necesario proceder al arrendamiento (de inmuebles), el Poder Ejecutivo ordenará que la Sección de Bienes Nacionales de Lima (del Ministerio de Hacienda) y las Juntas Departamentales en los demás departamentos, mande tasar por uno o más peritos el precio de la merced conductiva y las reparaciones absolutamente indispensables para la conservación del inmueble y levantar el plano de la finca” (artículo 3), lo que incluye la Ley de 22 de diciembre de 1888, de denuncia de rentas y bienes nacionales (artículo 1), agregando que tales denuncias solo tienen lugar después de la publicación de la presente ley, debiendo mientras tanto el Poder Ejecutivo disponer lo conveniente para la formación del margesí de los bienes nacionales ó de corporaciones (artículo 5) (ARANDA, Ricardo. Ob. cit., pp. 753-765). En el inicio del siglo XX el registro patrimonial estatal fue constituido como el Margesí de Bienes Nacionales, mucho antes de 1914, año en el que se instaura orgánicamente en el Ministerio de Hacienda como un registro administrativo del patrimonio nacional, con la Resolución Suprema s/n, de fecha 30 de abril de 1914. Por otra parte, el término de bienes fiscales se asoció a la actividad controlista y recaudadora del Estado, respecto de sus actividades económicas y patrimoniales, pues incluso, así se infiere cuando en la parte considerativa de la Resolución ante acotada se indica que “es igualmente necesario conocer con la oportunidad debida el estado de la defensa de los derechos y acciones que corresponden al Fisco”. La terminología del fisco fue refrendada en el Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, aprobado por Decreto Supremo Nº 025-78-VC. Ya en las últimas dos décadas se ha uniformizado la nomenclatura administrativa, entendiéndose por bienes públicos o bienes del Estado al patrimonio que es de su titularidad o de propiedad, cuyas categorías de bienes de dominio privado y bienes de dominio público, son las que tienen mayor arraigo en la teoría comparada del Derecho Administrativo, como consta del derogado Reglamento de Administración de los bienes de propiedad estatal, aprobado por Decreto Supremo Nº 154-201-EF y la actual Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, normas legales, su reglamento y normas conexas.

38 El artículo 60 de la Constitución Política del Perú señala que “(…) solo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón del alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional (…)”. La actividad empresarial estatal, como la consecuente decisión jurídica y política para su existencia, tiene carácter excepcional y aun cuando ello sea así, una determinada empresa tendrá administrará presupuesto (capital social) y patrimonio (mobiliario e inmobiliario), a los efectos de cumplir su objeto social con niveles de rentabilidad comprobada. En cuanto a lo acotado, se señala que hay que tener presente que el rol subsidiario del Estado en materia empresarial constituye también un mecanismo de control para que los recursos públicos se destinen a satisfacer necesidades que no pueden ser atendidas por el mercado o que lo hagan en forma incompleta (KRESALJA, Baldo. El principio de subsidiaridad en materia económica. Análisis de las constituciones peruanas de 1979 y 1993. Palestra, Lima, 2010, p. 99).

39 El Decreto Legislativo Nº 1031, que promueve la eficiencia de la actividad empresarial del Estado, constituye la norma regulatoria de los alcances del artículo 60 de la Constitución Política. El artículo 3 refiere que “la actividad empresarial del Estado se desarrolla en forma subsidiaria, autorizada por Ley del Congreso de la República y sustentada en razón del alto interés público o manifiesta conveniencia nacional, en cualquier sector económico, sin que ello implique una reserva exclusiva a favor del Estado o se impida el acceso de la inversión privada. Las empresas del Estado se rigen por las normas de la actividad empresarial del Estado y de los sistemas administrativos del Estado, en cuanto sean aplicables, y supletoriamente por las normas que rigen la actividad empresarial privada, principalmente por la Ley General de Sociedades y el Código Civil”. En una clara distinción del régimen general de los bienes del Estado, la norma acotada señala en su artículo 10, que “[l]os bienes de las empresas del Estado se rigen únicamente por las disposiciones contenidas en las normas de la actividad empresarial del Estado y por las disposiciones pertinentes del Código Civil, no siendo aplicable la normativa de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales-SBN, ni aquella que rige sobre los bienes estatales o públicos. Subsiste el deber de información establecido en esta materia por el artículo 10 de la Ley Nº 29151-Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (numeral 10.1)”. Así entonces, prima la aplicación del Decreto Legislativo Nº 1031, la Ley General de Sociedades y el Código Civil, lo cual es aplicable a la gestión del patrimonio empresarial por parte de los correspondientes Directorios. Retomando el tema del patrimonio, se señala en cuanto a su financiamiento, el patrimonio de las empresas públicas en un inicio, para su constitución, proviene del Estado (por transferencias presupuestarias del Gobierno Central), a ello se suma la posibilidad de acudir a préstamos, por lo que se ve la conveniencia de crear ahora patrimonios separados. Luego se agrega que los recursos de las empresas del Estado incluyen a los bienes de su propiedad, los cuales no pertenecen al Estado (cuando no están afectos a servicios públicos o a obras de uso público) y por tanto no son bienes públicos. En esto debemos ser claramente enfáticos. (CÉSPEDES ZAVALETA, Adolfo. El Estado empresario: verdades, conjetura y mitos jurídicos. Caballero Bustamante, Lima, 2010, pp. 74 y 75). Lo comentado anteriormente establece la distinción entre bienes de uso operativo (objeto social) y uso operativo (uso administrativo), lo que puede resultar concordante con lo que refiere la parte final del numeral 10.2 del artículo 10 del Decreto Legislativo Nº 1031 en comentario, cuyo texto indica que “[e]n ningún caso, las Empresas del Estado pueden ser propietarias de bienes de dominio o uso público”.

40 La Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, tiene como antecedentes el Reglamento del Patrimonio Fiscal, aprobado por Decreto Supremo de fecha 6 de julio de 1950, norma que se inserta a un derecho administrativo nacional por demás básico, como también al ordenamiento legal de la época. Como toda norma de su tiempo, tenía como finalidad brindar una herramienta que permita que el patrimonio estatal, esencialmente a cargo del entonces Gobierno Central, sea registrado, administrado y dispuesto con fines de interés nacional. Dicho Reglamento contó con 70 (setenta) artículos que desarrollaron temas como el del Margesí de Bienes Nacionales, el Margesí de Bienes Inmuebles, de la intervención en los contratos sobre inmuebles, de la venta o permuta de propiedad fiscal, de las afectaciones en uso, de los arrendamientos, de la búsqueda de tesoros, de la defensa del patrimonio fiscal y de la denuncia contra funcionarios responsables. Cabe señalar que todas estas funciones le fueron delegadas mediante el reglamento referido a la entonces Dirección de Bienes Nacionales del Ministerio de Hacienda. Posteriormente se dicta el Decreto Supremo Nº 025-78-VC, de fecha 11 de mayo de 1978, que aprueba el reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal. Con mejor técnica legislativa que la de su precedente, este Reglamento reguló, en 27 capítulos, diversas temáticas de la propiedad fiscal, como se denominaba entonces a los bienes de propiedad estatal. Cabe agregar que el referido reglamento fue diseñado a los efectos de que sea la ex-Dirección General de Bienes Nacionales del Ministerio de Vivienda y Construcción la entidad operadora del registro, control y administración del patrimonio fiscal. Posteriormente, en el Gobierno de Transición del Presidente Valentín Paniagua, se dicta el Decreto Supremo Nº 154-2001-EF, de fecha 18 de julio de 2001, que aprueba el Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal, con una visión más comprehensiva y visionaria para dicha etapa, de cómo se debía administrar y disponer la propiedad estatal como herramienta del progreso social y económico del país. Esta norma concluye en su vigencia, cuando se aprueba el Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Cabe agregar que el Reglamento últimamente acotado tuvo vigencia en su primera etapa cuando la entonces Superintendencia de Bienes Nacionales-SBN, fuera adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas por mandato de la Ley Nº 27395, de 29 de diciembre de 2000. Posteriormente, mediante Decreto Supremo Nº 004-2007-VIVIENDA, la SBN es adscrita al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

41 Al respecto, la autora española Chinchilla indica, refiriéndose a los bienes patrimoniales o bienes de dominio privado del Estado, que la categoría en cuestión forma parte del objeto –ya sea normativo o científico– del derecho administrativo, pues en realidad, los bienes que la integran están sometidos a un régimen plagado de excepciones y exorbitancias respecto del derecho común de la propiedad privada contenido en el Código Civil. En efecto, agrega la autora, la doble condición pública del sujeto al que pertenecen estos bienes y de los fines a los que de una manera directa o indirecta, estos sirven (elemento este segundo que no deja de ser consecuencia del primero), implicando una serie de derogaciones del derecho común, tan numerosas y de tanta trascendencia, que acaban convirtiendo la regulación de los bienes patrimoniales del Estado en un Derecho Propio y específico de estos bienes –el derecho público de la propiedad privada del Estado–, muy distinto del Derecho Privado que en teoría los regula y no tan distinto, sin embargo, del Derecho Público que rige los bienes de la categoría opuesta que es el demanio (bienes de dominio público). CHINCHILLA MARÍN, Carmen. Bienes patrimoniales del Estado. Concepto y formas de adquisición por atribución de ley. Marcial Pons, Madrid, 2001, p. 44.

42 Sustentamos nuestro comentario en el hecho que el Título Preliminar del Código Civil, normativa que por lo demás pertenece al Derecho Público, aun cuando se encuentre contenida en un cuerpo jurídico de derecho común, establece en el artículo IX que “las disposiciones del Código Civil se aplican supletoriamente a las relaciones y situaciones jurídicas reguladas por otras leyes, siempre que no sean incompatibles con su naturaleza”. En efecto, será la naturaleza física (bien mueble o bien inmueble) o la naturaleza jurídica (por ejemplo, la correspondiente a los bienes de dominio privado), la que determinará si en un caso concreto es aplicable alguna normativa (de los derechos reales) a la propiedad estatal. Por lo demás, el acotado Código, norma aprobada por ley (Decreto Legislativo Nº 295), señala en el artículo 881 que son derechos reales los regulados en este Libro y otras leyes. Así pues, los derechos reales no son exclusivos del derecho común, sino también se irradian al derecho público, en lo que se le conoce como los derechos reales administrativos, tema abordado por la doctrina comparada. GONZÁLES PÉREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Civitas, Madrid, 1984.

43 Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República. Es objeto de la Ley propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas y procedimientos técnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, así como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nación (artículo 2).

44 LOWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985. En: FERRERO COSTA, Raúl (compilador). Materiales de enseñanza. Derecho Constitucional General. 2ª edición, Pacífico, Lima, 2015, p. 101.

45 Artículo 21.- Los yacimientos y restos arqueológicos, construcciones, monumentos, lugares, documentos bibliográficos y de archivo, objetos artísticos y testimonios de valor histórico, expresamente declarados bienes culturales y provisionalmente los que se presumen como tales, son patrimonio de la Nación, independientemente de su condición de propiedad privada o pública. Están protegidos por el Estado. La ley garantiza la propiedad de dicho patrimonio. Fomenta conforme a ley, la participación privada en la conservación, restauración, exhibición y difusión del mismo, así como su restitución al país cuando hubiere sido ilegalmente trasladado fuera del territorio nacional.

46 Artículo 2.- Los bienes culturales inmateriales integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación, por su naturaleza, pertenecen a la Nación; ninguna persona natural o jurídica puede arrogarse la propiedad de algún bien cultural inmaterial, siendo nula toda declaración en tal sentido, haya sido o no declarado como tal por la autoridad competente. Las comunidades que mantienen y conservan bienes culturales inmateriales pertenecientes al Patrimonio Cultural Inmaterial, son los poseedores directos de dicho Patrimonio. El Estado y la sociedad tienen el deber de proteger dicho Patrimonio.

47 Artículo 41.- La ley establece la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como el plazo de su inhabilitación para la función pública. El plazo de prescripción se duplica en caso de delitos cometidos contra el patrimonio del Estado.

48 Artículo 54.- El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo que los cubre. El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley. En su dominio marítimo, el Estado ejerce soberanía y jurisdicción, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley y con los tratados ratificados por el Estado. El Estado ejerce soberanía y jurisdicción sobre el espacio aéreo que cubre su territorio y el mar adyacente hasta el límite de las doscientas millas, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de conformidad con la ley y con los tratados ratificados por el Estado.

49 Respecto de los actos administrativos que determinaron la aprobación de la donación a favor del gobierno de Ecuador, puede consultarse nuestro trabajo “Los bienes estatales en la jurisprudencia constitucional”. En: VIGNOLO CUEVA, Orlando y JIMÉNEZ MURILLO, Roberto (coordinadores). Libro Homenaje a Allan Brewer-Carías. Comentarios a la jurisprudencia de Derecho Administrativo del Tribunal Constitucional peruano (2000-2010). Ius et veritas, Lima, 2012, pp. 112 y 113.

50 Artículo 66.- Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares.

La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal. El artículo 67 de la carta magna añade que “[e]l Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos”. El artículo 68 acota la secuencia del tema con el siguiente texto: “El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas”.

51 La Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, establece que “[s]e consideran recursos naturales a todo componente de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o potencial en el mercado, tales como: a. las aguas: superficiales y subterráneas; b. el suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrícolas, pecuarias, forestales y de protección; c. la diversidad biológica: como las especies de flora, de la fauna y de los microorganismos o protistos; los recursos genéticos, y los ecosistemas que dan soporte a la vida; d. los recursos hidrocarburíferos, hidroenergéticos, eólicos, solares, geotérmicos y similares; e. la atmósfera y el espectro radioeléctrico; f. los minerales; g. los demás considerados como tales. El paisaje natural, en tanto sea objeto de aprovechamiento económico, es considerado recurso natural para efectos de la presente Ley” (artículo 3). Dicha norma agrega que “[l]os recursos naturales mantenidos en su fuente, sean estos renovables o no renovables, son Patrimonio de la Nación. Los frutos y productos de los recursos naturales, obtenidos en la forma establecida en la presente Ley, son del dominio de los titulares de los derechos concedidos sobre ellos” (artículo 4). De otra parte, se suma al repertorio normativo de la materia, la Ley N° 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, las que “(…) constituyen patrimonio de la Nación. Su condición natural debe ser mantenida a perpetuidad pudiendo permitirse el uso regulado del área y el aprovechamiento de recursos, o determinarse la restricción de los usos directos” (artículo 1), acotándose que “[l]as Áreas Naturales Protegidas, con excepción de las Áreas de Conservación Privadas, son de dominio público y no podrán ser adjudicadas en propiedad a los particulares. Cuando se declaren Áreas Naturales Protegidas que incluyan predios de propiedad privada, se podrá determinar las restricciones al uso de la propiedad del predio, y en su caso, se establecerán las medidas compensatorias correspondientes. La administración del Área Natural Protegida promoverá la suscripción de acuerdos con los titulares de derechos en las áreas, para asegurar que el ejercicio de sus derechos sea compatible con los objetivos del área” (artículo 4). También debe mencionarse a la Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos, la que dispone que “[e]l agua constituye patrimonio de la Nación. El dominio sobre ella es inalienable e imprescriptible. Es un bien de uso público y su administración solo puede ser otorgada y ejercida en armonía con el bien común, la protección ambiental y el interés de la Nación. No hay propiedad privada sobre el agua” (artículo 2). Se incluye la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, la que establece que “[e]l patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación está constituido por lo siguiente: a. Los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre. b. Los recursos forestales y de fauna silvestre mantenidos en su fuente. c. La diversidad biológica forestal y de fauna silvestre, incluyendo sus recursos genéticos asociados. d. Los bosques plantados en tierras del Estado. e. Los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre. f. Las tierras de capacidad de uso mayor forestal y tierras de capacidad de uso mayor para protección, con bosques o sin ellos. g. Los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre en tanto sean objeto de aprovechamiento económico. Las plantaciones forestales en predios privados y comunales y sus productos se consideran recursos forestales pero no son parte del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación” (artículo 4). Asimismo, el ordenamiento jurídico de la materia presenta normas legales de data anterior a las glosadas, como son el Decreto Supremo Nº 042-2005-EM, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, el Decreto Supremo Nº 014-92-PCM, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, como el Decreto Ley Nº 25977, Ley General de Pesca.

52 Recomendamos revisar el trabajo de HUAPAYA TAPIA, Ramón. “El régimen constitucional y legal de los recursos naturales en el ordenamiento jurídico peruano”. En: Derecho Administrativo y Propiedad. Nº 14, Círculo de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2014.

53 Artículo 70.- A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio.

54 La expropiación consiste en una potestad que se concretiza en un acto de derecho público por el cual el Estado priva coactivamente a un particular, o a un grupo de ellos, de la titularidad de un determinado bien. Para ello, es preciso que el Poder Legislativo lo declare, mediante ley, y sobre la base de la existencia de una causa real y apremiante de seguridad nacional o necesidad pública. Dado que la expropiación compromete seriamente la titularidad de la propiedad de bien, la Constitución ha establecido una serie de garantías para que se lleve a cabo el ejercicio de esta potestad (STC Exp. Nº 00031-2004-AI/TC, f. j. 5).

55 Decreto Legislativo Nº 1192, que aprueba la Ley Marco de Adquisición y Expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de propiedad del Estado, liberación de Interferencias y dicta otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura.

Artículo 1.- El presente Decreto Legislativo tiene por objeto establecer el régimen jurídico aplicable a los procesos de Adquisición y Expropiación de inmuebles, transferencia de bienes inmuebles de propiedad del Estado y liberación de Interferencias para la ejecución de Obras de Infraestructura de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 de la Constitución Política del Perú.

Es de interés público primordial la Adquisición y Expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de propiedad del Estado y liberación de Interferencias para la ejecución de Obras de Infraestructura.

56 La doctrina nacional señala la expropiación puede ser originalmente válida pues se aprueba por la ley que declara la causa expropiandi y la necesidad de indemnización; pero ese acto puede devenir sobrevenidamente en inválido si no se respeta el debido proceso, no se realiza la tasación del bien o finalmente nunca se paga la justa indemnización. Se agrega que el Tribunal Constitucional ha reconocido la necesidad de que se cumpla el debido proceso, de tal manera que la expropiación para ser considerada legítima: “debe observar en primer término, el principio de legalidad, en virtud del cual la actividad de todas las personas y la administración pública está sometida, primero, a la Constitución Política, y segundo, al ordenamiento jurídico positivo. En segundo término, para que la expropiación como procedimiento sea legítima, tiene que respetarse el derecho del debido proceso del titular del derecho de propiedad” (STC Exp. Nº 05614-2007-PA/TC, f. j. 10). GONZALES BARRÓN, Gunther. Derecho Urbanístico. 6ª edición, Jurista, Lima, 2011, p. 209.

57 Artículo 73.- Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico.

58 En cuanto a la normativa especial de los bienes de dominio público, puede consultarse nuestro trabajo compilatorio Compendio de legislación de la propiedad estatal. Tomos I y II, Arial, Lima, 2000. En lo relativo a los aspectos doctrinarios y normativos actualizados, puede revisarse dicha temática en Comentarios a la Ley y al Reglamento del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Gaceta Jurídica, Lima, 2014, pp. 227 y ss.

59 A manera de referencia, indicaremos que la Ley Nº 26599, del 24 de abril de 1996, modificó el artículo 648 del Código Procesal Civil para que todos los bienes del Estado –incluyendo los de dominio privado– sean inembargables. Dicha norma fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional (Exp. Nº 006-96-I/TC), mediante sentencia publicada el 7 de marzo de 1997. Curiosamente, la Ley Nº 26756 se publica el mismo día, constituyendo una Comisión encargada de elaborar un proyecto de ley que determinaría los bienes del Estado que podían ser embargados, indicando que solo serían embargables los bienes incluidos expresamente en esa ley que, sin resultado legislativo concreto. Además, dicha ley estableció en su Única Disposición Transitoria un procedimiento especial de pago, el cual fue declarado inconstitucional posteriormente por el Tribunal Constitucional (Exp. Nº 022-96-I/TC), mediante sentencia de fecha 15 de marzo de 200, publicada el 11 de mayo del 2001. Cabe indicar que meses antes de los hechos antes anotados, se había publicado el Decreto de Urgencia Nº 019-2001, del 11 de febrero del 2001 (actualmente derogada), señalando que los depósitos de dinero en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional eran inembargables y que las obligaciones a cargo del Estado determinadas por mandato judicial serían pagadas conforme a la Ley N° 26756. Un día después de declararse inconstitucional la Única Disposición Transitoria de dicha ley, se publicó el Decreto de Urgencia Nº 055-2001 (el 12 de mayo del 2001), estableciendo el procedimiento para el pago de sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en procesos seguidos con el Estado. Contra este último decreto, la Defensoría del Pueblo interpuso demanda de inconstitucionalidad. El 7 de diciembre del 2001, la Ley Nº 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, derogó la Ley Nº 26756 y los Decretos de Urgencia Nºs 019-2001 y 055-2001, que reguló un procedimiento garantista de ejecución de sentencias. Posteriormente, el 16 de marzo del 2002, dicha ley fue modificada por la Ley Nº 27684, estableciendo un procedimiento menos garantista y restituyó la vigencia de la Ley Nº 26756, mas no la norma declarada inconstitucional, el Decreto de Urgencia Nº 019-2001 y dos artículos del Decreto de Urgencia Nº 055-2001.Finalmente, la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra el Decreto de Urgencia Nº 055-2001, fue acumulada a su vez con la demanda de inconstitucionalidad planteada por el Colegio de Abogados de Ica contra el acotado decreto y la Ley Nº 27684, la que fue resuelta por el Tribunal Constitucional (Exps. Nºs 00015-2001-AI/TC, 00016-2001-AI/TC y 00004-2002-AI/TC), mediante sentencia de fecha 29 de enero de 2004, publicada el 1 de febrero de 2004, por la que declaró la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley Nº 26756 en la parte que contiene el adverbio solo y de la expresión única y exclusivamente del artículo 42 de la Ley Nº 27584, modificado por el artículo 1 de la Ley Nº 27684.

60 La mutación implica el cambio de la afectación entre órganos de una misma Administración Pública. Así también, la mutación demanial puede afectar a otro de los elementos del demanio, como es la titularidad, como ocurre en los supuestos de sucesión entre entes públicos (fusión de dos entidades); también se altera la titularidad demanial cuando se produce una transferencia de la competencia sobre el servicio público a que los bienes están afectos a favor de un ente territorial diverso del que la ostentaba, máxime cuando el traspaso de competencias se efectúa por ley. PARADA, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo III. Bienes Públicos. Derecho Urbanístico. 7ª edición, Marcial Pons, Madrid, 1998, pp. 70 y 71. Destacamos que, en todos los casos, la mutación demanial implica el cambio de competencia de una entidad a otra, fundamentada en competencias atribuidas por ley expresa, para que sea aprobada conforme a las reglas del debido procedimiento.

61 Artículo 166.- La Policía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno (…). Garantiza el cumplimiento de las leyes y seguridad del patrimonio público y del privado (…).

62 Artículo 170.- La ley asigna los fondos destinados a satisfacer los requerimientos logísticos de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional (…).

63 Artículo 175.- Solo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional pueden poseer y usar armas de guerra. Todas las que existen, así como las que se fabriquen o se introduzcan en el país pasan a ser propiedad del Estado sin proceso ni indemnización.

64 Revisar PROYECTO ESPECIAL DE TITULACIÓN DE TIERRAS Y CATASTRO RURAL. Compendio de Normas Legales sobre titulación de predios rurales. Proyecto Especial de Titulación de tierras y catastro rural, Lima, 2006.

65 Artículo 88.- El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquier otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona. Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta.

66 El abandono en general es una figura compleja que puede darse con relación a toda clase de bienes. El abandono de la tierra tiene numerosos antecedentes en la tradición jurídica peruana y de los otros países andinos. Los incas no concibieron que alguien pudiera dejar la tierra arable sin cultivar. En la legislación colonial encontramos numerosas disposiciones dictadas para promover “el poblamiento y cultivo de los campos en los nuevos territorios”. A inicios de la República, Simón Bolívar dictó el Decreto de 14 de diciembre de 1825 que dispuso la entrega de tierras del Estado a los naturales del país, condicionada a la pérdida de la posesión y la propiedad si no emprendían el trabajo que demandaban. Luego, se han dictado numerosas leyes sobre tierras de montaña de acuerdo con la misma doctrina. Los Códigos Civiles de 1936 y el Decreto Ley N° 17716 han reconocido el abandono como un modo de extinción del derecho de propiedad privada. FIGALLO ADRIANZÉN, Guillermo. “Comentarios al artículo 88 de la Constitución Política del Perú”. En: AA.VV. La Constitución Comentada. Tomo II, 2ª edición, Lima, 2013, p. 444. En lo relativo a la alusión de la reversión aludida en el Código Civil de 1984 (artículo 968, numeral 4), por la cual la propiedad se extingue por abandono del bien durante 20 años, en cuyo caso el predio pasa a dominio del Estado, debemos distinguir entre la reversión dispuesta por mandato constitucional de tierras agrarias que obedecen al nexo del dominio originario (estatal) transferido o conferido a las comunidades campesinas, versus la reversión dispuesta por mandato legal (Código Civil). La distinción no es nimia, pues recordemos que la Constitución Política de 1993 establece que el Estado protege y garantiza la propiedad, la cual solamente la puede adquirir de los particulares mediante la expropiación, previa ley del congreso. Entonces, si la carta magna señala cómo es que puede adquirir legítimamente bienes de particulares, la disposición antes aludida del Código Civil resulta derogada tácitamente en el contexto del ordenamiento jurídico nacional. De allí la discutible vigencia del artículo 11 de la Ley Nº 29415, Ley de saneamiento físico legal de predios tugurizados con fines de renovación urbana, el que señala que “el abandono a que se refiere el artículo 968, numeral 4, del Código Civil constituye un modo de extinguir la propiedad, el mismo que se materializa mediante acto administrativo a cargo de las municipalidades provinciales (…)”. Véase el trabajo de GONZALES BARRÓN, Gunther. “Comentarios al artículo 70 de la Constitución Política”. En: AA.VV. La Constitución Comentada. Tomo II, 2ª edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2013, p. 195 y ss.

67 Ley Nº 26505, Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas.

Artículo 1.- La presente Ley establece los principios generales necesarios para promover la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas.

Artículo 2.- El concepto constitucional tierras en el régimen agrario, comprende a todo predio susceptible de tener uso agrario. Entre otras, están comprendidas las tierras de uso agrícola, de pastoreo, las tierras con recursos forestales y de fauna, las tierras eriazas, así como, las riberas y márgenes de álveos y cauces de ríos, y en general, cualquier otra denominación legal que reciba el suelo del territorio peruano. El régimen jurídico de las tierras agrícolas se rige por el Código Civil y la presente Ley.

Artículo 3.- Las garantías previstas en los artículos 70 y 88 de la Constitución Política significa que por ningún motivo se podrá imponer limitaciones o restricciones a la propiedad de las tierras distintas a las establecidas en el texto de la presente Ley. Las áreas naturales protegidas por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre mantienen su intangibilidad. Se mantienen igualmente vigentes las normas referidas a la protección del patrimonio inmobiliario de carácter histórico y arqueológico del país.