El ejercicio de la facultad tributaria del Estado debe realizarse sobre la base de determinados principios a fin de no afectar el patrimonio de los contribuyentes. Dentro de estos principios tenemos el de no confiscatoriedad que limita el ejercicio de la potestad tributaria estatal y que constituye un mecanismo de defensa de ciertos derechos constitucionales, empezando, desde luego, por el derecho de propiedad. Ahora, corresponde conocer los alcances de este sobre la base de lo explicado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

Función o estructura

¿Qué función institucional cumple el principio de no confiscatoriedad tributaria?

Con su observancia se asegura que ciertas instituciones que conforman nuestra Constitución económica, como el pluralismo económico, la propiedad o la empresa, no resulten suprimidas o vaciadas de contenido cuando el Estado ejerza su potestad tributaria. De modo que el principio de no confiscatoriedad de los tributos constituye un principio estructural de la Constitución tributaria, establecida en la Ley Fundamental de 1993.

STC Exp. Nº 02727-2002-AA/TC, f. j. 4.

¿Qué estructura presenta el principio de no confiscatoriedad tributaria?

El principio de no confiscatoriedad tributaria tiene la estructura propia de lo que se denomina un concepto jurídico indeterminado. Es decir, su contenido constitucionalmente protegido no puede ser precisado en términos generales y abstractos, sino analizado y observado en cada caso, teniendo en consideración la clase de tributo y las circunstancias concretas de quienes estén obligados a sufragarlo. No obstante, teniendo en cuenta las funciones que cumple en nuestro Estado Democrático de Derecho, es posible afirmar, con carácter general, que se transgrede el principio de no confiscatoriedad de los tributos cada vez que un tributo excede el límite que razonablemente puede admitirse como justificado en un régimen en el que se ha garantizado constitucionalmente el derecho subjetivo a la propiedad y, además, ha considerado a esta como institución, como uno de los componentes básicos y esenciales de nuestro modelo de Constitución económica.

STC Exp. Nº 02727-2002-AA/TC, f. j. 5.

Límites al ejercicio de la potestad tributaria

¿Qué significa que el principio de no confiscatoriedad sirve para defender los derechos constitucionales?

Uno de los principios constitucionales a los cuales está sujeta la potestad tributaria del Estado es el de no confiscatoriedad de los tributos. Este principio informa y limita el ejercicio de la potestad tributaria estatal y, como tal, constituye un mecanismo de defensa de ciertos derechos constitucionales, empezando, desde luego, por el derecho de propiedad, ya que evita que la ley tributaria pueda afectar irrazonable y desproporcionadamente la esfera patrimonial de las personas.

STC Exp. Nº 02727-2002-AA/TC, f. j. 4.

¿Cómo debe ejercerse la potestad tributaria luego de reconocida la existencia del principio de no confiscatoriedad?

El principio de no confiscatoriedad es un parámetro de observancia que la Constitución impone a los órganos que ejercen la potestad tributaria al momento de fijar la base imponible y la tasa del impuesto. Este supone la necesidad de que, al momento de establecerse o crearse un impuesto, con su correspondiente tasa, el órgano con capacidad para ejercer dicha potestad respete exigencias mínimas derivadas de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

STC Exp. Nº 02727-2002-AA/TC, f. j. 5.

¿Existe una relación directa entre el principio de no confiscatoriedad y el de capacidad contributiva?

Sí. Como ha explicado el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia, el principio de no confiscatoriedad se encuentra directamente conectado con el derecho de igualdad en materia tributaria o, lo que es lo mismo, con el principio de capacidad contributiva, según el cual, el reparto de los tributos ha de realizarse de forma tal que se trate igual a los iguales y desigual a los desiguales, por lo que las cargas tributarias han de recaer, en principio, donde exista riqueza que pueda ser gravada, lo que evidentemente implica que se tenga en consideración la capacidad personal o patrimonial de los contribuyentes.

STC Exp. Nº 02727-2002-AA/TC, f. j. 4.

Principio de no confiscatoriedad y el derecho de propiedad

¿Se afecta el derecho a la propiedad si se transgrede el principio de no confiscatoriedad?

El Tribunal Constitucional ha explicado que se transgrede el principio de no confiscatoriedad de los tributos cada vez que un tributo excede el límite que razonablemente se admite para no vulnerar el derecho a la propiedad.

STC Exp. Nº 02302-2003-AA/TC, f. j. 13.

¿Cómo se evidencia la trasgresión del principio de no confiscatoriedad?

Situaciones tales como la determinación del monto global del arbitrio sobre la base de montos sobrevaluados o montos no justificados (por ejemplo, ante la inexistencia del informe técnico financiero), evidencian situaciones de confiscatoriedad, pues imponen al contribuyente cargas tributarias que no corresponden a su realidad.

STC Exp. Nº 00053-2004-AI/TC, f. j. VIII.D.1.

¿Cuándo se configura la vulneración del principio de no confiscatoriedad y, por extensión, del derecho a la propiedad?

Se transgrede el principio de no confiscatoriedad de los tributos cada vez que un tributo excede del límite que razonablemente puede admitirse como justificado, en un régimen en el que se ha garantizado el derecho subjetivo a la propiedad, y que, además, ha considerado a esta como institución y como uno de los componentes básicos y esenciales de nuestro modelo de Constitución económica. El problema no es determinar si un impuesto puede gravar, o no, la propiedad, sino establecer qué monto puede resultar contrario a la prohibición de confiscatoriedad. Y en ello, por cierto, no son pertinentes consideraciones tales como que el contribuyente haya tenido ganancias, pérdidas o si simplemente mantuvo su capital o activo fijo.

STC Exp. Nº 03591-2004-AA/TC, f. j. 2.

¿Se vulnera el principio de no confiscatoriedad de manera automática, si una misma actividad sirve de base para gravar dos impuestos distintos?

La respuesta es negativa. La capacidad contributiva de una persona es una sola (cuestión distinta a su expresión en diversas manifestaciones), y todos los tributos que recaen en el mismo contribuyente afectan un mismo patrimonio. En ese sentido, la confiscatoriedad no se configura por sí misma si un mismo ingreso económico sirve de base imponible para dos impuestos, sino más bien, en estos casos, lo que deberá analizarse es si, a consecuencia de ello, se ha originado una excesiva presión tributaria sobre el contribuyente, afectando negativamente su patrimonio.

STC Exp. Nº 02302-2003-AA/TC, f. j. 19.

Criterios para la evaluación de la confiscatoriedad

¿Cómo debe ser analizado u observado el principio de no confiscatoriedad?

La confiscatoriedad en cada caso concreto requerirá la verificación de la no existencia de una relación razonable entre el costo del servicio global que debe solventar cada sujeto y la forma como se ha cuantificado el mismo en su caso, debiendo demostrarse, además, que de acuerdo a sus circunstancias económicas, no le es posible soportar este tributo.

STC Exp. Nº 00053-2004-AI/TC, f. j. VIII.D.1.

¿Qué clase de evaluación debe realizarse ante la alegada confiscatoriedad de un tributo?

La confiscatoriedad puede evaluarse no solo desde el punto de vista cuantitativo, sino también cualitativo, cuando se produzca una sustracción ilegítima de la propiedad por vulneración de otros principios tributarios, sin que en estos casos interese el monto de lo sustraído, pudiendo ser incluso perfectamente soportable por el contribuyente.

STC Exp. Nº 00041-2004-AI/TC, f. j. 56.

¿Qué significa la confiscatoriedad cuantitativa?

La evaluación de la confiscatoriedad cuantitativa tiene una mayor dificultad por cuanto debe determinarse, primero, si el costo global del servicio es el que verdaderamente corresponde al gasto incurrido por el municipio; y, luego, si la distribución de dichos costos entre la totalidad de contribuyentes, ha sido tal, que cada contribuyente termine pagando lo que verdaderamente le corresponde por el beneficio, en función de la intensidad del uso del servicio. Es en este último caso donde radica la mayor dificultad para determinar lo que verdaderamente corresponde pagar y cuál sería el exceso, sobre todo cuando se habla en términos de beneficio potencial. Por ello, es más coherente que, en caso de conflicto, la carga de la prueba respecto a la efectiva prestación del servicio, le corresponda a la administración municipal.

STC Exp. Nº 00041-2004-AI/TC, f. j. 61.

¿Existen reglas para evaluar confiscatoriedad de arbitrios?

La evaluación de confiscatoriedad en el caso de arbitrios se manifiesta por la determinación del monto global del arbitrio sobre la base de montos sobrevaluados o, en el caso de montos no justificados, por la falta del informe técnico financiero que demuestre la determinación de costos. En cada caso concreto, el contribuyente deberá acreditar lo que alega mediante los documentos mínimos indispensables (liquidaciones, órdenes de pago, determinaciones, así como otros elementos que demuestren la falta de recursos para asumir la carga o la no puesta a su disposición del servicio cobrado); sin embargo, será la entidad correspondiente la que asuma el mayor peso de la carga probatoria, debiendo ser ella quien demuestre la razonabilidad entre el costo del servicio y el monto exigido al contribuyente en cada caso específico.

Si el contribuyente personalmente o de manera conjunta reclama en vía administrativa y luego en la judicial la confiscatoriedad de los cobros, sustentándose en peritajes y estudios de certificación técnica, la entidad deberá correr con los costos efectuados por los contribuyentes, en caso sea atendido favorablemente su reclamo o demanda.

STC Exp. Nº 00053-2004-AI/TC, f. j. VIII.D.2.

¿Cómo puede acreditarse la confiscatoriedad de un tributo?

Ahora bien, en cuanto a la supuesta afectación del principio de no confiscatoriedad de los tributos, es importante precisar que además de haberse establecido que para las detracciones no serán necesarias las exigencias del artículo 74 de la Constitución, el Tribunal Constitucional ha señalado que para acreditar la confiscatoriedad en cada caso, es necesario probar la afectación real al patrimonio. Y es que no podría ser de otra manera cuando se alega afectación exorbitante a la propiedad privada en los casos que se alegue confiscatoriedad, es necesario que la misma se encuentre plena y suficientemente demostrada. Ello, en concordancia con lo establecido en el artículo 9 del Código Procesal Constitucional, relativo a la ausencia de estación probatoria en los procesos constitucionales.

STC Exp. Nº 03769-2010-PA/TC, f. j. 31.

¿Cómo se debe acreditar la afectación del principio de no confiscatoriedad en un proceso constitucional?

Si no obra documento alguno mediante el cual se sustenten de manera fehaciente los alegatos de confiscatoriedad expuestos, entonces no será posible generar certeza en el juez constitucional sobre la veracidad de estos, desvirtuándose, en ese sentido, que la exigencia del anticipo del IGV, en el caso de la empresa demandante restrinja su libertad de comercio de manera desproporcionada, amenazando su propia permanencia en el mercado.

STC Exp. Nº 06089-2006-PA/TC, f. j. 41.

Inconstitucionalidad de normas confiscatorias

¿Cómo se determina la inconstitucionalidad de un tributo?

Es preciso distinguir la eventual inconstitucionalidad de un tributo en atención a su incidencia concreta respecto a las circunstancias particulares en las que se encuentre cada uno de los obligados a sufragarlo, y la inconstitucionalidad en la que pueda incurrir la ley que lo regula, la cual solo podría ser determinada, en sentido abstracto, analizando los elementos constitutivos del tributo, y particularmente la materia imponible y la alícuota, cuyos contenidos o dimensiones podrían ser muestra evidentes de un exceso de poder tributario.

STC Exp. Nº 00004-2004-AI/TC, f. j. 20.