Nulidad del acto administrativo
RESUMEN
Los actos administrativos constituyen una declaración de voluntad de la administración cuya validez requiere del cumplimiento de requisitos, tales como la competencia, el objeto, la finalidad pública, la motivación y el debido procedimiento. De no cumplir los elementos señalados, el acto incurre en un vicio que genera su invalidez y su nulidad. En el presente trabajo presentaremos los aspectos más relevantes con relación a las características, causas y efectos de esta figura jurídica.
ALCANCES GENERALES
Presunción de validez
¿En qué consiste la presunción de validez del acto administrativo?
Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.
Causales de nulidad
¿Cuáles son las causales de nulidad del acto administrativo?
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.
DECLARACIÓN DE NULIDAD
Órgano competente
¿Cuál es el órgano competente para declarar la nulidad del acto administrativo?
La nulidad será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad.
Efectos
¿Qué efectos produce la declaración de nulidad?
La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro.
Respecto del acto declarado nulo, los administrados no están obligados a su cumplimiento y los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su negativa.
En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer sus efectos, solo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a la indemnización para el afectado.
Alcances
¿Cuáles son los alcances de la nulidad?
La nulidad de un acto solo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él.
La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales no obstante el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.
Quien declara la nulidad, dispone la conservación de aquellas actuaciones o trámites cuyo contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido en el vicio.
Conservación del acto administrativo
¿En qué casos procede la conservación del acto?
Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora.
|
Actos administrativos afectados por vicios no trascendentes (artículo 14) |
|
- El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación. - El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial. - El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado. - Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio. - Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial. |
Nulidad y su relación con la ejecución y notificación del acto administrativo
¿Cuál es la relación entre los vicios, la ejecución y notificación del acto administrativo?
Los vicios incurridos en la ejecución de un acto administrativo, o en su notificación a los administrados, son independientes de su validez.
NULIDAD DE OFICIO EN SEDE ADMINISTRATIVA
Competencia
¿Quién tiene la competencia para declarar la nulidad de oficio?
El artículo 202 de la Ley N° 27444, del Procedimiento Administrativo General, establece que la nulidad de oficio de las resoluciones administrativas solo puede ser declarada por el funcionario superior jerárquico al que expidió el acto que se invalida, y dentro del plazo de un año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidas.
Esta norma prevé que en sede administrativa se revisen los actos emitidos por cualquier órgano de la Administración, siempre que ello lo realice el superior jerárquico del órgano que emitió la resolución materia de revisión; y que, en caso de que dicho acto haya sido emitido por una autoridad no sometida a subordinación jerárquica, esta última es la facultada para declarar la nulidad.
Plazo para declarar la nulidad de oficio en sede administrativa
¿Cuándo prescribe la declaración de nulidad de oficio?
El artículo 10 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, establece cuáles son los vicios del acto administrativo que causan su nulidad de pleno derecho, mientras que el artículo 202 refiere cuándo procede la nulidad de oficio, y que esta facultad, que es ejercida por autoridad administrativa, prescribe al año, contado a partir de la fecha en que haya quedado consentido, en cuyo caso solo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial, vía proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa. Es decir, la demandada, al emitir la resolución cuestionada, ha actuado en el ejercicio regular de un derecho que no puede entenderse como una afectación a derecho constitucional alguno, pues la demandante, como aparece de lo actuado, sigue percibiendo su pensión, y será el Poder Judicial, bajo los principios del debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, quien determine si la resolución en cuestión contiene o no vicio de nulidad.
¿Qué mecanismo legal puede utilizar la Administración si el plazo para declarar la nulidad ha prescrito ?
En caso de que haya prescrito el plazo, solo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.
¿Cuál es el plazo con el que cuentan los tribunales administrativos regidos por normas especiales para declarar la nulidad de oficio?
Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, solo pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio en sede administrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de sus miembros. Esta atribución solo podrá ejercerse dentro del plazo de un año contado desde la fecha en que el acto es notificado al interesado. También procede que el titular de la entidad demande su nulidad en la vía de proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres años siguientes de notificada la resolución emitida por el consejo o tribunal.
Participación del administrado
¿Por qué se deben incluir a los administrados antes de declarar la nulidad de oficio?
“Conforme se puede apreciar, el citado procedimiento no contempla la incorporación del administrado a quién beneficia los efectos del acto administrativo intervenido, ni del órgano emisor del acto para efectuar la correspondiente defensa de su validez o del ejercicio del derecho de defensa respecto de los intereses que se vean afectados, situación que si bien, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 202 de la Ley Nº 27444, no resulta una obligación legal expresa y exigible a la municipalidad emplazada (conforme lo ha expuesto a fojas 624); sin embargo, es contraria a lo dispuesto por el acápite a) del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política, más aún cuando de por medio se pueda prever la afectación de derechos e intereses de terceros, situación que en el presente caso se ha producido con la instauración del procedimiento administrativo dirigido a revisar la licencia de edificación de la sociedad demandante y a obtener su correspondiente declaración de nulidad, actos que han impedido el ejercicio de los derechos al debido procedimiento y a la defensa de la sociedad recurrente, razones por las cuales debe estimarse la demanda, correspondiendo retrotraer las cosas al estado anterior a la violación de los citados derechos fundamentales, a efectos de que el proceso administrativo sea saneado debidamente, garantizándose la participación tanto del órgano administrativo emisor de la licencia de edificación como de la sociedad recurrente”.
¿Cuál es la finalidad de la notificación de la declaración de nulidad de oficio?
“Por otro lado, cabe precisar que la notificación de la resolución que declara la nulidad del acto administrativo, a la que se refiere el artículo 9.3 in fine del citado reglamento, no puede interpretarse como una suerte de incorporación al trámite de dicho procedimiento, pues la finalidad de la citada notificación únicamente le permite al administrado perjudicado con la nulidad del acto administrativo que tenía a su favor y a la municipalidad emisora de dicho acto conocer la culminación del procedimiento, sin permitírsele la posibilidad de impugnación alguna en sede administrativa, pues conforme lo dispone el citado numeral –y que en la normativa vigente ha sido recogido en el mismo sentido–, dicho pronunciamiento pone fin a la vía administrativa”.
Nulidad en el procedimiento administrativo sancionador ante el Tribunal de Contrataciones del Estado
¿Qué consecuencia genera la no realización de audiencia pública en un procedimiento sancionador?
En el caso particular de las contrataciones con el Estado, la no realización de audiencia pública en un procedimiento sancionador genera el vicio de nulidad, pues se ha vulnerado el principio de debido procedimiento del supuesto infractor. En este sentido se alude expresamente al artículo 230 de la Ley Nº 27444 que recoge el principio de debido procedimiento como una de los parámetros de ejercicio de la potestad sancionadora, según el cual las entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso. Dichas garantías incluyen, entre otras, el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, así como el derecho a una decisión fundada.
¿Qué pruebas sustentan la declaración de nulidad si se afecta el debido procedimiento?
La inobservancia del debido procedimiento debe sustentarse en pruebas fehacientes, pues de lo contrario no podría declararse la nulidad del acto emitido por la Administración. Por ejemplo en el ámbito de las contrataciones con el Estado, las notificaciones de los actos procedimentales como la programación de audiencia pública son realizadas de manera electrónica, en aplicación de la Directiva Nº 009-2010/OSCE/PRE, denominada “Disposiciones que regulan la emisión de Decretos y Resoluciones y/o Acuerdos del Tribunal de Contrataciones del Estado y su notificación, así como la programación de audiencias y lectura de expedientes”, aprobada por Resolución Nº 505-2010-OSCE/PRE del 5 de octubre de 2010. En virtud de lo señalado, el Tribunal del OSCE concluye que las notificaciones cursadas a la entidad son válidas; a partir de lo cual se colige que la entidad tomó conocimiento oportuno de dichas actuaciones, en estricta observancia del numeral 18.1 del artículo 18 de la Ley Nº 27444, motivo por el cual no corresponde declarar la nulidad del acto emitido.
Revocación y nulidad
¿Cuál es la diferencia entre revocación y nulidad?
La revocación de actos administrativos tiene efectos a futuro, mientras que la nulidad tiene efectos retroactivos.
¿Cuál es el órgano para revocar el acto administrativo?
La revocación podrá ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor.
¿Qué efectos genera la revocación?
Cuando la revocación origine perjuicio económico al administrado, la resolución que la decida deberá contemplar lo conveniente para efectuar la indemnización correspondiente en sede administrativa.
|
CAUSALES PARA REVOCAR EL ACTO ADMINISTRATIVO |
|
- Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma. - Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada. - Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros. |
Los actos incursos en causal para su revocación o nulidad de oficio, pero cuyos efectos hayan caducado o agotado, serán materia de indemnización en sede judicial, dispuesta cuando quede firme administrativamente su revocación o anulación.