TEMA RELEVANTE

El autor presenta el rol supervisor del Poder Judicial sobre la potestad sancionadora administrativa de las entidades de la Administración Pública desde la transparencia y predictibilidad de sus decisiones. Señala que este exige coherencia o regularidad al interpretar y aplicar el Derecho, salvo diferencias justificadas y razonables. Aborda el principio de tipicidad desde su fundamento y base constitucional, así como las reglas mínimas recogidas por la legislación pertinente. Finalmente, desarrolla el rol del Poder Judicial en el control de los actos de la Administración Pública y afirma que es, al mismo tiempo, un derecho de los administrados a la revisión de estos.

MARCO NORMATIVO

Constitución Política de 1993: arts. 2, inc. 24, lits. a, b y d, 138, 200, incs. 4 y 5.

Código Procesal Constitucional (01/12/2004): arts. VI y VII TP.

TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial (03/06/1993): art. 22.

TUO de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, Ley Nº 27584 (16/04/2002): art. 37.

Ley de Organización y Funciones del Indecopi, D. Leg. Nº 1033 (24/08/2008): art. 14, inc. 1, lit. d.

Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (11/10/2001): arts. 1, inc. 10, y 230, inc. 4.

TUO del Código Tributario, D. Sup. Nº 133-2013-EF (23/06/2013): arts. 102 y 154.

INTRODUCCIÓN

El Poder Judicial está sujeto al control ciudadano y al reproche social producto del cual se deteriora la imagen pública de un servicio de justicia lento e ineficiente, debido a la incertidumbre social e inestabilidad jurídica que genera. El órgano jurisdiccional tiene la posibilidad de revertir dicha situación negativa, para tal efecto deviene absolutamente necesario aplicar los principios jurídicos fundamentales que dotan de contenido constitucional y dan sentido a los procesos judiciales, lo cual alcanza a los procedimientos administrativos.

Las decisiones judiciales que ponen fin a conflictos jurídicos o las decisiones de la Administración Pública que resuelven conflictos de intereses, más allá de resolver el caso concreto, constituyen reglas de conducta dirigidas a la sociedad en pleno para ser cumplidas. Para alcanzar este propósito, se deben publicar y difundir a fin de que todos tomen conocimiento de su contenido; claro está que las resoluciones deben estar debidamente motivadas, sustentadas por un razonamiento lógico y coherente, así como elaboradas con un lenguaje claro y conciso, comprensible para el ciudadano común. Si se cumple con tales presupuestos, las referidas reglas de conducta podrán ser acatadas por todos, caso contrario, no podemos esperar que alguien cumpla lo que no conoce o no entiende.

Entre los principios que norman el quehacer jurisdiccional o administrativo tenemos el principio de predictibilidad que conlleva la uniformidad de las decisiones judiciales y constituye una garantía de la administración de justicia que alcanza a los actos de la Administración Pública. Se viabiliza a través de la jurisprudencia emanada de los órganos jurisdiccionales de la más alta jerarquía, en el caso peruano, son la Corte Suprema de Justicia de la República y del Tribunal Constitucional.

El principio de predictibilidad ha sido tomado del sistema anglosajón1, consagrado constitucionalmente y adoptado por el ordenamiento legal peruano no obstante que pertenece al sistema romano-germánico2, convirtiéndolo en un sistema mixto. A nivel nacional, el control jurisdiccional normativo se practica a través del control concentrado (propio del sistema romano-germánico), consagrado por el artículo 200, incisos 4 y 5, de la Constitución, el cual ejerce el Tribunal Constitucional vía proceso de inconstitucionalidad contra las normas con rango de ley que vulneran la Constitución; también lo ejerce el Poder Judicial vía acción popular contra normas infralegales por infracción de la Constitución y la Ley. Asimismo, tenemos el control difuso (judicial review procedente del sistema anglosajón) consagrado por el artículo 138 de la Constitución, es competencia del Poder Judicial que lo ejerce para el caso concreto, cuando exista incompatibilidad entre una norma constitucional y una legal, debiéndose optar por la primera, e igualmente se debe preferir la norma legal sobre otra de inferior jerarquía.

I. PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDAD

Según el Tribunal Constitucional “el principio de predictibilidad y certeza de las decisiones judiciales en cuanto manifestación del principio de seguridad jurídica implica la exigencia de coherencia o regularidad de criterio de los órganos judiciales en la interpretación y aplicación del derecho, salvo justificada y razonable diferenciación. [E]sta exigencia constitucional de predictibilidad y certeza de las decisiones judiciales se ve concretizada con la denominada doctrina jurisprudencial constitucional, la que solo se tendrá por cumplida si se respetan tales decisiones. (…) queda claro para este Tribunal que el principio de predictibilidad y certeza de las decisiones judiciales se ve seriamente afectado, siendo no menos evidente la afectación del derecho a la igualdad en la aplicación del derecho allí donde en el ordenamiento jurídico se producen dos o más interpretaciones dispares (que en ocasiones son forzadas, distorsionadas y antojadizas) en torno al sentido de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, establecida en virtud del artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional y la Primera Disposición Final de la Ley Nº 28301, Orgánica del Tribunal Constitucional, o simplemente, cuando se omite o inobserva deliberadamente la aplicación de dicha doctrina jurisprudencial. En consecuencia, en situaciones en las cuales el principio de seguridad jurídica se vea afectado por la existencia de una disparidad de criterios interpretativos en torno al sentido de la doctrina jurisprudencial o se produzca la inaplicación de la misma, este Tribunal está llamado a reparar dicha afectación, pues así lo exige no solo el mencionado principio constitucional, sino también la supremacía interpretativa que ostenta este Colegiado” (énfasis agregado).

La Ley Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General, Título Preliminar, artículo IV, numeral 1.15, dispone que por el principio de predictibilidad, la autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.

Debemos resaltar que el principio de predictibilidad beneficia a todas las personas y administrados, contribuye a la reducción de la carga procesal, reduce la discrecionalidad en las decisiones judiciales y/o administrativas, contribuyendo a evitar la arbitrariedad, la corrupción, coadyuva a la celeridad procesal, favorece el derecho fundamental a la igualdad, genera confianza de los administrados en los actos de la Administración Pública y contribuye a mejorar la imagen del Poder Judicial ante la comunidad en general.

II. ORIGEN Y CONTENIDO

Reiteramos que el principio de predictibilidad procede del derecho anglosajón donde el precedente judicial es principal fuente del Derecho, y en menor grado la ley, que se incorpora como fuente una vez interpretada, llenada de contenido y aplicada por los tribunales judiciales por intermedio de una sentencia, a partir de lo cual conformará la jurisprudencia.

No obstante pertenecer a un sistema jurídico totalmente distinto, el principio de predictibilidad ha sido adoptado por el sistema romano- germánico para dar origen a la doctrina jurisprudencial vinculante o precedente vinculante a nivel judicial, lo que vincula también a la Administración Pública.

El sistema anglosajón cuenta con varias modalidades para establecer precedentes vinculantes, algunos de las cuales han sido incorporadas a nuestro sistema a través de las sentencias del Tribunal Constitucional, así tenemos el stare decisis ejercido por el Tribunal de la más alta jerarquía estableciendo doctrina jurisprudencial al resolver un caso concreto, la cual vincula a los órganos jurisdiccionales en forma vertical y horizontal; y, el overrruling, mediante el cual se fija un nuevo precedente vinculante, dejando sin efecto el precedente anterior.

III. JURISPRUDENCIA O PRECEDENTE VINCULANTE

Corresponde a la Corte Suprema y al Tribunal Constitucional fijar los precedentes o principios jurisprudenciales, a fin de producir certeza en los justiciables e interesados en general, estableciendo criterios interpretativos que les señalen cómo se resolverá en determinados supuestos, lo cual reducirá notablemente el número de conflictos judiciales con la consecuente seguridad o estabilidad jurídica. Estos presupuestos se corresponden con el principio de predictibilidad que se genera en pro de los intereses de los usuarios del servicio de justicia así como a favor de los administrados en general. Los criterios e interpretaciones establecidos por la jurisprudencia o precedentes jurisdiccionales vinculan a los demás órganos jurisdiccionales en forma vertical y horizontal, vale decir, a los inferiores jerárquicos como a los del mismo grado. Debe ser respetado por las personas naturales y jurídicas públicas o privadas, pero también favorece a los intereses de estos.

Nuestro ordenamiento procesal permite a los órganos jurisdiccionales apartarse del criterio fijado por el precedente vinculante, siempre que motiven debidamente su apartamiento. Así lo establecen el artículo 22 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 37 del TUO de la Ley Nº 27584, que regula el proceso contencioso-administrativo. Dicho apartamiento se encuentra proscrito en el caso de los artículos VI y VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional que versan sobre: a) aplicación de las normas cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o de acción popular; b) interpretaciones contenidas en las resoluciones del Tribunal Constitucional; c) sentencias con calidad de cosa juzgada expedidas por el Tribunal Constitucional, que en forma expresa constituyan precedente vinculante, precisando el extremo de su efecto normativo. Solo el propio Tribunal Constitucional puede apartarse del precedente, expresando los fundamentos de hecho y derecho que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del citado precedente. En la STC Exp. Nº 00024-2003-AI/TC ha establecido los supuestos para emitir un precedente vinculante:

- La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de la existencia de divergencias o contradicciones latentes en la interpretación de los derechos, principios o normas constitucionales, o de relevancia constitucional.

- La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de que los operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen resolviendo con base en una interpretación errónea de una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicación de la misma.

- Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derechos, el Tribunal constata la inconstitucionalidad manifiesta de una disposición normativa que no solo afecta al reclamante, sino que tiene efectos generales que suponen una amenaza latente para los derechos fundamentales. En este supuesto, al momento de establecer el precedente vinculante, el Tribunal puede proscribir la aplicación, a futuros supuestos, de parte o del total de la disposición o de determinados sentidos interpretativos derivados del mismo; o puede también establecer aquellos sentidos interpretativos que son compatibles con la Constitución.

- Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante.

La Corte Suprema de Justicia de la República establece sus precedentes vinculantes a través de sus propias sentencias (TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial, artículos 4-22), plenos casatorios (Código Procesal Civil, artículo 400; Ley Procesal de Trabajo, Ley Nº 29497, artículo 40; Código Procesal Penal, Decreto Legislativo Nº 957, artículo 433), resoluciones que fijan principios jurisprudenciales (TUO de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, Ley Nº 27584, artículo 37) y plenos jurisdiccionales (TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial, artículo 116).

Los precedentes vinculantes de la Corte Suprema tienen como fin:

- Armonizar la jurisprudencia contradictoria de las Salas Supremas, contribuyendo a la predictibilidad de las resoluciones judiciales y al reforzamiento de la seguridad jurídica.

- Subsanar criterios erróneos en la aplicación de la ley que puede existir en las instancias inferiores.

- Fijar criterios que permitan interpretar y aplicar la ley de acuerdo con la Constitución.

- Optimizar la aplicación de los valores superiores del ordenamiento jurídico y los principios constitucionales en la solución de las controversias jurídicas.

En el caso de las sentencias penales plenarias su finalidad es uniformizar criterios de miembros de una sala o de diversas salas penales que tienen puntos de vista disímiles y/o contradictorios sobre un determinado tema o asunto jurídico sometido a su competencia, deben contener los requisitos siguientes:

- Debe haber criterios de decisión discrepantes entre los integrantes de una sala o con otra Sala Penal de la Corte Suprema.

- El objeto de la discrepancia: sobre la interpretación o la aplicación de una determinada norma.

- Puede ser convocado por iniciativa interna (los miembros o el colegiado supremo) o externa del Poder Judicial (la Fiscalía Suprema y la Defensoría del Pueblo).

Los plenos jurisdiccionales, no constituyen pronunciamientos jurisdiccionales, son llevados a cabo por las salas especializadas, pueden ser nacionales, regionales y distritales, por su intermedio se emiten los acuerdos plenarios en materias determinadas a fin de concordar la jurisprudencia de la especialidad correspondiente.

IV. PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS

La Ley del Procedimiento Administrativo General consagra al principio de predictibilidad como sustento fundamental del procedimiento administrativo; en congruencia con esto, ha situado entre las fuentes del procedimiento administrativo a las resoluciones emitidas por la Administración que establecen criterios administrativos de alcance general, a partir de su publicación; consecuentemente, generan precedente administrativo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en dicha sede. Esto se concreta en su Título Preliminar, artículo VI, inciso 1, donde establece que los actos administrativos que al resolver caso particular interpreten expresamente y con carácter general la ley, constituirán precedente administrativo de observancia obligatoria por la entidad, mientras la interpretación efectuada no sea modificada. El inciso 2 admite la modificación de los criterios interpretativos, si se considera incorrecta o contraria al interés general la interpretación anterior. La nueva interpretación no puede aplicarse a hechos anteriores, sin embargo, permite su aplicación retroactiva solo cuando es más favorable al administrado.

Con el principio de predictibilidad como garantía de certeza o seguridad jurídica y los precedentes derivados de estos, se procura generar confianza en los administrados frente a las actuaciones de la Administración Pública, además se busca reducir la discrecionalidad y eliminar los niveles de corrupción, vía publicación de las reglas y decisiones a fin de que los administrados tomen conocimiento anticipado de cómo se resolverán los conflictos administrativos. Esto evitará que se emitan pronunciamientos distintos sobre casos idénticos.

A nivel especial, la Ley de Organización de Funciones del Indecopi, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1033, regula en su artículo 14, numeral 14.1, apartado d), que las Salas del Tribunal pueden expedir precedentes de observancia obligatoria que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.

El TUO del Código Tributario establece en su artículo 154 que las resoluciones del Tribunal Fiscal que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de normas tributarias, así como las emitidas en virtud del artículo 102, constituirán jurisprudencia de observancia obligatoria para los órganos de la Administración Tributaria, mientras dicha interpretación no sea modificada por el mismo Tribunal, por vía reglamentaria o por Ley. En este caso, en la resolución correspondiente el Tribunal Fiscal señalará qué constituye jurisprudencia de observancia obligatoria y dispondrá la publicación de su texto en el diario oficial. De presentarse nuevos casos o resoluciones con fallos contradictorios entre sí, el Presidente del Tribunal deberá someter a debate en Sala Plena para decidir el criterio que deba prevalecer, constituyendo este precedente de observancia obligatoria en las posteriores resoluciones emitidas por el Tribunal.

V. EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD COMO REALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Para lograr una gestión pública moderna es necesario utilizar herramientas de la denominada gobernanza o buen gobierno administrativo, en efecto, la formulación de políticas públicas para alcanzar dicho objetivo, requiere las herramientas del Derecho Administrativo a fin de garantizar valores como la justicia, la seguridad jurídica y la predictibilidad, a fin de que el ciudadano asuma conductas acordes con tales valores.

Uno de estos elementos más importantes es la relevancia de la seguridad jurídica en su variante de la predictibilidad, que es descrita por la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, en los siguientes términos: “La autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá”.

En concordancia con lo expuesto precedentemente, una de las proyecciones del principio constitucional de seguridad jurídica en los procedimientos administrativos es la predictibilidad, la cual tiene por objeto que el administrado conozca de antemano cuáles son los resultados finales que obtendrá en un procedimiento administrativo. Aun cuando la redacción de la norma nos remite fundamentalmente al trámite del procedimiento de evaluación previa iniciado a pedido de parte, lo cierto es que la predictibilidad también es un valor que puede ser utilizado para los procedimientos administrativos de gravamen, como lo es el procedimiento administrativo sancionador. En concreto, el procedimiento administrativo sancionador es uno de los más graves y poderosos instrumentos con los que cuenta la Administración Pública para poder imponer medidas de gravamen sobre los administrados, lógicamente en caso de incumplimiento de las normas por parte de estos.

Si bien es cierto dicho formidable poder está revestido de varias garantías previas a su aplicación (contenidas en el artículo 2, inciso 24 apartados a, b, d de la Constitución y artículo 230 de la Ley Nº 27444), lo cierto es que en muchos casos, la Administración no cumple con ilustrar a los administrados con el antecedente previo a la aplicación de sanciones. La experiencia enseña que en muchos casos, la Administración no determina claramente qué es lo que está permitido y qué es lo que no está permitido a los administrados.

Por efecto del principio constitucional de legalidad, solo por ley se puede determinar la existencia de infracciones y sanciones administrativas, sin embargo, este es un principio continente. Su contenido material es el principio de tipicidad (y el subprincipio de taxatividad), mediante el cual solo se puede sancionar a un administrado por la comisión de una infracción previamente tipificada en una Ley (o como veremos, también por vía reglamentaria) la cual debe contener los elementos constitutivos de dicho tipo infractor, los cuales, además, deben ser precisos y específicos, a fin de que el administrado, por exigencia de la seguridad jurídica, tenga plena conciencia de la existencia de dicho tipo infractor y adecúe su conducta a fin de evitar la realización de una infracción sancionable.

En realidad, es una exigencia derivada de la seguridad jurídica que el administrado pueda conocer con certeza qué cosa constituye una infracción a fin de que tenga plena conciencia de qué está prohibido y qué está permitido. Si bien en el Derecho Público se afirma que el administrado se rige por un principio de libertad, dicha libertad está fuertemente limitada por la intervención administrativa. Es por ello que en muchos casos es preciso tener en claro los límites de dicha libertad. Por tanto, más allá del principio de legalidad, creemos que la seguridad jurídica y la predictibilidad se realizan para el administrado, recién con el principio de tipicidad, el mismo que sirve como guía para conocer el ámbito de libertad y las prohibiciones específicas de las cuales el administrado debe ser plenamente consciente, a fin de adecuar su conducta a la legalidad vigente.

Así ordenados los conceptos, podemos afirmar que el principio de tipicidad de las infracciones administrativas constituye una herramienta básica e inescindible que permite hacer realidad el principio constitucional de seguridad jurídica y la predictibilidad exigible para los procedimientos administrativos sancionadores. En tal sentido, constituye una tarea imprescindible estudiar dicho principio y encontrar sus vinculaciones con la seguridad jurídica necesaria para estos tiempos actuales. Asimismo, para que las entidades públicas entiendan que una buena gestión pública o un buen gobierno administrativo exigen el respeto de las reglas constitucionales y legales sobre el principio de tipicidad, a fin de que el administrado tenga plena certeza sobre los alcances y los límites de lo permitido, y en la práctica, darle eficacia al principio de seguridad jurídica.

VI. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES DEL PRINCIPIO DE TIPICIDAD

El principio de tipicidad en materia sancionadora ha sido reconocido en el artículo 2, numeral 24, literal d), de la Constitución Peruana. Conforme a este principio, nadie puede ser sancionado por un hecho que no ha sido tipificado como infracción administrativa. Tal es así, que la Constitución establece que:

“Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la Ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible, ni sancionado con pena no prevista en la Ley”.

En ese sentido, las entidades públicas no pueden aplicar sanciones si es que la conducta infractora no está previamente tipificada como infracción en una norma previa, que tenga preferentemente rango de Ley. Pretender sancionar a un administrado, sin que exista una infracción administrativa establecida en una norma previa, vulnera flagrantemente el principio de tipicidad, pues, según lo señalado en el inciso 4 del artículo 230 de la Ley Nº 27444, “solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la STC Exp. Nº 01112-1998-AA/TC, ha establecido que:

“[C]onforme al artículo 2, inciso 24, literal d, de la Constitución Política del Estado, el principio de tipicidad impone que los hechos (actos u omisiones) tipificados como infracciones punibles deben ser establecidos de forma expresa e inequívoca, lo cual no sucede en la carta de imputación de cargos con la que la demandada atribuye la comisión de falta grave. En efecto, la ‘falta’ imputada carece de tipicidad (…)”.

De la misma forma, si la entidad advierte que no existe una infracción tipificada, no puede pretender forzar la “creación ad-hoc” de un tipo infractor a través de una interpretación extensiva, lo cual también constituye una flagrante vulneración del principio de tipicidad, por el cual no es posible el imputar una infracción, así como tampoco sancionar, a partir de una interpretación extensiva o análoga de la infracción.

VII. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos el principio de legalidad, y más específicamente, el principio de máxima taxatividad legal (nullum crimen, nulla poena sine lege certa) exige que las “acciones y omisiones” criminales sean definidos “con términos estrictos e inequívocos que acoten las conductas punibles”. Debiéndose destacar que para ese mismo tribunal, en tanto “las sanciones administrativas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a las de estas”, a las mismas resultan aplicables, entre otras, las garantías establecidas en los artículos 8 y 9 de la Convención.

De este modo, el tipo sería el modelo de comportamiento prohibido; el mismo selecciona entre las acciones u omisiones teóricamente posibles aquellas que poseen relevancia penal o, como en nuestro caso, administrativo-sancionador.

Esta solución es expresamente adoptada en la LPAG, cuyo artículo 230 declara la aplicabilidad del principio de tipicidad a los sumarios penales administrativos al expresar que “[s]olo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analógica. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar las sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria”.

De la misma forma, los tipos infractores genéricos, abiertos o en blanco, no cumplen con el principio de legalidad, así como una de sus variantes, que es el principio de tipicidad o taxatividad, ya que tales infracciones no describen expresa y taxativamente los aspectos materiales de la conducta a ser reprimida, en abierta contradicción con lo dispuesto en el literal d) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política de 1993, el numeral 4) del artículo 230 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), así como a los derechos fundamentales a la seguridad jurídica y a la legalidad punitiva.

Precisamente, estos tipos genéricos de infracción o “en blanco”, lesionan expresamente el cumplimiento del principio constitucional de legalidad, en su variante de tipicidad o taxatividad. Conviene recordar que dicho principio previsto en el literal d) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política de 1993, aplicable tanto para el Derecho Penal como para el Derecho Administrativo sancionador, establece que “[n]adie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha establecido que el principio de legalidad exige no solo que por ley se establezcan los delitos, sino también que las conductas prohibidas estén claramente delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la aplicación por analogía, como también el uso de cláusulas generales e indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones3.

De esta forma, el TC entiende: “El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean estas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.

Así, en mérito al principio de tipicidad, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa.

El Tribunal Constitucional ha señalado que:

“Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al ‘arbitrio’ de la administración, sino que esta sea prudente y razonada”.

Por las razones anteriores, y en aplicación del principio constitucional antes citado, la LPAG en el numeral 4) de su artículo 230 ha regulado el principio de tipicidad en los siguientes términos:

“Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

(…) 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía (…)”.

En tal sentido, derivado del mandato legal de tipificación, surge la exigencia de la predeterminación normativa de los tipos infractores, es decir, para que una norma determine la existencia de una infracción, debe predeterminarla normativamente, para así cumplir con el principio de lex certae, conforme al cual “la ley debe describir un supuesto de hecho determinado considerado por el ordenamiento como una infracción”. Es por ello que el principio de tipicidad “permite que las conductas sancionables estén debidamente delimitadas de modo que quedan proscritas las cláusulas generales o indeterminadas, esto es, aquellas cuyo contenido no es expreso y conocible, sino que tiene que ser “llenado” o concretizado a través de argumentos utilizados para tal efecto, pero por ello mismo, a veces posteriores al acto que se pretende sancionar”.

El autor español Ruiz Robledo, señala sobre el particular, citando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español, lo siguiente:

“La STC 133/1987, de 21 de julio el Tribunal Constitucional Español ha dado un mandato de tipicidad a las Cortes Generales: ‘el mandato contenido en el artículo 25 CE de lex certa o de taxatividad en la descripción de los tipos penales e infractores, mandato que obliga al legislador a llevar a cabo una descripción de las conductas, acciones u omisiones constitutivas de delito, que cumpla las exigencias del principio de seguridad jurídica’”.

El Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucionales artículos de la Ley de Pesca Fluvial porque “la descripción del delito se remitía enteramente al Reglamento, lo que violaba los límites de las leyes penales en blanco”.

Ahora bien, en el presente caso, las “normas sancionadas en blanco” son abiertamente inconstitucionales e ilegales ya que se remiten genéricamente al incumplimiento de varias normas en general, por lo que su existencia viola los límites que impone el principio constitucional de tipicidad de las infracciones administrativas.

Aparte de la jurisprudencia señalada, la doctrina señala que la garantía de objetividad del derecho sancionador, fundamento de la seguridad jurídica, implica que tiene que determinarse con precisión y certeza los presupuestos y las consecuencias de una determinada conducta. Así, para Ruiz Robledo, “[e]l mandato de tipicidad exige que la propia ley penal realice la descripción de las conductas (acciones u omisiones) que constituyan delito, falta o infracción administrativa. El legislador no puede punir un comportamiento indeterminado ni redactar los tipos de forma tan abierta que (…) su aplicación o inaplicación dependiera de una decisión prácticamente libre y arbitraria de los tribunales”.

Así, es claro que a la luz de la legislación constitucional y administrativa, la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la tipificación por medio de cláusulas generales o por vía de remisión es considerada inconstitucional.

En caso de prosperar una sanción con base en una infracción genérica o “en blanco”, esta sería nula, debido a que afectaría los derechos fundamentales a la legalidad punitiva, y a la defensa y al debido proceso, debido a que ningún administrado puede ser sancionado por una infracción o tipo sancionador en blanco.

No obstante lo anterior, pese a la claridad de la inconstitucionalidad e ilegalidad del tipo infractor genérico o “en blanco”, lo cierto es que de prosperar la imposición de una sanción en virtud de dicho tipo infractor la misma sería nula.

Específicamente, la imposición de una sanción administrativa con base en una infracción que no está debidamente tipificada, acarrearía la nulidad del acto sancionador, sobre la base de la causal de nulidad prevista en el numeral 1) del artículo 10 de la LPAG. Dicha norma señala que “[s]on vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, [l]a contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (…)”.

Es claro que una sanción impuesta con base en una infracción que agravia el principio constitucional de tipicidad resulta nula, ya que se estaría desconociendo las siguientes normas: (i) el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Estado, (ii) el numeral 4 del artículo 230 de la LPAG, y, (iii) el numeral 3 del artículo 139 de la Constitución y el numeral 2 del artículo 230 de la LPAG.

Ya hemos explicado que una infracción genérica, o “norma en blanco”, desconoce el principio constitucional de tipicidad de las infracciones. Sin embargo, la imputación de dicha infracción y su aplicación al caso concreto también producen un hecho lesivo en la situación jurídica de cualquier administrado, pues ser sometido a un procedimiento sancionador sustentado en una infracción genérica, sin tipo infractor determinado (como acontece en este caso) implica necesariamente una violación a sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo y al derecho de defensa. Específicamente, el administrado no podrá sustentar adecuadamente su defensa debido a que no podrá conocer con certeza en qué consiste la infracción imputada. Sobre todo si la misma en los hechos no existe típicamente, es decir, no se ha determinado el contenido material lesivo del ordenamiento jurídico al haberse tipificado dicha conducta de manera genérica. Es una norma sancionadora en blanco, que debería al menos por remisión, indicar cuáles son los supuestos sancionadores o lesivos del ordenamiento. En tal sentido, al desconocer el contenido material de la infracción imputada (ya que se le pretende aplicar una infracción “en blanco”), cualquier administrado verá lesionados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa. Por consiguiente, en caso se imponga una sanción en su contra, la misma será nula, por atentar contra sus derechos fundamentales a la legalidad punitiva (la tipicidad de la infracción) y a la defensa y al debido proceso.

VIII. PRINCIPIO DE TIPICIDAD: CONFIGURACIÓN Y PROHIBICIÓN DE INTERPRETACIÓN EXTENSIVA O ANALÓGICA

Para configurar un delito o infracción a las normas sancionadoras administrativas bajo imputación, debe verificarse una relación estricta entre la acción y el tipo. En este sentido, se ha expresado que “la relación entre un hecho y un tipo penal que permite afirmar la tipicidad del primero se denomina subsunción. Un hecho se subsume bajo un tipo penal cuando reúne todos los elementos que este contiene. En la práctica, la subsunción se verifica comparando si cada uno de los elementos de la descripción del supuesto hecho se da en el hecho que se juzga”.

Sabido es que el razonamiento analógico es un razonamiento inductivo que, más allá de la convicción que puede generar, es completamente inhábil para llegar a una conclusión válida. Y si bien este tipo de razonamiento puede ser utilizado en una gran cantidad de ámbitos del Derecho, el mismo está completamente vedado en el Derecho Administrativo sancionador cuando su resultado es contrario al interés del imputado.

Al respecto, en caso se pretenda iniciar un procedimiento administrativo sancionador por vía de analogía, el mismo habrá sido iniciado con un flagrante vicio de nulidad, puesto que pretende ser sustentado en una infracción que no cumple con el principio de tipicidad o de taxatividad de las infracciones en el Derecho Administrativo sancionador, previsto en el numeral 4 del artículo 230 de la Ley del Procedimiento Administrativo General Nº 27444.

Debido a ello, será ilegal la imposición de una sanción basada en una norma que no determina los alcances de la infracción cometida, lo cual lesiona el derecho fundamental de todo administrado a la legalidad punitiva en materia sancionadora administrativa (previsto en el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución), así como su derecho de defensa y al debido proceso administrativo (previsto en el numeral 3 del artículo 139 de la Constitución y en el numeral 2 del artículo 230 de la Ley del Procedimiento Administrativo General Nº 27444).

IX. PRINCIPIO DE TIPICIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA

EL Tribunal Constitucional ha fijado doctrina jurisprudencial sobre la aplicación del principio de legalidad y subprincipio de taxatividad en el Derecho Administrativo sancionador, señalando lo siguiente:

“2. El principio de legalidad constituye una auténtica garantía constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio del poder punitivo del Estado Social y Democrático de Derecho. La Constitución lo consagra en su artículo 2, inciso 24, literal d, al establecer que ‘[n]adie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley’.

3. Sobre esta base, en la STC Exp. Nº 00010-2002-AI/TC, el Tribunal Constitucional ha establecido que el principio de legalidad exige no solo que por ley se establezcan los delitos, sino también que las conductas prohibidas estén claramente delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la aplicación por analogía, como también el uso de cláusulas generales e indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones. A partir de esta consideración del principio de legalidad y sus implicancias en la estructuración del Derecho Penal moderno, también se estableció, en la STC Exp. Nº 02050-2002-AA/TC, ‘(…) que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no solo se aplican en el ámbito del Derecho Penal, sino también en el del Derecho Administrativo sancionador (…)’ (f. j. 8).

4. En la misma STC Exp. Nº 02050-2002-AA/TC también dispuso que ‘(…) no debe identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero, garantizado por el ordinal d del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución, se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, constituye la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta (…)’. El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean estas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.

En tal virtud, podemos apreciar que el Tribunal Constitucional vincula adecuadamente el principio de tipicidad con la seguridad jurídica, ya que asimila un rol tutor u orientador del Estado con respecto al ejercicio del poder punitivo: este será válido, siempre y cuando se le haya dado noticia al administrado mediante una ley previa (o también por vía reglamentaria, cuando la ley lo autorice), la misma que no debe ser cualquier ley, sino que debe ser una norma que tipifique adecuadamente el ámbito de la conducta prohibida que será regulada bajo el rótulo de una infracción administrativa; por tanto, estamos plenamente de acuerdo con el Tribunal Constitucional cuando vincula la seguridad jurídica con la garantía de la tipicidad, pues ello permite al administrado ejercer correctamente su libertad, debido a que conocerá de antemano las limitaciones o prohibiciones a las que está sometido e igualmente lo que está permitido.

X. BUEN GOBIERNO ADMINISTRATIVO Y PREDICTIBILIDAD

La gobernanza o buen gobierno administrativo se basa en una Administración Pública que no solo procure el fiel cumplimiento de la norma, sino también que canalice adecuadamente el servicio al ciudadano, mediante políticas que hagan más fácil y sencilla su vida, y que además le prevenga de sufrir consecuencias negativas mediante procedimientos ágiles y sencillos. Un instrumento valioso es la predictibilidad de la acción administrativa, vale decir, que la Administración ilustre adecuadamente a los ciudadanos respecto al ámbito de la acción administrativa, y que permita que los ciudadanos conozcan, en forma predecible cómo funcionará la administración.

Normalmente se nos enseña que la predictibilidad está asociada solamente al ámbito de los procedimientos por los cuales el administrado le pide algo a la administración, por ejemplo, los procedimientos de autorización, licencia, permiso, en los cuales la administración brinda o presta un servicio, y para ello se elaboran los TUPA, se elaboran cartillas y manuales de instrucción, entre otros. Sin embargo, es interesante comprobar que actualmente, dicha predictibilidad se exige no solamente de los procedimientos administrativos favorables, sino también de los procedimientos administrativos desfavorables, de gravamen o sancionadores, los cuales en buena cuenta delimitan el ámbito de lo que está prohibido o permitido para los administrados.

En dicha línea, la Administración, con sus modernas técnicas de gestión pública debe iluminar y guiar el camino de los administrados, mediante la aplicación del principio de predictibilidad o de seguridad jurídica en el ámbito administrativo. Una de las facetas de este principio se cumple a través del principio de tipicidad de las infracciones. De esta forma, el administrado será consciente y sabrá qué está permitido y qué está prohibido. En buena cuenta a partir de ello el administrado al tener consciencia de tales prohibiciones, encauzará su conducta hacia el cumplimiento de la ley y se evitarán consecuencias gravosas no solo para él, sino para la propia Administración.

XI. ROL DEL PODER JUDICIAL

En tal escenario, corresponde al Poder Judicial el control jurídico de las actuaciones de la Administración Pública a fin de erradicar la arbitrariedad y el abuso del poder en salvaguarda de los derechos e intereses de los administrados, a través del proceso contencioso- administrativo. Es en este escenario que la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia determina principios jurisprudenciales con carácter de precedente vinculante, facultad que ejerce en correspondencia con el principio de predictibilidad.

CONCLUSIONES

El principio de predictibilidad y certeza de las decisiones judiciales en tanto manifestación del principio de seguridad jurídica implica la exigencia de coherencia o regularidad de criterio de los órganos judiciales en la interpretación y aplicación del Derecho.

El principio de predictibilidad beneficia a todas las personas y administrados, contribuye a la reducción de la carga procesal, reduce la discrecionalidad en las decisiones judiciales y/o administrativas, contribuyendo a evitar la arbitrariedad, la corrupción, coadyuva a la celeridad procesal, favorece el derecho fundamental a la igualdad, genera confianza de los administrados en los actos de la Administración Pública y contribuye a mejorar la imagen del Poder Judicial ante la comunidad en general.

Corresponde a la Corte Suprema y al Tribunal Constitucional fijar los precedentes o principios jurisprudenciales, a fin de producir certeza en los justiciables e interesados en general, estableciendo criterios interpretativos que les señalen cómo se resolverá en determinados supuestos, lo cual reducirá notablemente el número de conflictos judiciales con la consecuente seguridad o estabilidad jurídica.

Una de las proyecciones del principio constitucional de seguridad jurídica en los procedimientos administrativos es la predictibilidad, la cual tiene por objeto que el administrado conozca de antemano cuáles son los resultados finales que obtendrá en un procedimiento administrativo. La predictibilidad también es un valor que puede ser utilizado para los procedimientos administrativos de gravamen, como lo es el procedimiento administrativo sancionador.

El contenido material del principio constitucional de legalidad es el principio de tipicidad (y el sub- principio de taxatividad), mediante el cual solo se puede sancionar a un administrado por la comisión de una infracción previamente tipificada en una ley (o como veremos, también por vía reglamentaria) la cual debe contener los elementos constitutivos de dicho tipo infractor, los cuales, además, deben ser precisos y específicos, a fin de que el administrado, por exigencia de la seguridad jurídica, tenga plena conciencia de la existencia de dicho tipo infractor y adecúe su conducta a fin de evitar la realización de una infracción sancionable.

Es una exigencia derivada de la seguridad jurídica que el administrado pueda conocer con certeza qué cosa constituye una infracción a fin de que tenga plena conciencia de qué está prohibido y qué está permitido.

En mérito al principio de tipicidad, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. De ello se deriva la exigencia de la predeterminación normativa de los tipos infractores, es decir, para que una norma determine la existencia de una infracción, debe predeterminarla normativamente, para así cumplir con el principio de lex certa.

BIBLIOGRAFÍA

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• TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. SSTC Exps. Nºs 00010-2002-AI/TC, 00024-2003-AI/TC, 02192-2004-AA/TC, 03741-2004-AA/TC, 05719-2005-PA/TC 01873-2009-PA/TC y 03950-2012-PA/TC.

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* Juez Supremo integrante de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República. Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Magíster en Derecho con mención en Derecho Civil y Comercial por la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana (UNAP). Máster en Derechos y Jurisdicción Contencioso-Administrativa por la Universidad de Jaén (España). Doctor honoris causa por la Universidad Científica del Perú y la UNAP.

1 Common law.

2 Sistema de Derecho Continental.

3 De acuerdo a los fundamentos 4 y 5 de la STC Exp. Nº 02050-2002-AA/TC, el principio de legalidad en materia sancionadora “(…) prohíbe que se pueda aplicar una sanción si (…) no está también determinada por la ley (…). El principio impone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa). Dentro de estas exigencias, se habla del principio de tipicidad. Dicho principio, precisa la definición de la conducta que la ley considera como falta (...)”.