La función como órgano instructor y sancionador otorgada a la Contraloría General de la República para determinar las sanciones administrativas funcionales cometidas por funcionarios y servidores públicos ha sido precisada mediante la emisión del Decreto Supremo Nº 023-2011-PCM. Sobre el particular, el autor realiza un análisis detallado de la tipificación de las infracciones y la graduación y razonabilidad en la aplicación de las sanciones. Asimismo, señala que la emisión de la referida norma representa un avance en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador.

SUMARIO

Introducción. I. El diagnóstico de la Contraloría General de la República. II. La autonomía de la responsabilidad funcional: la inaplicación del non bis in ídem. III. El nuevo régimen de las potestades sancionadoras de la CGR. Las modificaciones efectuadas a la Ley del Sistema Nacional de Control, Ley N° 27785. IV. La tipicidad. La ley, el nuevo rol del reglamento y el catálogo de infracciones. V. Las sanciones. VI. El procedimiento sancionador. A modo de conclusión.

INTRODUCCIÓN

En el Perú el procedimiento administrativo sancionador ha ingresado a una nueva fase de desarrollo, la misma que promete enriquecer, con el debate y los pronunciamientos correspondientes al Derecho Administrativo Sancionador; hipótesis que nos aventuramos a lanzar a partir del contenido de la publicación de la Ley N° 29622 (en adelante la Ley), y del Reglamento de Infracciones y Sanciones para la Responsabilidad Administrativa Funcional derivada de los Informes de Control emitidos por los Órganos del Sistema Nacional de Control, aprobado por el Decreto Supremo N° 023-2011-PCM (en adelante el Reglamento), normas mediante las cuales se le han otorgado potestades sancionadoras a la Contraloría General de la República (en adelante CGR), generándose la figura de que, quien controla, procesa y sanciona.

Inicialmente podemos afirmar que la propuesta normativa es arriesgada respecto de las garantías que la administración, en la condición de gestión o control, debe brindar a los administrados. Pero como indicamos, esta es la primera impresión que nos dejan las normas, será el estudio y su desenvolvimiento fáctico el que nos brindará mayores y mejores criterios, para reafirmar nuestra apreciación inicial, o para rectificarnos.

En este contexto, y a efectos de comprender las implicancias que las normas tendrán en el quehacer jurídico nacional, seguidamente procederemos al análisis de las distintas dimensiones conceptuales y normativas que las involucran, comenzando por determinar los argumentos que tuvieron la CGR y el legislador, para tramitar y promulgar las normas en mención, para luego seguir con el análisis de esta.

I. EL DIAGNÓSTICO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En la exposición de motivos de la Ley, el legislador, recogiendo con seguridad la propuesta de la CGR, establece que la investigación efectuada por el Órgano Superior de Control determinó deficiencias en la implementación de las recomendaciones “especialmente de aquellas relacionadas al deslinde de responsabilidades administrativo funcionales”, indicando que de un total de 466 recomendaciones efectuadas entre los años 2001 al 2010, “solo el equivalente al 34.12% han sido implementadas (procesos culminados), estando en proceso de implementación un 27.04% (acciones iniciadas), mientras que el 30.26% se encuentran pendientes (no se han iniciado acciones), restando un 8,58% entre no aplicables y retomadas”.

La situación descrita puede ser mejor apreciada cuando los porcentajes se desagregan en cifras, para lo que se formula el cuadro siguiente:

CUADRO ESTADÍSTICO DEL ESTADO SITUACIONAL DE LASRECOMENDACIONES DE DESLINDE DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

IMAGEN 1

Luego de formulado el cuadro sobre el estado situacional, la CGR continúa con su análisis indicando que de las 156 recomendaciones implementadas, solo 108 dieron lugar a la imposición de sanciones, “lo que representa aproximadamente el 23% respecto del total de recomendaciones”, tal como se puede apreciar en el cuadro siguiente.

La conclusión a la que arriba el Órgano Superior de Control es que la relación porcentual “muestra la marcada renuencia que tienen las entidades para imponer sanciones por las irregularidades evidenciadas en los informes de control, no obstante el carácter de prueba preconstituida que tienen dichos documentos”. Siendo más exigentes con la conclusión, podríamos afirmar que la impunidad es el signo de los procedimientos administrativos sancionadores; y que la CGR releva la condición jurídica de prueba preconstituida de los informes, en detrimento del cuestionamiento a estos.

Ante esta conclusión, la interrogante que emerge es ¿por qué se genera la impunidad?, la respuesta a la interrogante también se esboza en la exposición de motivos, indicándose que esta situación se debería a los factores siguientes:

i. La ausencia de un procedimiento uniforme para el deslinde de responsabilidades, debido a que en la Administración Pública coexisten regímenes de contratación de personal que cuentan con esquemas sancionadores propios;

ii. La falta de procedimientos que permitan procesar y sancionar a determinadas autoridades y funcionarios públicos; y,

iii. El hecho de que sea la propia entidad la encargada de sancionar, permite por dolo o negligencia, que los casos prescriban, que se aminoren las sanciones o que simplemente las personas sean absueltas de responsabilidad.

Asimismo, se indica que la falta de homogeneidad en el tratamiento de la responsabilidad administrativo-funcional se debe a “el uso indiscriminado, arbitrario y heterogéneo de los términos asociados a la función pública, así como a la condición de servidores o funcionarios públicos” ha generado distorsiones en el procesamiento e imposición de sanciones, “en desmedro de la protección que merece el correcto desempeño de la función y actividad estatal, contribuyendo además al aumento de la percepción de impunidad”.

Por otro lado, se destaca la problemática generada en torno a los Presidentes y Consejeros Regionales, Alcaldes y Regidores, que son funcionarios públicos “que carecen de una vía procedimental que permita el deslinde de la responsabilidad administrativa funcional en que hubieran incurrido y la aplicación de una sanción”.

Finalmente, al delimitar conceptualmente al Proceso Integral de Control, la CGR determina que es en él donde se genera la impunidad, por cuanto al comprender este las fases de planificación, ejecución, elaboración y emisión del informe de control, así como la implementación de las recomendaciones, la normativa obliga, cuando el informe de control que contiene indicios de responsabilidad administrativo-funcional, a remitirlo “a la entidad a la que pertenece el funcionario y/o servidor presuntamente responsable, para fines que se adopten las acciones orientadas al deslinde de las responsabilidades y a la aplicación de las sanciones que correspondan, sin participación o injerencia de los órganos del Sistema Nacional de Control, quienes conforme al actual esquema de atribuciones, se limitan a la verificación del cumplimiento de las recomendaciones efectuadas”.

Al ser esta la realidad problemática, asumimos que las normas citadas deben buscar revertir dicha situación, sin afectar garantías constitucionales de los funcionarios y servidores públicos involucrados en el proceso de determinación de responsabilidades.

II. LA AUTONOMÍA DE LA RESPONSABILIDAD FUNCIONAL: LA INAPLICACIÓN DEL NON BIS IN ÍDEM

A efectos de fortalecer la potestad sancionadora de la CGR, la norma resuelve las dudas respecto del non bis in ídem a fin de delimitar la autonomía de la responsabilidad funcional.

Al respecto, en la Exposición de Motivos se indica que para asegurar la eficacia de la sanción, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 243 de la Ley del Procedimiento Administrativo General1, Ley N° 27444, “resulta necesario ponderar la admisión de la autonomía de responsabilidades penales, civiles y administrativas”2. En este orden, en el caso de superposición de procesos y sanciones penales y administrativas funcionales se indica que el principio del non bis in idem no resulta aplicable, para lo que se cita a Alejandro Nieto García3 en la Sentencia del Tribunal Constitucional Español, y del Tribunal Constitucional peruano4.

Este criterio es desarrollado por los artículos 49 de la Ley y 12 del Reglamento, los que establecen que el “procesamiento y las sanciones por responsabilidad administrativa funcional son independientes de los procesos y sanciones por responsabilidad civil o penal que pudieran establecerse o determinarse en cada caso”, agregando que “solo por disposición judicial expresa se pueden suspender, modificar o eliminar los efectos de las sanciones por responsabilidad administrativa funcional”, y que cuando la disposición judicial expresa recaiga sobre procedimientos en trámite, “aquella determinará su suspensión o la corrección de los actos a que hubiera lugar. En cualquier caso, la suspensión del procedimiento por decisión judicial expresa acarrea la suspensión de los plazos del procedimiento y los plazos de prescripción”.

III. EL NUEVO RÉGIMEN DE LAS POTESTADES SANCIONADORAS DE LA CGR. LAS MODIFICACIONES EFECTUADAS A LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL, LEY N° 27785

Teniendo en cuenta los argumentos de la CGR, y la delimitación de la responsabilidad funcional, mediante artículo 1 de la Ley N° 29622 se incorporó el Subcapítulo II “Proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional” en el Capítulo VII del Título III de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República; por el artículo 2 se modificó el artículo 11 de la Ley Nº 27785 referido a las responsabilidades y sanciones derivadas del proceso de control; y mediante el artículo 3 incorporó un párrafo al literal d) del artículo 22 de la Ley N° 27785 que trata sobre las atribuciones del Contralor General de la República.

Otro aspecto interesante de la norma es la cuarta disposición complementaria final, que trata el tema de los criterios para el ejercicio del control ante decisiones discrecionales y donde se dispone que en los casos en que la legislación vigente autorice a los funcionarios expresamente algún grado de discrecionalidad para determinada toma de decisión, “los órganos del Sistema Nacional de Control no pueden cuestionar su ejercicio por el solo hecho de tener una opinión distinta”, pudiendo solo ser observadas “si fueron tomadas sin una consideración adecuada de los hechos o riesgos en el momento oportuno, o por los resultados logrados según los objetivos y metas planteados, o cuando, en los casos que la normativa permita varias interpretaciones, la decisión se aparte de la interpretación adoptada por el órgano rector competente en la materia”. Esta es una decisión acertada, y se complementa con el Principio de Flexibilidad de la Ley N° 27785.

En síntesis, la Ley N° 29622 ha creado un nuevo escenario para la determinación de la responsabilidad funcional, y la subsiguiente sanción, el mismo que se ha visto complementado con el Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 023-2011-PCM, por lo que en las líneas que siguen analizaremos los principales aspectos de ambos dispositivos legales.

1. Prevalencia de la nueva competencia de la CGR

El artículo 45 de la ley establece, como competencia de la CGR, la potestad de sancionar en los casos de determinación de responsabilidades generadas como consecuencia de los informes de control. Esta es la nueva competencia que se desenvuelve en la determinación de la responsabilidad administrativa funcional y en la imposición de sanciones, a los funcionarios y servidores públicos, estando exceptuadas las autoridades elegidas por votación popular, los titulares de los organismos constitucionalmente autónomos y las autoridades que cuentan con la prerrogativa del antejuicio político; disposición concordante con los artículos 2 y 3 del Reglamento.

Esta competencia para procesar y sancionar, prevalece sobre el de cualquier otra entidad que quiera avocarse a la determinación de responsabilidades por los mismos hechos que son evaluados por la CGR5.

2. Las garantías a los procesados

Las garantías vienen dadas por los principios. Caso en el cual el artículo 4 del Reglamento precisa que son de aplicación los principios establecidos en el artículo 230 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, como son: el de legalidad, el debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, concurso de infracciones, continuación de infracciones, causalidad, presunción de licitud, y el de nom bis in ídem6; los que se articulan a los principios del Derecho Administrativo7, que también se encuentran positivados en la LPAG y orientan el accionar del Sistema Nacional de Control, establecidos en el artículo 9 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República8.

En este contexto de establecimiento de garantías sobre la base de los principios, el Reglamento precisa lo que se debe entender por derecho de defensa y conducta procedimental en el nuevo procedimiento administrativo sancionador. Al respecto asume que el derecho de defensa comprende, entre otros derechos y garantías: El derecho a ser notificado y participar del procedimiento sancionador a través de la presentación de escritos, descargos, recursos, pruebas, así como ser asesorado por abogado; mientras que el principio de conducta procedimental, comprende la buena fe procesal que deben mantener las partes en tanto dure el procedimiento sancionador, lo que resulta aplicable tanto para las autoridades, el administrado, los abogados y los auditores9.

IV. LA TIPICIDAD. LA LEY, EL NUEVO ROL DEL REGLAMENTO Y EL CATÁLOGO DE INFRACCIONES

El Reglamento no puede ir más allá de la Ley. Este es un riesgo constante en la gestión pública. En el caso de la normativa materia de comentario, consideramos que este riesgo se incrementa sustancialmente en detrimento de las garantías del debido proceso, en razón de que el Reglamento desagrega las faltas que la Ley establece.

Por otro lado, tenemos que hasta antes de la promulgación de las normas acotadas, en la Administración Pública teníamos una escasa tipicidad respecto de las conductas sancionables al interior de la propia administración10, lo común era considerar como falta cualquier incumplimiento a la Ley, con lo que se incrementaba la discrecionalidad de quienes tenían a su cargo el señalamiento de lo que constituía falta y el subsiguiente procedimiento administrativo sancionador. La nueva normativa establece, a través del Reglamento y al desarrollar lo que se considera conducta infractora, un catálogo más preciso de faltas, clasificándolas, además, en graves, muy graves y leves; sobre la catalogación de las faltas tenemos que los artículos 10 y 11 del Reglamento no solo las precisan, sino también las definen en los términos siguientes. Constituyen infracciones graves o muy graves, “aquellas conductas expresamente calificadas como tales en normas con rango de ley o decreto supremo, siempre que no tengan carácter laboral”, y leves, aquellas que no están en delimitadas como graves.

Establecido el marco de la tipificación y de la clasificación de las faltas, seguidamente presentamos cada una de ellas, así como el desagregado efectuado por el Reglamento.

V. LAS SANCIONES

Las sanciones también están amparadas por el principio de legalidad, por lo que deben estar debidamente establecidas antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador. Sobre el particular, formulamos la siguiente interrogante: ¿cuál es el objetivo de la sanción en el procedimiento administrativo sancionador que se inicia ante la CGR?

Al respecto el artículo 13 del Reglamento establece los siguientes objetivos: orientar la conducta de los funcionarios y servidores públicos; prevenir comportamientos que atenten contra el cumplimiento de obligaciones inherentes a la gestión pública; prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las disposiciones infringidas; y, cumplir con su carácter punitivo. Asimismo, en el artículo 16 del Reglamento en mención se establece el carácter ejecutario de la sanción indicando que estas adquieren tal condición desde “que quedan firmes o causan estado en la vía administrativa”11.

En cuanto a los tipos de sanciones, los artículos 47 de la Ley, y 14 de Reglamento, indican que estas son la de inhabilitación para el ejercicio de la función pública, y la de suspensión temporal en el ejercicio de sus funciones12. La inhabilitación para el ejercicio de la función pública “comprende la privación de la función, cargo o comisión que ejercía el funcionario o servidor infractor, así como la incapacidad legal para obtener mandato, cargo, empleo, comisión de carácter público, para celebrar contratos administrativos de servicios o para el ejercicio de función pública o funciones en general en las entidades”, mientras que la suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, implica “la separación del cargo y la suspensión del goce de remuneraciones, compensaciones y/o beneficios de cualquier naturaleza”.

Las sanciones en mención se aplican teniendo en cuenta los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, sobre la base de la escala establecida en el artículo 15 del Reglamento13, donde la infracción grave puede significar, según las circunstancias, la suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, o la inhabilitación para el ejercicio de la función pública; mientras que la muy grave siempre acarreará la inhabilitación.

1. Los eximentes y atenuantes de responsabilidad, la rehabilitación14 y el Registro de Sancionados

Los artículos 17 al 19 establecen la rehabilitación, así como los eximentes y atenuantes de responsabilidad. Los eximentes de responsabilidad son: La incapacidad mental, debidamente comprobada por la autoridad competente; el caso fortuito o la fuerza mayor, debidamente comprobados; el ejercicio de un deber legal, función, cargo o comisión encomendada; la ausencia de una consecuencia perjudicial para los intereses del Estado; el error inducido por la administración por un acto o disposición administrativa, confusa o ilegal; la orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de sus funciones, siempre que el funcionario o servidor público hubiera expresado su oposición por escrito u otro medio que permita verificar su recepción por el destinatario; y la actuación funcional en caso de catástrofe o desastres naturales o inducidos, cuando los intereses de seguridad, salud, alimentación u orden público, hubieran requerido acciones inmediatas e indispensables para evitar o superar su inminente afectación.

En cuanto a los atenuantes, que sirven tanto para reducir la sanción, como para calificar a la infracción, el artículo 19 indica que estas son: la subsanación voluntaria por parte del administrado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción, con anterioridad a la notificación del inicio del procedimiento sancionador; la actuación funcional en privilegio de intereses superiores de carácter social, o relacionados a la salud u orden público, cuando, en casos diferentes a catástrofes o desastres naturales o inducidos, se hubiera requerido la adopción de acciones inmediatas para superar o evitar su inminente afectación.

Finalmente, los artículos 50 de la Ley y 21 del Reglamento se refieren al Registro de Sancionados, indicando que la CGR remitirá al Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido la información sobre las sanciones impuestas, en un plazo no mayor de 5 días hábiles.

VI. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

Hasta aquí hemos revisado la parte sustantiva de la Ley y del Reglamento, lo que queda es el procedimiento sancionador establecido por la norma en mención, que en términos generales diremos que se realiza en el ámbito de la Contraloría General de la República y que cuenta con dos instancias.

La primera instancia está a cargo de la CGR, y se encuentra conformada por un órgano instructor y un órgano sancionador; y la segunda, por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.

Pero el detalle de este procedimiento, es algo que desarrollaremos en una próxima entrega, pero mientras tanto lanzamos la interrogante siguiente: ¿Puede ser el órgano instructor y el órgano sancionador mesa de partes de la comisión auditora?

A MODO DE CONCLUSIÓN

De lo hasta aquí hemos revisado hemos podido constatar algunas preocupaciones iniciales. No estamos solamente ante una modificación en el procedimiento administrativo sancionador, vía la incorporación de potestades a la CGR, sino ante la modificación sustancial del Derecho Administrativo Sancionador en el país. El esfuerzo por tipificar, y el riesgo de que se amplíe a través del reglamento las conductas sancionables debe ser debidamente merituado. Pero independientemente de ello, estamos ante un avance normativo.

El problema siempre será las garantías para los procesados, a fin de que el loable esfuerzo por mejorar la calidad de la gestión pública desterrando los actos irregulares, no caiga, vía acciones de amparo, en una frustración más.

Cuando abordemos el procedimiento, surgirán, con seguridad, otras preocupaciones que compartiremos con nuestros lectores.

NOTAS:

1 “(...) las consecuencias civiles, administrativas o penales de la responsabilidad de las autoridades son independientes y se exigen de acuerdo a lo previsto en su respectiva legislación (...)”, así como que “(...) los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil no afectan la potestad de las entidades para instruir y decidir sobre la “responsabilidad administrativa, salvo disposición judicial expresa en contrario (...)”.

2 La Exposición de Motivos cita varias Sentencias del Tribunal Constitucional donde se ha determinado la independencia de responsabilidades y consiguiente posibilidad de dualidad de sanciones, “en los casos de confluencia entre sanciones administrativas y sanciones penales, negando en todos los casos la aplicación del principio del non bis in ídem, por ausencia de identidad en la causa de la persecución (eadem causa petendi), en tanto elemento principal para la admisión de la prohibición de doble sanción”, en razón de que “(...) no cabe la doble sanción del mismo sujeto por un mismo hecho cuando la punición se fundamenta en un mismo contenido injusto, esto es, en la lesión de un mismo bien jurídico o un mismo interés protegido (...)” (STC 2050-2002-AA, f. j. 19), habiendo el referido órgano jurisdiccional manifestado que: “(...) el proceso administrativo y el proceso penal están orientados a determinar distintos tipos de responsabilidades (...)” (STC Nº 6135-2008-HC, f. j. 6); “(...) el derecho administrativo sancionador opera como respuesta a conductas reguladas por su propio ordenamiento legal, y de ningún modo actúa rigiéndose por el principio de lesividad; por consiguiente, la intervención, el proceso administrativo sancionador y la consecuente sanción (...) se encuentran plenamente justificadas y sustentadas (...)” (STC Nº 2405-2006-HC, f. j. 12), así como que, “(...) no se puede alegar la violación del nen bis in ídem sustancial o material, porque en el presente caso existe identidad de sujeto y hecho; además el tercer elemento que se aduce como argumento para consagrar la triple identidad y habilitar la prohibición del nen bis in idem no se configura dada la naturaleza de las sanciones impuestas (...)” (STC Nº 10192-2006-HC, f. j. 14)”.

3 Se indica que siguiendo a Alejandro NIETO GARCÍA, sería manifestación de la “tradicional” excepción que se efectúa a dicho principio, en el campo de las denominadas relaciones especiales de sujeción, para fines de permitir la doble imposición de sanción, entendiendo que se trata de infracciones que han sido configuradas en el ordenamiento jurídico “(...) desde una perspectiva distinta, o, si se quiere, con la intención de proteger un bien jurídico distinto (...)” a lo que mismo autor, haciendo referencia a jurisprudencia del Tribunal Supremo español, agrega que, “(...) el Derecho Administrativo disciplinario, referido a los funcionarios públicos, el tiene un significado consecuentemente ético, pues su finalidad más que el restablecimiento del orden social quebrantado, es la salvación del prestigio y dignidad corporativos; de aquí que puedan existir distintos tipos de correctivos en el orden penal y disciplinario (...)”. NIETO Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Cuarta edición, Editorial Tecnos, Madrid, 2005. pp. 503 y 504. Citado en la Exposición de Motivos.

4 Se precisa que esta posición doctrinaria ha sido respaldada por el Tribunal Constitucional, al momento que reconoce la categoría de las relaciones especiales de sujeción, admitiendo que estas permiten la modulación o limitación del ejercicio y goce de derechos fundamentales para fines de “(...) garantizar la efectividad de los intereses públicos a los que sirve una dependencia pública (...)” (STC Nº 866-2000-AA, f. j. 4), a lo que suma el hecho que el mismo Tribunal Constitucional ha manifestado que “(...) lo resuelto en el ámbito administrativo disciplinario es independiente del resultado del proceso penal (...)” (STC 9851-2006-AA, f. j. 11; STC 3862-2004-AA, f. j. 4), “(...) las responsabilidades penales y administrativas en que puede incurrir un servidor o funcionario son independientes; razón por la cual, la existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la Administración para procesar y sancionar administrativamente, por los mismos hechos, al servidor o funcionario que ha incurrido en falta disciplinaria (...)” (STC 3363-2004-AA, f. j. 3), estableciendo de esa manera una posición uniforme en torno al reconocimiento de la independencia y autonomía en el procesamiento y sanción de la responsabilidad administrativo funcional, respecto a la responsabilidad penal o civil, que pudiera concurrir en el caso de los funcionarios o servidores públicos”.

Al respecto se indica que en la Resolución N° 1623/2010.TC-S4 el Tribunal estableció que la determinación de la autoría y responsabilidad penal resulta ser totalmente independiente y ajena a la búsqueda de la responsabilidad administrativa, sin que una interfiera con la otra.

5 Artículo 5 del Reglamento.

6 Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

1. Legalidad.- Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.

2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso.

3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción; así como que la determinación de la sanción considere criterios como la existencia o no de intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias de la comisión de la infracción y la repetición en la comisión de infracción.

4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria.

5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.

6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.

7. Continuación de Infracciones.- Para imponer sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días desde la fecha de la imposición de la última sanción y se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.

8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.

9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.

10. Non bis in ídem.- No se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.

7 Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

1.1. Principio de legalidad; 1.2. Principio del debido procedimiento; 1.3. Principio de impulso de oficio; 1.4. Principio de razonabilidad; 1.5. Principio de imparcialidad; 1.6. Principio de informalismo; 1.7. Principio de presunción de veracidad; 1.8. Principio de conducta procedimental; 1.9. Principio de celeridad; 10. Principio de eficacia; 1.11. Principio de verdad material; 1.12. Principio de participación; 1.13. Principio de simplicidad; 1.14. Principio de uniformidad; 1.15. Principio de predictibilidad; 1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.

8 Artículo 9.- Principios del control gubernamental

Son principios que rigen el ejercicio del control gubernamental:

a) La universalidad; b) El carácter integral; c) La autonomía funcional; d) El carácter permanente; e) El carácter técnico y especializado del control; f) La legalidad; g) El debido proceso de control; h) La eficiencia, eficacia y economía; i) La oportunidad; j) La objetividad; k) La materialidad; l) El carácter selectivo del control del control; ll) La presunción de licitud; m) El acceso de la información; n) La reserva; o) La continuidad de las actividades o funcionamiento de la entidad al efectuar una acción de control; p) La publicidad; q) La participación ciudadana; r) La flexibilidad.

9 Los auditores tienen además un Código de Ética. Directiva N° 010-2008-CGR aprobada por Resolución de Contraloría N° 430-2008-CG.

10 Las faltas establecidas en el Decreto Legislativo N° 276 que regula la Carrera Pública.

11 En el siguiente párrafo del artículo en mención se indica que a suspensión de los efectos de la sanción por decisión judicial expresa, “también suspende el cómputo de la sanción, debiéndose reanudar conforme a los resultados del proceso judicial o cuando se agoten los efectos de la disposición que hubiera originado dicha suspensión”.

12 a) Inhabilitación para el ejercicio de la función pública de uno (1) a cinco (5) años.

b) Suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, sin goce de remuneraciones, no menor de treinta (30) días calendario ni mayor de trescientos sesenta (360) días calendario.

13 Artículo 15.- Escala de sanciones

Los funcionarios y servidores públicos que incurran en responsabilidad administrativa funcional serán sancionados de acuerdo a la siguiente escala:

a) La infracción grave será sancionada con suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, no menor de treinta (30) días calendario y hasta trescientos sesenta (360) días calendario o inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor de uno (1) ni mayor de dos (2) años.

b) La infracción muy grave será sancionada con inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor de dos (2) ni mayor de cinco (5) años. Las sanciones para cada una de las infracciones graves o muy graves, por responsabilidad administrativa funcional, se encuentran especificadas en el Anexo del presente Reglamento.

14 Artículo 17.- Rehabilitación

17.1 Los funcionarios y servidores públicos sancionados por responsabilidad administrativa funcional quedarán automáticamente rehabilitados a los tres (3) años de cumplida efectivamente la sanción.

17.2 La rehabilitación deja sin efecto toda mención o constancia de la sanción impuesta por responsabilidad administrativa funcional, no pudiendo constituir un precedente o demérito para el infractor.

17.3 Cuando la sanción hubiera sido la inhabilitación para el ejercicio de la función pública, la rehabilitación no produce el efecto de reponer en la función, cargo o comisión de la que hubiera sido privado el administrado.

(*) Abogado y sociólogo. Magíster y Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Magíster en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor Principal de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la UNMSM. Ex inspector general de la Municipalidad de Lima Metropolitana y ex auditor general del Ministerio de Educación.