Los conceptos “término” y “plazo” guardan relación, sin embargo tienen características propias que los diferencian. Sobre el particular, el autor realiza un deslinde terminológico entre ambos conceptos y sobre su regulación en diferentes artículos de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Asimismo, refiere que la notificación al administrado es esencial para iniciar el cómputo de los plazos en los procedimientos tanto a solicitud de parte como iniciados de oficio. Finalmente precisa que ambos conceptos han sido establecidos tanto como defensa de la Administración como derecho de los administrados en un procedimiento administrativo.

SUMARIO

Introducción. I. Consideraciones preliminares sobre el plazo y términos de los procedimientos administrativos. II. Artículos de la LPAG relacionados con el plazo y términos en el procedimiento administrativo peruano. Conclusiones.

INTRODUCCIÓN

Con motivo de haberse cumplido en el 2011, diez años de la emisión de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 (LPAG, en adelante), se han realizado algunos eventos de importancia en el ámbito académico, entre los que cabe resaltar las jornadas por los diez años de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que se llevó a cabo en octubre último y que contó con la participación de profesores no solo nacionales, sino también brasileños y españoles.

En el marco del mencionado evento tuve la oportunidad de presentar una ponencia relacionada con el título del presente artículo, considerando oportuno ampliar el contenido de la misma para brindar a los lectores una perspectiva útil y concreta de la forma en la cual deben interpretarse varias disposiciones de la LPAG, vinculadas a esta materia, para este efecto, se ha realizado una breve exégesis de todos los artículos de la LPAG que consideramos de importancia directa sobre el tema antes mencionado, con la finalidad de aportar algunas conclusiones de interés y de relevancia.

Esperamos que tal cometido se haya cumplido con la elaboración del presente artículo1.

I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES SOBRE EL PLAZO Y TÉRMINOS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Poco se ha escrito sobre los plazos y términos dentro del procedimiento administrativo y cómo se han regulado estos aspectos en la propia LPAG. Sobre el particular, el presente artículo analiza la importancia del plazo y términos en todos los procedimientos administrativos, tanto desde la óptica de los operadores jurídicos al interior de la Administración Pública, como desde el impacto que estos temas producen en el administrado que a diario se ve obligado a respetar estos para poder hacer valer efectivamente sus derechos.

Para iniciar debemos mencionar a los elementos principales que identifican al plazo dentro del procedimiento administrativo, que a nuestro entender son cuatro: la certeza, su origen dual, la obligatoriedad y su carácter resolutorio. A continuación describiremos cada uno de estos:

Certeza: Desde su constitución, los plazos están establecidos como máximos (no se pueden considerar como mínimos), sin diferenciar si el término ha sido señalado explícitamente para una fecha concreta o mediante la fijación de un número de días a partir de la emisión válida del acto administrativo.

Origen dual: Los plazos establecidos en favor del administrado o de la propia Administración tienen su origen en la norma positiva expresa establecida con alcance general o, en la actividad discrecional de la autoridad quien lo fija proporcionalmente a su criterio, ponderando las circunstancias de cada caso.

Obligatoriedad: Los plazos obligan por igual sin necesidad de apercibimiento o intimidación alguna, a los agentes administrativos y a los interesados en lo que respectivamente les concierne, quienes tienen recíprocamente el deber de cumplirlos y poder exigir su cumplimiento en sede administrativa o judicial.

Carácter resolutorio: Los plazos administrativos limitan la posibilidad de efectuar actos procesales dentro de un cierto periodo de tiempo futuro, indicando cuándo deben de ser realizados.

Para precisar la diferencia entre plazos y términos, es preciso señalar que el término es el momento en que debe realizarse un determinado acto, es decir cuándo debe originarse una determinada actuación jurídica de parte de la Administración Pública o de los administrados. Por ejemplo, cuando un interesado fue citado por alguna dependencia de la Administración Pública, con los requisitos que la ley exige, para comparecer personalmente ante un determinado órgano público, deberá hacerlo a la hora exacta que se le haya indicado, esto es, con puntualidad horaria; que también se debe exigir al funcionario que haya de recibirlo y, en su caso, extender la diligencia correspondiente. Se trata, por tanto, de momentos definidos por un día y una hora determinados2 para actuaciones puntuales en el proceso administrativo (y así se hace cuando se cita a las partes o a los testigos, peritos y demás intervinientes en los procesos y procedimientos)3.

Por el contrario, el concepto de plazo remite a un espacio de tiempo amplio enmarcado en determinados días, semanas, meses o años dentro del cual el interesado o la Administración puede elegir el momento de llevar a efecto la correspondiente actuación jurídica, sustantiva o formal dentro de un procedimiento administrativo iniciado a solicitud de parte y, en contados casos, en procedimientos iniciados de oficio4.

De esta manera, términos y plazos son conceptos que se refieren al enmarque en el tiempo de las actuaciones jurídicas de la Administración Pública y por ello su regulación se efectúa tanto en normas sustantivas, como en normas procesales.

De otro lado, debe advertirse que el legislador, en determinada normativa sectorial, usa de forma equívoca las expresiones términos y plazos, conceptos que la doctrina trata de diferenciar y que corresponde a los administrados saber distinguir adecuadamente.

Con respecto a situaciones particulares que se suscitan en el cumplimiento de plazos, en el caso de que el día en que se cumple el plazo sea inhábil, el referido plazo se entenderá prorrogado hasta el siguiente que sea hábil. Por otro lado, a veces el cómputo de plazos ha de suspenderse (por ejemplo en el caso de consultas entre entidades de la administración pública para resolver determinados procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo), retomándose posteriormente, una vez que cese el hecho que determinó la suspensión y en otras ha de reiniciarse desde cero.

1. Realización de la actividad dentro de los plazos y consecuencias

En el plazo que media entre el día a quo y el día ad quem

Es el sistema ordinario para que sea válida la actividad de los administrados, dentro de un determinado procedimiento administrativo, por estar hecha dentro del plazo. Una vez establecida la extensión del plazo que media entre el día a quo (desde el que) y el día ad quem (hasta el que) se plantean dificultades para establecer si la actividad se hizo en el plazo. La determinación de si el interesado realizó la actividad antes del día ad quem depende de en qué consista la actividad a realizar y siempre debe quedar constancia de la misma por escrito. Normalmente las actividades de los interesados contempladas por la LPAG consisten en la presentación de escritos y documentos de muy diversa índole.

Después del día ad quem:

En la realización de actividades fuera de plazo por los particulares la legislación es notablemente rigurosa, determinando ordinariamente la caducidad del derecho a alegar o a recurrir, por lo que por ejemplo la presentación de un recurso administrativo después del plazo conferido por la LPAG determina su improcedencia automática, lo que se indicará en la resolución específica u oficio que se emita al respecto.

Sin embargo, esta dificultad no es tan irrelevante, sino que es habitual. Así por ejemplo, en los procedimientos de pluralidad de interesados, en que la notificación se produce a cada uno en fechas diversas o incluso no se llega a producir para alguno de ellos, por ser defectuosa se producen diversos efectos jurídicos aplicables a cada caso en particular.

II. ARTÍCULOS DE LA LPAG RELACIONADOS CON EL PLAZO Y TÉRMINOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PERUANO

A continuación realizaremos un breve comentario, tipo exégesis, de los que consideramos los principales artículos de la LPAG, Ley N° 27444, que se refieren al plazo y términos en el Procedimiento Administrativo General peruano (norma supletoria de los procedimientos administrativos aprobados por leyes especiales y a la vez rectora de todo el ordenamiento jurídico de la Administración Pública sobre dicha materia5), y cómo se resuelven algunas de las situaciones más frecuentes sobre la materia, teniendo en cuenta siempre los principios de celeridad, simplicidad y uniformidad6 para interpretar las actuaciones administrativas, para luego aportar algunas conclusiones de importancia sobre el tema.

“Artículo 16.- Eficacia del acto administrativo

16.1 El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo.

16.2 El acto administrativo que otorga beneficio al administrado se entiende eficaz desde la fecha de su emisión, salvo disposición diferente del mismo acto”.

Resulta de vital importancia, para entender la regulación de los plazos en el procedimiento administrativo, referirnos a la notificación de los actos administrativos que se generan como producto del mencionado procedimiento administrativo. Sin el conocimiento del administrado, lo realizado por la Administración Pública no tiene eficacia alguna, pues solo es conocido por los funcionarios al interior de esta que tuvieron acceso al expediente y a su decisión final. Por ello mismo, la notificación de los actos administrativos constituye la verdadera puesta en conocimiento de la actividad del Estado a los administrados, y por tanto debe realizarse cuidadosamente7, entendiéndose que la notificación legal surte efectos conforme a lo regulado por este apartado de la LPAG y que aquellos actos administrativos que otorgan beneficios a los administrados o que imponen sanciones a estos son eficaces desde la fecha en que son emitidos, salvo que dispongan una fecha diferente. Para esto hay que distinguir entre emisión y notificación del acto administrativo, entendiéndose por emisión la fecha en la cual se elabora o se firma una determinada resolución, oficio, carta o similar y por notificación, la acción por la cual se pone en conocimiento efectivo del administrado el mencionado acto administrativo, para lo cual se requiere la constancia respectiva por escrito.

“Artículo 24.- Plazo y contenido para efectuar la notificación

24.1 Toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro del plazo de cinco (5) días, a partir de la expedición del acto que se notifique (…)”.

Este artículo es importante para comprender que el plazo para la notificación del acto administrativo no se cuenta dentro del plazo total que se confiere para la expedición de los distintos actos administrativos. Esto quiere decir que, en adición a los plazos máximos conferidos a la Administración Pública para la culminación de sus actuaciones en un determinado procedimiento administrativo, existe este plazo de cinco días hábiles para la notificación de los mencionados actos administrativos. Esto implica, de parte de la Administración Pública, adoptar las medidas necesarias para cumplir con la notificación por medios expeditivos de sus actos administrativos, requiriéndose para ello muchas veces contratar los servicios de couriers o agentes especializados en el reparto de correspondencia (o cuando la urgencia del caso lo amerita por los mismos servidores públicos de la entidades), debido a la lentitud de los servicios de reparto propios de la entidad, o de la empresa pública encargada de esta labor, nos referimos en el caso peruano a Serpost. En todo caso la fecha de emisión del acto administrativo que se notifica no debe ser superior al plazo máximo conferido a la Administración Pública para emitirlo.

“Artículo 31.- Régimen del procedimiento de aprobación automática

(…) cuando en los procedimientos de aprobación automática se requiera necesariamente de la expedición de un documento sin el cual el usuario no puede hacer efectivo su derecho, el plazo máximo para su expedición es de cinco días hábiles, sin perjuicio de aquellos plazos mayores fijados por leyes especiales anteriores a la vigencia de la presente Ley”.

Otro de los artículos de la LPAG en los que se hace referencia directa a un plazo de importancia, se encuentra relacionado con los procedimientos de aprobación automática, es decir, aquellos que no requieren de análisis o evaluaciones de parte de la Administración Pública para ser absueltos. No obstante ser automáticos, con lo que se entendería que el administrado no debe esperar nada más de parte de la Administración Pública, existen detalles que complican esta figura del Derecho Administrativo en la realidad peruana y la convierten en una que no favorece al administrado, ya que otorgan a la administración el plazo de cinco días hábiles para expedir documentos para el ejercicio efectivo de parte de los administrados de los derechos, licencias, permisos, o similares que estén solicitando. ¿No sería lo más congruente con la figura de la aprobación automática que la Administración Pública previera que todos los procedimientos sujetos a este régimen sean aprobados en el mismo momento de recibirse la documentación de parte del administrado y que se emitan los actos administrativos necesarios en el mismo día?, de lo contrario, ¿qué sucedería si pasan los cinco días y la Administración aún no se ha pronunciado?

¿O es que se entiende que el administrado deberá presentar una queja o un recurso y acaso ello no va en contra de la noción de aprobación automática? ¿Cuál sería entonces la diferencia con un procedimiento sujeto a evaluación previa con silencio administrativo positivo y cuyo plazo sea de cinco días hábiles?, ¿no es cierto que en este último caso el administrado al menos cuenta con la declaración jurada en el supuesto que se haya vencido el plazo y ya no necesita reclamar ante nadie?, son temas que quedan para la reflexión, en el contexto de la tan promocionada simplificación administrativa del Estado peruano por parte de las últimas gestiones gubernamentales.

“Artículo 35.- Plazo máximo del procedimiento administrativo de evaluación previa

El plazo que transcurra desde el inicio de un procedimiento administrativo de evaluación previa hasta que sea dictada la resolución respectiva, no puede exceder de treinta (30) días hábiles, salvo que por ley o decreto legislativo se establezcan procedimientos cuyo cumplimiento requiera una duración mayor”8.

En el caso de los procedimientos sujetos a evaluación previa, la LPAG ha querido ser determinante en el plazo máximo para las actuaciones que requiera realizar la Administración Pública y que por una cuestión de seguridad y respeto a los derechos fundamentales de la persona no exceda de treinta días hábiles, plazo que estimamos suficientes para obtener una respuesta ya sea positiva o negativa, y en todo caso para que opere el silencio administrativo que resulte aplicable al caso concreto, según la ley del silencio administrativo. En este tema en particular, cabe señalar que es bastante usual en la Administración Pública que, en los casos de evaluación previa sujetos a silencio administrativo negativo, las resoluciones que se emitan superen largamente el plazo de treinta días hábiles establecido, lo cual no significa que todos los administrados inmediatamente consideran que se ha producido un caso de denegatoria de la solicitud presentada, sino que la mayoría de veces, esperan la respuesta final de la entidad, así esta demore mucho más del tiempo establecido en el presente artículo.

“Artículo 125.- Observaciones a documentación presentada

125.1 (…) En un solo acto y por única vez, la unidad de recepción al momento de su presentación realiza las observaciones por incumplimiento de requisitos que no puedan ser salvadas de oficio, invitando al administrado a subsanarlas dentro de un plazo máximo de dos días hábiles. (…) 125.4 Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanación, la entidad considera como no presentada la solicitud o formulario y la devuelve con sus recaudos cuando el interesado se apersone a reclamarles, reembolsándole el monto de los derechos de tramitación que hubiese abonado”.

Otro de los artículos más famosamente olvidados por variadas dependencias de la Administración Pública se refiere a la posibilidad de observar la documentación presentada por los administrados, cuando esta adolece de defectos en cuanto a la presentación de todos los requisitos exigidos por el TUPA de la entidad. En la mayoría de casos se verifica que las unidades de recepción o mesas de parte de las entidades rechazan sin mayor explicación la documentación que se presente de manera incompleta o dirigida a una autoridad distinta, sin conceder al administrado el plazo necesario para que la pueda subsanar, tal como lo dispone el presente artículo. Son pocos los administrados que conocen de esta disposición de la LPAG y por tanto muy reducido el número de ciudadanos que pueden reclamar el mencionado derecho, por lo que resulta apropiado que tal artículo de la Ley sea debidamente publicado en lugar visible de la entidad, preferentemente cerca de la mesa de partes. En todo caso, se recomienda a los administrados acudir al órgano de control interno de la entidad en cuestión, si la denegatoria de mesa de partes se vuelve irracional e infundada en ley vigente.

“Artículo 131.- Obligatoriedad de plazos y términos

131.1 Los plazos y términos son entendidos como máximos, se computan independientemente de cualquier formalidad, y obligan por igual a la administración y a los administrados, sin necesidad de apremio, en aquello que respectivamente les concierna. 131.2 Toda autoridad debe cumplir con los términos y plazos a su cargo, así como supervisar que los subalternos cumplan con los propios de su nivel. 131.3 Es derecho de los administrados exigir el cumplimiento de los plazos y términos establecidos para cada actuación o servicio”.

Los plazos obligan tanto a la Administración Pública como a los administrados. Sin embargo, ¿a quién favorecen finalmente? Entendemos que en la mayoría de casos van a favorecer a los administrados, desde que la LPAG considera como uno de sus derechos principales el poder exigir el cumplimiento de estos. El único caso en el cual los plazos no favorecen a los administrados se configura en aquellos procedimientos sujetos a evaluación previa y que les resulte aplicable el silencio negativo, según la naturaleza del caso concreto.

La obligatoriedad de cumplir con los plazos implica una responsabilidad intrínseca de las autoridades y empleados públicos en general con la labor que desarrollan a diario, en las distintas dependencias de la Administración Pública, tema que es supervisado por los órganos de control interno de cada entidad pública, sobre todo por las atribuciones que le confieren las normas específicas emitidas en las que se regulan los plazos para diversas actuaciones por parte de la Administración Pública, tales como la ley del silencio administrativo o la ley de la licencia de funcionamiento, por mencionar algunas.

En cualquier caso, si el derecho establece términos y plazos, es, en principio, para que se cumplan y respeten, y generen las respectivas responsabilidades funcionales en caso de su incumplimiento. Esta obviedad es lo que, en el caso del derecho comparado, repitiendo lo que ya decía el artículo 56 de la antigua Ley del Procedimiento Administrativo española: “Los términos y plazos establecidos en esta y otras leyes obligan por igual y sin necesidad de apremio a las autoridades y funcionarios competentes para el despacho de los asuntos y a los interesados en los mismos”9.

“Artículo 132.- Plazos máximos para realizar actos procedimentales

A falta de plazo establecido por ley expresa, las actuaciones deben producirse dentro de los siguientes:

1. Para recepción y derivación de un escrito a la unidad competente: dentro del mismo día de su presentación. 2. Para actos de mero trámite y decidir peticiones de ese carácter: en tres días. 3. Para emisión de dictámenes, peritajes, informes y similares: dentro de siete días después de solicitados; pudiendo ser prorrogado a tres días más si la diligencia requiere el traslado fuera de su sede o la asistencia de terceros. 4. Para actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, como entrega de información, respuesta a las cuestiones sobre las cuales deban pronunciarse: dentro de los diez días de solicitados”.

Este artículo regula plazos específicos para determinadas actuaciones, tanto de parte de la Administración Pública, como de parte de los administrados. Se deja constancia que estos plazos son aplicables únicamente a falta de plazo fijado expresamente por Ley. De esta forma, el caso de recepción y derivación de un escrito a la unidad competente dentro de una entidad pública se realiza en el mismo día de la presentación del escrito. Lo que no se aclara del todo es lo referido a qué sucede cuando el escrito es presentado avanzada la tarde por ejemplo, o minutos antes de cerrar la ventanilla de mesa de partes. En otras legislaciones se considera que el escrito se presenta en el día cuando este ha sido recibido hasta las 12 p.m. del respectivo día, lo cual consideramos debería ser aplicable a nuestra realidad administrativa nacional.

Los actos considerados de mero trámite y relacionados con peticiones que tengan ese carácter se tramitan en el plazo máximo de tres días, lo cual debe ser tomado en cuenta en el momento de configurar los manuales de procedimientos internos de las entidades públicas, donde se establezcan plazos puntuales de trámite interno que formen parte de un procedimiento administrativo determinado, sobre todo para establecer luego las debidas responsabilidades de los órganos al interior de la entidad, determinando quiénes fueron los que más “demoraron” la tramitación del expediente internamente.

La emisión de dictámenes, peritajes, informes y similares se realiza dentro del plazo máximo de siete días de solicitados estos, se entiende por parte de los administrados, aunque la norma no especifica nada en concreto relacionado con la posibilidad que la solicitud sea realizada también por otra entidad de la administración pública (salvo el caso de lo previsto en el artículo 76, numeral 3). Este plazo puede prorrogarse en todo caso, a tres días más si la diligencia se realiza fuera de la sede o se requiere de la asistencia de terceros.

En el caso de actos de cargo del administrado que sean imprescindibles para resolver las cuestiones planteadas por estos, el plazo que se les otorga para cumplirlos es dentro de los diez días de solicitados (improrrogables), teniéndose como no presentados, de incumplir con esta disposición, lo cual no se contabiliza para efectos del silencio administrativo que resulte aplicable.

“Artículo 133.- Inicio de cómputo

133.1 El plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la notificación o la publicación del acto, salvo que este señale una fecha posterior, o que sea necesario efectuar publicaciones sucesivas, en cuyo caso el cómputo es iniciado a partir de la última.

133.2 El plazo expresado en meses o años es contado a partir de la notificación o de la publicación del respectivo acto, salvo que este disponga fecha posterior”.

El inicio del cómputo del plazo en días se realiza a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la notificación o la publicación del acto, salvo que se señale una fecha posterior. Por lo tanto el cómputo del plazo no se realiza a partir del mismo día en que se notifica o publica el acto (fijarse que la norma no dice a partir de la fecha de emisión del acto, puesto que hasta que el mismo no sea notificado no surte efectos con respecto a los administrados).

Luego se señala que el plazo expresado en meses o años se cuenta a partir de la misma notificación o publicación y no del día hábil siguiente.

“Artículo 134.- Transcurso del plazo

134.1 Cuando el plazo es señalado por días, se entenderá por hábiles consecutivos, excluyendo del cómputo aquellos no laborables del servicio, y los feriados no laborables de orden nacional o regional. 134.2 Cuando el último día del plazo o la fecha determinada es inhábil o por cualquier otra circunstancia la atención al público ese día no funcione durante el horario normal, son entendidos prorrogados al primer día hábil siguiente. 134.3 Cuando el plazo es fijado en meses o años, es contado de fecha a fecha, concluyendo el día igual al del mes o año que inició, completando el número de meses o años fijados para el lapso. Si en el mes de vencimiento no hubiere día igual a aquel en que comenzó el cómputo, es entendido que el plazo expira el primer día hábil del siguiente mes calendario.

Artículo 135.- Término de la distancia

135.1 Al cómputo de los plazos establecidos en el procedimiento administrativo, se agrega el término de la distancia previsto entre el lugar de domicilio del administrado dentro del territorio nacional y el lugar de la unidad de recepción más cercana a aquel facultado para llevar a cabo la respectiva actuación. 135.2 El cuadro de términos de la distancia es aprobado por la autoridad competente.

Artículo 136.- Plazos improrrogables

136.1 Los plazos fijados por norma expresa son improrrogables, salvo disposición habilitante en contrario.

136.2 La autoridad competente puede otorgar prórroga a los plazos establecidos para la actuación de pruebas o para la emisión de informes o dictámenes, cuando así lo soliciten antes de su vencimiento los administrados o los funcionarios, respectivamente.

136.3 La prórroga es concedida por única vez mediante decisión expresa, siempre que el plazo no haya sido perjudicado por causa imputable a quien la solicita y siempre que aquella no afecte derechos de terceros”.

Estos tres artículos serán comentados de manera grupal. En primer lugar, tal como los señala Juan Carlos Morón, el Derecho Administrativo toma en consideración a los días hábiles a diferencia de lo que sucede con el derecho civil, para esto hay que tener en consideración los Decretos de Urgencia expedidos en el año 2009 y 2010 respectivamente donde se fijaban los días hábiles para la Administración Pública, incluyendo a los sábados y domingos y a varios feriados, lo cual ha sido cuestionado en cuanto a su real efectividad con relación a la celeridad que se brinda a los administrados de parte del Estado peruano. Igualmente, tampoco se toma en consideración las horas o minutos en que se realiza la notificación sino que se considera por completo el día en que es realizado. Así mismo, teniendo en cuenta el factor geográfico de nuestra realidad nacional, la LPAG considera la distancia existente entre las diferentes circunscripciones políticas peruanas, para ello se aplica como referente el cuadro de términos vigentes para los procesos judiciales, en tanto no existe un referente propio para el procedimiento administrativo10. Para los casos de solicitud de prórroga del plazo conferido se regula que esta debe ser solicitada por el interesado legitimado antes del vencimiento del plazo original, de esta forma el plazo concedido como prórroga debiera computarse a partir de la notificación de la decisión de su otorgamiento y la ampliación puede ser acordada únicamente por el órgano encargado de la instrucción del procedimiento.

“Artículo 137.- Régimen para días inhábiles

137.1 El Poder Ejecutivo fija por decreto supremo, dentro del ámbito geográfico nacional u alguno particular, los días inhábiles, a efecto del cómputo de plazos administrativos.

137.2 Esta norma debe publicarse previamente y difundirse permanentemente en los ambientes de las entidades, a fin de permitir su conocimiento a los administrados.

137.3 Las entidades no pueden unilateralmente inhabilitar días, y, aun en caso de fuerza mayor que impida el normal funcionamiento de sus servicios, debe garantizar el mantenimiento del servicio de su unidad de recepción documental”.

“Artículo 138.- Régimen de las horas hábiles

El horario de atención de las entidades para la realización de cualquier actuación se rige por las siguientes reglas:

1. Son horas hábiles las correspondientes al horario fijado para el funcionamiento de la entidad, sin que en ningún caso la atención a los usuarios pueda ser inferior a ocho horas diarias consecutivas.

2. El horario de atención diario es establecido por cada entidad cumpliendo un periodo no coincidente con la jornada laboral ordinaria, para favorecer el cumplimiento de las obligaciones y actuaciones de la ciudadanía. Para el efecto, distribuye su personal en turnos, cumpliendo jornadas no mayores de ocho horas diarias.

3. El horario de atención es continuado para brindar sus servicios a todos los asuntos de su competencia, sin fraccionarlo para atender algunos en determinados días u horas, ni afectar su desarrollo por razones personales.

4. El horario de atención concluye con la prestación del servicio a la última persona compareciente dentro del horario hábil.

5. Los actos de naturaleza continua iniciados en hora hábil son concluidos sin afectar su validez después del horario de atención, salvo que el administrado consienta en diferirlos.

6. En cada servicio rige la hora seguida por la entidad; en caso de duda o a falta de aquella, debe verificarse en el acto, si fuere posible, la hora oficial, que prevalecerá”.

“Artículo 139.- Cómputo de días calendario

139.1 Tratándose del plazo para el cumplimiento de actos procedimentales internos a cargo de las entidades, la norma legal puede establecer que su cómputo sea en días calendario, o que el término expire con la conclusión del último día aun cuando fuera inhábil.

139.2 Cuando una ley señale que el cómputo del plazo para un acto procedimental a cargo del administrado sea en días calendario, esta circunstancia le es advertida expresamente en la notificación”.

Los artículos 137 al 139 de la LPAG fijan el régimen para los días inhábiles, las horas hábiles, así como el cómputo de los días calendario. Algunas reglas generales, de cumplimiento obligatorio para las entidades de la Administración Pública se desprenden de estos artículos, como: prohibición de establecer días u horas inhábiles por motivos de celebraciones institucionales o similares, y que no se sustenten en una norma con rango de decreto supremo como mínimo. La prestación del servicio debe garantizarse en todo momento al administrado, por lo que los motivos de fuerza mayor que puedan ocasionar problemas en la recepción o tramitación de documentos deben ser adecuadamente tratados dentro de la entidad para evitar la interrupción de la atención al público. La flexibilización para acelerar el cumplimiento de plazos es una potestad de toda entidad pública, que en cualquier momento puede realizar los ajustes que considere necesarios en el cómputo de días calendarios dentro de un plazo determinado.

“Artículo 140.- Efectos del vencimiento del plazo

140.1 El plazo vence el último momento del día hábil fijado, o anticipadamente, si antes de esa fecha son cumplidas las actuaciones para las que fuera establecido.

140.2 Al vencimiento de un plazo improrrogable para realizar una actuación o ejercer una facultad procesal, previo apercibimiento, la entidad declara decaído el derecho al correspondiente acto, notificando la decisión.

140.3 El vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo.

140.4 La preclusión por el vencimiento de plazos administrativos opera en procedimientos trilaterales, concurrenciales, y en aquellos que por existir dos o más administrados con intereses divergentes, deba asegurárselas tratamiento paritario”.

Mientras el cumplimiento de los plazos y términos establecidos para actuaciones de los particulares se asegura mediante la caducidad, que es una sanción que puede llevar consigo la pérdida de derechos sustantivos o de trámite, por el contrario, el incumplimiento por la Administración del término o plazo establecido para una de sus actuaciones no se asegura más que con la amenaza de unas muy problemáticas sanciones disciplinarias sobre los funcionarios, pero en ningún caso con la nulidad de los actos administrativos en cuyo dictado se produjo el incumplimiento temporal. En ese sentido, mientras que para el administrado el vencimiento de un plazo improrrogable conducirá al decaimiento del derecho a ejercitar el acto procesal al cual se refiere el plazo, para la Administración pública el vencimiento del plazo genera la responsabilidad para la autoridad infractora, mas no supedita el ejercicio de un deber público o la prestación de un servicio público a un plazo determinado, a cuyo vencimiento la Administración se vería imposibilitada de actuar, por lo que como regla general y salvo norma expresa que determine lo contrario, el incumplimiento del plazo no determina la invalidez del acto administrativo, sino solo su incorrección. Finalmente, en cuanto a la preclusión procesal se entiende por esta el principio que divide el procedimiento en fases sucesivas o etapas, que se van cerrando según el avance de la secuencia. La preclusión procesal se logra por la existencia de plazos perentorios, cuyo vencimiento origina la clausura de las diversas fases procesales11.

“Artículo 143.- Responsabilidad por incumplimiento de plazos

143.1 El incumplimiento injustificado de los plazos previstos para las actuaciones de las entidades genera responsabilidad disciplinaria para la autoridad obligada, sin perjuicio de la responsabilidad civil por los daños y perjuicios que pudiera haber ocasionado.

143.2 También alcanza solidariamente la responsabilidad al superior jerárquico, por omisión en la supervisión, si el incumplimiento fuera reiterativo o sistemático”.

El citado artículo es imprescindible para comprender la responsabilidad de los empleados públicos en cuanto al cumplimiento estricto de los plazos asignados para los distintos procedimientos administrativos. De no existir responsabilidad administrativa y civil por el incumplimiento mencionado se generaría un ambiente de irrespeto a los plazos y términos puesto que no habrían sanciones evidentes al generarse un incumplimiento de estos. La responsabilidad, incluyendo la penal y la civil, alcanza a la autoridad instructora que está directamente obligada a tramitar el expediente, así como a la autoridad superior inmediata, en el sentido de que no haya supervisado el cumplimiento por parte de la primera, la responsabilidad del superior en todo caso no es objetiva, sino que se configura únicamente cuando el incumplimiento es reiterativo o sistemático.

“202.3 La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos”.

Otro artículo relacionado con un plazo a cumplir por parte de la Administración Pública se refiere a la posibilidad de declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos que haya dictado, la cual no puede exceder de un año desde el momento en que hayan quedado consentidos, es decir desde que produjeron sus efectos al momento de ser notificados o de acuerdo a lo que señalaba el propio acto administrativo, siempre por la autoridad jerárquicamente superior a la que emitió el acto administrativo12.

CONCLUSIONES

- El plazo y el término se diferencian en que el primero constituye la fijación de un determinado número de días u horas que se conceden para la actuación dentro de un determinado procedimiento administrativo de actos administrativos en particular, mientras que el término hace referencia al momento exacto en el que debe realizarse determinada actuación de parte de la Administración Pública o de los administrados.

- La notificación al administrado es esencial para iniciar el cómputo de los plazos en los procedimientos tanto a solicitud de parte como iniciados de oficio.

- Los plazos y términos han sido establecidos tanto como defensa de la Administración como derecho de los administrados dentro de un procedimiento administrativo.

- Los distintos plazos regulados en la LPAG se aplican de manera supletoria a lo regulado en leyes especiales.

- El incumplimiento de los plazos y términos por parte de la Administración Pública generan que el silencio administrativo se aplique al caso específico y según lo regulan las normas vigentes. En ningún caso genera la invalidez del acto administrativo, sino solo su producción incorrecta, debiendo determinarse las responsabilidades de parte de los empleados públicos comprendidos en la producción o ejecución de este.

NOTAS:

1 Una versión más reducida del presente artículo se encuentra en el libro La Ley de Procedimiento Administrativo General. Diez Años Después, Palestra, 2011, p. 309.

2 Por ejemplo, las citaciones que se oficien a los administrados que solicitan audiencia para la exposición de sus argumentos orales en un procedimiento administrativo sancionador tienen un término preciso que no puede modificarse por solicitud del administrado (no goza de este derecho), sino únicamente puede ser variado por la propia Administración Pública.

3 PARADA VÁZQUEZ, R. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Marcial Pons, Madrid, 1999.

4 GONZÁLEZ PÉREZ, J. & GONZÁLEZ NAVARRO, F. Comentarios a la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Civitas, Madrid. 1999. Cf. También: SALA SÁNCHEZ, P. (Coord.) Comentarios a la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 1999.

5 Sobre el particular recomendamos: OCHOA CARDICH, César. “La aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo: rectoría y supletoriedad”. En: La Ley de Procedimiento Administrativo General. Diez años después. Palestra, Lima, 2011, p. 51.

6 “Principio de Celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados”.

7 Como ejemplo de ello tenemos el artículo 24.2 de la LPAG donde se menciona que: “Si en base a información errónea, contenida en la notificación, el administrado practica algún acto procedimental que sea rechazado por la entidad, el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta para determinar el vencimiento de los plazos que correspondan”.

8 Un artículo idéntico al mencionado es el 142 de la LPAG, repitiendo lo que ya estaba dispuesto en este artículo 35, en el sentido de que no se puede exceder de treinta días hábiles para la emisión de la resolución administrativa respectiva, a lo que se adiciona el plazo para notificar al administrado del contenido de esta.

9 De la misma forma, la vigente Ley española 30/92 de LRJPA en el artículo 47 dispone que: “Los términos y plazos establecidos en esta u otras Leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos”.

10 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 2ª edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2002, pp. 296-300.

11 HUTCHISON, Tomás. “El Derecho Administrativo - conceptos y naturaleza”. En: Themis. N° 13. Lima, diciembre, 1988.

12 Cabe recordar lo que señala el artículo 202 de la LPAG:“202.4 En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, solo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso-administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa. Igualmente, el artículo 202.5 afirma que: “Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, solo pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio en sede administrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de sus miembros. Esta atribución solo podrá ejercerse dentro del plazo de un año contado desde la fecha en que el acto es notificado al interesado. También procede que el titular de la Entidad demande su nulidad en la vía de proceso contencioso-administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres años siguientes de notificada la resolución emitida por el consejo o tribunal”.

(*) Abogado por la Universidad de Piura (UDEP). LLM in International Law (University of Pittsburgh). Profesor en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Instituto de Gobierno de la USMP, Escuela de Posgrado de la USIL y en la Maestría en Derecho Público de la UDEP. Presidente del Instituto Desarrollo y Descentralización y asesor del Despacho Viceministerial de Comunicaciones del MTC.