El presente artículo aborda la situación actual en materia de seguridad ciudadana teniendo en cuenta diversos aspectos político-criminales de la lucha contra la criminalidad. El autor evalúa la necesidad de cooperación entre la sociedad, las fuerzas policiales y la Administración Pública, concluyendo que el derecho constituye una obra humana con carácter social, manifestada normativamente y orientada a la realización de valores jurídicos entre los cuales se encuentra la seguridad ciudadana que protege la tranquilidad mínima básica para la existencia social, armónica y pacífica.

MARCO NORMATIVO

• Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley N° 27933 (12/02/2003): art. 2.

INTRODUCCIÓN

Hoy el paradigma de la seguridad ciudadana requiere nuevas respuestas, nueva concepción, nuevos significados en la interpretación de resultados empíricos, buena comunicación entre Estado, sociedad e instituciones; y juicios con alto grado de racionalidad en el combate a la criminalidad.

En materia de seguridad ciudadana, abordar la delincuencia necesita un enfoque integral que supere la mano dura y la represión tradicionalmente enfocada por el Estado, ello involucra un trabajo comunitario efectuado por profesionales de la intervención social en el proceso de esta problemática para obtener éxito en la estrategia de seguridad. Ello pasa por el fortalecimiento de los actores sociales que intervienen en el combate a la criminalidad, fortalecer y potenciar comportamientos prosociales que atenúen las conductas violentas y delincuenciales, coordinación en todos los niveles del Gobierno, mejoramiento de los planes de seguridad, activar proyectos de prevención social, seleccionar profesionales idóneos respecto a este problema, integrar control y prevención del delito, realizar una metodología de trabajo con los vecinos de manera transparente sin afectar sus derechos, fomentar liderazgos, implementar un diseño político desde el sistema político para legitimar el abordamiento de la seguridad.

Estas implicancias que inciden en la seguridad ciudadana requieren acción efectiva del Estado y fundamentos para combatir la delincuencia con cimientos en la democracia, el orden jurídico y políticas públicas.

I.DIAGNÓSTICO SITUACIONAL

Las políticas para contrarrestar la inseguridad ciudadana son importantes en una sociedad democrática y están relacionadas con las amenazas y la protección de la sociedad ante dichas amenazas (vida, cuerpo, salud, libertad, patrimonio, etc.).

La inseguridad ciudadana se desenvuelve en un entorno socioeconómico, psicológico y cultural empíricamente contrastable, lo cual pone en riesgo el régimen democrático, el Estado de derecho y la convivencia pacífica y estable del país, fundamentales para el desarrollo del espíritu colectivo con potencial de desarrollo de una sociedad.

La inseguridad ciudadana se orienta en la integridad física, el patrimonio y otros derechos individuales de todos los ciudadanos. El enfoque de los Estados siempre ha sido represivo, disuasivo y mano dura en un entorno de paradigmas. Hoy este modelo de combate a la delincuencia es insuficiente para abordar problemas y soluciones de esta temática, ya que la comisión de delitos tiene otros componentes que superan el perfil de ilícitos acaecidos hace décadas, hoy han variado las circunstancias, las condiciones, la concepción del hecho criminal y la experiencia, por ello la manera de abordar este problema exige precisar de manera más concienzuda todos los elementos que intervienen significativamente en este hecho social.

Es menester advertir que no hay seguridad ciudadana sin sujeto y este se desenvuelve en una compleja realidad social (el sujeto está afectado por el espacio y tiempo, disperso en sus unidades laborales en condiciones concretas, perturbado por la tercerización laboral, empleos inestables e inseguros, experimentando forma de vida incierta y contingente, coexistiendo en un marco de racionalidad subjetiva e irracionalidad colectiva, fragmentado en segmentos separados en la realidad social, viviendo hostilidad, aislamiento, manipulación), este ser concreto con este horizonte ha sido abandonado desde la reflexión de sus condiciones reales por las razones psicológicas, políticas, jurídicas y sociológicas que fundamentan las condiciones de existencia y convivencia del ciudadano concreto en este contexto y momento histórico.

La sociedad peruana experimenta una multiplicidad de subjetividades en busca de un sentido que los concierte en referentes colectivos ante la falta de identidad a nivel individual y colectivo. El ser humano concreto perturbado por estas condiciones anula su capacidad crítica, torna su vida inauténtica, cae en la insignificancia y vulgaridad, visión limitada, inmediatista y pasajera, sin perspectiva a largo plazo, sin proyectos personales, idolatra de estereotipos, sumido en un micromundo, encerrado en su propia lógica de actuar, dominado por el cálculo, interés egoísta, y codicia desenfrenada e hipocresía, experto en juegos de lenguaje y pragmatismo espontáneo, con impunidad para perjudicar y faltar el respeto al otro.

Este escenario es un relevante factor de condicionamiento para los índices de criminalidad, lo cual conlleva a los Estados a establecer políticas de seguridad ciudadana cuyo eje gira en torno al valor de la libertad. En ese sentido nos interesó conocer los fundamentos político-criminales de la seguridad ciudadana en los lineamientos del Estado Peruano plasmados en la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.

II.MARCO REFERENCIAL

En nuestro país, según el artículo 2 de la Ley N° 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, se define la seguridad ciudadana como “la acción integrada que desarrolla el Estado, con la colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos. Del mismo modo, contribuir a la prevención de la comisión de delitos y faltas”1.

En esta conceptualización, el Estado peruano da relevancia a la acción integrada en la erradicación de la delincuencia en un marco de institucionalidad democrática, superando criterios de abordamiento circunstancial y coyuntural. El Estado le da sentido a esta ley, analiza las dificultades y obstáculos hasta donde tiene cobertura y operatividad la estructura legal en el problema de la delincuencia salvaguardando los valores jurídicos supremos.

Un aspecto importante en la concepción de seguridad ciudadana es la valoración de vivir en comunidad; “en esa misma línea, y en un sentido amplio, se puede conceptualizar la seguridad ciudadana como aquella situación de vivir en comunidad, libres de riesgo y amenazas, respetando los deberes y derechos de todos los ciudadanos. La seguridad ciudadana es entonces un signo y una condición de inclusión social”2.

El vivir en comunidad libres de riesgo y amenazas es el deseo de todos los ciudadanos, una administración eficaz de justicia adquiere significado cuando opera en este sentido.

La convivencia tiene razón de ser cuando dinamiza la ciudad y en esa dinamización el Estado cumple una función importante como guía de principios racionales, rectores de la armonía ciudadana, la ley tiene que orientarse a la defensa espiritual de la vida comunitaria y ser el soporte invisible que sustenta la interacción de los hombres.

Por ello es muy importante el marco de la ley en el fundamento de la comunidad organizada: “Este término también incorpora al conjunto de medidas y previsiones que adopta el Estado, a través de sus instituciones, y la comunidad organizada, dentro del marco de la ley y los Derechos Humanos, con la finalidad que las personas puedan desarrollar sus actividades libres de todo tipo de riesgos”3.

La ley tiene que acercarse objetivamente a la realidad de la conducta humana, aun cuando no llegue a la justicia perfecta, para ello tiene que haber un interés legislativo de formular hipótesis constatables sobre el problema de la delincuencia con base en diálogo y comunicación con la comunidad organizada. Este nivel de organización da vigor a la ley y por ende cimiento y estabilidad comunitaria.

La descentralización se torna relevante en ámbito de la comunidad organizada:

“Se puede señalar que la seguridad ciudadana está relacionada a la prevención de delitos y faltas en el marco de una delincuencia individual y colectiva. Es decir, las conductas antijurídicas que están delimitadas en este término corresponden a una problemática atendida por las instancias descentralizadas de las instituciones estatales, por lo que su ámbito es local, en contraposición a las nociones de orden interno y orden público”4.

La gestión de la ley depende del perfil de los legisladores y de los que dirigen los asuntos públicos en el régimen de justicia (decisiones, normativa y principios jurídicos) a lo largo de todas las jurisdicciones a nivel nacional en casos concretos de delitos y faltas bajo el referente de los derechos fundamentales y Derechos Humanos.

La descentralización es fundamental para redistribuir el poder de criminalización:

“Un primer aspecto a considerar es la necesidad de redistribuir el poder de criminalización, de modo entonces de ir descendiendo las cuotas de discriminación. A su vez ello significa que tal redistribución ha de abarcar todo el sistema criminal, las leyes, la policía, el proceso, etc. (…) no puede sorprender que a los jóvenes se les excluya del sistema penal de los mayores, pero al mismo tiempo se configure un derecho penal juvenil.

Ahora bien, precisamente esta desigual distribución de la criminalización, obliga a considerar al propio sistema de control penal como criminalizador, esto es, con un abuso o exceso de violencia; y, por tanto, ello requiere llevar a cabo su constante revisión”5.

La ley, el policía y el proceso tienen relación directa con la inseguridad subjetiva que experimentan las personas y el imaginario social sobre criminalización. Sin embargo, la criminalidad es multidimensional y global, ello implica controlarlo y reducirlo, pero no solo es trabajo del Estado sino también de la ciudadanía, ya que la criminalidad aprovecha el distanciamiento del Estado y la sociedad, en unidad es más efectivo afrontar el crimen.

La delincuencia común y el crimen organizado tienen que ser entendidas desde los procesos criminales, desde la dinámica de la sociedad fundándose en los conocimientos de la criminología y examen sociológico del crimen.

El combate a la criminalidad no tiene razón de ser si se transgrede la libertad, la tarea legislativa, lo policial y procesal anticriminal. No puede soslayarse la valoración de la libertad, ya que esta tiene consecuencias legales y jurídicas en la determinación de la conducta delictiva; de lo contrario, lo injusto y lo justo tendrían igual nivel de valoración:

“Una política criminal que tiene como fundamento la libertad, no puede partir desconociéndola y convirtiendo a las personas en meros instrumentos o sujetos a tutela (…) lo fundamental es la relación entre la persona y el Estado, en el sentido que el Estado está al servicio de la persona (…), es el reconocimiento de la persona como ente autónomo y por eso mismo de sus derechos y garantías. La historia de esta relación la podemos dividir en tres momentos: el de la Carta Magna, en el cual solo hay el reconocimiento de los pares, el de la Revolución Francesa en que se amplía a los ciudadanos y el posterior a la Segunda Guerra Mundial en que se extiende a todas las personas (también los niños, los jóvenes, los que no son ciudadanos)”6.

Estimando la libertad como soporte de la acción humana, podemos realizar una actividad policial, legal y procesal calificando de manera fundada, inequívoca y sistematizada lo delictuoso. La sistematización conlleva a acciones concretas en el control penal en varios ámbitos, a nivel penal, procesal penal, penitenciario, etc.:

“Es decir, el programa político criminal ha de estar dirigido a establecer el máximo de espacios de libertad de las personas con el sistema. Por eso no se puede partir de la premisa que las normas son imperativas ni que motivan a las personas, ello contradice el principio de libertad, simplemente instruyen o informan sobre determinados modelos de comportamiento. Luego, no solo la fuerza, la tortura, contradicen la libertad, sino también la manera como se concibe la relación entre el sistema y las personas. Esto es, el poder penal no puede ser configurado de tal manera que excluya el ejercicio de los derechos de una persona o lo elimine en cuanto tal”7.

La política criminal debe tener como norte la resocialización y disuasión, cualquier otro fundamento responde a otros fines. Siniestrar la libertad es afectar la valoración de los intereses societales en la prevención de la delincuencia y debilita y tergiversa la significación de castigo con resultados nefastos para la convivencia social.

La ciudadanía no confía en la Administración que lucha contra la criminalidad cuando los valores como la libertad y la vida se tornan contingentes y pretextos de fines de tendencias opuestas al enfoque del respeto a la libertad, ya que este enfoque respondería a la característica de la visión de esa administración que vulnera este valor fundamental so pretexto de otros fundamentos:

“Es por eso que una política criminal en relación a la seguridad ciudadana, en cuanto la seguridad no es sino la condición básica de la libertad, no puede servir justamente para afectar la libertad. La seguridad ciudadana no se puede convertir a pretexto de situaciones de emergencia en una violación constante de los derechos fundamentales o en una informadora de una política criminal destinada a su afección. No hay pues una equivalencia entre seguridad (u orden) y libertad; la seguridad (o el orden) son solo presupuestos para una mayor amplitud de la libertad y, por tanto, en caso alguno pueden ser configuradas de modo que la restrinjan”8.

Hay que enfatizar que los derechos fundamentales son el soporte jurídico de los individuos en su interacción social, su transgresión pone en incertidumbre toda la dinámica individual y colectiva (convivencia cotidiana, contractualidad, goce de la propiedad, etc.).

La valoración de la libertad en el control político fija el éxito de la política criminal, ya que no solo consistiría en la elaboración de un diseño conceptual, sino también consistiría en fundamentos de aplicación al problema de la conducta delictiva desde el actuar concreto de quién ha desviado su actuar:

“De ahí que hoy, dado que las formas de control están repartidas, que cada vez hay más organismos de seguridad de todo tipo, más allá de los aparatos públicos, las garantías a la libertad han de ser más profundas e intensas. La relación persona Estado, no es solo con la sociedad política, sino también con la civil. El poder de control cruza a ambas y no solo en un control blando, a través de los controles informales, sino a través de controles duros o fuertes”9.

Las herramientas del control requieren de la estimación de la libertad para atribuir de manera objetiva y adecuada lo delictivo, sin la axiología jurídica no podemos diferenciar el modo normal de convivir con la convivencia afectada por los actos delictivos impunes o declarados:

“Pero también se trata de una política criminal de un Estado social, luego ello exige que haya una socialización del poder de definición. Esto es, una efectiva participación de todos, no solo en el sentido representativo (esto es, a través de la elección de representantes) sino también mediante la descentralización real; lo cual, por una parte puede implicar formas plebiscitarias, pero también un aumento de la desproblematización de la cuestión criminal, en el sentido de devolver a las partes la resolución de los conflictos sociales. Si la cuestión criminal no es más que un conflicto social muy intenso que se ha problematizado y definido desde el poder que lo asume y controla, se trata entonces de devolver a las personas lo que les es propio y que ellas mismas lo superen, de ahí la necesidad de intensificar las formas de mediación o reparación”10.

El Estado de Derecho Social y Democrático tiene valores, tales como la censura, audiencia y participación que evita los tratos indebidos, crueldad, arbitrariedad y autoritarismo, en pro de conciliaciones, reconciliaciones y capacidad de acción en la problemática social. Así:

“Una socialización del poder de definir implica a su vez un control del control, esto es, propiciar instancias comunitarias participativas que ejerzan un control de los poderes de definición, tanto públicos como privados. De ahí que no solo han de darse agrupaciones de consumidores, ecologistas y otras, sino sobre todo de defensa de los derechos fundamentales o humanos.

Una socialización del control significa partir reconociendo que dentro del sistema predominal existen de todos modos tendencias autoritarias, centralistas y mesiánicas”11.

El control del control oficial examina críticamente lo válido, lo equívoco, la tendencia, contradicciones, deformaciones que influyen en los resultados, es decir, enriquece la impronta de ideas y la crítica, y evita las interpretaciones y pretensiones particulares o de grupo que no advierten lo deformado:

“Por último se trata de una política criminal de un Estado de Derecho; simplemente se trata de la organización jurídico social del sistema, no hay pues una fundamentación absoluta o categorial, no se trata de una cuestión de fe ni de carácter científico puro, sino de algo relativo en cuanto está destinado solo a una mejor organización del sistema para la felicidad de las personas. De ahí que el sistema de control penal solo es una cuestión de extrema y estricta necesidad, pero sin que ello tenga capacidad para legitimarlo, sino simplemente para hacerlo explicable desde una política criminal cuyo sentido tiene que ser el que los conflictos sociales se resuelvan por vías no violentas. De ahí que en la base misma del sistema reside su propia deslegitimación, en la medida que siempre implica una determinada violencia sobre las personas y, por tanto, una contradicción con la finalidad perseguida, que es la no violencia. Es por eso que la violencia ejercida ha de ser la mínima necesaria en sí misma, no en relación a otra, no reactiva. Luego, ello excluye violencias duras, como la pena de muerte, el presidio perpetuo, las penas largas privativas de libertad, pues así se contradice en forma sustancial la finalidad perseguida. Por el contrario, hay que privilegiar formas alternativas al control penal”12.

La política criminal tiene que valorar la vida y la libertad, como valores en la lucha a la criminalidad en la singularidad, regulación, reproducción, transformación, interrelación, historia de la delincuencia en el Perú.

III.LA IMPORTANCIA DE LA INTERACCIÓN POLICÍA-COMUNIDAD13

La consolidación del concepto seguridad ciudadana, que implica centrar el trabajo policial en la persona para enfrentar los problemas de inseguridad que le afectan y su mayor participación en la búsqueda de soluciones de los mismos, va a generar en las instituciones policiales una profunda transformación de sus procedimientos, porque el interés general del Estado, debe ser desplazado por el interés de la persona.

Por lo tanto, las instituciones policiales deben incorporar nuevos elementos a sus procesos de toma de decisiones, que tendrán su origen en la interacción que se debe producir con la comunidad, el conocimiento de los problemas de delincuencia que les afecta y la búsqueda conjunta de soluciones.

Contribuye al fortalecimiento de la interacción policía-comunidad, los conceptos de prevención situacional y social, que permite definir en forma clara el ámbito de acción de la comunidad y de las policías, para que estos últimos puedan aportar con su experiencia a fortalecer las actividades de prevención de las personas y organismos civiles y, al mismo tiempo, no se produzca una interferencia en el trabajo específico de la policía.

Esta actitud, si bien contribuye a generar adecuados niveles de confianza para alcanzar los mejores resultados en el tratamiento de la prevención del delito, no es contraria a la consolidación de un control social cada vez más riguroso, que busca conocer los métodos de gestión policial, denunciar las conductas desviadas de algunos agentes de la ley y obtener respuestas satisfactorias sobre situaciones puntuales o a través de la formulación de cuentas públicas de los organismos policiales.

El cambio de los procedimientos policiales, que permiten consolidar la participación de la comunidad y los agentes encargados de hacer cumplir la ley, a partir del concepto de seguridad ciudadana, es lo que da origen al nuevo método de gestión policial que recibe el nombre de policía comunitaria.

El concepto de policía comunitaria, si bien busca aplicar un tratamiento local al problema del delito, ello no implica que los gobiernos centrales y las policías de carácter nacional queden desvinculados del problema. Por el contrario, lo que se necesita es una perfecta complementación entre el trabajo del Gobierno central y el local, para lograr los mejores resultados, tal como lo reconoce el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, en su documento Prevención del Delito, del 2 de marzo de 199914.

Lo anterior, responde a la necesidad de enfrentar el fenómeno del delito como un problema complejo, que abarca un campo multisectorial y, por lo tanto, requiere que el Estado mantenga su liderazgo en el tema, pero que incorpore a todos los actores que tienen injerencia en su tratamiento y, además, defina las medidas de coordinación e integración que permitan concentrar todos los esfuerzos para alcanzar objetivos comunes.

En este norte, en la lucha contra la criminalidad, se requiere dar efectividad al trabajo del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Ministerio Público y Policía Nacional del Perú, ya que el trabajo en conjunto de estas instituciones garantiza la administración de justicia, los intereses de la sociedad frente al delito y en la disuasión e investigación de crímenes.

La capacidad de gobernabilidad de un Estado está caracterizada por la relación que guarda con la seguridad ciudadana, el clima de inseguridad tonifica la impunidad delincuencial, la frecuencia de ocurrencia de ilícitos y el temor de la ciudadanía lo cual inmoviliza el dinamismo social.

Es fundamental desarrollar la capacidad de crear sentido colectivo y el concepto comunitario para perfeccionar la seguridad ciudadana, generar confianza y protección con participación ciudadana.

Es importantísimo valorar la seguridad ciudadana como un sólido referente vital para dinamizar la ciudad, el Estado recoge este concepto guiado por principios racionales rectores de la armonía ciudadana, la ley en ese norte tiene como orientación la defensa espiritual de la vida comunitaria y es el soporte invisible que sustenta la interacción de los hombres. El Estado peruano debe orientarse a superar el enfoque de prevención, punitivo, control y de castigo, y considerar en sus fundamentos políticos criminales y legislativos, el criterio humanista, creación de oportunidades, la atención al bienestar individual, colectivo, y la dinamización del desarrollo económico y social.

La gestión de la ley contra la delincuencia depende del perfil de los legisladores y de los que dirigen los asuntos públicos en el régimen de justicia (decisiones, normativa y principios jurídicos) involucrados en la lucha contra la delincuencia y en la cual adquiere mucha significación relevante los derechos fundamentales y Derechos Humanos. Sin este enfoque la aplicación del concepto de seguridad ciudadana en los lineamientos del Estado peruano tendrá dificultades y los resultados y logros serán insuficientes.

En nuestro ordenamiento normativo, la ley, la policía y el proceso tienen un papel importante en la multidimensionalidad y globalidad de la delincuencia, sin embargo, la ciudadanía también juega un papel relevante en esta lucha, con la poca participación ciudadana, la criminalidad aprovecha el distanciamiento del Estado y la sociedad, es fundamental la unidad y efectividad para afrontar el crimen.

Concluyo que el discurso oficial de la seguridad ciudadana aún no convence a la sociedad y los medios de comunicación de masas, ya que las estrategias llevadas a cabo todavía no han tenido éxitos contundentes; sin embargo, si ha habido avances en la lucha contra la criminalidad.

Las condiciones materiales de vida de la sociedad exigen equilibrio, estabilidad y unidad de todo el tejido social, en ello convivir pacíficamente y erradicar la violencia son fundamentales.

IV.APORTE DEL ARTÍCULO AL DERECHO

El Derecho constituye una obra humana con carácter social, manifestada normativamente y orientada a la realización de valores jurídicos. Entre estos valores está la protección de la seguridad ciudadana, como estimativa fundamental del ordenamiento jurídico y cuya regulación efectiva, protege la tranquilidad mínima básica para la existencia social, armónica y pacífica. El Derecho no solo es normativo, no es valor abstracto, ni un simple hecho social con características particulares, es un quehacer social. Esta tesis aporta con este enfoque el argumento que la seguridad ciudadana es fundamental para el Estado moderno, que tiene como uno de sus ideales la paz social, en sus relaciones con la comunidad y el Estado.

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*Coronel del Ejército Peruano (R). Doctor en Derecho y Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Doctor en Filosofía, Administración y Economía. Maestro en Desarrollo y Defensa Nacional (CAEN). Especialista en Derecho Penal, Constitucional y Filosofía del Derecho.

1Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana. Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia Social. Secretaría Técnica del Conasec. 2011. En línea: <http://www.ogdn.minsa.gob.pe/jplanes/PNSC_2012.pdf>.

2Ídem.

3Ídem.

4Ídem.

5BUSTOS RAMÍREZ, Juan. “Política criminal y Estado”. En: Revista Peruana de Ciencias Penales. Tomo V, Año III, Lima, 1997.

6Ídem.

7Ídem.

8Ídem.

9Ídem.

10Ídem.

11Ídem.

12Ídem.

13ZÚÑIGA ACEVEDO, Félix Gonzalo. El proceso de modernización de carabineros de Chile y sus resultados como políticas públicas de seguridad ciudadana, Universidad de chile. Instituto de asuntos públicos. Departamento de Ciencia Política, Santiago de Chile, 2005. Disponible en: <http://www.tesis.uchile.cl/tesis/uchile/2005/zuniga_f/html/index-frames.html>.

14COMISIÓN DE PREVENCIÓN DEL DELITO Y JUSTICIA PENAL. Prevención del delito, Consejo Económico y Social de las N.U”. 8° periodo de Sesiones, Viena, 27 de abril al 6 de mayo de 1999. Citado en: ZÚÑIGA ACEVEDO, Félix Gonzalo. Ob. cit.