En el presente artículo se recogen los supuestos contemplados en la normativa para la eficacia del acto administrativo, estableciendo las diferencias entre los efectos de la revocación y la nulidad de dichos actos. Se precisa, además, que mientras la revocación tiene efectos a futuro, la nulidad tiene efectos retroactivos. Finalmente, se sostiene que la eficacia del acto administrativo solo puede verse interrumpida por otro acto administrativo, pero nunca a raíz de la sola interposición de un recurso administrativo.

MARCO NORMATIVO

Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (11/04/2001): arts. 39 y 41.

Reglamento de Procedimentos Mineros, Decreto Supremo N° 018-92-EM (07/09/1992): art. 75.

INTRODUCCIÓN

La eficacia del acto administrativo es un objeto de estudio apasionante en el Derecho Administrativo, pues aborda el elemento último de la finalidad del acto: extender sus efectos en la realidad y afectar la esfera jurídica de aquellos a quienes está dirigido.

En el caso peruano la legislación sobre la eficacia del acto administrativo se encuentra medianamente desarrollada, y aunque de un primer análisis pudiera considerarse que está libre de defectos, ciertamente tiene aspectos sumamente criticables que pueden ir en contra de sus mismos objetivos.

En el presente trabajo analizaré la regulación sobre la eficacia del acto administrativo, poniendo especial atención en aquellas reglas cuya aplicación literal pueden resultar injustamente gravosas para el administrado.

I. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La principal forma mediante la cual la Administración Pública ejerce su función administrativa, es la emisión de los actos administrativos. En nuestro país, la definición de acto administrativo se encuentra en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 (en adelante, LPAG), la cual señala que el acto administrativo es aquella declaración de las entidades que están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta1.

De acuerdo a dicha definición, los elementos del acto administrativo son los siguientes: se trata de una declaración unilateral; es emitido por una autoridad en el ejercicio de su función administrativa; recae sobre derechos, intereses y obligaciones de los administrados; y, se da en una situación concreta2 y en el marco de una relación de Derecho Público.

De acuerdo a la LPAG, es válido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento jurídico. No obstante, cualquier acto administrativo se considera válido en tanto no sea declarado nulo3 por la autoridad administrativa o judicial correspondiente4.

Asimismo, el acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, o desde su fecha de emisión cuando otorga beneficio al administrado, salvo que el mismo acto tenga alguna disposición distinta5.

Ahora bien, que el acto administrativo sea eficaz desde que es notificado legalmente al administrado, es la regla general y responde a la misma naturaleza de la institución: al tener efectos sobre la esfera jurídica del administrado no resulta posible, desde un punto de vista jurídico, que dichos efectos operen de forma anterior al momento en que aquel adquiere conocimiento de la declaración de la administración. Esto protege la seguridad jurídica del administrado para poder ejercer los medios de contradicción previstos en la LPAG, lo cual tiene directa relación con el principio del debido procedimiento6. Es por este motivo, también, que la legislación establece, como una obligación de la Administración Pública, realizar la notificación de los actos administrativos conforme a lo dispuesto en la LPAG o en las normas especiales, pues en caso la notificación no se realice en las formas legalmente aceptadas dicho acto no será eficaz.

Por otro lado, la segunda regla del inicio de la eficacia de los actos administrativos; es decir, que aquellos que beneficien a los administrados son eficaces desde su emisión salvo disposición en contrario, tiene también por finalidad favorecer a los administrados a efectos de que la demora en la notificación no les genere perjuicio. Al respecto, Morón Urbina señala lo siguiente:

“En efecto, como la finalidad última del acto de notificación es proteger derechos del administrado, en cuya función se condiciona la eficacia del acto de transmisión mismo, su ámbito natural de aplicación rígida es el caso de los actos de gravamen, pero no corresponde a los actos favorables, puesto que aquí la falta de notificación solo implicaría demorar la situación positiva del administrado, dejando al administrado a expensas del cumplimiento tardío de la notificación”7.

En este escenario cabe preguntarnos qué tan favorable puede resultar que un acto administrativo que beneficie al administrado tenga eficacia aunque no haya sido notificado, si es que el administrado no tiene conocimiento de él, y por lo tanto, no tiene la certeza sobre la existencia del beneficio obtenido, y actuar al amparo de él.

Ese podría ser el caso en el que se emite un acto habilitante para realizar alguna actividad económica, pero que como consecuencia de ella se inicia la obligación de pagar una retribución por su ejercicio. En este supuesto podría llegarse a una situación indeseada en el que el administrado debe cumplir con una obligación que no encuentra correlato en el ejercicio de un derecho que no ha sido efectivo, pues el administrado no tenía conocimiento de él. En estos casos, una interpretación razonable de la norma nos lleva a concluir que la eficacia anticipada del acto administrativo ocurrirá únicamente cuando el beneficio no implique alguna carga u obligación para el administrado, o cuando el administrado manifieste expresamente su conformidad con la aplicación de dicha eficacia anticipada.

Por otro lado, adicionalmente a las reglas mencionadas, el artículo 198 de la LPAG establece de manera taxativa dos supuestos en los que la Administración Pública queda dispensada de la notificación formal, y el acto administrativo se convierte en eficaz: i) cuando el acto fue emitido en presencia del administrado; y, ii) cuando el administrado toma conocimiento del acto accediendo de manera directa y espontánea al expediente.

En cualquier caso, como se desprende de lo anterior, el acto administrativo gozará de eficacia desde que es notificado formalmente al administrado, o este adquiere conocimiento del mismo por otro medio acreditable en el expediente, o desde la emisión del acto administrativo cuando el acto lo beneficia.

Una vez que el acto administrativo adquiere eficacia, sus efectos permanecerán por un tiempo indeterminado, hasta el término de su plazo de vigencia, o hasta que sea afectada por otro acto administrativo.

En el último caso, la LPAG prevé tres supuestos en los que la eficacia de un acto administrativo será afectada por otro acto:

i) Cuando el acto sea revocado de acuerdo a las reglas establecidas en el artículo 2039 de la LPAG.

ii) Cuando el acto sea declarado nulo por alguna causal prevista en el artículo 10 de la LPAG antes mencionado.

iii) Cuando se suspende la eficacia a raíz de un recurso administrativo.

En términos de la eficacia del acto administrativo, la diferencia entre la revocación y la declaración de nulidad está dada por que la revocación tiene efectos exclusivamente hacia el futuro, mientras que la nulidad tiene efectos retroactivos desde la misma emisión del acto administrativo10.

En el caso de los recursos administrativos la regla general es que su interposición no suspende la ejecución del acto impugnado, salvo que una norma legal específica establezca lo contrario. No obstante, la autoridad competente para resolver el recurso puede suspender de oficio o a petición de parte la ejecución del acto cuando su ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o cuando se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente. Para que la Administración Pública suspenda la ejecución del acto deberá ponderar el perjuicio que causaría al interés público o a terceros dicha suspensión, y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido11.

II. LA NULIDAD DE OFICIO Y LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo debe cumplir con los requisitos de validezque le impone la LPAG en su artículo 3, entre ellos: que sea emitido por un órgano competente; que su contenido sea lícito, preciso, física y jurídicamente posible; que esté adecuado al fin público; que tenga una debida motivación; y, que esté acorde al procedimiento administrativo correspondiente.

En el caso de que un acto administrativo sea emitido transgrediendo alguno de esos requisitos, y siempre que no resulte de aplicación los supuestos de conservación del acto, la legislación le reconoce a la Administración Pública la potestad de declarar su nulidad. Esta potestad es el reconocimiento del ordenamiento jurídico para que la Administración Pública revise sus propios actos a fin de salvaguardar el interés público que rige su actuación. Al respecto, Morón Urbina señala lo siguiente:

“Tales características sui géneris emanan de la esencia misma de la potestad invalidatoria que radica en la autotutela de la Administración Pública orientada a asegurar que el interés colectivo permanentemente respete y no afecte el orden jurídico. Pero el fundamento de esta potestad no se encuentra en alguna mera potestad exorbitante de la Administración, ni siquiera en la autotutela de la que es titular, sino en la necesidad que tiene la autoridad administrativa de dar satisfacción al interés de respetar la vigencia del principio de juridicidad o de orden público”12.

Sobre el particular, debe notarse que la declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo procede a través de un nuevo procedimiento administrativo, que por su finalidad será iniciado exclusivamente de oficio cuando no sea discutido en un recurso administrativo. Este nuevo procedimiento administrativo debe cumplir con lo estipulado en el artículo 10413 de la LPAG, el cual establece que debe existir una motivación basada en el cumplimiento del deber de preservar la legalidad que contraviene el acto administrativo materia de discusión. Del mismo modo, el inicio de dicho procedimiento administrativo debe ser notificado a los administrados cuyos intereses o derechos pueden ser afectados.

Que el procedimiento administrativo iniciado de oficio deba ser notificado al administrado debe estar fuera de toda duda, pues una interpretación en contrario transgredirá el principio del debido procedimiento administrativo y afectará el nuevo acto administrativo de un vicio de nulidad. Conviene recordar que la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado de la siguiente manera sobre el particular:14

“Tercero: Que, (...) el ejercicio de esta facultad en respeto del principio al procedimiento preestablecido por Ley debe efectuarse observando el artículo ciento cuatro de la misma Ley que regula los lineamientos y pautas a los que se somete el inicio del procedimiento promovido de oficio y los requisitos contemplados en los demás numerales del mismo artículo doscientos dos que señalan la competencia y plazo para declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo (...)”.

Ahora bien, a diferencia de su predecesora15, la LPAG establece que la Administración Pública podrá declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos dentro del plazo de un año contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.

Luego de este plazo, la Administración Pública perderá dicha potestad y únicamente podrá demandar la nulidad del acto administrativo ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso-administrativo, facultad que prescribirá a los dos años de la fecha en la que prescribió la potestad de declarar la nulidad de oficio en sede administrativa16.

III. EL ACTO ADMINISTRATIVO CONSENTIDO

Siendo que el plazo para que la Administración Pública declare la nulidad de oficio de un acto administrativo se computa a partir desde que este queda consentido, conviene definir a qué se refiere la LPAG cuando se utiliza dicha calificación. Lamentablemente la LPAG no contiene una definición precisa del consentimiento del acto administrativo o los supuestos en los que ocurre, sin embargo, se le relaciona con el acto firme.

En efecto, el artículo 212 de la LPAG establece que una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho a articularlos, quedando firme el acto. En este sentido, la firmeza del acto administrativo deviene a ser una cualidad que adquiere el acto administrativo por haberse vencido los plazos para interponer el recurso, es decir por haberse consentido implícitamente.

De esta forma, la relación entre acto consentido y acto firme es la de causa efecto, sin embargo no es una identidad absoluta, pues el acto administrativo puede adquirir firmeza mediante otros supuestos, así como el acto administrativo puede quedar consentido mediante una declaración expresa del administrado antes del vencimiento del plazo para presentar los recursos administrativos.

Sobre el acto firme el Tribunal de Defensa de la Competencia del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - Indecopi, mediante la Resolución N° 1032-2005/TDC-INDECOPI señaló lo siguiente:

“Acto firme es aquel que ya no puede ser impugnado por las vías ordinarias del recurso administrativo o contencioso-administrativo, al haberse extinguido los plazos establecidos para ejercer el derecho de contradicción. Vencidos estos plazos, sin presentar recursos o habiéndolos presentado en forma incorrecta sin subsanarlos, el administrado queda sujeto a estos actos, sin poder alegar petitorios, reclamaciones o instrumentos procesales análogos”.

En el mismo sentido, Morón Urbina señala que:

“(...) en sede administrativa, se dice que un acto ha adquirido firmeza cuando contra dicho acto no procede recurso administrativo alguno, ni tampoco procede la interposición de una demanda contencioso-administrativa.

Pero a diferencia de la autoridad de cosa juzgada que es inimpugnable e inmodificable, los actos administrativos aun cuando sean firmes siempre podrán ser modificados o revocados en sede autoridad administrativa”17.

Lo sostenido por Morón Urbina recoge el hecho de que la firmeza del acto administrativo no es absoluta, pues la Administración Pública siempre podrá revocarlos, modificarlos, o declarar su nulidad, de acuerdo a lo explicado en los puntos precedentes.

Teniendo en consideración que la LPAG sujeta el plazo para que la Administración Pública pueda ejercer su potestad de declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo, desde una interpretación literal de la norma, en los casos de los actos administrativos en los que se ha presentado un recurso administrativo (pudiendo haber sido presentado por un tercero que alega ser interesado y no necesariamente el mismo administrado), tendríamos que el acto administrativo no ha quedado consentido (por lo menos hasta que se resuelva el recurso administrativo y transcurran los plazos para impugnación) y por lo tanto no se habrá iniciado el cómputo del referido plazo.

De esa forma se extiende innecesariamente el plazo de la Administración Pública para reevaluar su pronunciamiento, y el administrado queda en una situación de incertidumbre, pues existirá un plazo adicional de tres años (un año en sede administrativa y dos en sede judicial) desde que se resuelva la impugnación (y esta resolución quede firme) en el que el acto administrativo podrá ser anulado de oficio. Si, por ejemplo, la evaluación del recurso administrativo tomara dos años, en total resultarían aproximadamente cinco años desde que el acto administrativo fue emitido hasta que adquiere firmeza absoluta.

Una situación de este tipo resulta contraria a la seguridad jurídica y a la promoción de las inversiones en el país, pues no solo genera incertidumbre al administrado respecto a la eficacia del acto administrativo y los derechos que él pueda otorgar, sino que también constituye un incentivo para la ineficiencia de la Administración Pública para efectuar las acciones de autotutela del interés público y el marco legal.

Por este motivo, considero firmemente que es un error que la LPAG haga referencia al “consentimiento” del acto administrativo para el cómputo del plazo para el ejercicio de la nulidad de oficio por parte de la Administración Pública. En este extremo, estoy convencido de que una redacción correcta de la LPAG debió haber considerado el término del plazo para presentar los recursos administrativos, estos hayan sido interpuestos o no.

Condicionar el cómputo del plazo para la nulidad de oficio a que el acto administrativo quede consentido resulta tan nocivo como la existencia de normas que condicionan los efectos de los actos a que estos sean consentidos.

Es el caso del artículo 75 del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por el Decreto Supremo N° 018-92-EM, incorporado por el Decreto Supremo N° 20-2012-EM y modificado por el Decreto Supremo N° 001-2015-EM, que establece que para obtener las autorizaciones de inicio de actividades de exploración, desarrollo, preparación y explotación minera se requiere tener, entre otros requisitos, el instrumento de gestión ambiental aprobado y consentido.

Dicha regulación no solo resulta ineficiente para la promoción de las inversiones, pues el inicio de las actividades puede verse paralizado por la presentación de recursos administrativos maliciosos, sino que también transgrede la LPAG en lo referido a la eficacia de los actos administrativos. En efecto, como se ha explicado, los actos administrativos son plenamente eficaces desde su notificación o desde su emisión (en caso beneficien al administrado), y su eficacia solo puede verse interrumpida por otro acto administrativo, pero nunca a raíz de la sola interposición de un recurso administrativo (es decir, a que no quede consentido).

A MODO DE CONCLUSIÓN

De todo lo anterior tenemos que aunque indudablemente resulta beneficioso que una norma de carácter transversal como la LPAG establezca las reglas para la eficacia del acto administrativo, algunas de sus disposiciones deben ser pulidas.

De todas ellas, la más importante y urgente es la referida al inicio del cómputo del plazo para que la Administración Pública ejerza su potestad de anular de oficio un acto administrativo, pues la aplicación de la norma actual puede generar múltiples inequidades hacia el administrado e ineficiencia en la actuación estatal.

* Abogado asociado de Osterling Abogados. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro del Consejo de Egresados del Círculo de Derecho Administrativo (CDA).

1 Artículo 1.- Concepto de acto administrativo 1.1. Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que en el marco de las normas de Derecho Público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

1.2. No son actos administrativos:

1.2.1. Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan.

1.2.2. Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

2 Sobre este punto debe notarse que, por ejemplo, la emisión de normas reglamentarias o de menor rango, que son de aplicación general, no constituyen actos administrativos, por lo que su impugnación no puede realizarse mediante los recursos administrativos previstos en la LPAG, sino mediante la acción popular de acuerdo al Código Procesal Constitucional.

Lo anterior no impide que en el marco de la aplicación del principio de celeridad la Administración Pública pueda utilizar medios de producción en serie de las resoluciones (previsto en el artículo 148 de la LPAG), o reproducción de los mismos (artículo 206 de la LPAG).

3 Los vicios de nulidad de un acto administrativo se encuentran establecidos en el artículo 10 de la LPAG, y son los siguientes:

1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.

2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.

3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.

4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.

No obstante, la misma LPAG prevé la existencia de vicios no trascendentes, donde prevalece la conservación del acto y la Administración Pública debe proceder a enmendar el vicio. Estos vicios no trascendentes son los siguientes:

- El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.

- El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.

- El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.

- Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.

- Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial.

4 Artículo 9 de la LPAG.

5 Artículo 16 de la LPAG.

6 Regulado en el artículo IV del Título Preliminar de la LPAG de la siguiente forma:

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.

7 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 8ª edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2009, p. 181.

8 Artículo 19.- Dispensa de notificación 19.1. La autoridad queda dispensada de notificar formalmente a los administrados cualquier acto que haya sido emitido en su presencia, siempre que exista acta de esta actuación procedimental donde conste la asistencia del administrado.

19.2. También queda dispensada de notificar si el administrado tomara conocimiento del acto respectivo mediante su acceso directo y espontáneo al expediente, recabando su copia, dejando constancia de esta situación en el expediente.

9 Artículo 203.- Revocación 203.1. Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.

203.2. Excepcionalmente, cabe la revocación de actos administrativos, con efectos a futuro, en cualquiera de los siguientes casos:

203.2.1. Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma.

203.2.2. Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada.

203.2.3. Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros.

203.3. La revocación prevista en este numeral solo podrá ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor.

10 Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad (…).

12.1. La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro.

11 Artículo 216 de la LPAG.

12 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 578.

13 Artículo 104.- Inicio de oficio 104.1. Para el inicio de oficio de un procedimiento debe existir disposición de autoridad superior que la fundamente en ese sentido, una motivación basada en el cumplimiento de un deber legal o el mérito de una denuncia. 104.2. El inicio de oficio del procedimiento es notificado a los administrados determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar, salvo en caso de fiscalización posterior a solicitudes o a su documentación, acogidos a la presunción de veracidad. La notificación incluye la información sobre la naturaleza, alcance y de ser previsible, el plazo estimado de su duración, así como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación.

104.3. La notificación es realizada inmediatamente luego de emitida la decisión, salvo que la normativa autorice que sea diferida por su naturaleza confidencial basada en el interés público.

14 Casación N° 2266-2004-Puno.

15 El artículo 109 del Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos aprobado por el Decreto Supremo Nº 02-94-JUS, establecía que podía declararse la nulidad de resoluciones administrativas aunque hayan quedado consentidas, y siempre que agravien el interés público, sin limitar temporalmente el ejercicio de dicha potestad de la Administración Pública.

16 Artículo 202 de la LPAG.

17 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 615.