El autor sostiene que el debido proceso en el procedimiento administrativo o en la vía administrativa previa, constituye un derecho fundamental de primer orden que asegura la predictibilidad de la actividad formal de las administraciones públicas. Asimismo, refiere que dicha garantía no se agota en lo estrictamente judicial, sino que se extiende a otras dimensiones, de modo que puede hablar válidamente de un debido proceso administrativo como una extensión del debido proceso legal.

MARCO NORMATIVO

Constitución: arts. 138 y 139.

Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (11/04/2001): art. IV num. 1.2. del TP.

INTRODUCCIÓN

El debido proceso es un derecho humano abierto de naturaleza procesal y alcances generales, que busca resolver de forma justa las controversias que se presentan ante las autoridades judiciales. Se considera un derecho continente, pues comprende una serie de garantías formales y materiales. Las enseñanzas anglosajonas y norteamericanas sobre la materia, optan por señalar que en el ordenamiento jurídico peruano se reconoce un derecho fundamental al “debido proceso”1, el mismo que tiene variados ámbitos de aplicación, y que implica la asunción de las garantías procesales que permitan asegurar la vigencia de un “proceso justo”2. Modernamente su incorporación como un derecho personal se encuentra, por un lado, en el debido proceso que tiene su origen en el due process of law anglosajón y se descompone en el debido proceso sustantivo, que protege a los ciudadanos de las leyes contrarias a los derechos fundamentales y, el debido proceso adjetivo, referido a las garantías procesales que aseguran los derechos fundamentales3.

Desde esa perspectiva jurídica y ética de la justicia, se trata de recuperar el concepto de debido proceso o proceso justo, retomando la fuente constitucional de su legitimidad, según la cual la potestad de administrar justicia emana del pueblo y que los jueces y tribunales la realizan conforme a la Constitución y a la ley en aplicación del artículo 138 de la Constitución Política del Perú de 1993. Es sobre la base de ese subconsciente popular de justicia que se debe buscar afirmar el rol del Poder Judicial fundado en la justicia y que se expresa en el debido proceso como principio constitucional y derecho fundamental, convirtiéndose así en su principal instituto procesal de vanguardia judicial.

Sobre la base del principio/derecho al debido proceso se puede ubicar el rol de la justicia ordinaria como instrumento de protección de los derechos fundamentales y de control del poder. Este rol no es otro que al judicializarse la solución de las controversias de los ciudadanos, las instituciones y del Estado, los jueces interpreten y apliquen las normas sustantivas y procesales de conformidad con el debido proceso.

Asimismo, en el marco de la teoría de la garantía procesal de los derechos fundamentales, se puede señalar que la Constitución de 1993 ha consagrado por vez primera como principios y derechos de la función jurisdiccional: la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional (art. 139, inc. 3, Capítulo VIII, Título IV del Poder Judicial).

Sin embargo, los derechos de justicia siempre han existido en toda sociedad y en toda época; pues, precisamente en este trabajo desarrollaremos el tema del debido proceso, el cual tiene un origen estrictamente judicial; sin embargo, este se ha ido extendiendo pacíficamente como debido procedimiento administrativo, el cual abordaremos también en el transcurso del presente comentario.

I. ASPECTOS GENERALES DEL DEBIDO PROCESO

El debido proceso es una garantía formal para el administrado en el sentido de que deben cumplirse todos los actos y/o fases procedimentales que la ley exige para que una decisión o resolución (acto final) pueda calificarse con validez a la luz del ordenamiento jurídico. En un plano material, el debido proceso otorga al administrado la garantía de que podrá hacer valer sus derechos en el ámbito y escenario de la administración.

Es así que, el debido proceso no solo va más allá de una garantía formal del desarrollo del procedimiento, sino que, requiere de un control material que verifique el contenido de una decisión donde se asegure los valores y principios sobre los que se estructura el ordenamiento jurídico4.

Desde su origen histórico, en la Carta Magna expedida por el rey Juan de Inglaterra (Juan Sin Tierra), en el año 1215, la institución del debido proceso se erigió como una columna fundamental para proteger la vida, la libertad, la propiedad, el honor, como derechos inalienables e inmanentes del hombre5. Es por ello, como un primer alcance con relación al concepto del debido proceso, nos remontamos al 1215, año en el que los barones ingleses se alzaron en armas, ya cansados de la tiranía del Rey Juan Sin Tierra, quien, ante la posibilidad de la rebelión y una guerra civil, y de acuerdo a las exigencias de aquellos, concede y dicta la Carta Magna, la cual fue reeditada en 1216, 1217, y nuevamente en 1225 con algunas modificaciones6.

En dicho documento y más precisamente en su capítulo XXXIX se estableció: “Que ningún hombre libre será aprehendido ni encarcelado ni despojado de sus bienes ni desterrado o de cualquier forma desposeído de su buen nombre, ni nosotros iremos sobre él, si no media juicio en legal forma efectuado por sus pares o conforme a la ley del país o del reino”7. El dispositivo legal citado, conformó el antecedente directo del due process of law o debido proceso legal8.

Esto es, en cuanto al contenido de la norma que regula la materia objeto del proceso, como el procedimiento propiamente tal. La Carta Magna fue el primer documento de este tipo, en que los sujetos obligados no son solo la persona del rey, sino también todos sus herederos, integrándose así, a las leyes de la tierra o cómo era conocida en latín, la lex terrae, cuyo concepto envuelve la idea de ser parte de las leyes propias de un reino y para ese reino en particular, siendo la norma suprema que informa todo su ordenamiento jurídico. Con ello, entonces, se consigue que ningún hombre, ni aún el rey, queden por encima de la ley9.

Así, las corrientes instrumentalistas conceptualizan al debido proceso como “una institución, porque constituye una idea común, compleja y objetiva –integrada en un todo unitaria que es la Constitución– a la cual adhieren las voluntades de los justiciables, pero que el Estado, en ejercicio de la función jurisdiccional, mediante un proceso, les ofrezca la tutela judicial que permita a las personas la defensa y goce efectivo de los derechos”10, entendiendo, de esta manera al debido proceso como el pilar fundamental del Derecho Procesal y que contiene los principios necesarios para el ejercicio y aplicación de un derecho justo.

Asimismo, el debido proceso es concebido como “una institución instrumental en virtud de la cual debe asegurarse a las partes, en todo proceso legalmente establecido y que se desarrolle sin dilaciones injustificadas, oportunidad razonable de ser oídas por un tribunal competente, predeterminado por la ley, independiente e imparcial, de pronunciarse respecto de las pretensiones y manifestaciones de la parte contraria, de aportar pruebas lícitas relacionadas con el objeto del proceso y de contradecir las aportadas por la contraparte, de hacer uso de los medios de impugnación consagrados por la ley contra resoluciones judiciales motivadas y conformes a derecho, de tal manera que las personas puedan defender efectivamente sus derechos”11.

Ahora bien, el Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho constitucional al debido proceso tipificado en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución Política del Perú de 1993 establece que dicha disposición constitucional es aplicable a todo proceso en general, por lo que constituye también un principio y un derecho del proceso administrativo12.

II. EL RECONOCIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL

El proceso “es un medio para asegurar en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia”, a lo cual contribuyen “el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal”13. En este sentido, dichos actos “sirven para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho” y son “condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquellos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial”14. En buena cuenta, el debido proceso supone “el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales”15.

Como ya se ha visto, nuestra Carta Política reconoce a la tutela jurisdiccional y el debido proceso como principios de la función jurisdiccional.

En esta norma constitucional no se establece si es un solo derecho o dos derechos, y en este último caso, cuál sería el tipo de correlación entre ambos derechos.

Ahora bien, el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por el Decreto Supremo Nº 017-93-JUS, reconoce en el artículo 7, primer párrafo, que en el ejercicio y defensa de sus derechos, toda persona goza de la plena tutela jurisdiccional efectiva, con la garantías de un debido proceso. Encontramos que se establece un tipo de relación, aunque en términos muy generales; pues se reconoce que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva debe concederse con todas las garantías de un debido proceso.

De otro lado, el Código Procesal Civil, en el artículo I del Título Preliminar reconoce estos dos derechos y los relaciona del siguiente modo: “Derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.- Toda persona tiene derecho a la tutela jurisdiccional efectiva para el ejercicio o defensa de sus derechos o intereses, con sujeción a un debido proceso”. Este mismo cuerpo legal también habilita el recurso de casación cuando se ha contravenido las normas que garantizan el derecho a un debido proceso –artículo 386, inciso 3–, y, por otro lado, regula el proceso de nulidad de cosa juzgada fraudulenta y lo habilita para el supuesto en que se alegue que el proceso que se origina ha sido seguido con fraude o colusión, afectando el derecho a un debido proceso, cometido por una, o ambas partes, o por el juez o por este y aquellas.

También, la Ley del Procedimiento General –Ley N° 27444– en el artículo IV, numeral 1.2. reconoce como principio del procedimiento administrativo en el denominado principio del debido procedimiento y establece que los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, el cual comprende al derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.

De igual modo, el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, en su artículo 1, cuando regula la finalidad, previene que la acción contencioso-administrativa tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo así como la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.

De otra parte, el Código Procesal Constitucional, aprobado por la Ley Nº 28237, prevé el artículo 4, que procede el amparo contra resoluciones judiciales firmes con manifiesto agravio a la tutela procesal efectiva, el que a su vez comprende el derecho de acceso a la justicia y el debido proceso. El mismo cuerpo legal dispone –artículo 37, inciso 16– que el amparo procede en defensa del derecho de tutela procesal efectiva.

Asimismo, la Ley Procesal del Trabajo –Ley Nº 26636– también reconoce el derecho a un debido proceso, en el artículo I de su Título Preliminar, señalando que el proceso se realiza procurando que en desarrollo ocurra en el menor número de actos procesales, y que el juez podrá reducir su número sin afectar la obligatoriedad de los actos que aseguren el debido proceso16.

III. EL DEBIDO PROCESO EN SEDE ADMINISTRATIVA: EL CONTENIDO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El principio del debido procedimiento administrativo constituye una proyección del derecho al debido proceso en sede administrativa, en virtud del cual se pretende garantizar un procedimiento ajustado a derecho en beneficio de los administrados y a su vez controlar el adecuado ejercicio de las potestades propias de la administración durante el procedimiento.

En efecto, el debido proceso, según lo ha establecido la doctrina en forma consolidada, es “un derecho fundamental de carácter instrumental que se encuentra conformado por un conjunto de derechos esenciales (como el derecho de defensa, el derecho a probar, entre otros) que impiden que la libertad y los derechos individuales sucumban ante la ausencia o insuficiencia de un proceso o procedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho (incluyendo al Estado) que pretenda hacer uso abusivo de estos”17.

Esto se corrobora con lo resuelto por el Tribunal Constitucional18, del modo siguiente: “(...) el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, es un derecho cuyo ámbito de irradiación no abarca exclusivamente el campo judicial, sino que se proyecta, con las exigencias de su respeto y protección, sobre todo órgano, público o privado, que ejerza funciones formal o materialmente jurisdiccionales (…)”; pues, además del ámbito estrictamente judicial, debe observarse en todos los procesos o procedimientos en los que se diluciden los derechos e intereses de las personas, sean estas personas jurídicas de Derecho Privado, órganos y tribunales administrativos, Tribunal Constitucional, Jurado Nacional de Elecciones, Consejo Nacional de la Magistratura, Congreso de la República (en materia de juicio político y antejuicio constitucional), tribunales arbitrales, entre otros.

Para ilustrar lo anteriormente dicho, a través de la sentencia del Tribunal Constitucional, Nº 4289-2004-AA/TC, el Tribunal sostuvo con relación a la extensión del debido proceso lo siguiente: “El debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la Administración Pública o Privada– de todos los principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución”.

Ahora bien, con la finalidad de puntualizar el contenido del debido procedimiento administrativo es necesario desarrollar el contenido del derecho al debido proceso. Para lo cual debe señalarse que el máximo intérprete de la Constitución19, en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado al respecto, de la forma siguiente: “Hemos señalado, igualmente, que dicho derecho comprende, a su vez, diversos derechos fundamentales de orden procesal y que, en ese sentido, se trata de un derecho, por así decirlo, “continente”.

En efecto, su contenido constitucionalmente protegido comprende una serie de garantías, formales y materiales, de muy distinta naturaleza, que en conjunto garantizan que el procedimiento o proceso en el cual se encuentre inmersa una persona, se realice y concluya con el necesario respeto y protección de todos los derechos que en él puedan encontrarse comprendidos.

Sin embargo, esta vocación expansiva del derecho al debido proceso no significa que todos los derechos que lo conforman se extiendan, tout court, a todos los procesos o procedimientos a los que antes se ha hecho referencia20.

Existen determinados derechos que pertenecen al debido proceso, pero que no necesariamente forman parte del debido proceso en los procedimientos ante personas jurídicas de Derecho Privado, como puede ser el caso de la pluralidad de la instancia.

Incluso en un mismo ámbito, como puede ser el debido proceso judicial, los derechos que lo conforman varían, según se trate de un proceso penal o de uno civil. Si en el primero, un derecho que integra el debido proceso es el derecho a que no se aplique la ley penal por analogía; en cambio, no sucede lo mismo en el proceso civil, donde el juez no puede excusarse de poner fin a la controversia so pretexto de la inexistencia de una norma jurídica positiva”.

Acorde a ello y de conformidad con lo señalado por la doctrina21, así como con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional22, el conjunto de derechos que integran el “derecho continente” denominado derecho al debido proceso, son, entre otros, los siguientes: i) Derecho a la presunción de inocencia; ii) Derecho a la información del estado del proceso; iii) Derecho a la defensa; iv) Derecho a un proceso público; v) Derecho a la libertad probatoria; vi) Derecho a la debida motivación de las sentencias o resoluciones; vii) Derecho a la cosa juzgada; viii) Derecho a la tutela jurisdiccional23.

En el ámbito del procedimiento administrativo, como ya se señaló inicialmente, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, dispone que el debido procedimiento administrativo comprende el derecho de los administrados a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas, y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.

Se observa, en ese sentido, que el principio del debido procedimiento, en realidad configura no solo un principio inherente a todo procedimiento administrativo, sino que se trata de un derecho de los administrados que engloba a su vez hasta tres derechos, los cuales se individualizan de la siguiente forma: i) Derecho a exponer sus argumentos; ii) Derecho a ofrecer y producir pruebas; iii) Derecho a obtener una decisión motivada y fundada en Derecho.

Cada uno de estos derechos también han sido desagregados por la doctrina24 en varios otros derechos a efectos de desarrollar con claridad el contenido del derecho al debido procedimiento administrativo. De esta forma, con relación al derecho a exponer argumentos, debe señalarse que el mismo se refiere al derecho del administrado a ser oído por la autoridad a cargo del procedimiento a efectos de garantizar su derecho de defensa en sede administrativa. En tal sentido, comprende los siguientes derechos: i) Derecho a la publicidad del procedimiento, así como de los actuados en el mismo; ii) Oportunidad de que los administrados expresen sus argumentos antes de la emisión del acto administrativo; iii) Derecho a hacerse patrocinar por letrado; iv) Derecho a imponer los recursos administrativos que sean pertinentes25.

De otro lado, respecto al derecho a ofrecer y producir pruebas resulta indispensable señalar que dicho derecho mantiene directa relación con los principios del Derecho Administrativo denominados impulso de oficio y verdad material, regulados en la Ley del Procedimiento Administrativo General, y en virtud de los cuales en el marco de un procedimiento administrativo la actividad probatoria no es exclusiva de los administrados que son parte del procedimiento, sino que vincula también a la Administración, pudiendo afirmarse que es esta última quien tiene la carga de la prueba.

En la medida en que la Ley Nº 27444 ha establecido como parte del contenido del debido procedimiento el derecho a ofrecer y producir pruebas, debe señalarse que su contenido es el siguiente: i) Derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida en el ámbito del procedimiento; ii) Derecho a que la producción de la prueba sea efectuada antes que se adopte decisión alguna sobre el fondo de la cuestión; iii) Derecho a controlar la producción de la prueba hecha por la administración; iv) Derecho a que se apliquen los principios de carga de la prueba específicos para el ámbito del procedimiento administrativo.

Finalmente, el debido proceso encierra en sí un conjunto de garantías constitucionales que se pueden perfilar a través de identificar las cuatro etapas esenciales de un proceso: acusación, defensa, prueba y sentencia, que se traducen en otros tantos derechos que enunciativamente a continuación se plantean en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley N° 27444 que establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo.

En atención a este, se reconoce que: “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”26.

IV. EL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL DERECHO DE IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

Conforme a la jurisprudencia el Tribunal Constitucional, ha señalado que el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, no solo tiene una dimensión estrictamente jurisdiccional, sino que se extiende también al procedimiento administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha establecido, a “(...) cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, el cual tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana”27.

De igual modo la Corte Interamericana sostiene – en doctrina que ha hecho suya el Tribunal Constitucional, en la sentencia correspondiente a la STC Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que “si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula Garantías Judiciales, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos”. “(...) Cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la ‘determinación de sus derechos’, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas (…)”28.

Es así que, entendido como un derecho constitucionalmente reconocido, el debido procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el derecho a impugnar las decisiones de la administración, bien mediante los mecanismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el caso, a través de la vía judicial, bien mediante el contencioso-administrativo o el propio proceso de amparo. En este último supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la administración converge con el derecho de acceso a la jurisdicción cuando no existan vías propias dentro del propio procedimiento administrativo, o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la decisión final de la Administración29.

Por ejemplo, la exigencia del pago previo de una tasa para recibir y dar trámite a un escrito de apelación contra un acto administrativo que se considera contrario a los intereses del administrado, afectando así el derecho de defensa en sede administrativa y, por lo tanto, vulnerando el debido procedimiento administrativo, pues, el hecho de que un acto se sustente en una norma o reglamento no le otorga necesariamente naturaleza constitucional, ni descarta la posibilidad de que el Tribunal Constitucional pueda realizar el control jurisdiccional de dichos actos. Por lo tanto, el debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del poder de sanción de la Administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica.

V. EL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

El derecho al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, evidentemente, el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional. Por ello un procedimiento en el que se haya infringido alguno de estos principios, prima facie implica una lesión del derecho al debido proceso30.

Con relación al derecho al debido proceso en el ámbito del proceso administrativo sancionador la jurisprudencia especifica que entre los derechos fundamentales de naturaleza procesal, destaca el derecho de defensa, el mismo que se proyecta como un principio de interdicción de ocasionarse indefensión y como un principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes de un proceso o de un tercero con interés. Al respecto este Tribunal ha sostenido que “(...)

el derecho de defensa consiste en la facultad de toda persona de contar con el tiempo y los medios necesarios para ejercerlo en todo tipo de procesos, incluidos los administrativos, lo cual implica, entre otras cosas, que sea informada con anticipación de las actuaciones iniciadas en su contra”31. Asimismo a través de reiterada jurisprudencia constitucional se tiene que “(…) El estado de indefensión (…) no solo opera en el momento en que, pese a atribuírsele la comisión de un acto u omisión antijurídico, se le sanciona a un justiciable o a un particular, sin permitirle ser oído o formular sus descargos, con las debidas garantías, sino a lo largo de todas las etapas del proceso y frente a cualquier tipo de articulaciones que se puedan promover (…)”32.

Respecto de los derechos de los administrados comprendidos en el debido procedimiento administrativo –a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas, y a obtener una decisión motivada y fundamento en derecho–, conforme lo señala el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, debe precisarse que:

i) El derecho de los administrados a exponer sus argumentos está referido al derecho de los administrados a ser oído, por la autoridad a cargo del procedimiento a fin de garantizar su derecho de defensa, por lo que, a su vez, comprende el derecho a la publicidad del procedimiento y de los actuados del mismo, oportunidad de expresar sus argumentos antes de la emisión del acto administrativo, derecho a contar con patrocinio de un letrado y el derecho a interponer los recursos administrativos que sean pertinentes.

ii) El derecho a ofrecer y producir pruebas tienen estrecha relación con los principios del derecho administrativo de impulso de oficio y verdad material, regulados en la Ley del Procedimiento Administrativo General, y en virtud de los cuales en el marco de un procedimiento administrativo, la actividad probatoria no es exclusiva de los administrados que son parte del procedimiento, sino que vincula también a la Administración, pudiendo afirmarse que es esta última quien tiene la carga de la prueba. En tal sentido, comprende el derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida en ámbito del procedimiento, derecho a que la producción de la prueba sea efectuada –antes que se adopte decisión alguna sobre el fondo de la cuestión, derecho a controlar la producción de la prueba hecha por la Administración y derecho a que se aplique los principios de carga de la prueba específicos para el ámbito del procedimiento administrativo.

iii) El derecho a obtener una decisión motivada y fundada en derecho constituye a su vez uno de los requisitos para la validez del acto administrativo, según lo señalado en el numeral 4 del artículo 3 de la Ley Nº 27444, el mismo que dispone que el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Asimismo, la Ley del Procedimiento General –Ley Nº 27444– establece en el artículo 230.4 que es un principio del procedimiento administrativo sancionador, el debido procedimiento, por el cual “las entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido, respetando las garantías del debido proceso”33. Al respecto, es preciso indicar que esta norma establece dos especificaciones concretas: i) las entidades al aplicar sanciones deben observan el procedimiento establecido para ello, y ii) que en los procedimientos sancionadores apliquen las garantías del “debido proceso”.

Debemos precisar, que el derecho al debido procedimiento en materia sancionadora no es considerado únicamente como una derivación del enunciado general en materia del debido procedimiento administrativo, es decir, que este solo comprende los ámbitos propios del derecho a ser oído, a probar y a tener una decisión fundada en Derecho34.

Por ello, en el ámbito de los procedimientos administrativos sancionadores no solamente se aplican las garantías del Derecho Procesal, sino también las que se deriven de los derechos fundamentales y garantías aplicables al orden penal, puesto que es pacífico en doctrina afirmar la aplicación de los derechos y garantías constitucionales del Derecho Penal al ámbito de los procedimientos administrativos sancionadores35.

En tal sentido, en el ámbito de los procedimientos sancionadores, consideramos que, a la par de la aplicación de las normas que rigen al debido proceso en el ámbito del procedimiento administrativo, serán de aplicación aquellas garantías y principios del derecho de defensa en el orden penal, es decir, aquellos derechos del debido proceso jurisdiccional aplicables al ámbito penal, como puede ser la prohibición de inculparse a sí mismo, o el derecho a asistencia letrada, principios tales que son de aplicación en materia penal y que también revisten utilidad en el ámbito del procedimiento sancionador.

VI. EL DEBIDO PROCEDIMIENTO EN LOS PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS

En el caso de los procedimientos administrativos disciplinarios, la exigencia del respeto irrestricto de los derechos que involucran el debido procedimiento, y las garantías de estos, adquieren una dimensión mayor toda vez que en ellos “los derechos de los administrados son más profundamente influidos por la decisión de la Administración”36. Al respecto, debe precisarse que la potestad sancionadora especial o disciplinaria es una de las manifestaciones de la potestad sancionadora administrativa, cuyo objetivo fundamental es prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la Administración Pública.

Es decir, la potestad disciplinaria se diferencia de la potestad sancionadora general, pues la primera se ejerce respecto de sujetos especialmente vinculados a la Administración, que se integran dentro de su organización; mientras que la segunda se ejerce respecto de todos los administrados cuando estos lesionan determinados bienes jurídicos reconocidos por el marco constitucional y legal vigente, a efectos de incentivar el respeto y cumplimiento del ordenamiento jurídico y desincentivar la realización de infracciones37. No obstante, en la medida en que se ha reconocido que la aplicación de los principios del denominado ius puniendi único del Estado es también extensiva a la potestad sancionadora administrativa, sin diferenciarse en cuál de sus dos manifestaciones debe buscarse una lógica adaptación de los principios reguladores del primero, en el ámbito disciplinario38, entre los que se encuentra precisamente el debido procedimiento.

Así, el debido procedimiento, con todas sus implicancias y alcances antes analizados, debe ser respetado plenamente en el marco de los procedimientos disciplinarios, en los que se juzga y sanciona a quienes tienen con la Administración lo que se ha denominado relaciones de sujeción especial, a fin de garantizar que su conducción se ajuste a derecho y se pueda ejercer un control apropiado de las potestades de la Administración.

VII. EL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA JURISPRUDENCIA

En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, haciendo suya la doctrina de la Corte Interamericana refiere que: “(…) si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula ‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos” (párrafo 69). “(...) Cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la ‘determinación de sus derechos’, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas” (Párrafo 71) [La Corte ha insistido en estos postulados en los casos Baena Ricardo, del 2 de febrero de 2001 (párrafos 124-127), e Ivcher Bronstein, del 6 de febrero de 2001 (párrafo 105)]”39.

Cabe mencionar que desde el año 1997, la institución del debido procedimiento administrativo ha sido tratado por el Tribunal Constitucional, conforme se vislumbra en la STC Exp. Nº 026-97-AA/TC, en su cuarto fundamento, indicando que “(…) el debido proceso administrativo, supone en toda circunstancia el respeto por parte de la administración pública de todos aquellos principios y derechos normalmente invocados en el ámbito de la jurisdicción común o especializada y a los que se refiere el artículo 139 de la Constitución del Estado (…)”. Además, este Tribunal, agrega que: “El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del poder de sanción de la administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica”40.

Asimismo, el Tribunal Constitucional, en constante y reiterada jurisprudencia hemos subrayado que: “(…) el fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la Administración como la Jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si esta resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional (…)”41. De lo anterior se infiere que el debido proceso en sede administrativa importa un conjunto de derechos y principios que forman parte de un contenido mínimo y que constituyen las garantías indispensables con las que cuenta el administrado frente a la Administración42.

Ahora bien, el debido procedimiento administrativo en la jurisprudencia del Poder Judicial, señala que “(…) El debido proceso tiene por función asegurar los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado, dando a toda persona la posibilidad de recurrir a la justicia para obtener la tutela jurisdiccional de los derechos individuales a través de un procedimiento legal en el que se dé oportunidad razonable y suficiente de ser oído, de ejercer el derecho de defensa, de producir prueba y de obtener una sentencia que decida la causa dentro de un plazo preestablecido en la ley procesal (…)”43. En ese sentido, el derecho al debido proceso, en su dimensión formal, está referido a las garantías procesales que dan eficacia a los derechos fundamentales de los litigantes mientras que, en su dimensión sustantiva, protege a las partes del proceso frente a leyes y actos arbitrarios de cualquier autoridad, funcionario o persona particular, pues, en definitiva, la justicia procura que no existan zonas intangibles a la arbitrariedad, para lo cual el debido proceso debe ser concebido desde su doble dimensión: formal y sustantiva.

También, es importante mencionar que en la jurisprudencia de los tribunales administrativos44, “el debido procedimiento supone que cualquier decisión que adopte el Tribunal administrativo deberá realizarse en estricto cumplimiento de las normas que rigen el procedimiento respectivo incluyendo el debido diligenciamiento de los actos que se originen, los cuales adquieren validez desde el efectivo conocimiento de su contenido por parte de los administrados. Una defectuosa notificación ocasionaría la imposibilidad de que el acto a comunicar produzca los efectos deseados”45.

CONCLUSIONES

1. La tutela administrativa efectiva es la expresión del debido procedimiento administrativo, es un conjunto de garantías que se ofrecen al administrado frente a la Administración a través del procedimiento administrativo, es decir, la aplicación del debido proceso constitucional a la relación existente entre la Administración Pública y los sujetos administrados; o dicho de otra manera, el respeto por parte de la primera a los derechos y garantías previstas a favor de tales sujetos46.

2. En cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetarse el debido proceso legal47, pues, una extensión del debido proceso se observa en el “debido procedimiento administrativo”, entendido como la aplicación del contenido del derecho al debido proceso en el ámbito de los procedimientos administrativos, es decir, en el escenario del ejercicio formal de la función administrativa48.

3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional” es aplicable a todo proceso en general, por lo que constituye también un principio y un derecho del procedimiento administrativo.

Importa señalar que el Tribunal Constitucional ha precisado que el derecho al debido proceso comprende, a su vez, un conjunto de derechos constitucionales que forman parte de su estándar mínimo, entre los cuales se encuentra el derecho a la motivación como parte integrante del derecho al debido procedimiento administrativo49.

* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM) con mención Summa Cum Laude mediante sustentación de tesis. Magíster en Derecho y Administración Pública, con especialidad en Derecho, Procesos Contenciosos Públicos y Contratación Pública en la Facultad de Derecho, Economía y Gestión de la Universidad de Orleans. Francia. Estudios de especialización en Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona), en el Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo de París y en la Asociación Francesa para la Investigación en Derecho Administrativo de París. Francia.

Estudios de especialización en Contrataciones Públicas en la Facultad de Derecho de la Universidad Jean Moulin Lyon III. Francia. Especialista en Derecho Público, y consultor en temas de Derecho Civil, Derecho Administrativo, Derecho Público Económico y en Contrataciones Públicas. Se ha desempeñado como asesor legal en la Contraloría General de la República.

1 Vide: LINARES, Juan Francisco. Razonabilidad de las leyes. 2ª edición, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1989.

2 Vide: BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo: Derechos fundamentales y proceso justo. ARA, Lima, 2002.

3 Vide: RUBIN, Edward L. Due Process and the Administrative State, 72 Cal. L. Rev. 1044, 1984.

4 ROJAS FRANCO, Enrique. “El debido procedimiento administrativo”. En: Revista de la Facultad de Derecho. Editorial PUCP, Nº 76, Lima, 2011, p. 184.

5 Vide: SHAUER, Frederick F. English Natural Justice and American Due Process: An Analytical Comparison.18 Wm. & Mar y L. Rev . 47, 1976.

6 BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo. Ob. cit., p. 182.

7 ERWIN, Griswold. “Introduction. The Great Charter. Four Essays on Magna Carta and the History of Our Liberty”, citado por SATRÚSTEGUI GIL-DELGADO, Miguel, en: “La Magna Carta: Realidad y Mito Del Constitucionalismo Pactista Medieval”. En: Revista Historia Constitucional. N° 10, Editorial del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid, Madrid, pp. 242-262.

8 ARAZI, Roland. Debido proceso. Realidad y debido proceso. El debido proceso y la prueba. Rubinzal-Culzoni, Editores Santa Fe, Buenos Aires, 2003, p. 132.

9 TARLOCK, A. D. Administrative Law: Procedural Due Process and Other Issues, 56 Chi.-Kent. L. Rev. 13, 1980.

10 HOYOS, Arturo. El debido proceso. Temis, Santa Fe de Bogotá, Colombia, 1998, p. 54.

11 Ibídem, p. 55.

12 STC Exp. N° 03121-2012-PA/TC, f. j.2.

13 Corte IDH. Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987, f. j. 117.

14 Ibídem, f. j. 118.

15 Ibídem, f. j. 27.

16 TICONA POSTIGO, Víctor. “El debido proceso y las líneas cardinales para un modelo procesal en el Estado constitucional”. En: Derecho Revista Oficial del Poder Judicial. Nº 1/2 , Lima, 2007, p. 43.

17 BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo. Ob. cit., pp. 47-48.

18 STC Exp. Nº 07289-2005-AA, f. j. 4.

19 STC Exp. Nº 07289-2005-AA, f. j. 5.

20 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil Nº 001-2012-SERVIR/TSC, que establece precedentes administrativos de observancia obligatoria relativos a la aplicación del principio del debido procedimiento administrativo en los procedimientos disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras al personal a su servicio y el derecho de defensa en el marco del régimen laboral del Decreto Legislativo N° 276 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-PCM.

21 LANDA, César. “El derecho fundamental al debido proceso y a la tutela jurisdiccional”. En: Pensamiento Constitucional. Año VIII, N° 8, Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, Lima, 2002, pp. 445-461.

22 Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el derecho al debido procedimiento, entre otras, en las siguientes decisiones: STC Exp. Nº 3075-2006-PA/TC, f. j. 4; y la STC Exp. Nº 1014-2007-PHC/TC, f. j. 6.

23 Debe precisarse que el derecho a la tutela jurisdiccional también contiene distintos derechos tales como el derecho al juez natural, a la unidad judicial, al carácter judicial ordinario, acceso a la jurisdicción, derecho a la instancia plural, principio de igualdad procesal, entre otros.

24 HUAPAYA TAPIA, Ramón. “¿Cuáles son los alcances del derecho al “debido procedimiento administrativo” en la Ley del Procedimiento Administrativo General?”. En: Actualidad Jurídica. Gaceta Jurídica, Lima, agosto de 2005, p. 2.

25 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil Nº 001-2012-SERVIR/TSC, que establece precedentes administrativos de observancia obligatoria relativos a la aplicación del principio del debido procedimiento administrativo en los procedimientos disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras al personal a su servicio y el derecho de defensa en el marco del régimen laboral del Decreto Legislativo N° 276 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-PCM.

26 STC Exp. Nº 04899-2011-PA/TC, f. j. 5.

27 STC Exp. Nº 2050-2002-AA/TC; y el Expediente Nº 2192-2004-AA/TC.

28 STC Exp. N° 02098-2010-PA/TC, f. j. 3.

29 STC Exp. N° 3741-2004-AA/TC, f. j. 2.

30 STC Exp. N° 02098-2010-PA/TC, f. j. 28.

31 STC Exp. Nº 0649-2002-AA/TC, f. j. 4.

32 STC Exp. Nº 02209-2002-AA, f. j. 12.

33 HUAPAYA TAPIA, Ramón. Ob. cit., p. 20.

34 MORÓN, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 3ª edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2004, pp. 625-626.

35 GARBERI LLOBREGAT, José. La aplicación de los derechos y garantías constitucionales a la potestad y al procedimiento administrativo sancionador. Trivium, Madrid, 1989.

36 RUBIO CORREA, Marcial. El Estado peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 2006, p. 220.

37 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil Nº 001-2012-SERVIR/TSC, que establece precedentes administrativos de observancia obligatoria relativos a la aplicación del principio del debido procedimiento administrativo en los procedimientos disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras al personal a su servicio y el derecho de defensa en el marco del régimen laboral del Decreto Legislativo Nº 276 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 005-90-PCM.

38 En ese entendido, Marina Jalvo sostiene que “si al Derecho disciplinario se le aplican sustancialmente los principios del Derecho Penal no es en tanto en cuanto que son Derecho Penal, sino en cuanto que son Derecho punitivo del Estado. De este modo, podría prescindirse de los intentos de aproximación o comparación contra natura del Derecho disciplinario al Derecho Penal. En tanto que Derecho Administrativo sancionador, el Derecho disciplinario disfruta de los principios propios de dicho ordenamiento, con los matices que resulten exigidos por su objeto específico”. MARINA JALVO, Belén. El Régimen Disciplinario de los funcionarios públicos. 3ª edición, Editorial Lex Nova, Madrid, 2006, p. 112.

39 STC Exp. Nº 2050-2002-AA/TC.

40 STC Exp. Nº 3741-2007-PA/TC, f. j. 21.

41 STC Exp. N° 03891-2011-PA/TC, f. j. 12.

42 STC Exp. N° 1182-2005-PA/TC, f. j. 8.

43 Recurso de Casación Nº 1772-2010, Sala Civil Transitoria de Lima.

44 NAVAS RONDÓN, Carlos. La potestad sancionadora en las contrataciones que realiza el Estado. 3ª edición, Lima, 2010, p. 42.

45 Res. Nº 164-2011-TC-S2.

46 JIMÉNEZ VIVAS, Javier. “¿Qué es el debido procedimiento administrativo?”. En: Actualidad Jurídica. N° 167, Gaceta Jurídica, Lima, 2008, pp. 168-170.

47 ADENAUER, Konrad. Procedimiento y justicia administrativa en América Latina. Fundación Konrad Adenauer A.C, México D.F, p. 135.

48 HUAPAYA TAPIA, Ramón. Ob. cit., p. 20.

49 STC Exp. N° 03122-2012-PA/TC, f. j. 3.