El TUPA en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo General
Javier Hildebrando MATEO SORIANO*
TEMA RELEVANTE
Para el autor, el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) constituye una herramienta fundamental para eliminar la eventual discrecionalidad de una entidad estatal en cuanto a los requerimientos que exige a un administrado para el ejercicio de algún derecho subjetivo o la satisfacción de un interés legítimo. De ahí la importancia de conocer cuáles son sus fundamentos legales, a efectos de establecer su contenido frente a situaciones que ocurren en la práctica.
MARCO NORMATIVO
INTRODUCCIÓN
En nuestro país, es frecuente escuchar las quejas de los particulares sobre lo engorrosos que pueden ser los trámites administrativos seguidos ante las entidades del Estado para la habilitación de algún derecho preexistente o la satisfacción de un interés legítimo. Ello, en virtud a la difusa información existente en las propias entidades públicas sobre sus procedimientos administrativos.
Una herramienta importante que permite superar el problema del acceso a la información sobre los procedimientos, y con ello brindar una mejor atención hacia los administrados, es el TUPA. Su relevancia radica en que cumple un papel compilador, informativo y simplificador de los procedimientos administrativos que se tramitan ante las entidades del Estado.
Tomando en cuenta lo indicado, mediante el presente escrito pretendemos exponer algunos puntos elementales sobre este instrumento de gestión, tales como su definición, objeto, contenido, medios de aprobación, y las entidades de control y supervisión; ello, con el fin de ayudar a comprender mejor cual es el papel que desempeña el mismo en la relación entre la administración pública y el administrado.
I. A MANERA DE DEFINICIÓN
De lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo General (LPAG) no se advierte la existencia de alguna disposición legal que intente otorgar una definición sobre el Texto Único Ordenado de Procedimientos Administrativos (TUPA), limitándose a señalar cuál es el contenido del mismo, mediante qué mecanismos se aprueba y difunde, e indicar cuáles son las unidades de supervisión.
Mayores luces sobre este punto nos brindan los lineamientos para elaboración y aprobación del TUPA, y establecen disposiciones para el cumplimiento de la Ley de Silencio Administrativo1, elaborada por la Secretaria de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, la cual lo define de la siguiente manera:
“Documento de gestión institucional creado para brindar a los administrados o ciudadanos en general la información sobre todos los procedimientos administrativos que se tramitan ante las entidades”.
Por su parte, los Lineamientos de la Comisión de Acceso al Mercado2 sobre Simplificación Administrativa del Indecopi entienden por TUPA lo siguiente:
“Es el documento informativo de los procedimientos a cargo de cada entidad administrativa que debe estar a disposición de los ciudadanos en la forma prevista en la Ley”.
De los lineamientos expuestos, se aprecia la existencia de dos elementos fundamentales que debe contener una definición sobre el TUPA: a) constituye un documento de gestión informativa y b) se encuentra dirigida hacia los administrados.
Tomando en cuenta dichos elementos, se puede decir que el TUPA constituye aquel documento de gestión que compila información elemental sobre todos los procedimientos administrativos, con iniciativa de parte, que se tramitan ante una entidad estatal, y que se encuentra dirigido hacia los administrados.
II. OBJETO
Teniendo en consideración que el TUPA se encuentra dirigido hacia los administrados, a efectos de que se les brinde una mejor atención, se puede decir que su objeto principal consiste en ser un instrumento que facilite a los mismos el acceso a la información importante relacionada a los requisitos, plazos y procedimientos que se siguen ante una entidad pública. Ello con la finalidad de que los particulares puedan tener un mayor conocimiento sobre los trámites a seguir para la atención de sus peticiones.
Asimismo, es importante señalar que el objeto del TUPA se encuentra vinculado estrechamente con varios de los principios del procedimiento administrativo establecido en la LPAG, puesto que a través de la misma se busca también brindar a los administrados información veraz, completa y confiable sobre cada trámite3, así como precisar que para un mismo tipo de procedimiento se exigen requisitos similares a todos los administrados4.
III. CONTENIDO
1. Procedimientos
De acuerdo a lo establecido por el artículo 365 de la LPAG, los procedimientos que tienen que incluirse dentro del TUPA deben tener un sustento legal. En tal sentido, los mismos tienen que ser establecidos mediante normas de carácter reglamentario de la más alta jerarquía, tales como los decretos supremos, las resoluciones ministeriales, las ordenanzas municipales o regionales, etc.
No obstante, el contar con un reconocimiento legal no es un elemento suficiente para que a un procedimiento se le incluya dentro del TUPA, puesto que es necesario también que el mismo constituya un procedimiento a iniciativa de parte; esto es, un procedimiento iniciado por un administrado6 para el ejercicio de algún derecho preexistente o la satisfacción de un interés legítimo. Cabe precisar, sin embargo, que aun cuando los procedimientos incluidos en el TUPA respondan al ejercicio de algún derecho subjetivo o a un interés legítimo, estos poseen un carácter reglado, toda vez que su concesión o denegación no se encuentra librada a la discrecionalidad del ente competente, sino que se desenvuelve conforme a un estricto examen de legalidad y del cumplimiento de los requisitos previstos por las normas en la materia7.
Ahora bien, una vez que se determinó qué tipo de procedimientos deben ser incluidos en el TUPA, dicho instrumento de gestión tendrá también que señalar cuál es la calificación que les corresponde a cada uno de ellos. En esa razón, se tiene que precisar si determinado procedimiento constituye uno de aprobación automática o de evaluación previa.
Con lo que respecta a los procedimientos de aprobación automática, los mismos se fundamentan en el principio de presunción de veracidad8, por lo que lo solicitado es considerado aprobado desde el momento de su presentación a la entidad competente, siempre que cuente con todos los requisitos exigidos por el TUPA.
Con relación a los procedimientos de evaluación previa, son aquellos procedimientos en los que se realiza un verdadero análisis de la documentación presentada por los administrados, por lo que el ejercicio del derecho subjetivo o la satisfacción del legítimo interés peticionado queda supeditado necesariamente al pronunciamiento de la entidad correspondiente.
Sobre este punto, es importante mencionar que a los procedimientos de evaluación previa le son aplicables las disposiciones de la Ley del Silencio Administrativo, Ley Nº 29060; por lo qué es relevante que el TUPA informe a qué tipo de silencio administrativo se encuentran sujetos dichos procedimientos, si al silencio negativo o positivo, y precise cuál es el plazo a vencerse para su aplicación.
2. Requisitos
Al respecto, según lo establecido por el artículo 399 de la LPAG para la inclusión de requisitos en el TUPA que sustenten la realización de cada procedimiento administrativo se deben tomar en cuenta los siguientes criterios:
a) Evaluar la necesidad y relevancia de los mismos de acuerdo el objeto del procedimiento. En tal sentido, solo deberá exigirse el requisito que en realidad sea indispensable para el objetivo del trámite.
b) Que las entidades estatales se limiten a requerir y recepcionar la documentación de acuerdo a lo establecido en la LPAG, así como a no solicitar documentación prohibida por la misma.
c) Determinarse la capacidad real de la entidad para procesar la información requerida a los administrados a efectos de evitar recargar a la entidad de información que no podrá ser analizada.
d) Los requisitos requeridos cuenten con un sustento legal. En tal sentido, los mismos, al igual los procedimientos, tienen que ser establecidos a través de normas de carácter reglamentario de la más alta jerarquía.
La aplicación de estos criterios por parte de las entidades estatales permitirá que a los administrados solo les exijan requisitos necesarios en sus trámites, así como reducirá su discrecionalidad para la recepción de diversa documentación.
3. Autoridad competente
Para brindar una adecuada atención a los administrados es imprescindible que las entidades, también incluyan en su TUPA cuáles son las unidades orgánicas intervinientes para la resolución de lo peticionado por los administrados. En esa línea, es necesario que en dicho documento se indique en qué órgano se inicia el procedimiento y cuál es el la autoridad competente para emitir la resolución final.
En el supuesto de que el administrado pretenda contradecir alguna resolución final emitida, el TUPA debe informar si contra dicha resolución procede un recurso de reconsideración, apelación o revisión; así como indicar cuál es la instancia encargada de resolverla.
Ya sea que se trate de un procedimiento que recién se inició o que se encuentre en segunda instancia, el TUPA debe precisar cuáles son los plazos con los que cuenta la autoridad competente para la emisión de la resolución respectiva.
4. Derecho de tramitación
De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 44 de la LPAG, las entidades del Estado solo se encuentran facultadas para requerir el pago de una tasa a los administrados cuando la tramitación de un procedimiento implique para la misma la prestación de un servicio de carácter especial e individualizable o en función del costo derivado de las actividades dirigidas a analizar lo solicitado.
No obstante lo indicado, cabe señalar que la propia norma condiciona la procedencia de este cobro a que la entidad se encuentre habilitada para requerirlo mediante una norma con rango de ley, y que la misma se encuentre consignada en el TUPA para conocimiento de los administrados.
Asimismo, la ley también señala en qué procedimientos administrativos no cabe exigir cobros por derechos de tramitación. Entre ellos tenemos a los procedimientos iniciados de oficio por la entidad, los procedimientos iniciados por el ejercicio del derecho de petición graciable o los que se originan producto de una denuncia contra funcionarios de una entidad.
Ahora bien, teniendo en claro en qué supuestos la entidad procede a efectuar el cobro del derecho de tramitación, y cuáles son sus condiciones, queda por exponer cuáles son los criterios para la determinación del monto del derecho de tramitación.
Al respecto, el artículo 45 de la LPAG establece los siguientes criterios para la graduación del monto de la tasa exigida.
a) El monto de la tasa debe tomar en cuenta el importe del costo que le genera a la entidad la prestación del servicio durante toda su tramitación.
b) El monto de la tasa no debe ser mayor al costo real del servicio.
c) El importe de la tasa no debe ser mayor al monto de 1 UIT.
d) El monto de la tasa tiene que ser sustentado por la Oficina de Administración de la entidad.
e) La tasa no debe establecer pagos diferenciados para dar preferencia a una solicitud sobre otra.
Adicionalmente a los criterios establecidos en la LPAG para la determinación del importe de la tasa, a través del Decreto Supremo Nº 064-2010-PCM, se aprobó la metodología de determinación de costos de los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad para las entidades públicas, la cual es de uso obligatorio por las mismas en sus procesos de elaboración y modificación de procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad y contenidos en los TUPA.
5. Vías de recepción y los formularios
Las entidades públicas también deben informar a los administrados acerca de las vías para la recepción de sus solicitudes. En ese sentido, deben precisar en el TUPA que unidad orgánica de la entidad es la competente para la recepción de las mismas, así como informar si cuentan con algún sistema virtual que les permita recepcionar los escritos por ese medio.
En relación a los formularios, el TUPA debe informar sobre los diversos formatos que se emplearán para la tramitación del procedimiento administrativo y precisar si son exigidos en calidad de requisitos indispensables en el procedimiento.
Adicionalmente, los formularios, para ser exigidos, deben de ser publicados en el Portal de Servicios al Ciudadano y Empresas (PSCE), y en el portal electrónico de la entidad.
IV. APROBACIÓN Y PUBLICACIÓN
El instrumento legal a través del cual se aprueba el TUPA depende del nivel gubernamental de la entidad involucrada10. Por ejemplo, si se trata de ministerios, organismos públicos descentralizados u otros organismos Públicos con calidad de pliego presupuestal, adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros o a los ministerios, el TUPA será aprobado mediante un decreto supremo. En cambio, si en los mismos participase algún gobierno regional o local, el TUPA será aprobado mediante una ordenanza regional o municipal; y si se tratase de un organismo autónomo constitucional, este se aprobará mediante resolución de su titular.
Una vez aprobado el TUPA, a efectos de poner en conocimiento de los administrados, el mismo debe ser publicado en el portal institucional de la propia entidad, así como en el Portal de Servicios al Ciudadano y Empresas (PSCE). Adicionalmente, la ley también exige que dicho documento informativo sea difundido en un lugar visible de las instalaciones de la entidad.
Cabe precisar que, de acuerdo con la LPAG, las entidades se encuentran obligadas a publicar el íntegro del TUPA cada dos años, a menos que se produzcan modificaciones importantes que hagan necesario que se publique antes del referido plazo. Tal es el caso, por ejemplo, cuando a través de una norma de alcance general se ordena la modificación de requisitos o plazos de un procedimiento que se encuentra incluido en un TUPA, lo cual genera que las entidades materialicen dichas modificaciones en sus respectivos TUPA en un plazo no mayor de 30 días hábiles desde que se publica la norma imperativa11, y, posteriormente, realice la publicación de la dichas modificaciones.
Finalmente, es importante mencionar que luego de la aprobación del TUPA, toda modificación que no implique la creación de nuevos procedimientos, incremento de derechos de tramitación o requisitos, se debe efectuar a través de una Resolución ministerial del sector, norma regional de rango equivalente o decreto de alcaldía, o por resolución del titular del Organismo Autónomo conforme a la Constitución, según el nivel de gobierno respectivo.
V. ÓRGANOS DE CONTROL Y SUPERVISIÓN
1. Órgano de Control Institucional
El artículo 8 de la Ley del Silencio Administrativo, Ley Nº 29060, encarga a los Órganos de Control Interno la función de supervisar el cumplimiento de los plazos, requisitos y procedimientos contenidos en el TUPA de las entidades de la administración pública.
A efectos de materializar aquello, los órganos de control elevan mensualmente al titular del pliego un informe mediante el que reportan lo siguiente:
a) La situación en la que se encuentran los procedimientos administrativos iniciados en la respectiva entidad.
b) Las responsabilidades en que hubieran incurrido los funcionarios o servidores públicos por el incumplimiento de lo dispuesto en la LPAG y la Ley de Silencio Administrativo.
c) A los funcionarios o servidores públicos que hayan sido denunciados por los administrados.
Es de esa manera que continuamente los órganos de control vienen efectuando un control posterior sobre el TUPA de las distintas entidades, a fin de reportar a los despachos ministeriales respectivos sobre los incumplimientos a las normas relativas al TUPA, y a su vez proponer recomendaciones que tengan por objeto superar esas debilidades.
2. Presidencia del Consejo de Ministros
De acuerdo a lo indicado en el artículo 37, incisos 6, del Reglamento de Organización y Funciones12 de la Presidencia del Consejo de Ministros, la Secretaria de Gestión Pública es la unidad orgánica encargada de asesorar a las entidades de la Administración Pública en materia de simplificación administrativa, así como evaluar los procesos de simplificación relacionados con sus TUPA.
A efectos de cumplir con sus funciones, se desprende de lo establecido en su ROF y la LPAG que se encuentran, principalmente, facultados para:
a) Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de simplificación administrativa contenidas en la LPAG, especialmente, las normas relativas al TUPA.
b) Detectar los incumplimientos de las disposiciones de la LPAG y efectuar las gestiones para la determinación de responsabilidades de los funcionarios.
c) Detectar los casos de duplicidad de los procedimientos administrativos en las distintas entidades y proponer las medidas necesarias para su corrección.
d) Emitir directivas o lineamientos tendientes a garantizar el cumplimiento de las normas de la LPAG.
3. Comisión de eliminación de barreras burocráticas
Como se sabe, corresponde a la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi conocer sobre los actos y disposiciones de las entidades de la Administración Pública que establecen barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o la permanencia de los agentes económicos en el mercado.
Para los casos de simplificación administrativa tanto la Tercera disposición complementaria transitoria y final de la Ley Nº 2833513 y el artículo 23 de la Ley de Organización y Funciones del Indecopi14, otorgan facultades a la CEB a efectos de que vele por el cumplimiento de las normas y principios de simplificación administrativa contenidas en el Capítulo I del Título II de Ley Nº 27444.
Teniendo en consideración que la barrera burocrática puede ser producto de algún requisito exigido por una entidad en su TUPA, el artículo 48 de la LPAG faculta a dicha comisión a disponer, mediante resolución, la inaplicación al caso concreto de dicha barrera sustentada a través de un decreto supremo, una resolución ministerial o una norma municipal o regional de carácter general.
Asimismo, en el caso que de oficio la comisión declare que una barrera burocrática es ilegal o carente de razonabilidad, esta podrá acudir a la Defensoría del Pueblo para que se interponga la demanda de inconstitucionalidad contra aquellas barreras contenidas en normas municipales y regionales de carácter general y que tengan rango de ley.
De esa forma, la Comisión realiza acciones de supervisión sobre el TUPA de las entidades estatales, puesto que busca eliminar aquellas exigencias establecidas en los mismos y carentes de algún sustento legal o alguna argumentación razonada.
CONCLUSIONES
De lo expuesto, podemos arribar a las siguientes conclusiones:
1. El Texto Único de Procedimientos Administrativos constituye un documento de gestión que compila información elemental sobre todos los procedimientos administrativos que se tramitan ante una entidad estatal a petición de los administrados.
2. El objeto del Texto Único de Procedimientos Administrativos es la de ser un instrumento que facilite a los administrados el acceso a la información importante relacionada a los requisitos, plazos y procedimientos que se siguen ante una determinada entidad, ello, con la finalidad de que puedan tener un mayor conocimiento sobre los trámites a seguirse para la atención de sus peticiones.
3. Todos los procedimientos, requisitos y costos administrativos establecidos en el Texto Único de Procedimientos Administrativos tienen que fundamentarse en una norma legal, ya sea esta un decreto supremo, una ordenanza municipal o regional, u otro.
4. La Presidencia del Consejo de Ministros, los Órganos de Control Institucional y la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi constituyen los principales organismos que se encuentran facultados para, desde sus distintas perspectivas, controlar y supervisar el contenido de los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos de las entidades públicas.
_____________________________________
* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, especializado en Derecho Administrativo Económico. Cuenta con experiencia laboral y estudios de especialización en Regulación de Servicios Públicos, Contrataciones del Estado y Derecho del Consumidor. Las opiniones vertidas en el presente escrito son de entera responsabilidad del autor y no comprometen de ningún modo a la institución donde presta servicios profesionales.
1 Aprobado mediante Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM.
2 Actualmente Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (CEB).
3 Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 1.15.- Principio de predictibilidad
La autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.
4 Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 1.14.- Principio de uniformidad
La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.
5 Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 36.- Legalidad del procedimiento
36.1 Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, norma de la más alta autoridad regional, de Ordenanza Municipal o de la decisión del titular de las entidades autónomas conforme a la Constitución, según su naturaleza. Dichos procedimientos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos, aprobados para cada entidad.
(…).
6 Entendiendo por administrado a aquella persona natural o jurídica que participa en un procedimiento administrativo, incluida una entidad estatal.
7 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, Lima, abril de 2008, p. 223.
8 Ley del Procedimiento Administrativo General 1.7 Principio de presunción de veracidad
En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.
9 Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 39.- Consideraciones para estructurar el procedimiento
39.1 Solamente serán incluidos como requisitos exigidos para la realización de cada procedimiento administrativo aquellos que razonablemente sean indispensables para obtener el pronunciamiento correspondiente, atendiendo además a sus costos y beneficios.
39.2 Para tal efecto, cada entidad considera como criterios:
39.2.1 La documentación que conforme a esta ley pueda ser solicitada, la impedida de requerir y aquellos sucedáneos establecidos en reemplazo de documentación original.
39.2.2 Su necesidad y relevancia en relación al objeto del procedimiento administrativo y para obtener el pronunciamiento requerido.
39.2.3 La capacidad real de la entidad para procesar la información exigida, en vía de evaluación previa o fiscalización posterior.
10 Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 38- Aprobación y difusión del Texto Único de Procedimientos Administrativos
38.1 El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) es aprobado por Decreto Supremo del sector, por la norma de máximo nivel de las autoridades regionales, por Ordenanza Municipal, o por Resolución del Titular de organismo constitucionalmente autónomo, según el nivel de gobierno respectivo.
11 Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 38.- Aprobación y difusión del Texto Único de Procedimientos Administrativos
38.7 En los casos en que por Ley, Decreto Legislativo y demás normas de alcance general, se establezcan o se modifiquen los requisitos, plazos o silencios administrativos aplicables a los procedimientos administrativos, las entidades de la Administración Pública están obligadas a realizar las modificaciones correspondientes en sus respectivos Textos Únicos de Procedimientos Administrativos en un plazo máximo de treinta (30) días hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación de la norma que establece o modifica los requisitos, plazo o silencio administrativo aplicables a los procedimientos administrativos (…).
12 Aprobado mediante Decreto Supremo Nº 063-2007-PCM, y sus modificatorias.
13 Ley que Crea el Índice de Barreras Burocráticas de Acceso al Mercado Impuestas a Nivel Local, Ley Nº 28335
Disposiciones complementarias Transitorias y Finales (…).
Tercera.- Competencia de la Comisión de Acceso al Mercado del Indecopi.
La Comisión de Acceso al Mercado del Indecopi es competente para conocer de los actos y disposiciones de las entidades de la administración pública (…) que contravengan las disposiciones generales contenidas en el Capítulo I del Título II de la Ley Nº 27444; de conformidad con lo establecido en el artículo 26
BIS del Decreto Ley Nº 25868 y en normas afines.
14 Ley de Organización y Funciones del Indecopi
Artículo 23.- De la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas.
Corresponde a la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (…) velar por el cumplimiento de las normas y principios que garantizan la simplificación administrativa, así como de aquellas que complementen o sustituyan a las anteriores.