En el presente informe, el autor desarrolla todos los trámites legales que deben observarse a fin de obtener una concesión minera. Al respecto, señala que la concesión no se otorga mediante un contrato entre el solicitante y el Instituto Geológico Minero, sino que tiene su origen en un acto unilateral de voluntad de la entidad estatal. Finalmente, explica las causas que determinaron el cambio del registro de inscripción de las concesiones mineras, pasando del Registro de Propiedad Inmueble al autónomo Registro Público de Concesiones Mineras, regulado por la Ley N° 26366 y la Directiva N° 004-2001-SUNARP/SN.

MARCO NORMATIVO

• ­Constitución: art. 66.
• ­Código Civil: arts. 885, 2013, 2019 y 2022.
• ­ Ley General de Minería, Decreto Legislativo Nº 109 (13/06/1981): arts. 117 a 128.
• ­ Crea el Sistema Nacional y la Superintendencia de los Registros Públicos, Ley Nº 26366 (16/10/1994): art. 2.

I. ¿CÓMO OBTENGO LA CONCESIÓN MINERA?

Para obtener la concesión minera, se requiere obligatoriamente la petición del interesado, formulada con arreglo a los requisitos establecidos en la Ley; esta petición es sometida a un procedimiento sujeto a informes técnicos y jurídicos, en los que se determina el estricto cumplimiento de los requisitos legales.

Algunos tratadistas asimilan la concesión minera a un contrato. En el Perú conforme a la legislación vigente no lo es, no hay negociación, ni discusión entre el peticionante y la autoridad durante el trámite de la concesión. Carecen de la autonomía de la voluntad que es la característica primordial de los contratos. Por el contrario, la concesión minera es un acto administrativo irrevocable, en el sentido de que solo queda sin efecto si se encuentra incursa en las causales de extinción que establece la ley.

El procedimiento ordinario para adquirir concesiones mineras está regulada en los artículos 117 a 128 del TUO de la Ley General de Minería, señalándose que el petitorio minero deberá relacionarse en función de cuadrículas de 100 hectáreas cada una como mínimo y las consideradas UTM de los vértices de la cuadrícula.

El procedimiento administrativo minero ordinario consta de las siguientes etapas:

1) El petitorio se realiza ante el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (Ingemmet) pagando el 10 % de la UIT vigente por concepto de derecho de trámite, así como el importe del derecho de vigencia correspondiente al primer año del petitorio. La solicitud debe venir con un nombre de la concesión, y con la indicación de la cuadrícula o conjunto de cuadrículas cuyos vértices deben estar identificados con coordenadas UTM1 .

2) La solicitud se remite a la Oficina de Catastro a efectos de que se verifique la existencia de derechos prioritarios. En caso de que el nombre del petitorio sea igual a otras concesiones ya otorgadas o a petitorios en trámite, y de no existir superposiciones sobre la misma cuadrícula, el solicitante debe subsanar este error en el plazo de 15 días. En caso de no verificarse este cambio por acción de parte, se hará de oficio por la Dirección General de Concesiones Mineras del Ingemmet. En caso de superposiciones con derechos de terceros, se cancelará el petitorio y deberá el peticionario limitar su solicitud a la cuadrícula o conjunto de cuadrículas libres.

3) La Dirección General de Concesiones Mineras de Ingemmet entrega al peticionante un aviso para su publicación por una sola vez en el diario oficial El Peruano y en otro de la capital de la provincia donde se encuentre el área peticionada anunciando el petitorio, el que se debe realizar dentro de los 30 días computados a partir de su recepción. La publicación se devuelve a la dirección en el plazo de 60 días. En caso de no existir diarios, se fijarán avisos por siete días en la Oficina Regional de Minería.

4) Después de 60 días de la última notificación y de no existir oposición por terceros se remitirán los actuados para la evaluación por la Dirección General para la emisión de los dictámenes técnico y legal.

5) El título de concesión se otorga por resolución del Jefe Institucional del Ingemmet a favor del peticionario. Es preciso mencionar que en este proceso ordinario cabe interponer recurso de revisión ante el Consejo de Minería, el que se podrá interponer dentro de los 15 días siguientes de la publicación. Esta Resolución concluye el proceso ordinario en la vía administrativa, ante lo cual cabe el proceso contencioso-administrativo ante el Poder Judicial el que se puede plantear en el término de tres meses. El tercer párrafo del artículo 125 del TUO de la Ley General de Minería señala que vencido el plazo para el contencioso el título de la concesión y los derechos adquiridos en virtud de él no pueden ser impugnados ante el Poder Judicial por ninguna causa.

6) El título ya otorgado se publica en el diario oficial El Peruano en conjunto con todas las concesiones aprobadas en el mes anterior.

7) A solicitud del interesado se procederá a la inscripción registral del título de concesión.

La única forma de adquirir una concesión minera es a través del procedimiento regulado en la ley y por el título que otorga el Estado mediante la autoridad minera. El artículo 66 de la Constitución de 1993 señala claramente que el aprovechamiento de los recursos naturales se hace por autorizaciones que otorga el Estado. Por lo tanto, no hay forma de adquirir una concesión por prescripción adquisitiva o accesión, es decir, en este último caso por unión física perdurable de una mina a otra2 .

II. EL REGISTRO DE DERECHOS MINEROS

Originalmente las concesiones mineras se inscribían en el Registro de Propiedad Inmueble creado por la ley del 2 de enero de 1888. La misma tónica se mantuvo con el ultraliberal Código de Minería de 1902, en el cual se llegó a señalar normativamente que existía “propiedad minera”. Si ello era así no había razón alguna para distinguir la propiedad de los predios con relación a la propiedad de las minas.

Fue con el Código de Minería de 1950 con el cual se separan las concesiones mineras del Registro de Propiedad Inmueble, por cuanto se le crea un registro específico: el de Concesiones y Derechos Mineros. Posteriormente el Decreto Ley Nº 18880 creó el Registro Público de Minería, en el cual se inscribían, no solo las concesiones, sino las sociedades mineras voluntarias o legales, las prendas mineras, los poderes mineros, entre otros. Esta situación permaneció con el Decreto Legislativo Nº 109, Ley General de Minería, y su importante modificatoria por Decreto Legislativo Nº 708 del año 1991. En tal sentido, la calificación de los títulos quedó a cargo del registrador del Registro Público de Minería, y contra las observaciones y tachas procedía recurso de apelación ante el jefe del Registro. Finalmente contra esta resolución se podía plantear recurso de revisión ante el Consejo de Minería (art. 109 del TUO). Por tal razón, en el acápite correspondiente a “jurisprudencia registral” se incluirán las sumillas de algunas decisiones emitidas por el citado Consejo.

Sin embargo, la Ley Nº 26366 que ordenó la incorporación de todos los registros sectoriales al Sistema Nacional de los Registros Públicos. Ello se concretó en el año 2002, por lo que la Sunarp se vio pronto en la necesidad de aprobar una nueva normativa. Así, mediante Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos Nº 052-2004-SUNARP/SN del 9 de febrero de 2004, se dictó el Reglamento de Inscripciones del Registro de Derechos Mineros, que actualmente se encuentra en vigor, y que en lo sucesivo denominaremos RIRDM.

Por su parte, además del citado registro, también tenemos el llamado Registro Público de Concesiones para la Explotación de Servicios Públicos, que se encuentra regulado en el artículo 2-c) de la Ley Nº 26366 modificado por la Ley Nº 27755, en el artículo 68 del Reglamento de las Inscripciones (de 1936)3 y en la Directiva Nº 004-2001-SUNARP/SN, sobre inscripción de concesiones de obras públicas de infraestructura y de servicios públicos, e hipoteca sobre dichas concesiones (Resolución Nº 156-2001-SUNARP/SN del 6 de junio de 2001 –publicada el 9 de junio de 2001, y modificada por la Resolución Nº 332-2004-SUNARP/SN del 22 de julio de 2004 –publicada el 30 de julio de 2004–), sin perjuicio de las leyes especiales previstas en nuestro ordenamiento jurídico para cada tipo de concesión.

De acuerdo con el complejo normativo citado, es posible extraer las siguientes reglas específicas que rigen el tema de las concesiones y su registro:

a) ¿Qué concesiones se inscriben?

El artículo 6-a) RIRDM establece que se inscriben todas las concesiones a que se refiere la Ley General de Minería, esto es, la de exploración-explotación, beneficio, labor general y transporte minero.

b) ¿Qué actos derivativos que afectan a la concesión misma se inscriben en la finca concesional?

El artículo 6-c) RIRDM señala que son inscribibles todos los contratos referidos a las concesiones, lo que incluye la transferencia, cesión, hipoteca y cualquier otro. Si bien la escasa jerarquía normativa del reglamento podría conspirar en contra de una interpretación amplia de los actos inscribibles en la partida concesional, sin embargo, el solo hecho de que la concesión sea reputada como un bien inmueble (art. 885, inc. 7 del CC) hace que este objeto sea susceptible de cualquier acto de tráfico. Siendo ello así, el artículo 2019 del Código Civil, que regula en general los actos inscribibles en el Registro de Propiedad Inmueble, también será de aplicación para el Registro de Concesiones, ya que este se encuentra integrado en aquel 4 . Por lo demás, esta es la expresa intención del legislador5 .

c) ¿Qué elementos incorporados a la concesión se inscriben en la finca concesional? Si la concesión es un bien inmueble “abstracto” o “incorporal” que comprende una serie de elementos materiales y jurídicos, es de suponer que algunos de estos “elementos activos” o “valores patrimoniales incorporados” puedan tener acceso a la inscripción. Entre estos se incluyen elementos materiales (por ejemplo: obras nuevas o declaraciones de fábrica) y elementos jurídicos (por ejemplo: servidumbres legales). En principio, la inscripción de estos actos no es obligatoria, sino facultativa, por lo que su falta de registro no genera discontinuidad con las sucesivas inscripciones ni impone el deber de recomponer el tracto sucesivo. Recuérdese que estamos en presencia de elementos incorporados que no alteran la concesión misma. Sobre el particular, vale la pena hacer un análisis complementario:

- Si se trata de la constitución o modificación de derechos que recaen sobre el espacio físico de la corteza terrestre –suelo– (ejemplo típico: servidumbres legales), entonces estos serán inscribibles tanto en la partida concesional –como elemento activo de la concesión– como en la partida predial –como carga que soporta el propietario del suelo–. Con la coordinación entre ambas partidas se evita que un tercero de buena fe pueda alegar el desconocimiento de la carga o gravamen6 . La posibilidad de inscribir estas servidumbres se encuentra expresamente prevista en el artículo 26 RIRDM.

- Si se trata de obras nuevas (declaraciones o constataciones de fábrica), El RIRDM no contiene previsión normativa, pero podemos acudir por extensión al artículo 68 del Reglamento de Inscripciones de 1936, todavía vigente, el cual establece la posibilidad de inscribir obras, su perímetro, su situación por los cuatro puntos cardinales y cuántas circunstancias contribuyan a identificarlos. Esta norma reglamentaria se aplica a las concesiones para la explotación de servicios públicos, por lo que guarda evidente analogía con el caso de las concesiones mineras, en las que también se requiere la ejecución de obras y construcciones para llevar a cabo las actividades mineras, por lo que debe considerarse admitido que estos actos se inscriban en la partida de la concesión a efectos de guardar la mayor simetría entre la realidad material y la realidad del registro. Ahora bien, debemos agregar que, según nuestro criterio, la inscripción de construcciones y obras es meramente facultativa (“sin perjuicio de que se inscriban con posterioridad”: art. 68 RI) y no condiciona sucesivas inscripciones referentes a la concesión, como podría ser una hipoteca o una transferencia. De ello se deduce que la constancia de las obras ejecutadas (declaración de fábrica) no es condición de sucesivas inscripciones, ni afecta el tracto sucesivo7 . No obstante ello, es posible que el concesionario opte facultativamente por inscribir estas obras nuevas o declaraciones de fábrica, las que pueden ser publicadas tanto en la partida concesional como en la predial.

III. EFECTOS DE LA INSCRIPCIÓN8

La existencia de la concesión se basa en un acto administrativo unilateral o en un contrato bilateral entre Estado y concesionario. Este hecho jurídico, en cualquiera de los casos, denota la voluntad legal y firme de la entidad pública de otorgar a determinado particular la potestad de explotar un servicio público, ejecutar una obra o aprovechar la riqueza natural, y por lo tanto, ello es suficiente para entender constituida la concesión para efectos jurídicos. Por tal motivo, con respecto al acto originario de la concesión, que es otorgado por el Estado, la publicidad no tiene una consecuencia específica, ya que inscrito o no el hecho, la concesión vive, existe y es eficaz. En este caso también es impensable que pueda tener algún efecto la mecánica publicitaria de la inoponibilidad (inscripción declarativa), esto es, que un acto no-inscrito sea vencido por otro inscrito (art. 2022 del CC). La razón que justifica esta conclusión es la siguiente: el Estado es el único legitimado para otorgar la concesión, por lo cual resulta inviable pensar que este puede conceder un mismo derecho a dos particulares, no solo por la presunción de legalidad que subyace en toda actuación administrativa, sino fundamentalmente porque la concesión del mismo título a favor del segundo titular, aun a falta de declaración expresa, haría presumir que se ha revocado o extinguido la primera, con lo cual el problema queda fuera del ámbito de la publicidad a efectos de que se dilucide en el ámbito de la legalidad de ambos actos administrativos contradictorios. Por tal motivo, la publicidad registral no produce efectos sustantivos en el ámbito de la primera inscripción (otorgamiento de concesión), por lo que habrá de entenderse que aquí estamos ante una hipótesis de publicidad-noticia, esto es, aquella despojada de virtualidad jurídica de Derecho Privado, y que solo existe para fines informativos, sin pretensiones de exactitud. Por lo demás, en este ámbito tampoco tiene un papel relevante el principio de legitimación (art. 2013 del CC), pues la concesión no-inscrita se presume tan legítima como la inscrita, ya que en ambos casos la presunción de legalidad y validez ampara al acto administrativo por sí mismo, sin necesidad de la publicidad (art. 9 de la Ley Nº 27444). Por lo demás, el artículo 23, 1º párrafo Ley Nº 26821, Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, señala que la concesión misma es el título suficiente para ejercer el uso y disfrute, por lo que en este punto quedan excluidas las normas del registro con relación a los efectos sustantivos.

No obstante ello, la publicidad empieza a jugar su efecto natural de inoponibilidad (inscripción declarativa) cuando se trata de actos secundarios, y siempre que no se trate de actos o negocios de la Administración Pública, en cuyo caso el régimen sería igual al que hemos explicado en el párrafo anterior. En cambio, en los otros casos el registro juega como criterio de preferencia para dilucidar eventuales derechos en conflicto (art. 2022, 1º párrafo del CC). Por ejemplo: El Estado otorga una concesión, luego el concesionario entrega en usufructo su derecho, y posteriormente sufre el embargo de la concesión por impago de unas obligaciones. Aquí los distintos títulos deben ser opuestos de acuerdo a su primacía en el registro, por lo que este vuelve a convertirse en elemento de tutela de derechos privados. En nuestro caso, el embargante solo afecta la nuda concesión, pues el usufructuario opone eficazmente su título. Igual sucedería, por ejemplo, si entran en contienda dos usufructos constituidos sobre la misma concesión. Aquí la situación de privilegio corresponde a quien inscribe, por lo que no existe inconveniente en aplicar el citado artículo 2022 del Código Civil, el cual se ubica sistemáticamente dentro del Registro de Bienes Inmuebles, que comprende los predios y las concesiones.

Por otro lado, la concesión también es susceptible de hipoteca según el artículo 3 de la Ley Nº 26885, y si bien esta norma se refiere a las concesiones de obras públicas e infraestructura del Decreto Supremo Nº 059-96-PCM, se entiende que igual todas las otras concesiones son hipotecables en virtud de la definición del artículo 1097 del Código Civil. El TUO de la Ley General de Minería permite expresamente que las concesiones mineras sean hipotecables. Ahora bien, un tema que genera alguna duda está referido al carácter del registro en el caso de la hipoteca, esto es, si tiene efecto declarativo o constitutivo. Las normas especiales nada indican, por lo que debe acudirse al artículo 1099, inciso 3 del Código Civil a efectos de concluir que, efectivamente, la inscripción es constitutiva. Se nota, por lo tanto, que el registro otorga importantes efectos de persecución y preferencia sobre la hipoteca de concesiones, ya sea con relación a terceros subadquirentes, ya con relación a los acreedores.

Por último, en caso de inexactitud o ineficacia del título de concesión otorgado por el Estado, entonces el eventual tercer adquirente queda afectado por la nulidad o patología del acto primigenio de concesión, por lo que el principio de fe pública queda descartado en este Registro. La solución es lógica si tenemos en cuenta que el interés público del que es portador la concesión, sea de prestación de servicio, ejecución de obra o explotación de riqueza natural, no puede ser mediatizado por el interés privado de tutela del concesionario; en otras palabras, el interés individual cede aquí ante el interés general. Así lo establece el artículo 23, 3º párrafo Ley Nº 26821, cuando señala que el tercer adquirente de una concesión debe sujetarse a las condiciones en que fue originariamente otorgada, ni más ni menos, es decir, no puede ampararse en una ficción cuando la concesión fuese nula o se extinga por cualquier causal aun cuando ello no conste en el registro. Sin embargo, si el acto previo fue otorgado por un particular, y no por el Estado, entonces el acto sucesivo sí puede ampararse en la fe pública (art. 2014 del CC). Por ejemplo: sobre una concesión otorgada por el Estado, el concesionario A confiere un usufructo a favor del usufructuario B y este lo transmite a C. En tal caso, la nulidad del negocio entre A y B no afecta al tercero C siempre que se cumplan los requisitos de la fe pública.

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* Abogado. Egresado de la Maestría en Derecho de la Empresa por la Universidad de Ciencias Aplicadas. Docente de Derecho Civil de la Universidad de San Martín de Porres.

1 Léase artículo 39 del TUO de la Ley de Minería.

2 MARTÍNEZ, Víctor. Derechos Reales en Minería. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1982, p. 14.

3 La Tercera Disposición Complementaria y Final del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios (aprobado por Res. Nº 540-2003-SUNARP/SN) derogó el Reglamento de Inscripciones (de 1936) en cuanto se refiera a la inscripción de predios. Por tal motivo, queda salvada la vigencia del artículo 68 de dicho Reglamento. Por este mismo motivo también se encuentran vigentes los artículos 37 al 43 del mismo Reglamento, referidos a las concesiones sobre ferrocarriles, canales de regadío y demás obras públicas de igual índole, sobre los cuales no es menester detenerse en el presente estudio.

4 La legislación especial también reafirma este criterio, y para ello habrá que citar nuevamente el fundamental artículo 23, tercer párrafo, de la Ley Nº 26821, Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales: “Las concesiones son bienes incorporales registrales. Pueden ser objeto de disposición, hipoteca, cesión y reivindicación, conforme a las leyes especiales. El tercero adquirente de una concesión deberá sujetarse a las condiciones en que fue originariamente otorgada. La concesión, su disposición y la constitución de derechos reales sobre ella, deberán inscribirse en el registro respectivo”. Nótese que aquí se habla de actos sobre ella, es decir, sobre la concesión misma; por lo tanto, estamos en presencia de actos derivativos que afectan a la concesión como un “todo”, es decir, como un valor patrimonial (derecho subjetivo) unitario.

5 La Exposición de Motivos de nuestro Código Civil dice: “Lo que el Código hace es establecer reglas generales de aplicación a todos los registros, que, aun cuando no se denominen de la ‘propiedad inmueble’ tienen sus mismas características, como es el caso del Registro de Concesiones Mineras, que es un registro de inmuebles, que forma parte del Registro de Minería, respetando por cierto, la vigencia de sus normas particulares” (Comisión Revisora. Exposición de Motivos Oficial del Código Civil de 1984. Registros Públicos, publicado como separata del diario oficial el 19 de noviembre de 1990, p. 20). Debemos aclarar que cuando se dictó el Código, las concesiones estaban adscritas al “registro de propiedad inmueble” (art. 68 del R.I., todavía vigente), pero en virtud de la Ley Nº 26366 se creó (rectius: “se redenominó”), entre otros, el “registro de concesiones” y el “registro de predios” (con ese nombre a partir de la Ley Nº 27755), los cuales integran la categoría general de Registros de la Propiedad Inmueble. En tal sentido, y de acuerdo con la normativa actualmente vigente, no existen dudas respecto a que el artículo 2019 del CC resulta plenamente aplicable al registro de concesiones, pues este forma parte del Registro de Propiedad Inmueble, según la propia definición dada por la Ley Nº 26366, modificada por la Ley Nº 27755. Por ende, la aclaración realizada en su momento por el codificador en la exposición de motivos –y que aquí se cita– ha devenido en innecesaria.

6 Este principio de coordinación también está presente en la legislación española: “Cabe que se incorporen terrenos para ser afectados a la concesión, bien por el mecanismo de la expropiación forzosa o por cualquier otro título. Tales adquisiciones han de ser inscritas en el folio que corresponda al terreno, sin perjuicio de hacer constar la afectación a la concesión a través de la correspondiente nota marginal en la inscripción de los terrenos, conforme al artículo 31 del Reglamento Hipotecario”. GARCÍA GARCÍA, José Manuel. “La finca como base del sistema inmobiliario”. En: Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. Número Conmemorativo de los 50 años de la reforma hipotecaria de 1944, CRPME, Madrid, 1995, p. 308.

7 Por otro lado, y viendo el asunto desde un punto de vista pragmático, no parece sensato exigir imperativamente que una empresa concesionaria de ferrocarriles, telefonía o transmisora de electricidad se encuentre obligada a inscribir todas las obras ejecutadas, esto es, cada riel, poste de teléfonos o torre eléctrica, con descripción de su ubicación, planos, perímetros, linderos, etc. Una exigencia de ese tipo significa un inútil recargo de trabajo en el Registro (más aún de utilizarse bienes de dominio público, en los cuales su notoriedad hace innecesaria la inscripción), y un sobrecosto importante para las empresas. La doctrina española habla del engorroso sistema de registración corriente y descentralizado consistente en inmatricular la concesión (esto es, la finca concesional) en cada una de las oficinas del Registro por donde atravesase la obra. Este método seguido en el ámbito de los ferrocarriles fue suprimido en España por una Real Orden de 1867: ROCA SASTRE, Ramón María. Derecho Hipotecario. Tomo III, Bosch, Barcelona, 1954, p. 310.

8 En este punto seguimos el trabajo de: GONZALES BARRÓN, Gunther. Introducción al Derecho Registral y Notarial. Jurista Editores, Lima, 2008, p. 278 y ss.