El autor destaca la importancia del proceso contencioso-administrativo como vía para canalizar la pretensión de nulidad de un acto administrativo. Desarrolla –asimismo–, la importancia de la demanda que da inicio al proceso desde la perspectiva de sus requisitos de admisibilidad y procedencia a partir de lo regulado en el Código Procesal Civil y la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, cuyo conocimiento es esencial para facilitar a los administrados cuando soliciten judicialmente revisión de los actos administrativos que los agravan.

MARCO NORMATIVO

• ­ Código Procesal Civil: arts. 424, 425, 427 y 452.
• ­ TUO de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley Nº 27584 (07/12/2001): 4 al 7, 22 y 23.
• ­Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (11/04/2001): arts. 202, 203, 210 y 218.

INTRODUCCIÓN

El proceso contencioso-administrativo se encuentra regulado por el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS que es el Texto Único Ordenado de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo (desde ahora TUO). El proceso contencioso-administrativo tiene por finalidad el control jurídico de las actuaciones de derecho administrativo que emiten las entidades del Estado, lo cual implica saber qué actuación administrativa se va a impugnar y qué pretensión contenciosa-administrativa se postulará al órgano jurisdiccional. El objeto del proceso contencioso-administrativo lo constituyen las pretensiones procesales que se ejercitan por el actor o recurrente y las que le opongan las partes demandadas”1 . Las pretensiones que se pueden plantear en un proceso contencioso administrativo son la pretensión de nulidad y de plena jurisdicción.

La pretensión de nulidad (o de anulación) tutela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo y “puede proponerse por quien tenga interés directo para deducir la acción, solicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal”2 . Una o más pretensiones se encuentran contenidas en el acto procesal denominado “Demanda Contencioso Administrativo”. En el presente caso, nos ocuparemos de la pretensión de declaración de nulidad de actos administrativos regulado en el artículo 5, inciso 1 del TUO, precisando que esta demanda se refiere al supuesto de demanda que interpone un administrado en contra del Estado, dejando para otra ocasión la demanda que presenta el Estado en contra de un Administrado en el Proceso de Lesividad.

I. DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO

Para Linares, “[l]lámense ‘condiciones de admisibilidad’ los mencionados requisitos, porque son propios de la acción que consideramos y no se presentan en las demandas ordinarias, entre particulares”3 .

El artículo 22 del TUO indica como requisitos de admisibilidad los contenidos en los artículos 424 y 425 del Código Procesal Civil (CPC), además de establecer como requisito especial de admisibilidad el documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa y señalar domicilio electrónico. Veamos cuáles son estos requisitos en ambas normas.

a) Requisitos de admisibilidad conforme al artículo 424 del CPC

La enumeración de los requisitos de admisibilidad que se indican a continuación está basada en lo dispuesto en el artículo 424 del CPC y adaptados al caso de la demanda contencioso-administrativa.

- La designación del juez ante quien se interpone, esto para establecer si la demanda se ha dirigido al órgano jurisdiccional competente.

- Nombre, datos de identidad, dirección domiciliaria y domicilio procesal del demandante. En el caso de apoderado o representante del demandante, este deberá indicar su nombre y dirección domiciliaria.

- El nombre y dirección domiciliaria del demandado. Este requisito es una expresión del presupuesto procesal de legitimidad para obrar pasiva, pues la entidad o entidades estatales que se demanden deben ser las mismas que forman parte de la relación jurídica material, no se demanda al órgano u organismo dentro de la entidad, sino a la entidad en su conjunto, puesto que esta cuenta por personalidad jurídica.

- El petitorio. Comprende la determinación clara y concreta de lo que se pide. El petitorio en una demanda contencioso-administrativa debe de indicar claramente el acto o los actos administrativos cuya nulidad se demandan.

- Los hechos en que se funde el petitorio. Deben ser expuestos enumeradamente en forma precisa, con orden y claridad. En fundamentos de hecho se deberá indicar los motivos por los cuales el acto u actos impugnados son nulos.

- La fundamentación jurídica del petitorio. Generalmente, las pretensiones de nulidad del acto jurídico son de puro derecho, por lo que es importante precisar las normas que sustentan la nulidad que se solicita.

- El monto del petitorio, salvo que no pudiera establecerse. Cuando se pide la nulidad de un acto administrativo, esto no es cuantificable en dinero, salvo que se acumule una pretensión de indemnización.

- La indicación de la vía procedimental. En el proceso contencioso-administrativo solo existen dos vías procedimentales, la vía del proceso especial y la del proceso sumarísimo. En el supuesto de nulidad de acto administrativo, la vía procedimental siempre será el proceso especial.

- Los medios probatorios. En el escrito de demanda se ofrecerán todos los medios probatorios que facilite la ley, como inspecciones judiciales, pericias, exhibiciones, declaraciones de testigos, declaraciones de parte. Si bien se indica que la actuación probatoria se limita a lo recogido en el expediente administrativo, esto no puede ser interpretado de manera restringida hacerlo afectaría el derecho al debido proceso del Administrado en juicio. “Suele entenderse que el principio de aportación de parte significa también que los hechos controvertidos, es decir, los afirmados por una parte y negados por la otra, han de ser probados por las partes”4 . - La firma del demandante o de su representante o de su apoderado, y la del abogado. En el proceso contencioso-administrativo la defensa siempre es cautiva.

b) Requisitos de admisibilidad conforme al artículo 425 del CPC

Se refiere a los documentos que se acompañan a la demanda (los anexos), para el caso de una demanda contencioso-administrativa serían los siguientes:

- Copia legible del documento de identidad del demandante, ya sea el Documento Nacional de Identidad o el Carnet de Extranjería, en el caso de apoderado, el documento que contiene el poder para iniciar el proceso (escritura pública o poder por acta), en el caso de representantes legales, el documento que los acredite como tales, por ejemplo, una vigencia de poder.

- Pliegos cerrados de posiciones de interrogatorios para cada testigo y pliego abierto especificando los puntos sobre los que versará el dictamen pericial (también se deberá adjuntar el pliego cerrado por declaración de parte). Estando a que el proceso contencioso-administrativo no es proceso sustentado en el principio de oralidad, se exige la presentación de pliegos.

- Los documentos probatorios que tuviese en su poder el demandante. En la demanda contencioso-administrativa, de ser posible, se deberá de adjuntar todos los documentos que agotaron la vía administrativa, por ejemplo, solicitud, resolución que resuelve la solicitud, recursos administrativos y resoluciones de los actos administrativos.

c) Requisitos especiales de admisibilidad de la demanda en el TUO

- El documento que acredita el agotamiento de la vía administrativa. Siendo que se tramita la demanda de nulidad de un acto administrativo, será el acto administrativo que se impugna el documento que acredita el agotamiento de la vía administrativa. Cuando se impugne el silencio administrativo, el documento que acredita el agotamiento de la vía administrativa será un recurso administrativo.

- Domicilio electrónico. El artículo 29 del TUO indica que para efectos de la notificación electrónica, las partes deben consignar en la demanda o en su contestación una dirección electrónica, bajo apercibimiento de declararse la inadmisibilidad de tales actos postulatorios. Por lo tanto, en una demanda contencioso-administrativa deberá de señalar su domicilio real, domicilio procesal y domicilio electrónico, esto debido al avance y uso de las TIC.

II. ¿CUÁNDO PUEDE DECLARAR UN JUEZ INADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA?

Si bien el TUO solo nos remite a los artículos 424 y 425 del CPC, consideramos importante indicarle que también se puede declarar inadmisible la demanda contenciosa-administrativa conforme al artículo 426 del CPC, el juez declara inadmisible la demanda en los siguientes casos:

- Cuando la demanda no tenga los requisitos legales. Esto es que no se cumplen con los requisitos previstos en el artículo 424 del CPC (ya examinados).

- No se acompañen los anexos exigidos por ley. Es decir, no se cumplen con los requisitos previstos en el artículo 425 del CPC (ya examinados).

- El petitorio sea incompleto o impreciso. Por ejemplo, cuando se pide la nulidad de un acto administrativo, pero no se indica la causal de nulidad contenida en el artículo 10 de la Ley Nº 27444. La falta de precisión del petitorio habilitaría la presentación de una excepción de ambigüedad y oscuridad en el modo de proponer la demanda contencioso-administrativa

- La vía procedimental propuesta no corresponda a la naturaleza del petitorio. En el proceso contencioso-administrativo de nulidad de acto administrativo, la vía procedimental siempre será la “especial”, la vía “urgente” está establecida para casos de inercia de la Administración Pública.

III. REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

La procedencia de la demanda se sustenta en la falta o deficiencia de uno de los presupuestos procesales o condiciones de la acción, en el proceso contencioso-administrativo es de aplicación supletoria lo dispuesto en el artículo 427 del CPC por remisión expresa del artículo 23 del TUO.

1. Requisitos de procedencia conforme al artículo 427 del CPC

El Código Procesal Civil es la norma de aplicación supletoria al proceso contencioso-administrativo, por lo que resulta de aplicación el artículo 427 del CPC. De esta manera, el juez declara improcedente una demanda por lo siguiente:

a) El demandante carezca evidentemente de legitimidad para obrar. En el proceso contencioso-administrativo, conforme al primer párrafo del artículo 13 del TUO tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnable materia del proceso. Por lo que cualquier administrado afectado con un acto administrativo puede demandar su nulidad, para este caso, es importante indicar que existe el caso de legitimidad para obrar activa en el caso de intereses difusos donde será el Defensor del Pueblo, el Ministerio Público, o cualquier persona natural o jurídica el demandante. En los procesos de lesividad, será el Estado quien tenga legitimidad para obrar activa. “En cuanto a la calidad del recurrente, se exige para interponer el recuro tener un interés legítimo, directo y personal en la represión de la ilegalidad pretendida, lo que exige desde el momento en que dicha ilegalidad le causa daño”5 .

b) El demandante carezca manifiestamente de interés para obrar. En el proceso contenciosoadministrativo este interés para obrar lo analizamos en la verificación de los plazos para demandar, existencia de otro proceso judicial o arbitral idéntico y el agotamiento de la vía administrativa (desarrollamos más adelante).

c) Advierta la caducidad del derecho. En el proceso contencioso-administrativo los plazos para interponer la demanda son de caducidad, por lo que si no presenta una demanda dentro del plazo la misma es improcedente. “cuando a ley ha señalado un término para su ejercicio y de la relación de hechos de la demanda o de sus anexos resulta que está ya vencido (…) entonces el juez debe rechazar la demanda de plano”6 .

d) Carezca de competencia. En el proceso contencioso-administrativo importan la competencia territorial y la funcional. La competencia territorial por la cual es competente para conocer el proceso contencioso-administrativo en primera instancia, a elección del demandante, el juez en lo contencioso-administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o el silencio administrativo (véase artículo 10 del TUO). La competencia funcional, que la tiene en primera instancia el juez especializado en lo contencioso-administrativo (véase artículo 11 del TUO). Es importante precisar que donde no haya juzgado contenciosoadministrativo es competente el juez especializado en lo Civil, en materia de Derecho Laboral público y previsional es competente el juez especializado de trabajo.

e) No exista conexión lógica entre los hechos y el petitorio. Se hace necesario este requisito por cuanto en los fundamentos de hecho se tienen que sustentar los motivos por los cuales es nulo un acto administrativo, esto porque si se pide la nulidad de un acto administrativo, en los fundamentos de hecho se debe fundamentar esta nulidad.

f) El petitorio fuese jurídica o físicamente imposible. Por ejemplo, si la demanda se interpone para solicitar la nulidad de una Decreto Supremo (norma reglamentaria), cuando lo que procede es una Acción Popular.

g) Contenga una indebida acumulación de pretensiones. El artículo 6 del TUO establece que las pretensiones contencioso administrativas pueden acumularse, sea de manera originaria o sucesiva, siempre que se cumplan los requisitos previstos en el artículo 7 del TUO que indica como requisitos:

- Las pretensiones sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional. Por ejemplo, no podría demandar la nulidad de un acto administrativo en materia laboral que se tramita ante el Juzgado contencioso administrativo de trabajo, y pedir la nulidad de un acto administrativo de multa de tránsito que se tramita ante un juzgado contencioso administrativo civil.

- No sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa. Por ejemplo, no se puede acumular a la pretensión de nulidad, la pretensión de cumplimiento de acto administrativo.

- Sean tramitables en una misma vía procedimental. Acumular la pretensión de nulidad a la de inercia, la primera se tramita en la vía procedimental especial y la segunda a la vía de urgencia.

- Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuación impugnable o se sustenten en los mismos hechos, o tengan elementos comunes en la causa de pedir. Existe conexidad cuando se pide la nulidad del acto administrativo que resuelve su solicitud y también pide la nulidad del acto administrativo que resuelve su recurso de apelación, ambos actos se sustenta en los mismos hechos y tienen la misma causa de pedir.

2. Requisitos de procedencia conforme al artículo 23 del TUO

De manera especial, el TUO ha establecido los siguientes supuestos de improcedencia:

a) Cuando la demanda sea interpuesta contra una actuación no contemplada en el artículo 4 del TUO. Para el caso en el que se demanda la nulidad de un acto administrativo, la actuación impugnable será la contenida en el artículo 4, inciso 1 del TUO que establece: “Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas: Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa”. Es importante establecer qué se entiende por acto administrativo, el artículo. 1, numeral 1.1 de la Ley Nº 27444 indica: “Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta”. En este sentido, cuando hablamos de acto administrativo se debe tener en cuenta que no se demandará la nulidad de un contrato, un acto de administración o un acto de gobierno, puesto que el acto administrativo es una declaración unilateral (no bilateral) en el marco de Derecho Público (no derecho político) que afecta intereses concretos (no viabiliza la prestación del servicio).

b) Cuando la demanda se interponga fuera de los plazos exigidos en el TUO, para el caso de la pretensión de nulidad de un acto administrativo el plazo es de tres meses a contar desde el conocimiento o notificación de la actuación impugnada, lo que ocurra primero conforme lo indica artículo 19, inciso 1 del TUO.

c) Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo las excepciones contempladas en la presente ley. El artículo 218.2 de la Ley Nº 27584 establece: “Son actos que agotan la vía administrativa: a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa; o b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica; o c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se refiere el artículo 210 de la presente ley; o d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos a que se refieren los artículos 202 y 203 de esta ley; o e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales.” “Si el acto lesivo proviene de autoridad inferior, no hay agotamiento de instancias, es decir causación de estado, hasta obtener decisión del órgano superior competente”7 .

d) Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idéntico, conforme a los supuestos establecidos en el artículo 452 del Código Procesal Civil. El artículo 452 del CPC establece cuándo existen procesos idénticos indicando: “Hay identidad de procesos cuando las partes o quienes de ellos deriven sus derechos, el petitorio y el interés para obrar, sean los mismos”.

CONCLUSIONES

Como se ha expuesto, la demanda contencioso-administrativa para solicitar al juez la nulidad de un acto administrativo contiene la pretensión de nulidad de acto administrativo por estar incurso en las causales de nulidad previstas en el artículo 10 de la Ley Nº 27444. La demanda contencioso-administrativa debe de observar para su tramitación los requisitos de admisibilidad y los de procedibilidad. Los de admisibilidad son especiales y generales. Es requisito especial de la demanda el adjuntar el documento que acredita el agotamiento de la vía administrativa. Son requisitos generales, los contenidos en los artículos 424 y 425 del CPC. Los requisitos de procedibilidad son especiales y generales. Estos están relacionados con los presupuestos procesales de fondo o condiciones de la acción (legitimidad 7 LINARES, Juan. Ob. cit., p. 545. para obrar e interés para obrar) y los de forma (competencia, capacidad, demanda en forma). A continuación le ofrecemos un modelo de demanda contencioso-administrativa para graficar lo expuesto.

BIBLIOGRAFÍA

AYLWIN AZOCAR, Patricio. Manual de Derecho Administrativo. Parte general. Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1952.

DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría General del Proceso. Tomo 1, Frigerio Artes Gráficas, Buenos Aires, 1984.

GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II, 7ª edición, Civitas, Madrid, 2000.

LINARES, Juan. Derecho Administrativo. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1986.

MONTERO AROCA, Juan. Introducción al Derecho Jurisdiccional peruano. Enmarce, Lima, 1999.

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* Profesor universitario de Derecho Administrativo.

1 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II, 7ª edición, Civitas, Madrid, 2000, p. 620.

2 Véase el artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ley Nº 35 de Ecuador.

3 LINARES, Juan. Derecho Administrativo. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1986, p. 543.

4 MONTERO ROCA, Juan. Introducción al Derecho Jurisdiccional peruano. Enmarce, Lima, 1999, p. 241.

5 AYLWIN, Patricio. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1952, p. 293.

6 DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría General del Proceso. Tomo 1, Frigerio Artes Gráficas, Buenos Aires, 1984, p. 318.

7 LINARES, Juan. Ob. cit., p. 545.