En el presente informe, repasaremos los fundamentos más importantes de la STC Exp. N° 04293-2012-PA/TC, por la cual el Tribunal Constitucional dejó sin efecto el precedente vinculante que autorizaba a todo tribunal u órgano colegiado de la Administración Pública a inaplicar una disposición infraconstitucional cuando considerase que esta vulneraba manifiestamente la Constitución, sea por la forma o por el fondo. Asimismo, se resaltan los cuestionamientos que el Tribunal ha realizado con relación al ejercicio del control difuso por parte de los tribunales administrativos.

MARCO NORMATIVO

• Constitución: arts. 31, 51 y 138.
• TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Decreto Supremo N° 017-93-JUS (02/06/1993): art. 14.

I. HECHOS DEL CASO

1. Demanda

Con fecha 22 de febrero de 2012, el demandante interpone demanda de amparo contra la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y el Procurador Público a cargo de sus asuntos judiciales, solicitando la nulidad de la Resolución N° 170-2012-TC-S1, de fecha 15 de febrero de 2012, que declaró infundado el recurso administrativo de apelación que interpuso contra la decisión de descalificación de su propuesta técnica en la Licitación Pública N° 00l -2011-MPR (I Convocatoria); asimismo, solicita que se ordene un nuevo pronunciamiento y que la apelación sea resuelta por una nueva Sala administrativa del OSCE. Alega la vulneración de sus derechos constitucionales a la propiedad, a la tutela procesal efectiva, al debido proceso, a la motivación, a la igualdad ante la ley, a contratar con fines lícitos, a la racionalidad y proporcionalidad, así como al principio de congruencia procesal.

Sostiene que en su recurso administrativo de apelación, en el proceso de Licitación Pública N° 001-201 l -MPR sobre ejecución de la obra “Rehabilitación y ampliación del sistema de agua potable y alcantarillado de la localidad de Requena - Loreto”, la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones del OSCE incorporó indebidamente un punto controvertido nuevo acerca de los requisitos del “Gerente de Obras” que no había sido materia de su impugnación ni tampoco observado por la propia Municipalidad Provincial de Requena al momento de decidir su descalificación. Agrega que la citada Sala administrativa resolvió dicho punto controvertido aplicando un parecer jurídico distinto, a pesar de que era un supuesto de hecho sustancialmente idéntico al que fue materia de decisión en la Resolución N° 97-2012-TC-S 1, del 15 de enero de 2012.

2. Contestación de la demanda

El Procurador Público del OSCE contesta la demanda indicando que el amparo es un proceso residual y que el proceso contencioso-administrativo es la vía igualmente satisfactoria para resolver la controversia. Señala que al momento de resolverse la apelación del demandante no se ha ‘vulnerado el “principio de congruencia”, pues se ha aplicado el artículo 5 de la Ley N° 27444, que autoriza a los órganos administrativos a incorporar de oficio nuevas cuestiones de hecho y derecho, aun cuando no hayan sido planteadas por los administrados. También refiere que la mencionada Resolución N° 97-2112-TC-S1 fue emitida en otro expediente administrativo y que no constituye un precedente de observancia obligatoria, por lo que no cabía extender su criterio al caso.

3. Resoluciones previas

El Primer Juzgado Civil de Maynas declara fundada la demanda, por considerar que, en cuanto al título profesional de ingeniero civil del “Gerente de Obra”, se cumplió con presentar el diploma de incorporación del Colegio de Ingenieros del Perú y el certificado de habilidad, los cuales son documentos suficientes para acreditar el grado profesional del “Gerente de Obra” propuesto.

A su turno, la Sala revisora revoca la apelada y declara improcedente la demanda, estimando que la vía igualmente satisfactoria, de conformidad con el artículo 5, inciso 2), del Código Procesal Constitucional, es el proceso contencioso-administrativo, proceso de plena jurisdicción que permite al juez ordinario no solo anular, sino además reconocer, restituir o indemnizar un derecho conculcado.

4. Delimitación del petitorio y procedencia de la demanda

El Tribunal Constitucional considera que del análisis del petitorio y de los hechos que sustentan la demanda de amparo, lo que en realidad se plantea está relacionado con el contenido del derecho constitucional al debido proceso en sede administrativa, al haberse producido básicamente las siguientes afectaciones:

i) Afectación al derecho de defensa, en cuanto presuntamente se incorporó el análisis de hechos nuevos no planteados en el recurso administrativo de apelación del demandante.

ii) Afectación del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, ocasionada por la emplazada supuestamente por decidir, para el caso concreto del actor, aplicando un criterio jurídico distinto al previamente establecido en un pronunciamiento administrativo anterior.

De acuerdo con lo precisado por el Tribunal, las afectaciones expuestas, si bien son susceptibles de ser examinadas en el proceso contencioso-administrativo como primer nivel de protección de los derechos fundamentales, considera que en vista de la gravedad de los hechos denunciados y de su relevancia constitucional, estima pertinente que las afectaciones invocadas sean analizadas en el presente proceso.

II. PRONUNCIAMIENTO CON RELACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA Y DERECHO A LA IGUALDAD

1. Sobre la afectación del derecho de defensa

Con relación a este punto, el Tribunal señal que se desprende de la propia Resolución N° 170-2012-TC-S1 (considerando 19) que, mediante escrito ingresado el 9 de febrero de 2012, el demandante realizó sus descargos acerca de la no acreditación de los requisitos para el “Gerente de Obra”. Precisa también que si bien el demandante ha señalado que no pudo ejercer una defensa “completa”, en autos no obran medios probatorios que sustenten tal afirmación, por lo que este Tribunal entiende que sí pudo realizar la correspondiente contradicción contra el nuevo punto de controversia en mención. Por lo tanto, debe desestimarse la demanda en este extremo, dado que no se ha acreditado la vulneración del derecho de defensa del demandante (f. j. 14).

2. Sobre la afectación al derecho a la igualdad en aplicación de la ley

a) El término de comparación

Siguiendo la STC Exp. N° 01211-2006-PA/TC, tanto la decisión cuestionada en su constitucionalidad como el término de comparación, integrado por la decisión o decisiones administrativas, deben reunir las condiciones siguientes:

a) Debe existir identidad en el órgano decisor que resolvió los casos.

b) El órgano decisor debe tener una composición semejante.

c) Los supuestos de hecho involucrados deben ser sustancialmente iguales.

d) Que se haya producido una disparidad en la respuesta jurídica.

e) No debe existir una motivación del cambio de criterio.

En el caso1, para la evaluación de la Resolución N° 170-2012-TC-S1, se ha planteado como término de comparación la Resolución N° 97-2012-TC­S1, de fecha 15 de enero de 2012. Para tal efecto, se verifica que ambas han sido emitidas por la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones del OSCE; que la Sala en mención estuvo conformada por los mismos integrantes (Basulto Liewald, Seminario Zavala y Isasi Berrospi), que opinaron acerca del mismo supuesto de hecho, o sea, de la acreditación de los requisitos mínimos para el personal profesional de ingeniería, y que en ambas se expusieron pareceres jurídicos distintos; por lo que es un parámetro válido para evaluar la afectación al derecho a la igualdad.

b) Afectación del derecho a la igualdad2

En una primera oportunidad, la Resolución N° 12-TC-S1 (15 de enero de 2012) establece que, sobre el cumplimiento de los requisitos técnicos mínimos para el profesional en ingeniería, la presentación del “Título Profesional” es un documento prescindible, si es que se han adjuntado los diplomas de Colegiatura y Habilidad expedidos por el Colegio de Ingenieros del Perú. Conforme expresa la misma Resolución N° 97-2012-TC-S1 (considerandos 10 y 11), existe la suposición de que si el profesional tiene registro en el citado Colegio, se entiende entonces que necesariamente posee el título profesional, dado que según la Ley Nº 24648, Ley del Colegio de Ingenieros del Perú, la colegiatura es “obligatoria” y, según el Estatuto del mismo Colegio, para la incorporación como miembro ordinario es necesario tener título de ingeniero expedido, revalidado o reconocido.

Luego, en la Resolución N° 170-2012-TC-S1 (15 de febrero de 2012), la misma Sala considera contrariamente que sí es indispensable adjuntar la “copia del Título Profesional”, aun cuando se haya cumplido con presentar los diplomas de Colegiatura y Habilidad. Cabe precisar que en ambas resoluciones administrativas se analiza la pertinencia de la presentación del referido documento a partir de sus propias bases, siendo que en ambas se exigía de igual modo como uno de los medios para acreditar el grado profesional, la referida “copia del Título Profesional”.

Sobre la base de lo señalado, el Colegiado concluyó que en la Resolución N° 170-2012-TC-S1 existió un tratamiento diferenciado injustificado. Se ha constatado que en ambas se analizó el mismo supuesto de hecho sobre la documentación idónea para acreditar el grado profesional del personal especializado y, en ambas, se adjudicó soluciones jurídicas distintas y contrarias entre sí. La Resolución N° 170-2012-TC-S1 no expresó en su debida oportunidad las razones por las cuales no continuó el criterio preestablecido acerca de prescindir del título profesional cuando se hayan presentado los diplomas de Colegiatura y Habilidad expedidos por el Colegio de Ingenieros del Perú. En ese sentido, en este extremo debe estimarse la demanda, por haberse acreditado la vulneración al derecho a la igualdad en la aplicación de la ley.

c) Efectos de la sentencia

El Tribunal precisa3 que en vista de que está probada la afectación al derecho a la igualdad en su faceta de igualdad en la aplicación de la ley, consagrado en el artículo 2, inciso 2), de la Constitución, correspondería, conforme a la naturaleza restitutoria del proceso de amparo, reponer las cosas al estado anterior a la violación denunciada, anulando los actas posteriores y ordenando a la emplazada que emita un nuevo acto administrativo, acatando los fundamentos expuestos en esta sentencia; sin embargo, este Tribunal Constitucional advierte que, en el estado actual de los hechos, en la presente causa ha devenido la sustracción de la materia.

III. CUESTIONAMIENTOS SOBRE EJERCICIO DEL CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA

1. Otorgamiento del control difuso4

En la STC Exp. N° 03741-2004-PA/TC, se fijó un precedente vinculante en relación con el ejercicio de la potestad de realizar control difuso por parte de los tribunales administrativos u órganos colegiados de la Administración Pública; en ese sentido, en el fundamento 50.a se expuso que: Todo tribunal u órgano colegiado de la administración pública tiene la facultad y el deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artículos 38, 51 y 138 de la Constitución. Para ello, se deben observar los siguientes presupuestos: 1) que dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso administrativo; 2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitución.

Vía aclaración se precisó que los tribunales administrativos u órganos colegiados a que se hace referencia en el precedente vinculante son los que imparten justicia administrativa, con carácter nacional y adscritos al Poder Ejecutivo (considerando 4, resolución aclaratoria).

Posteriormente en la STC Exp. N° 00014-2009-PI/TC, el Tribunal Constitucional fijó algunas reglas adicionales; sin embargo, en lo que atañe al presente pronunciamiento cabe precisar que conforme a las sentencias precitadas, se extendieron los alcances de la potestad de aplicar control difuso a tribunales administrativos o órganos colegiados de la Administración Pública con competencia nacional, los que quedaron “autorizados” a inaplicar disposiciones infraconstitucionales, cuando adviertan una vulneración manifiesta del texto constitucional.

2. Observaciones a la STC EXP. N° O3741-2004-PA/TC5

El Tribunal precisa que a pesar de haberse fijado las reglas para el establecimiento de un precedente vinculante en la STC Exp. N° 00024-2003-AI/TC, estas no fueron respetadas cuando se fijó el precedente contenido en al STC Exp. N° 03741-2004-PA/TC en materia de control difuso administrativo, dado que:

a) Ni en la praxis judicial o administrativa existían interpretaciones contradictorias respecto al sentido de los artículos 38, 51 y 138 de la Constitución, pues el contenido de estos es meridianamente claro respecto de a quién le corresponde ejercer la potestad de aplicar el control difuso.

b) Tampoco sirvió para aclarar alguna interpretación errónea de las normas que conforman el bloque de constitucionalidad, tanto más cuanto que en la misma sentencia no se hace referencia a una aplicación indebida de una norma perteneciente a este.

c) No existía un vacío legislativo ni en la Constitución ni en el Código Procesal Constitucional o en el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, D.S. N° 017-93-JUS, que es el ámbito de acción natural para aplicar el control difuso en un proceso jurisdiccional. De otro lado, con la delimitación hecha en la Constitución de a quién le corresponde el ejercicio de tal potestad, es comprensible que ni la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, ni otras disposiciones administrativas hayan legislado sobre el particular.

d) No se advierte en la práctica jurisdiccional o administrativa la existencia de interpretaciones diversas de los artículos 38, 51 y 138 de la Constitución que socaven la primacía de la Constitución en nuestro ordenamiento jurídico.

e) Por último, el precedente sentado en el fundamento 50 del Exp. Nº 03741-2004-PA/TC no se estableció para cambiar algún precedente vinculante preexistente.

IV. CAMBIO DE CRITERIO

El Tribunal Constitucional llega la conclusión de que tal precedente desnaturaliza una competencia otorgada por la Constitución al extender su ejercicio a quienes no están incursos en la función jurisdiccional y que, conforme a la Constitución, carecen de competencia para ejercer el control difuso de constitucionalidad. En consecuencia, en ningún caso, los tribunales administrativos tienen la competencia, facultad o potestad de ejercer tal atribución, por lo que corresponde dejar sin efecto el precedente vinculante citado.

V. PRECISIONES7

El Tribunal precisa que los alcances de este pronunciamiento no enervan las obligaciones derivadas de los artículos 38, 44 y 51 de la Constitución, tanto para los ciudadanos como para la Administración Pública, en lo que sea pertinente en cada caso concreto.

En este sentido, precisa que no se trata de que la Administración Pública pueda actuar sin ningún límite o únicamente teniendo como tal a la ley, como tradicionalmente ha ocurrido, sino que su actuación debe enmarcarse en el contexto de un Estado de derecho (art. 3 de la Constitución), y está condicionada en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos fundamentales. Aún a riesgo de ser redundantes, debe resaltarse el sometimiento de la Administración Pública a la Constitución; esto es, la obligatoriedad de respetar durante la tramitación de los procedimientos administrativos tanto los derechos fundamentales como las garantías procesales correspondientes (derecho al debido proceso, derecho de defensa, etc.), así como de los principios constitucionales que lo conforman (legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, etc.).

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1 Vide STC Exp. N° 04293-2012-PA/TC, f. j. 23.

2 Vide STC Exp. N° 04293-2012-PA/TC, ff. jj. 25 y 26.

3 Vide STC Exp. N° 04293-2012-PA/TC, f. j. 27.

4 Vide: STC Exp. N° 04293-2012-PA/TC, f.j. 31.

5 Vide: STC Exp. N° 04293-2012-PA/TC, f.j. 32.

6 Vide: STC Exp. N° 04293-2012-PA/TC, f. j. 33.

7 Vide: STC Exp. N° 04293-2012-PA/TC, ff. jj. 35 y 36.

8 STC Exp. N° 0012-2010-PI/TC, f. j. 6.

9 Vide STC Exp. Nº 04293-201 2-PA/TC, f.j. 33.

10 Vide: STC Exp. N° 00007-2001-AI/TC. f.j. 4.