Una de las novedades del Código de Protección y Defensa del Consumidor es la obligatoria implementación del libro de reclamaciones por parte de todos los proveedores que desarrollen actividades económicas en establecimientos abiertos al público, que ya generó diversas opiniones a favor y en contra. Así, en el presente artículo se analiza en detalle la regulación de este nuevo mecanismo de solución de controversias en materia de consumo a la luz de las disposiciones del referido Código y de su reciente reglamentación, así como también se realizan algunos apuntes sobre su implementación.

SUMARIO

Introducción. I. El libro de reclamaciones: Concepto y alcance. II. Los reclamos y las quejas de los consumidores en el libro de reclamaciones. III. Las responsabilidades del proveedor y la labor de supervisión del Indecopi. Comentario final.

INTRODUCCIÓN

La Ley N° 29571 que aprobó el Código de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el “Código”) dentro de sus aspectos resaltantes como novedades legislativas estableció en el Subcapítulo III de su Capítulo II las disposiciones relativas a la implementación por parte de los proveedores del denominado “Libro de Reclamaciones”. Asimismo, dicha regulación ha sido reglamentada recientemente a través del Decreto Supremo Nº 011-2011-PCM, Reglamento del Libro de Reclamaciones del Código de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el “Reglamento”).

Sobre el particular, el Código de manera específica establece en sus artículos 150, 151 y 152 lo siguiente:

“Artículo 150.- Libro de reclamaciones

Los establecimientos comerciales deben contar con un libro de reclamaciones, en forma física o virtual. El reglamento establece las condiciones, los supuestos y las demás especificaciones para el cumplimiento de la obligación señalada en el presente artículo.

Artículo 151.- Exhibición del libro de reclamaciones

A efectos del artículo 150, los establecimientos comerciales deben exhibir, en un lugar visible y fácilmente accesible al público, un aviso que indique la existencia del libro de reclamaciones y el derecho que tienen los consumidores de solicitarlo cuando lo estimen conveniente.

Artículo 152.- Entrega del libro de reclamaciones

Los consumidores pueden exigir la entrega del libro de reclamaciones para formular su queja o reclamo respecto de los productos o servicios ofertados. Los establecimientos comerciales tienen la obligación de remitir al Indecopi la documentación correspondiente al libro de reclamaciones cuando este le sea requerido. En los procedimientos sancionadores, el proveedor denunciado debe remitir la copia de la queja o reclamo correspondiente junto con sus descargos”.

Al respecto, entendemos que en el mercado de bienes y servicios es indudable la posibilidad de que existan diferencias entre los consumidores y los proveedores sobre la calidad, cantidad o cualquier otro aspecto relativo a los bienes y servicios ofrecidos y contratados. Ante la existencia de dichas diferencias lo lógico es que el consumidor que se siente afectado presente ante el proveedor del presunto servicio o bien no idóneo un reclamo que tenga por finalidad obtener una solución a la insatisfacción que origina dicho reclamo. Pues bien, aunque pueda resultar extraño, el Código y el Reglamento hoy en día regulan o, mejor dicho, estandarizan la manera en que nosotros, los consumidores, debemos de establecer nuestros reclamos ante los proveedores que concurren en el mercado peruano, lo que, leído al revés, es ordenar también la forma en que los proveedores deben atendernos cuando algo supuestamente no anda bien en sus ofertas.

En este escenario podemos encontrar opiniones a favor o en contra de la regulación establecida por el Estado para manifestar nuestra disconformidad respecto del bien o del servicio que contratamos. Así, algunas opiniones señalarán que es excesiva y sumamente proteccionista la regulación sobre el libro de reclamaciones establecida en la normativa vigente sobre la materia pues, por ejemplo, los proveedores tendrían que incurrir en costos innecesarios con la finalidad de implementar el libro en sus establecimientos. Pero también, existirán las opiniones a favor de su implementación, toda vez que funcionaría como una garantía de que, aunque no siempre sea solucionado, nuestro reclamo quedará registrado.

En el presente artículo, procederemos a analizar la regulación del libro de reclamaciones establecida en el Código y en su reciente reglamentación a través del Decreto Supremo Nº 011-2011-PCM. Ello con la finalidad de desarrollar algunos apuntes respecto de la implementación del citado libro1.

I. EL LIBRO DE RECLAMACIONES: CONCEPTO Y ALCANCE

Si bien el Código estableció la obligación de que los proveedores que cuenten con establecimientos comerciales de atención al público implementen un libro de reclamaciones, omitió desarrollar la definición y las características de este. Sin embargo, el artículo 3.1 del Reglamento, desarrolla el concepto del libro definiéndolo como el “[d]ocumento de naturaleza física o virtual provisto por los proveedores en el cual los consumidores podrán registrar quejas o reclamos sobre los productos o servicios ofrecidos en un determinado establecimiento comercial abierto al público”.

Asimismo, las características que debe presentar el libro de reclamaciones se desarrollan en el artículo 4 del Reglamento2, y si bien este dispositivo establece las características de la versión física del registro, creemos que lo más resaltante es la posibilidad de que el libro tenga una naturaleza virtual. Así, el libro de reclamaciones no solamente podrá ser un libro –entendido como un conjunto de hojas encuadernadas– sino que podrá encontrarse en un soporte electrónico, como pueden ser sistemas computarizados u otros análogos.

Adicionalmente, el libro virtual deberá encontrarse en una plataforma que sea de fácil acceso para el consumidor, permitiéndole a este obtener una copia impresa del reclamo o queja que establezca contra el proveedor en el registro. Indudablemente la posibilidad de que el proveedor pueda contar con un libro de reclamaciones virtual le permitirá sistematizar las quejas y reclamos de sus clientes de tal forma que no solamente podrá brindar un servicio de atención al cliente rápido y moderno, sino que podrá detectar también que producto o servicio, por ejemplo, cuenta con la mayor cantidad de cuestionamientos, circunstancia que le permitirá tomar las acciones que considere adecuadas para la mejora de su oferta.

De otro lado, la obligación de contar con el libro de reclamaciones recae en todos los proveedores que desarrollen sus actividades económicas en establecimientos abiertos al público. Es decir que no importará el rubro en el cual desarrollan sus actividades económicas los proveedores para evaluar si es que es exigible o no contar con el libro, pues bastará con que implementen un local en el que se comercialicen sus bienes o servicios para que exista la obligación de contar con este registro. A manera de ejemplo, proveedores de servicios tan distintos como pueden ser los servicios educativos, médicos, bancarios o de venta de inmuebles, abarrotes o retail tendrán la misma obligación de implementar un libro de reclamaciones en sus establecimientos abiertos para la atención al público.

Cabe precisar que los establecimientos comerciales abiertos al público, de acuerdo al Reglamento, se entienden como el “[i]nmueble, parte del mismo o una instalación o construcción, en el que un proveedor debidamente identificado desarrolla sus actividades económicas de venta de bienes o prestación de servicios a los consumidores”. Es decir, aquellos locales comerciales en los que los proveedores reciban físicamente a los consumidores con la finalidad de comercializar sus bienes y servicios. Así, no necesariamente el proveedor deberá contar con un inmueble que funcione como una tienda o un restaurante para recibir a sus clientes, sino que, por ejemplo, basta que el proveedor implemente un módulo de venta de productos en un centro comercial para que se encuentre dentro de la obligación de contar con el libro de reclamaciones.

Adicionalmente, cabe señalar que, más que una excepción, el Reglamento establece una precisión para los proveedores que desarrollen actividades económicas de servicios públicos regulados o bajo la supervisión de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP3. Al respecto, el Reglamento señala que dichos proveedores deberán de ceñirse al procedimiento en materia de atención de quejas y reclamos establecido por el órgano que los supervisa. Sin embargo, no excluyen a dichos proveedores de la obligación de permitir que los consumidores obtengan la información mínima establecida en el formato de hoja de libro de reclamaciones desarrollada en el Reglamento y de colocar el Aviso del Libro de Reclamaciones en su establecimiento4. En consecuencia, la precisión establecida en el Reglamento carece de sentido al señalar que los proveedores podrán cumplir con lo dispuesto por el órgano supervisor, pero a su vez, deberán de cumplir también con los formatos preestablecidos para el libro de reclamaciones, lo que implica, en otras palabras, la obligación de observar el contenido del Reglamento en la implementación del libro.

II. LOS RECLAMOS Y LAS QUEJAS DE LOS CONSUMIDORES EN EL LIBRO DE RECLAMACIONES

La regulación del libro de reclamaciones establece que el consumidor podrá dejar registrados dos tipos de insatisfacciones respecto de los bienes o servicios que comercializan los proveedores y de cualquier otra circunstancia no relacionada a estos que el consumidor considere que lo afecta. El registro de dichas insatisfacciones podrá ser establecido como un reclamo o una queja:

Conforme a las definiciones revisadas, el “Reclamo” implicará una insatisfacción respecto de los bienes expendidos o suministrados o a los servicios prestados. Así, se entenderá que solamente podrá efectuarse un “Reclamo” cuando, por ejemplo, nos encontramos en desacuerdo con la idoneidad del bien adquirido, es decir, cuando el lapicero adquirido en una librería no tiene tinta o cuando un saco adquirido en una tienda por departamentos se encuentra dañado.

Así, en caso de que se consigne un reclamo en el libro de reclamaciones, conforme a lo establecido en el artículo 24 del Código5, el proveedor tendrá 30 días para resolver la insatisfacción manifestada por el cliente en el citado registro. Cabe señalar que este proceso de atención de reclamos no debe ser considerado como el trámite de un procedimiento administrativo sancionador por parte del Indecopi, pues el señalamiento por parte de un consumidor de una disconformidad en el libro de reclamaciones es simplemente una anotación de esta y no el ejercicio del derecho de petición administrativa con que cuentan los administrados.

La “Queja”, por su parte, simplemente se encuentra referida a una disconformidad distinta al “Reclamo” o que tenga por finalidad expresar el malestar o descontento del consumidor respecto a la atención al público, sin que tenga por finalidad la obtención de un pronunciamiento por parte del proveedor. Es decir, si el consumidor se encuentra en desacuerdo con la manera en que fue tratado por el personal del establecimiento al que fue a tomar desayuno.

Al respecto, creemos innecesaria la distinción efectuada por el Reglamento entre “Reclamo” y “Queja” debido a que un consumidor podrá manifestar siempre su insatisfacción a un proveedor independientemente de la manera como se le denomine. No obstante ello, para el Reglamento, además de que la “Queja” pueda contener en algunos casos una percepción, correcta o no, del consumidor respecto del servicio ofrecido –lo que podría generar que algunas quejas sean calificadas como irrelevantes o sin fundamento–, es innecesario que dicha manifestación de disconformidad registrada en el libro genere una respuesta del proveedor respecto de la materia quejada.

Por lo expuesto, consideramos que el Reglamento simplemente debió haberse limitado a la regulación del tratamiento de los reclamos de los consumidores. Ello, debido a que creemos que incluir la posibilidad de registrar quejas en el libro sin que esto tenga un sentido más que permitir al consumidor que, por ejemplo, se “desfogue” frente a la forma de atención del proveedor sin que ello garantice una verdadera mejora del servicio cuestionado, es exagerado y un poco proteccionista.

III. LAS RESPONSABILIDADES DEL PROVEEDOR Y LA LABOR DE SUPERVISIÓN DEL INDECOPI

En el presente punto resumiremos brevemente las principales responsabilidades que el Reglamento establece para los proveedores y efectuaremos algunos comentarios respecto de la labor de supervisión del cumplimiento del reglamento que deberá efectuar el Indecopi.

Como indicáramos antes, el reclamo que se registra en el libro de reclamaciones va a obligar al proveedor a que cumpla con atenderlo y responderlo en un plazo no mayor a treinta (30) días calendario. De otra parte, en cuanto a la queja que se anote en el libro, el proveedor no va a tener obligación de emitir un pronunciamiento.

Adicionalmente a ello, el proveedor tendrá otras obligaciones como remitir al Indecopi, ante el requerimiento previo de dicha entidad, las copias de las hojas del libro de reclamaciones en un plazo no menor de tres días hábiles de recibido el requerimiento, bajo apercibimiento de recibir una sanción por parte de dicha autoridad administrativa. Asimismo, si es que el proveedor no cumple con el Reglamento, podrá ser sancionado conforme a la escala de sanciones establecidas en el Código, las que oscilan desde una amonestación hasta 450 UIT6.

De otra parte, la autoridad administrativa encargada de velar por el cumplimiento del Reglamento es evidentemente el Indecopi7. Entendemos que dicha entidad desarrollará su labor de supervisión y su potestad sancionadora relacionada a la regulación del libro de reclamaciones a través de los órganos que administran la normativa de protección al consumidor vigente. Cabe señalar que dichos órganos podrán solicitar a los proveedores, en cualquier momento, la acreditación de la implementación del libro de reclamaciones y el correcto cumplimiento del Reglamento.

COMENTARIO FINAL

La entrada en vigencia del Reglamento generó una nueva obligación para todos los proveedores del mercado peruano: la implementación del libro de reclamaciones. Así, miles de proveedores, pequeños, medianos y grandes, deben realizar sus mayores esfuerzos para poner a disposición de los consumidores en sus establecimientos comerciales abiertos a la atención al público una forma adicional para que que ellos puedan efectuar sus reclamos y quejas. Esto, visto desde el punto de vista de los consumidores, podría llegar a ser magnífico, pero, en realidad, consideramos que más que una novedad positiva, es simplemente una herramienta más dentro las diversas modalidades que los proveedores a lo largo del tiempo han venido implementando para que los consumidores puedan mostrar sus insatisfacciones a los bienes y servicios que se comercializan en el mercado.

En este orden de ideas, cabe señalar que el propio Reglamento en su artículo 13 reconoce que el libro de reclamaciones no es el único mecanismo mediante el cual los consumidores pueden llegar a solucionar sus controversias con los consumidores8. Asimismo, tampoco el libro de reclamaciones se encuentra dentro de las vías administrativas para que la Autoridad de Competencia nacional resuelva los posibles conflictos que se generen por el incumplimiento de la normativa de protección al consumidor. Es decir, no limita la posibilidad de que el consumidor, sin necesidad de haber consignado su reclamo en el libro, acuda, por ejemplo, a la Comisión de Protección al Consumidor del Indecopi con la finalidad de que su reclamo sea atendido.

Adicionalmente, la existencia del libro de reclamaciones tampoco limita la posibilidad de que los consumidores puedan desarrollar otras formas de establecer sus reclamos –como por ejemplo, el reclamo efectuado a través del envío de cartas o correos electrónicos al proveedor– o que los proveedores establezcan mecanismos para atender las quejas de los consumidores, como plataformas de atención al cliente. En este escenario, la reflexión o la pregunta que nos deja la revisión del Reglamento es la siguiente: ¿era necesario establecer un mecanismo adicional que genera mayores costos de transacción para que los consumidores manifiesten su disconformidad a los proveedores?

Pues bien, evidentemente el tiempo nos responderá esta pregunta cuya respuesta, estimado lector, parece obvia. Sin embargo, sí es bueno recordar que las razones que motivaron el nacimiento del famoso libro de reclamaciones tienen más contenido demagógico que técnico. Por ello, lamentablemente, el Reglamento suma responsabilidades a los proveedores y aumenta las ya abundantes labores del Indecopi con una más de supervisión. Ello, ante las carencias presupuestales que dicha entidad estatal puede llegar a tener más que beneficiarla, creemos, la complica en su labor de supervisión de las normas vigentes de protección al consumidor.

NOTAS:

1 Debe mencionarse que el Decreto Supremo N° 037-2011-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el último 22 de abril, derogó el artículo 10 del Reglamento del Libro de Reclamaciones y estableció que los proveedores de bienes y servicios en establecimientos abiertos al público deberían contar y poner a disposición de los consumidores el libro de reclamaciones a partir del 8 de mayo del presente año.

2 Reglamento del Libro de Reclamaciones

Artículo 4.- Características del Libro de Reclamaciones

El establecimiento comercial abierto al público deberá contar con un Libro de Reclamaciones, de naturaleza física o virtual. Los proveedores que, además del establecimiento comercial abierto al público utilicen medios virtuales para la venta de bienes y/o prestación de servicios, deberán implementar, adicionalmente, un Libro de Reclamaciones de naturaleza virtual, el cual deberá ser accesible para el consumidor en el mismo medio virtual empleado.

Los proveedores que comercialicen sus productos o servicios únicamente en establecimientos comerciales abiertos al público podrán optar por tener un Libro de Reclamaciones de naturaleza virtual en lugar del físico. Este Libro de Reclamaciones de naturaleza virtual deberá estar a disposición de los consumidores en el mismo establecimiento mediante una plataforma de fácil acceso para el consumidor. En este caso, el proveedor debe brindar al consumidor el apoyo técnico necesario para que pueda registrar su queja o reclamo de manera adecuada.

Si el Libro de Reclamaciones es de naturaleza física, deberá contar con Hojas de Reclamaciones desglosables y autocopiativas, debidamente numeradas. Si el Libro de Reclamaciones es de naturaleza virtual, deberá permitir que el consumidor imprima gratuitamente una copia de su Hoja de Reclamación virtual luego de haber registrado su queja o reclamo y adicionalmente, de requerirlo, que reciba una copia de su Hoja de Reclamación virtual en el correo electrónico que para dichos efecto s proporcione dicho consumidor.

3 Reglamento del Libro de Reclamaciones

Artículo 2.- Proveedores que desarrollen actividades económicas supervisadas o reguladas

En el caso de los proveedores que desarrollen actividades económicas de servicios públicos regulados o que se encuentren bajo la supervisión de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, el procedimiento previamente establecido por el organismo supervisor para la atención de quejas y reclamos de los consumidores deberá entenderse como la implementación y puesta a disposición del Libro de Reclamaciones, siempre y cuando este procedimiento permita dejar constancia de la presentación del reclamo o la queja, de su contenido y que además regule el cómputo de los plazos de atención, así como la puesta a disposición de canales para su presentación. En estos casos los proveedores se regirán por las normas emitidas por dichos organismos.

En el caso de las empresas supervisadas por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, los sistemas de registros de quejas y reclamos deberán encontrarse a disposición inmediata y accesible al consumidor y permitir que estos obtengan una copia o constancia de la queja o reclamo presentado, con la información mínima prevista en el Anexo 1 del presente Reglamento. Asimismo, deberán exhibir en un lugar visible, como mínimo un Aviso del Libro de Reclamaciones en cada una de sus agencias, utilizando el formato establecido en el Anexo 2 del presente Reglamento.

4 En los Anexos 1 y 2 del Reglamento se adjuntan el modelo de hoja que deberá tener el libro de reclamaciones y el modelo de Aviso del Libro de Reclamaciones, respectivamente.

5 Código de Protección y Defensa del Consumidor

Artículo 24.- Servicio de atención de reclamos

24.1 Sin perjuicio del derecho de los consumidores de iniciar las acciones correspondientes ante las autoridades competentes, los proveedores están obligados a atender los reclamos presentados por sus consumidores y dar respuesta a los mismos en un plazo no mayor a treinta (30) días calendario. Dicho plazo puede ser extendido por otro igual cuando la naturaleza del reclamo lo justifique, situación que es puesta en conocimiento del consumidor antes de la culminación del plazo inicial.

24.2 En caso de que el proveedor cuente con una línea de atención de reclamos o con algún medio electrónico u otros similares para dicha finalidad, debe asegurarse que la atención sea oportuna y que no se convierta en un obstáculo al reclamo ante la empresa.

24.3 No puede condicionarse la atención de reclamos de consumidores o usuarios al pago previo del producto o servicio materia de dicho reclamo o del monto que hubiera motivado ello, o de cualquier otro pago.

6 Reglamento del Libro de Reclamaciones

Artículo 14.- Responsabilidad administrativa

El proveedor tendrá responsabilidad administrativa por cualquier comportamiento que transgreda las disposiciones establecidas en el Código de Protección y Defensa del Consumidor o en el presente Reglamento, conforme a lo establecido en los Artículos 104 y 108 de la Ley Nº 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor; o de la norma que la modifique o sustituya.

7 Reglamento del Libro de Reclamaciones

Artículo 15.- Autoridad competente y Sanciones

El Indecopi es la autoridad con competencia primaria y de alcance nacional para conocer las presuntas infracciones a las disposiciones contenidas en el Código de Protección y Defensa del Consumidor o en el presente Reglamento, así como para imponer las sanciones y medidas correctivas establecidas en el Capítulo III del Título V de la Ley Nº 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor; o de la norma que la modifique o sustituya.

8 Reglamento del Libro de Reclamaciones

Artículo 13.- Limitación para solución de controversias

La formulación de una queja o reclamo en el Libro de Reclamaciones no supone limitación alguna para que los consumidores puedan utilizar otros mecanismos de solución de controversias ni constituye una vía previa necesaria para interponer una denuncia por infracción a las normas de protección al consumidor ante el INDECOPI.

El Libro de Reclamaciones no limita el derecho del consumidor de interponer una queja o reclamo ante el proveedor utilizando otras vías.

(*) Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Asociado del Estudio Lazo, De Romaña & Gagliuffi Abogados.