I. NOTAS INTRODUCTORIAS

Todo Estado democrático debe velar por la vigencia y efectividad de la libertad de expresión de quienes lo integran, en esa medida es necesario que el principio democrático se proyecte como una realidad constante en la vida social del Estado, pues solo de esa forma cada persona –de manera individual o colectiva– gozará plenamente de la capacidad de participar de manera activa en la vida política, económica, social y cultural del país.

La vigencia del derecho de reunión es importante para la constitución de un real Estado democrático pues permite a las personas la libre expresión de sus ideas, ahí radica la importancia del estudio de sus alcances en nuestro ordenamiento. En los párrafos siguientes desarrollaremos el alcance y contenido del derecho de reunión, el contenido constitucionalmente protegido de este derecho en nuestro ordenamiento jurídico, así como la posibilidad de establecer límites y restricciones en su ejercicio, incluyendo en este acápite la posibilidad de restricción durante algún estado de emergencia.

II. ALCANCES Y CONTENIDO DEL DERECHO DE REUNIÓN

1. Definición

El derecho de reunión es un claro ejemplo de la vocación asociativa y de la natural interacción del ser humano, implica la libertad de los individuos para agruparse con otros de manera concertada, sin autorización previa, de forma pacífica y en algún lugar determinado, por cualquier finalidad y objeto lícito, pudiendo de esa forma expresar sus puntos de vista e ideas frente a la colectividad.

Desde el punto de vista de la titularidad del derecho podemos afirmar que el derecho de reunión es un derecho individual; sin embargo no podemos dejar de mencionar que la efectividad de su ejercicio es colectivo, pues se requiere para este último de la participación de más de un individuo. Asimismo, es evidente que el derecho de reunión en algunos casos es el medio para la realización de otros derechos; así, por ejemplo, para ejercer el derecho de asociación o el de libertad de expresión, en muchas ocasiones, es necesario la congregación de más de un individuo; de esa forma el derecho de reunión se convierte en la base o medio para la realización de otros derechos. En ese mismo sentido nuestro Tribunal Constitucional en el Expediente N ° 4677-2004-PA/TC⁽¹⁾ señaló en el fundamento jurídico 14 que “la protección de las opiniones y de la libertad de expresarlas constituye uno de los objetivos de la libertad de reunión”.

En algunas ocasiones suele considerarse al derecho de reunión como parte del ejercicio del derecho de asociación; sin embargo, sobre este punto quisiéramos hacer algunas precisiones. La diferencia esencial entre el derecho de asociación y el derecho de reunión radica en la temporalidad, ya que el derecho de reunión se ejerce en congregaciones que si bien pueden ser periódicas se caracterizan por ser breves y por carecer de un ánimo de permanencia, que justamente es el que posee el derecho de asociación; es decir, no posee ese ánimo de continuidad característico de toda asociación.

En esa misma línea el Tribunal Constitucional español ha señalado en relación con la libertad de reunión, contemplada en el artículo 21⁽²⁾ de la Constitución española, lo siguiente: Históricamente, el derecho de reunión surge como un derecho autónomo intermedio entre los derechos de libre expresión y de asociación, que mantiene en la actualidad una tan íntima conexión doctrinal con ellos, que bien puede decirse, en una primera aproximación al tema, que el derecho de reunión es una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria, siendo concebido por la doctrina científica como un derecho individual en cuanto a sus titulares y colectivo en su ejercicio, que opera a modo de técnica instrumental puesta a servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas o reivindicaciones, constituyendo, por lo tanto un cauce del principio democrático participativo, cuyos elementos configuradores son, según la opinión dominante, el subjetivo - una agrupación de personas⁽³⁾.

En el Perú, el artículo 2 inciso 12) de la Constitución de 1993 precisa que toda persona tiene derecho:

“A reunirse pacíficamente sin armas. Las reuniones en locales privados o abiertos al público no requieren aviso previo. Las que se convocan en plazas y vías públicas exigen anuncios anticipados a la autoridad, la que puede prohibirlas solamente por motivos probados de seguridad o de sanidad públicas”.

A partir de ello podemos deducir que la norma constitucional prevé el ejercicio del derecho de reunión tanto en ambientes privados como públicos. Con relación a los primeros no habría en principio ninguna restricción para su ejercicio ya que no requiere previo aviso, y menos de alguna autorización estatal; este podría ser el caso de alguna reunión familiar o de alguna otra que si bien se realiza en un local público el acceso está reservado para un grupo determinado, como por ejemplo la reunión de un grupo de profesionales o algún seminario o coloquio de estudiantes. En lo que respecta a las reuniones públicas, aquellas que se convocan en plazas o calles, estas exigen una comunicación anticipada a la autoridad, quien en principio deberá presumir que esta se desarrollará pacíficamente, de ninguna forma la autoridad podrá determinar indiscriminadamente o arbitrariamente qué reuniones se realizarán y cuáles no; solamente a partir de “motivos probados” de seguridad o sanidad públicas podría, bajo argumentos sólidos, prohibirlas.

Como la Defensoría del Pueblo señaló en el Informe Defensorial N° 46-DP-2000, la vulneración al derecho de reunión no solamente se genera cuando de forma irracional o desproporcionada y sobre la base de una falsa protección a la seguridad o sanidad pública se prohíbe su ejercicio; sino también cuando se dificulta que las personas convocadas asistan a dichas reuniones estableciendo cercos policiales o cuando no se permite o se dificulta que los organizadores puedan expresar libremente sus opiniones al impedir a los asistentes escucharlos mediante la propagación de ruidos molestos o la realización de contra manifestaciones. Este es un punto, a nuestra consideración, que se debería tomar en cuenta cuando se va a determinar que el derecho de reunión está siendo vulnerado en algún caso en concreto.

Finalmente, y dado que, de acuerdo a la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución, toda disposición constitucional que reconozca un derecho fundamental debe ser interpretada a la luz de los tratados internacionales sobre Derechos Humanos, debe tenerse en cuenta que la vigencia del derecho de reunión y su necesaria vinculación al Estado democrático está reconocido en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 20), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículo 27), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 21) y la Convención Americana de derechos Humanos (artículo15).

2. Contenido constitucionalmente protegido del derecho de reunión

El contenido constitucionalmente protegido del derecho de reunión⁽⁴⁾ está configurado por la conjunción de un conjunto de elementos:

a. Subjetivo, el derecho de reunión es individualmente titularizado pero solo susceptible de ejercitarse de manera colectiva, el factor volitivo común de los agrupados es lo que lo diferencia de las simples aglomeraciones accidentales.

b. Temporal, posee una manifestación efímera de su ejercicio, es justamente esa característica la que le permite diferenciarse del derecho de asociación, el cual posee un ánimo de permanencia.

c. Finalista, para el válido ejercicio del derecho de reunión es necesaria su finalidad lícita.

d. Real o espacial, este derecho se ejerce en un lugar de celebración concreto, pueden ser locales privados, públicos o plazas y calles. Este punto es relevante en al medida que la selección del lugar es vital para el libre ejercicio del derecho ya que muchas veces este solo puede alcanzar su propósito con su cercanía a la persona o entidad a la que exigen el reclamo. Asimismo, el lugar de reunión también es importante tomar en cuenta a fin de determinar el riesgo de afectación de determinados bienes constitucionales protegidos, es decir la aparición de alguna causa objetiva y suficiente para restringir o prohibir la reunión.

e. Eficacia inmediata, el derecho de reunión es de eficacia inmediata y directa, de manera tal que no requiere de ningún tipo de autorización previa para su ejercicio, el que el artículo 2 inciso 12 de la Constitución exija un anuncio previo a la autoridad para realizar reuniones en plazas y vías públicas pueden llevar a la errónea impresión de que para el ejercicio de este último tipo de reuniones es imprescindible la autorización previa de algún representante, lo cual es un error.

3. Es posible establecer límites o restricciones al derecho de reunión

Como todo derecho fundamental, el derecho de reunión no es absoluto, su ejercicio contiene limitaciones, ello no podría ser de otra forma ya que su reconocimiento se realiza en un ordenamiento donde coexisten otros derechos fundamentales, pero también una serie de bienes (principios y valores) constitucionalmente protegidos. No debemos olvidar que nos encontrarnos en un Estado Constitucional de Derecho (artículos 3 y 47 de la Constitución), el cual si bien exige el reconocimiento y defensa de una pluralidad de libertades no deja de lado el bien común, que es un principio y un valor. En ese sentido el artículo 2 inciso 12) de la Constitución de 1993⁽⁵⁾ permite a la autoridad prohibir la materialización del derecho de reunión por motivos probados de sanidad o seguridad públicas, desde luego que estos motivos probados deberán ser evaluados a la luz de cada caso en concreto.

Llegados este punto, sería pertinente preguntarnos, ¿a qué se refiere la norma constitucional cuando señala que solo se podrá limitar el derecho de reunión por motivos probados?

Creemos que al momento de restringir o prohibir el derecho de reunión, este debe darse por razones objetivas, suficientes y debidamente fundamentadas y no por simples sospechas, peligros inciertos y mucho menos por argumentos insuficientes, antojadizos o arbitrarios. En todo caso es importante tomar en cuenta que la prohibición debe ser la última ratio a la que debe recurrir la autoridad administrativa o judicial, debiendo priorizar de ser posible medidas menos restrictivas del derecho como la modificación del lugar, fecha, hora, duración o intinerario previsto. Lo importante a tomar en cuenta es que las prohibiciones o restricciones al derecho de reunión deben estar motivadas por al autoridad competente caso por caso, de manera tal que el derecho se restrinja solo por causas válidas, objetivas y razonables (principio de razonabilidad) y de ningún modo mas allá de lo estrictamente necesario (principio de proporcionaldad)⁽⁶⁾.

Respecto a esto último, la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana ha aportado algunos elementos para precisar este concepto⁽⁷⁾, ha señalado que los criterios para prohibir este derecho deben de estar dirigidos exclusivamente a evitar amenazas graves e inminentes. Es insuficiente un peligro eventual y genérico, un simple temor o una sospecha. La naturaleza del derecho de reunión, en sí mismo, no puede ser la causa justificada de normas limitativas de este. No se puede considerar el derecho de reunión y manifestación como sinónimo de desorden público para restringirlo per se.

Asimismo, si bien existen ordenamientos en los que no requiere comunicación previa, como por ejemplo México, otros si lo requieren, al igual que nuestro país, tal es el caso de España; en ese sentido, respecto a los límites del derecho que venimos estudiando el Tribunal Constitucional Español sostuvo⁽⁸⁾:

“El derecho de reunión como todo derecho fundamental, tiene sus límites, por no ser un derecho absoluto e ilimitado. Es, indudablemente, un derecho subjetivo de ejercicio colectivo, que al ser realizado incide en el derecho y en los intereses de otros ciudadanos y en la utilización exclusiva de bienes públicos; posibilitando, a veces, la alteración de la seguridad ciudadana y del orden general, que corresponde garantizar y salvaguardar al poder público. El valor preeminente de estos valores afectados exige, en una sociedad democrática, que la Constitución conceda poderes a la autoridad para imponer al ciudadano el deber de comunicar con antelación razonable, como requisito indispensable de la proyectada reunión, para poder conocer su alcance y determinar la procedencia de previas averiguaciones, facilitar el uso del lugar u modificar su emplazamiento y tomar las medidas de seguridad que fueran precisas, otorgándole además, la facultad de prohibirla si concurren las circunstancias que constitucionalmente así lo determine”.

4. Alcances del anuncio previo de las reuniones realizadas en vías públicas

Como ya se mencionó líneas arriba es importante enfatizar que el anuncio previo en nada se relaciona con una posible autorización para el ejercicio del derecho ya que este posee una efectividad inmediata. El anuncio anticipado es un auxilio privado a la función pública para que las autoridades puedan tomar las previsiones necesarias para así evitar daños a terceros y otorgar protección a los manifestantes en el correcto ejercicio de su derecho. En ese sentido concordamos con la posición de nuestro Tribunal Constitucional cuando al momento de delimitar el contenido constitucionalmente protegido de este derecho sostuvo que no cabe confundir la exigencia de aviso previo, con un supuesto sometimiento del derecho de reunión a la necesidad de una autorización previa de la autoridad administrativa, la cual, de ser exigida resultaría manifiestamente inconstitucional. Asimismo, sostuvo:

“En el caso de las reuniones convocadas en vías públicas, el constituyente ha establecido un instrumento expreso de armonización entre su ejercicio y las eventuales restricciones a otros derechos que este represente, de manera tal que ordena que la autoridad conozca del evento para que tome las medidas necesarias para que el derecho al libre tránsito no se vea limitado, además de adoptar medidas para proteger a los manifestantes y asumir una conducta vigilante y así evitar posibles afectaciones a terceros o a bienes públicos o privados”.

5. Uso desproporcionado de la fuerza por parte de la autoridad

Otro punto importante de remarcar respecto a la posible vulneración del derecho de reunión es la actitud de las autoridades frente a su ejercicio, básicamente el uso desproporcionado de la fuerza por parte de la Policía Nacional. Respecto a este tema, en el Informe N° 046-DP-2000 la Defensoría del Pueblo dio cuenta de la falta de razonabilidad y proporcionalidad en el cumplimiento de sus funciones por parte de la Policía Nacional, así verificó por ejemplo en un plantón efectuado por estudiantes universitarios en la Plaza San Martín y en el Paseo de los Héroes Navales que a pesar de que los estudiantes no portaban armas, la policía recurrió al uso indiscriminado de gases lacrimógenos, generando con ello que estas manifestaciones, que solo buscaban un espacio para expresar opiniones y protestar, concluyera prontamente.

Frente a estos hechos la Defensoría el Pueblo recomendó que “las obligaciones funcionales de la Policía Nacional el Perú destinadas a garantizar el orden público y la seguridad ciudadana no implican de ningún modo una autorización discrecional y arbitraria para el uso de la fuerza, en la medida que los principios que la informan y la vigencia de los derechos fundamentales constituyen su fundamento y límite”. Concordamos con esta posición ya que el derecho de reunión no solamente se limita cuando se restringe sin fundamento alguno o con una insuficiente motivación, sino también cuando no se permite ejercerlo en condiciones adecuadas y mucho menos cuando a través de un uso desproporcionado de la fuerza se busca limitar su normal ejercicio.

6. Derecho de reunión en tiempo de elecciones

Si bien es cierto el derecho de reunión ha sido concebido como una manifestación colectiva de la libertad de expresión y un medio para ejercer los derechos políticos, consideramos, al igual que nuestro Tribunal Constitucional⁽⁹⁾, que un factor indiscutible a tomar en cuenta al momento de analizar los avisos previos de celebración de reuniones en vías públicas por parte de la autoridad pertinente es el contexto sociopolítico en el que se pretende llevar a cabo, ello básicamente porque son épocas en las cuales el intercambio de ideas y confrontación política alcanza su punto más alto, todo dentro de lo razonable y proporcional en cada caso en concreto.

III. ESTADO DE EMERGENCIA Y DERECHO DE REUNIÓN

De acuerdo con nuestro Texto Constitucional⁽¹⁰⁾ en caso de que el presidente de la República decrete un estado de emergencia se podría restringir o suspender el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, tales como la libertad de reunión, de tránsito, inviolabilidad de domicilio, entre otros.

1. ¿Es posible la suspensión o restricción del derecho de reunión en un estado de excepción?

Coincidimos con la posición del Dr. Christian Donayre Montesinos⁽¹¹⁾ con relación a que “toda persona puede ejercer sus derechos libremente, siempre y cuando no involucre en su ejercicio la causal que motivó la declaratoria del estado de emergencia. En ese sentido, no es correcto hablar de una suspensión de derechos fundamentales, sino que se trata fundamentalmente de una restricción en el ejercicio de estos, siendo solo susceptible de verse limitados en al medida en que su puesta en práctica esté directamente relacionada con la razón o motivos que generaron la declaratoria de estado de excepción”.

En esa medida no podemos hablar en un estado de emergencia de una suspensión del derecho de reunión sino más bien de una restricción dadas las circunstancias y solo cuando su puesta en práctica esté directamente relacionada con los motivos que generaron el estado de excepción, lo cual tendrá que ser evaluado en cada caso en concreto.

Como bien tuvo a señalar la Comisión de la Verdad y Reconciliación una situación de Estado de Emergencia se convierte en la excusa perfecta para cometer graves violaciones a los derechos fundamentales, de allí entonces la importancia de contar con mecanismos efectivos de control de los hechos que suceden durante el tiempo en que el estado de excepción está en vigor, definitivamente uno de esos mecanismos es la posibilidad de recurrir a los procesos constitucionales. El Código Procesal Constitucional con relación a este punto señala:

Artículo 23.- “Los procesos constitucionales no se suspenden durante la vigencia de los regímenes de excepción. Cuando se interponen en relación con derechos suspendidos, el órgano jurisdiccional examinará la razonabilidad y proporcionaldiad del acto restrictivo, atendiendo a los siguientes criterios: a) Si la demanda se refiere a derechos constitucionales que no han sido suspendidos; b) si tratándose de derechos suspendidos; las razones que sustentan el acto restrictivo del derecho no tienen relación directa con las causas o motivos que justificaron la declaración del régimen de excepción; o, 3) si tratándose de derechos suspendidos, el acto restrictivo el derecho resulta manifiestamente innecesario o injustificado atendiendo a la conducta del agraviado o a la situación de hecho evaluada sumariamente por el juez. La suspensión de los derechos constitucionales tendrá vigencia y alcance únicamente en los ámbitos geográficos especificados en el decreto que declara el régimen de excepción”.

En esa medida los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento jurídico, incluido el derecho de reunión, se encuentran bien resguardados ante la eventualidad de un estado de excepción que los restrinja.

IV. CONCLUSIONES

1. El derecho de reunión es un claro ejemplo de la vocación asociativa y de la natural interacción del ser humano, implica la libertad de los individuos para agruparse con otros de manera concertada, sin autorización previa, de forma pacífica y en algún lugar determinado, por cualquier finalidad y objeto lícito, pudiendo de esa forma expresar sus puntos de vista e ideas frente a la colectividad.

2. La diferencia esencial entre el derecho de asociación y el derecho de reunión radica en la temporalidad, ya que el derecho de reunión se ejerce en congregaciones que si bien pueden ser periódicas se caracterizan por ser breves y por carecer de un ánimo de permanencia, que justamente es el que posee el derecho de asociación; es decir, no posee ese ánimo de continuidad característico de toda asociación.

3. Como todo derecho fundamental, el derecho de reunión no es absoluto, su ejercicio contiene limitaciones En lo que respecta a las reuniones públicas, aquellas que se convocan en plazas o calles, estas exigen una comunicación anticipada a la autoridad, quien en principio deberá presumir que esta se desarrollará pacíficamente, de ninguna forma la autoridad podrá determinar indiscriminadamente o arbitrariamente qué reuniones se realizarán y cuáles no; sino que a partir de “motivos probados” de seguridad o sanidad pública podría bajo argumentos sólidos prohibirlas.

4. El anuncio anticipado es un auxilio privado a la función pública para que las autoridades puedan tomar las previsiones necesarias para así evitar daños a terceros y otorgar protección a los manifestantes en el correcto ejercicio de su derecho.

5. La vulneración al derecho de reunión no solamente se da cuando de forma irracional o desproporcionada y en miras de una falsa protección a la seguridad o sanidad pública se prohíbe su ejercicio, sino que también se concreta cuando se dificulta que las personas convocadas asistan a dichas reuniones estableciendo cercos policiales o cuando no se permite o se dificulta que los organizadores puedan expresar libremente sus opiniones al impedir a los asistentes escucharlos mediante la propagación de ruidos molestos o la realización de contra manifestaciones.

NOTAS:

(*) Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú.

(1) Citando una Sentencia del TEDH, caso Stankov, del 13 de febrero de 2003, párrafo 85.

(2) Artículo 21.

- Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa.

- En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que solo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes.

(3) Citado por CARBONELL, Miguel. La libertad de asociación y de reunión en México. Anuario de Derecho Constitucional Iberoamericano, México, 2006.

(4) Expediente N° 4677-2004-PA/TC, f. j. 15.

(5) Constitución del Perú de 1993. Artículo 2 inc. 12).- “Toda persona tiene derecho a reunirse pacíficamente sin armas. Las reuniones en locales privados o abiertos al público no requieren de aviso previo. Las que se convocan en plazas o vías públicas exigen anuncio anticipado a la autoridad, la que puede prohibirla solo por motivos privados de seguridad o de sanidad públicas.

(6) STC Exp. N° 6165-2005-HC/TC, f. j. 9.

(7) Sentencia T-456 del 14 de julio de 1992.

(8) Sentencia N° 36 (1982).

(9) STC Exp. N° 4677-2004-AA/TC f. j. 19.

(10) Constitución del Perú de 1993. Artículo 137. El Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede decretar, por plazo determinado, en todo el territorio nacional, o en parte de él, y dando cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente, los estados de excepción que en este artículo se contemplan:1. Estado de emergencia, en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del artículo 2 y en el inciso 24, apartado f del mismo artículo. En ninguna circunstancia se puede desterrar a nadie.El plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días. Su prórroga requiere nuevo decreto. En estado de emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno si así lo dispone el Presidente de la República.

(11) DONAYRE MONTESINOS, Christian. La reforma de la justicia militar. Estudios críticos de la experiencia peruana y comparada. Jurista Editores, 2004.