Introducción. I. El sistema registral peruano. II. La seguridad del tráfico. III. La protección de asiento registral. IV. Redimensionamiento del principio de legalidad.

INTRODUCCIÓN

El profesor italiano de la Universidad de Turín, Rodolfo Sacco, en la tercera sesión del congreso milanés por los cincuenta años del Código Civil Italiano, respecto a la vigencia del Codice Civile Italiano indicaba: “(...) el Código no vive un siglo, no vive un año, no vive ni un solo día, porque desde el momento mismo en que entra en vigor, el Código es triturado por la obra de los intérpretes que le imprimen –sin un solo momento de pausa– continuos, minúsculos cambios, los cuales, en un lapso temporal medio o largo, devienen mutaciones totales”.

Luego de más de cuarto de siglo, nuestro Código Civil ha sido materia de las más diversas críticas, así como ha encontrado acérrimos defensores. Seguramente, ante una eventual modificación, las críticas continuarán. No obstante ello, nuestra labor es que a partir del mismo se brinden opciones interpretativas; las cuales sean coherentes con el sistema en sí.

En esta oportunidad, más que en opciones interpretativas, nos centraremos –en este corto espacio– en proponer solo tres modificaciones al libro de los Registros Públicos –debidamente justificadas– las cuales consideramos coherentes con nuestro sistema registral.

I. EL SISTEMA REGISTRAL PERUANO

Los sistemas responden a una situación determinada, y nuestros primeros esbozos del sistema registral en el Perú tuvieron su justificación a mediados del siglo XIX, cuando el crédito territorial era casi nulo, los bienes inmuebles se encontraban con cargas ocultas, la publicidad de gravámenes era limitada, el fraude y la usura era una constante, por lo que el tráfico inmobiliario era mínimo, y el agro estaba en crisis; teniendo como agravante la guerra con España⁽¹⁾, la guerra con Chile y los problemas internos.

En ese contexto se promulgó la Ley de 1888 como un intento de cambiar el status quo. Si bien la solución no fue inmediata, el devenir histórico ha permitido a la institución ser uno de los motores económicos del país, no solo en materia de propiedad inmueble, sino que se han incluido otros registros como el de personas naturales, jurídicas, vehicular, entre otros.

Existieron diversas propuestas y líneas legislativas hasta que entró en vigencia nuestro Código Civil de 1984. Este Código, en un libro aparte –a diferencia del Código de 1936–, buscó plasmar la extensión de temas adicionales que puede abarcar el ámbito registral no circunscribiéndolo solo a temas de derechos reales. Así pues, se abarca otros tipos de registros, como el personal, el de testamentos, el de mandato y poderes, entre otros⁽²⁾.

Desde 1984, hasta ahora, han sucedido diversos eventos que de alguna forma han cambiado los presupuestos bajo los que se legislaron, y que han tenido cierta repercusión –en menor o mayor medida– en nuestro sistema registral.

La dación de una nueva Carta Magna es quizá uno de los más importantes a fin de analizar el Código, y a efectos registrales, la ley de creación de la Sunarp mediante la Ley Nº 26366.

Ahora bien, podemos verificar que los Registros Públicos de ahora no son iguales a los de inicios de la década de los noventa, o de la anterior. Ha existido un desarrollo importante de la institución, teniendo como pilares las garantías de un sistema, pronunciándose sobre el presupuesto del sistema, “la seguridad del tráfico”; en el motor de la institución, “los registradores”, otorgándoles autonomía; la protección del producto que emiten dichos funcionarios “intangibilidad del asiento registral”; para finalmente, frente a situaciones de errores, “resarcimiento” a los usuarios.

Es en este sentido que vamos a sugerir modificaciones, brindando cierta aproximación de los presupuestos de los que partimos, a fin de explicar de la mejor manera nuestra posición.

II. LA SEGURIDAD DEL TRÁFICO

“El derecho registral protege principalmente, salvo disposición en contrario, la seguridad jurídica de los derechos de quienes se amparan en la fe del Registro”.

1. Derecho comparado

La premisa histórica de la que partimos es que la institución nació como una forma de intervención del estado en los regímenes liberales. Así pues fue un factor correctivo en el régimen individualista del dominio, adelantando o constituyéndose en precedente del Estado interventor y del ejercicio social del derecho⁽³⁾.

Es difundido en el medio que nuestra legislación registral históricamente es tributaria en mayor medida de la ley hipotecaria española, la cual producto de las necesidades de su tiempo, buscó otorgar –entre otros fines– dinamismo al crédito a fin de aumentar las inversiones, y poder salir de la crisis económica reinante por sistemas de propiedad desfasados propios del antiguo régimen⁽⁴⁾.

La realidad de un sistema como el antiguo régimen en el cual no existía certidumbre en el dominio ni en sus transmisiones (la prueba de la propiedad era insatisfactoria⁽⁵⁾), el crédito territorial estaba estancado, existía la usura y el estelionato, existían privilegios⁽⁶⁾ como las vinculaciones, mayorazgos, censos, capellanías amortizaciones de la propiedad inmueble, –de lo cual puede señalarse a manera de ejemplo las preferencias y el poder que ostentaba la iglesia católica⁽⁷⁾–, entre otras cosas; los cuales no permitían el desarrollo de la sociedad ante las nuevas situaciones como la Revolución Industrial.

En este sentido se buscó realizar el cambio aprovechando el aumento demográfico, la expansión económica del fomento del crédito y de bienes, la creación del ferrocarril y la desamortización de bienes, todo en busca de la seguridad jurídica, o en todo caso de una estructura jurídica más eficaz.

Producto de esto, se creó la Ley Hipotecaria española de 1861, la cual tuvo la influencia de las legislaciones de la época⁽⁸⁾, y de su propia originalidad. En ese sentido, recogió el principio de especialidad, y la publicidad (influencia alemana) en desmedro de las hipotecas tácitas y generales, la inscripción de hipoteca en oposición a terceros, la introducción de los llamados terceros, latino y germánico; y también recoge en forma explícita (aunque no tan clara) los alcances de la calificación.

En resumen, la Ley Hipotecaria surge como instrumento para solucionar problemas que España vive en un sistema basado en privilegios en el cual la propiedad estaba inmóvil, donde eran beneficiados los grandes señores feudales y las instituciones que gozaban de prerrogativas.

sí pues, la norma hipotecaria busca movilizar la circulación de los bienes y aumentar el crédito territorial a fin de generar riqueza, por lo que se afirma que en sus raíces tiene como finalidad, sobre todo, la protección de la seguridad del tráfico. “En realidad, la Ley Hipotecaria de 1861, vinculada al pensamiento liberal de mercantilización de la tierra, tendía a promover la seguridad del tráfico jurídico. Se trataba de tutelar el mercado y, en consecuencia, de proteger no tanto a los propietarios actuales, cuanto a los terceros adquirentes y potenciales compradores. Así ha podido ser calificada como Ley de terceros”⁽⁹⁾.

2. El sistema registral en el Perú

La realidad del Perú de aquellos años, salvando las distancias, en sustancia no fue muy distinta: el crédito territorial casi nulo, agricultura en crisis, inseguridad jurídica y tráfico inmobiliario estancado. En ese panorama se promulgó la Ley de 2 de enero de 1888, la cual tenía como uno de sus objetivos revertir dicha situación⁽¹⁰⁾.

Así pues se señalaba que la institución registral en el Perú nació para solucionar, entre otras problemáticas, la falta del crédito, lo cual puede advertirse en un diario de la época: “La ley de 2 de enero de 1888, que mandó a establecer en la República el Registro de la Propiedad Inmueble, resolvió en el Perú el doble problema que desde largo tiempo preocupaba a la opinión pública y que estaba ya resuelto en todos los países progresistas: adquirir sin temor de perder lo adquirido y prestar con seguridad sobre la propiedad raíz”. Y luego añadían: “(...) Es de advertir, que el objeto de la ley del Registro es solo favorecer a los terceros interesados que dan de buena fe su dinero, y no afecta los derechos existentes entre los contrayentes; por lo que los efectos de la falta de inscripción se limitan a los primeros (...)”⁽¹¹⁾ (el resaltado es nuestro).

En nuestros términos, el registro nació en el Perú para solucionar problemas de aquella época arriba mencionados, siendo el derrotero a seguir la protección de la seguridad del tráfico.

En términos de Lehhman: “(...) En el tráfico no es siempre posible al individuo el investigar en la esencia de las cosas, debiendo atenerse normalmente a su apariencia externa y confiar en ella. La seguridad del tráfico quedaría muy perjudicada si esta confianza no encontrase protección. Ello debe tenerlo en consideración el ordenamiento jurídico y, en determinadas circunstancias, hará prevalecer la apariencia sobre la existencia. La cuestión reside en saber en qué medida ha de protegerse la confianza en estos supuestos de hecho externos”⁽¹²⁾ (el resaltado nuestro).

Tal como lo hemos manifestado, dicha idea ha sido tomada en el literal c) del artículo 3 de la Ley Nº 26366, así como en el artículo I del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos: “El Registro otorga publicidad jurídica a los diversos actos o derechos inscritos. El concepto de inscripción comprende también a las anotaciones preventivas, salvo que este reglamento expresamente las diferencie. El contenido de las partidas registrales afecta a los terceros aun cuando estos no hubieran tenido conocimiento efectivo del mismo” (el resaltado es nuestro).

De igual forma, el artículo VII señala que: “Los asientos registrales se presumen exactos y válidos. Producen todos sus efectos y legitiman al titular Registral para actuar conforme a ellos, mientras no se rectifiquen en los términos establecidos en este reglamento o se declare judicialmente su invalidez”. Y el artículo VIII: “La inexactitud de los asientos registrales por nulidad, anulación, resolución o rescisión del acto que los origina, no perjudicará al tercero registral que a título oneroso y de buena fe hubiere contratado sobre la base de aquellos, siempre que las causas de dicha inexactitud no consten en los asientos registrales”⁽¹³⁾.

Tal cual como están estructuradas las normas registrales se puede inferir de los subrayados que la intención del legislador ha sido tutelar siempre la apariencia que brinda el registro a los terceros –teniendo como márgenes la onerosidad y la buena fe–, en términos claros, el ordenamiento registral peruano permite interpretar las normas en función de la denominada seguridad del tráfico.

3. La Declaración de Lima

Especialistas en materia registral a nivel latinoamericano se reúnen con cierta frecuencia en distintos congresos internacionales a fin de discutir la problemática registral en los diferentes países emitiendo opinión sobre temas que en algunos casos nos pueden ser útiles, como la denominada “Declaración de Lima”.

Antes de señalar lo relevante de la misma es necesario mencionar algunos antecedentes a fin de mostrar la tendencia de las opiniones. En ese sentido, en la parte considerativa de la denominada “Declaración de Trelew”⁽¹⁴⁾ del 05/11/1986:

“(…) Que la seguridad jurídica perseguida con la publicidad registral es un bien supremo que los sistemas legales procuran en aras de la paz social por medio del derecho; a la vez que constituye entre otros, una inestimable fuente de atracción para la efectiva radicación de capitales para desarrollar la economía de los pueblos (…)” (el resaltado es nuestro).

Asimismo, en las conclusiones del VIII Congreso Internacional de Derecho Registral⁽¹⁵⁾ se señaló: “La seguridad jurídica, valor esencial del Derecho, afianza la justicia, asegura la libertad, propende a la paz social y, por todo ello, resulta ineludible para realizar el bien común. Dicha seguridad debe alcanzar tanto a la titularidad y al contenido de los derechos como a la protección del tráfico sobre los mismos. Los registros jurídicos de bienes, en los términos proclamados por los Congresos de Buenos Aires de 1972, de México de 1980 y de Roma de 1982, sobre su organización y principios, contribuyen eficazmente a la disminución de conflictos judiciales” (el resaltado es nuestro).

Ahora bien, en la declaración de Lima se ratifica esta opción por la preferencia de la seguridad del tráfico: “El Registro, como instrumento dinamizador del tráfico jurídico, debe otorgar máxima protección⁽¹⁶⁾ a los titulares registrales y a los terceros, lo cual implica que dicha protección comporta la necesaria declaración de que los derechos inscritos constituyen la verdad oficial⁽¹⁷⁾ de las titularidades publicadas y que lo no inscrito no afecta a los terceros (Declaración de Lima I.2.a)”. Y agrega: “La protección plena no debe confundirse con una protección ilimitada, pues el sistema Registral no puede amparar la mala fe ni el dolo. Corresponde a cada sistema determinar cuáles son las soluciones aplicables (Declaración de Lima I.3)”.

III. LA PROTECCIÓN DE ASIENTO REGISTRAL

“Artículo 2012.- Se presume sin admitirse prueba en contrario, que toda persona tiene conocimiento del contenido de las inscripciones.

La publicidad registral, salvo disposición legal en contrario, se extiende solo al asiento registral. En caso de discordancia entre el asiento registral y el título archivado se prefiere lo publicitado en el primero”.

1. El asiento registral

En principio se debe decir que los asientos registrales son el producto de la labor de calificación de profesionales técnicos de derecho, los cuales después del análisis determinan qué actos merecen ser publicitados y cuáles no⁽¹⁸⁾.

Estos asientos, según la forma de extensión, se distinguen como la transcripción, el encasillado y la inscripción. En el primero, propio del sistema italiano, la función del registrador luego de una evaluación previa se limita a transcribir en forma íntegra los documentos o en todo caso –sistema francés– se archivan los mismos. En el sistema del encasillado, actualmente en desuso, se consignan en unas casillas los datos fundamentales. Finalmente, el sistema de inscripción, al cual se acoge en principio el sistema peruano, mediante el cual el registrador luego de calificar extrae lo que considera relevante para los terceros a fin de publicitarlo⁽¹⁹⁾.

Dicho asiento recibirá cierta protección por parte del ordenamiento según lo establecido por Ley de Creación del Sistema Registral en su literal b) del artículo 3: “(…) La intangibilidad del contenido de los asientos registrales, salvo título modificatorio posterior o sentencia judicial firme”.

Esta norma se complementa con lo desarrollado respecto a los efectos de la calificación en los principios de legitimación y fe pública registral. Así pues, el artículo 2013 del Código Civil y el artículo VII del título preliminar del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos señala “Los asientos registrales se presumen exactos y válidos. Producen todos sus efectos y legitiman al titular registral para actuar conforme a ellos, mientras no se rectifiquen en los términos establecidos en este reglamento o se declare judicialmente su invalidez”.

Así pues, luego de inscrito el asiento existe una presunción relativa de exactitud y validez respecto a aquel, lo cual tiene efectos tanto interna como externamente. Internamente el registrador en el mismo procedimiento deberá pronunciarse sobre todos los aspectos concernientes al título no pudiendo, en principio, dejar su pronunciamiento para un momento posterior⁽²⁰⁾, siendo por tanto la calificación íntegra y no sucesiva; no podrá pronunciarse sobre la calificación realizada sobre un asiento inscripción anterior⁽²¹⁾, ni incluso a propósito de una rectificación⁽²²⁾.

Ahora bien, una de las preocupaciones más grandes de algunos autores importantes en el medio son los supuestos de inexactitud registral: “(...) En ese orden de cosas la publicidad no puede existir sin el hecho, ni puede ser diferente a él, ya que la publicidad es un concepto relacional, que se encuentra en relación a un hecho preexistente, al cual le sirve. (sic)”⁽²³⁾.

Podemos absolver dicha preocupación a partir de lo señalado en las normas legales. Respecto a las situaciones menores, el TUO ha desarrollado en su título VI todo lo concerniente a la inexactitud registral y su rectificación. Así pues ha clasificado a los errores (art. 80) en materiales y de concepto. El primero (art. 81) se presenta cuando se han escrito una o más palabras, nombres propios o cifras distintas a las que constan en el título archivado respectivo; se ha omitido la expresión de algún dato o circunstancia que debe constar en el asiento; se ha extendido el asiento en partida o rubro diferente al que le corresponde o se han numerado defectuosamente los asientos o partidas. En los demás supuestos se reputarán como de concepto.

En caso no pueda rectificarse de esta manera, toda vez que la presunción es relativa, se podrá rectificar judicialmente, teniendo la carga de anotar esto en el registro a fin de evitar posibles injerencias de terceros que perjudiquen su interés. Los efectos de dichas rectificaciones surten a partir de la fecha de la presentación del título que contiene la solicitud respectiva, y en los casos de rectificación de oficio, desde la fecha en que se realiza”⁽²⁴⁾.

De otro lado, como efectos externos se encuentran que los terceros tomarán conocimiento de dicha situación publicitada en los registros y podrán contratar con los legitimados en dichos asientos.

En caso de error en la calificación, los titulares registrales podrán pedir la rectificación de los mismos sin perjudicar, para ser coherente con todo lo dicho, los derechos adquiridos por terceros⁽²⁵⁾.

Asimismo, toda vez que el sistema fue creado para tutelar la seguridad del tráfico, el ordenamiento a partir del artículo 2014⁽²⁶⁾ del Código Civil, así como por el artículo VIII del título preliminar del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos: “La inexactitud de los asientos registrales por nulidad, anulación, resolución o rescisión del acto que los origina, no perjudicará al tercero registral que a título oneroso y de buena fe hubiere contratado sobre la base de aquellos, siempre que las causas de dicha inexactitud no consten en los asientos registrales”.

Todo esto es coherente con lo señalado en el artículo I del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, antes mencionado.

2. El rol del título archivado

El registrador, toda vez que nuestro sistema es causal, se basa en una serie de documentos para emitir el respectivo asiento de inscripción y dar lugar a la publicidad erga omnes.

Ahora bien, luego de inscrito el título ¿qué sucede con los documentos?, ¿qué rol tienen los mismos en el sistema registral?

En principio, debe indicarse que el artículo 108 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos señala los documentos que conforman parte del archivo registral⁽²⁷⁾ y por el principio de publicidad formal recogido en el artículo II del título preliminar del mismo reglamento se garantiza que toda persona tenga acceso tanto al contenido de las partidas registrales y al archivo registral⁽²⁸⁾.

Toda vez que el registrador, luego de practicado el asiento, ordena el archivamiento de los documentos; consideramos que dichos títulos archivados solo tienen una función de complementariedad cuando falten datos en los asientos registrales⁽²⁹⁾.

Así pues, podemos deducir que existen grados de publicidad a cargo de la institución. La de tipo jurídico –publicidad efecto– recogida en el artículo 2012 del Código Civil enfocada al contenido de las inscripciones (asientos registrales) y, de otro lado, la mera publicidad –publicidad noticia– que otorgan los registros administrativos y que comprende a los títulos archivados y demás documentos que forman parte del archivo registral⁽³⁰⁾.

Esto es así porque existe un filtro técnico, registrador público, que luego de un estudio minucioso determina qué situaciones merecen ser publicitadas. Nuestro sistema, a diferencia de lo que parecen desear algunos, no es igual al español, al italiano ni al francés, ni mucho menos al alemán; sino es uno que puede tener algunos rasgos de ellos pero que finalmente tiene una configuración propia. ¿O es que el mismo tipo de publicidad tiene un asiento de inscripción que el que tienen los documentos administrativos presentados y archivados, circulares, documentos con firmas legalizadas, entre otros? ¿Acaso dichos documentos gozan de publicidad erga omnes? Cuando se solicite la inscripción con reserva de la rogatoria de algunos actos contenidos en el mismo y tenga una calificación positiva, ¿tendrán los mismos efectos los actos inscritos que fueron materia de calificación que aquellos que no lo fueron, pero que permanecen en el título archivado?

Lamentablemente, nuestra respuesta debe ser negativa. Por tanto, debemos ubicar el rol de los títulos archivados como complementarios a los asientos registrales⁽³¹⁾.

El codificador ha manifestado dos cosas: i) de una interpretación legalista se concluiría la preferencia por el asiento de inscripción⁽³²⁾; y, ii) que en todo caso el texto del 2014 permite diversas interpretaciones, y que será una norma interpretativa la que deslinde el problema⁽³³⁾.

Consideramos que tanto el TUO del Reglamento General de los Registros Públicos como la Ley de Creación del Sistema Registral –vigentes posteriormente a la promulgación del Código Civil de 1984– son normas que inclinan la preferencia sobre el asiento registral en desmedro del título archivado, lo cual es coherente con la descripción del sistema aquí esbozado.

Es en este sentido que debe ir el tenor del añadido normativo.

IV. REDIMENSIONAMIENTO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

“Artículo 2011.- Los registradores califican la legalidad de los documentos en cuya virtud se solicita la inscripción, la capacidad de los otorgantes y la validez del acto, por lo que resulta de ellos, de sus antecedentes y de los asientos de los registros públicos.

En caso se verifique la inconstitucionalidad manifiesta de una norma, el registrador podrá resolver inaplicando la misma o deberá remitir para su pronunciamiento al Tribunal Registral”.

Imaginemos que se publica en el diario oficial la “Ley de Garantías Inmobiliarias” en virtud de la cual se deroga la “hipoteca legal”–regulada en el artículo 1118 del Código Civil⁽³⁴⁾–, con carácter retroactivo, pese al mandato expreso del artículo 103 de nuestra Carta Magna⁽³⁵⁾.

¿Cómo debe procederse en sede registral si, a pesar del nuevo dispositivo legal, un usuario solicitara que se inscriba la hipoteca legal derivada de su contrato de compraventa de inmueble con saldo de precio celebrado con anterioridad a la dación de la ley?

Si nos guiáramos por el principio de legalidad debería denegarse tal solicitud, dado que la fuerza que tiene la ley en sede administrativa es vinculante, por lo que el usuario solo tendría la vía jurisdiccional para hacer valer su derecho. Entonces, ¿una norma que es a todas luces inconstitucional será aplicada por los entes administrativos basado en el principio de legalidad?

Cuando en el año 1803 el juez John Marshall emitió el fallo del caso Marbury contra Madison, estableció (entre otras cosas) el principio de revisión judicial y el poder del Tribunal de resolver sobre la constitucionalidad de las medidas legislativas y ejecutivas.

La supremacía constitucional sobre cualquier otra norma fue uno de los argumentos que se sustentó en dicho fallo: “If then the courts are to regard the constitution; and the constitution is superior to any ordinary act of the legislature; the constitution, and not such ordinary act, must govern the case to which they both apply”⁽³⁶⁾, el cual ha llegado hasta nosotros como una garantía de control normativo de las leyes.

La inaplicación de una norma realizada por los tribunales frente a la vulneración de la Constitución ha llegado a nosotros con el nombre de control difuso, el cual tiene su sustento en la supremacía que tiene dicho texto constitucional sobre cualquier norma.

A raíz de diversas sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional del 12/06/2005(37), Exp. Nº 3741-2004-AA/TC(38) –aclarada mediante resolución del 13/10/2006–, se habilitó a los órganos administrativos (para ser más precisos a los tribunales y órganos colegiados que imparten justicia administrativa a nivel nacional) la aplicación del control difuso.

1. Del Estado de derecho al Estado constitucional

De la revisión de los artículos 3⁽³⁹⁾ y 43⁽⁴⁰⁾ de nuestra Constitución Política se desprende que nuestro país es un Estado Social y Democrático de Derecho, dejando de lado aquella concepción de un Estado Liberal de Derecho. El tránsito de uno a otro modelo –tal como lo señala el Tribunal Constitucional–, no es solo una cuestión terminológica, sino que comporta el redimensionamiento de la función del propio Estado.

En ese sentido, el Tribunal Consti-tucional⁽⁴¹⁾ señaló que el Estado Social y Democrático de Derecho es una construcción complementaria del Estado Liberal de Derecho, dado que: “la configuración del Estado Social y Democrático de Derecho requiere de dos aspectos básicos: la existencia de condiciones materiales para alcanzar sus presupuestos, lo que exige una relación directa con las posibilidades reales y objetivas del Estado y con una participación activa de los ciudadanos en el quehacer estatal; y la identificación del Estado con los fines de su contenido social, de forma tal que pueda evaluar, con criterio prudente, tanto los contextos que justifiquen su accionar como su abstención, evitando tornarse en obstáculo para el desarrollo social (...)”.

Por lo que, si juntamos la supremacía de un texto constitucional, el control y la limitación del poder, y el respeto y tutela de los derechos fundamentales, estamos frente al denominado Estado Constitucional de Derecho. En ese sentido, Häberle señala que: “El Estado constitucional de cuño común europeo y atlántico se caracteriza por la dignidad humana como premisa antropológica-cultural por la soberanía popular y la división de poderes, por los derechos fundamentales y la tolerancia, por la pluralidad de los partidos y la independencia de los tribunales; hay buenas razones entonces para caracterizar elogiosamente como democracia pluralista o como sociedad abierta”⁽⁴²⁾.

En conclusión, si bien por siglos se padeció la impronta de un legalismo formal, hace ya varios años ha salido a la luz un nuevo modelo, que no es producto de cambio meramente nominal, sino que adoptando el precedente lo humaniza, llenándolo de valores y principios de los cuales cualquier interprete debe partir.

2. Principios constitucionales: entre la jerarquía normativa y la legalidad

2.1. Principio de jerarquía normativa

Cuando se habla de jerarquía, se refiere a que existen niveles en el ordenamiento jurídico, por el cual, van haber normas que prevalezcan sobre otras en caso de conflictos. Esto ha sido recogido en nuestra Carta Magna en su artículo 138 al señalarse que: “En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior”.

La discusión sobre si la Constitución contiene normas jurídicas en sentido estricto de alguna manera ha sido superada por la doctrina comparada en función del tipo de Estado en el que nos encontramos, por el cual se afirma que: “la constitución no solo es una norma, sino precisamente la primera de las normas del ordenamiento entero, la norma fundamental, lex superior”⁽⁴³⁾.

Al ser ley superior, la cual está positivizada, la Constitución gobierna las fuentes formales del derecho, así como hace depender el sistema entero como una norma fundacional, así como las funciones establecidas en un ordenamiento no positivizado tenía el Derecho natural⁽⁴⁴⁾.

Por eso, se ha señalado que existen conceptos que por lo menos a nivel de discurso ya son consensualmente aceptados por todos en el Perú, siendo uno de ellos el que ninguna normativa o quehacer estatal, e incluso privada entre particulares, puede ser contraria a lo constitucionalmente dispuesto, en línea de lo que actualmente se denomina “constitucionalización” del Derecho⁽⁴⁵⁾.

Siendo todo esto así podemos llegar a la conclusión que el principio de jerarquía normativa es uno de los sustentos para el equilibrio del modelo de Estado constitucional adoptado, toda vez que al prevalecer el texto constitucional –con la valoración que contiene–, frente a cualquier norma de rango inferior, se protege la integridad del ordenamiento en su conjunto de manera inmediata, y los derechos fundamentales del hombre de manera mediata.

2.2. Principio de legalidad

Por todos es conocida la importancia que tiene la Administración Pública en nuestros tiempos, siendo que al estar siempre dependiente del “Estado”, va de la mano con su evolución. Asimismo, su estructura por lo demás compleja, con diversas funciones y con reglas especiales, hacen que su estudio requiera, cada vez más, de mayor profundidad.

Esto se verifica con la nueva concepción de Estado, la cual debe ir de la mano con una nueva concepción de la Administración Pública.

En el Derecho Privado se establece el principio permissum videtur in omne quod not prohibitum, es decir, toda vez que se rige por el principio de la libertad, se entiende permitido todo lo que no esté prohibido. Esto ha sido recogido en nuestra Carta Magna en el literal a) del numeral 24 del artículo 2 como derecho fundamental, toda vez que se señala que: Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe”.

En cambio, cuando nos referimos a la Administración Pública, tenemos que referirnos a otro principio que señala que quae non sunt permissae prohibita intelliguntur lo que no está permitido hay que entenderse que está prohibido⁽⁴⁶⁾.

Siendo este el principio que rige para la administración pública, solo una norma que habilite la actuación de esta permite que despliegue todas sus facultades, evitando así posibles actos de arbitrariedad.

La Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, tomando en consideración lo antes mencionado, ha recogido el denominado “principio de legalidad” el cual señala que, las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

Este principio tiene vinculación con la situación jurídica denominada potestad, la cual se entiende como aquella situación de poder que habilita a su titular para imponer conductas a terceros mediante la Constitución, modificación o extinción de relaciones jurídicas o mediante la modificación del estado material de cosas existentes⁽⁴⁷⁾. Y dado esto, por su origen legal, estas son inalienables, intransmisibles, irrenunciables e imprescriptibles.

En el ámbito administrativo se señala que estas potestades no se resuelven en ninguna pretensión concreta, sino en la simple posibilidad de producir efectos jurídicos: dictar reglamentos, con el carácter vinculante de las normas jurídicas, entre otros⁽⁴⁸⁾.

Es decir, frente a esta no existe un deber jurídico, sino una abstracta sujeción que vincula a soportar los efectos jurídicos que dimanan del ejercicio de las potestades y su eventual incidencia sobre la propia esfera jurídica. Para ser más precisos, García de Enterría señala que: “sometidos o vinculados a esa sujeción no están personas determinadas, sino el conjunto de los ciudadanos (y aun de los extranjeros residentes sobre el territorio): todos tendrán que admitir que un Reglamento les afecte, o que una expropiación recaiga eventualmente sobre sus bienes, o que los mandatos y acuerdos de la policía del orden hagan de ellos sus destinatarios; pero a la vez esa incidencia podrá ser desventajosa, si de la misma resultan cargas o gravámenes para alguno de los sujetos sometidos a tales potestades, pero también ventajosa, puesto que el Reglamento puede ampliar o mejorar su esfera de derechos, o cabe que sea declarado beneficiario de una expropiación (...)”⁽⁴⁹⁾.

Ahora bien, dichas potestades deben tomar en cuenta lo que señala Comadira cuando dice que por este principio de legalidad debe entenderse que las entidades están sujetas “(…) a todo el sistema normativo, desde los principios generales del derecho y la Constitución nacional, hasta a los simples precedentes normativos en cuyo seguimiento esté comprometida la garantía de igualdad, pasando por la ley formal, los actos administrativos de alcance general y, eventualmente, ciertos contratos administrativos”⁽⁵⁰⁾, lo cual es también acogido por el artículo IV.I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 antes mencionada.

Siendo la Constitución como norma suprema⁽⁵¹⁾, la cual protege los derechos fundamentales, debe protegerse su integridad, por lo que las normas inferiores deben estar conforme a aquella⁽⁵²⁾.

Es importante para efectos del presente trabajo destacar lo señalado por García Pelayo cuando se refiere a la evolución del constitucionalismo en el Perú y su incidencia en el denominado principio de legalidad: “Pero, cabe advertir que no es un simple cambio de la tradicional prevalencia, en la práctica, de la ley sobre la Constitución. Más bien se trata de una profunda transformación del principio de legalidad que incluso afecta a la propia noción de derecho y de política”⁽⁵³⁾.

3. Resoluciones del Tribunal Constitucional

Haciendo un pequeño recorrido histórico por lo dispuesto por nuestro Tribunal Constitucional⁽⁵⁴⁾ debe señalarse que antes de la resolución materia de análisis y su aclaratoria, salvo la resolución del 12/06/2005⁽⁵⁵⁾, este colegiado había resuelto en forma contraria a otorgar la facultad a la Administración Pública de realizar el control difuso⁽⁵⁶⁾.

Sin embargo, en la resolución del 12/06/2005 en el considerando §156 se dispuso que: “156. La Constitución como norma vinculante para la Administración Pública. (...) En efecto, es preciso dejar a un lado la errónea tesis conforme a la cual la Administración Pública se encuentra vinculada a la ley o a las normas expedidas por las entidades de gobierno, sin poder cuestionar su constitucionalidad. El artículo 38 de la Constitución es meridianamente claro al señalar que todos los peruanos tienen el deber de respetarla y defenderla.

En tal sentido, en los supuestos de manifiesta inconstitucionalidad de normas legales o reglamentarias, la Administración no solo tiene la facultad sino el deber de desconocer la supuesta obligatoriedad de la norma infraconstitucional viciada, dando lugar a la aplicación directa de la Constitución”.

De dicho parágrafo, aunque con cargo a un mayor desarrollo, el Tribunal Constitucional habilitó a las entidades de la administración pública a realizar el denominado control difuso⁽⁵⁷⁾.

No obstante lo antes mencionado, surgía el problema de uno de los requisitos, para evitar la arbitrariedad y la inseguridad jurídica, que no se determinó en qué casos estamos frente a una “manifiesta inconstitucionalidad”⁽⁵⁸⁾.

A partir de dicha resolución, diversas críticas, como la manifestada por la Asociación Peruana de Derecho Administrativo para la cual resulta evidente que el ejercicio del control difuso por parte de la Administración Pública podría afectar la seguridad jurídica, afectar el principio de legalidad administrativa, generar caos y afectar al Estado de derecho⁽⁵⁹⁾.

Por ello, el control difuso que el Tribunal Constitucional ha planteado debe realizarse solo cuando la inconstitucionalidad sea manifiesta.

Posteriormente, la sentencia del Exp. Nº 3741-2004-AA/TC estableció como precedente que los tribunales administrativos⁽⁶⁰⁾ deben aplicar el control difuso, lo cual ha sido ratificado y precisado por la Resolución del 13/10/2006. Por ello, a partir de lo desarrollado, es importante analizar lo considerado en dichas resoluciones.

En primer lugar, se señala que no solo es una facultad de los órganos colegiados el aplicar control difuso sino que es un deber⁽⁶¹⁾, toda vez que a partir del principio de jerarquía normativa y en referencia al artículo 138 los jueces, y no solo ellos, deben inaplicar normas cuando contravengan la Constitución.

Pero dicha sentencia va más allá, toda vez que señala: “El derecho y el deber de los tribunales administrativos y órganos colegiados de preferir la Constitución a la ley, es decir de realizar el control difuso –dimensión objetiva–, forma parte del contenido constitucional protegido del derecho fundamental del administrado al debido proceso y a la tutela procesal ante los tribunales administrativos –dimensión subjetiva– lo cual es relevante toda vez que su inobservancia estaría violando el derecho al debido proceso (procedimiento). Dicho esto, vemos que el Tribunal ha extendido la interpretación del artículo 138 de la Constitución, dado que es claro el deber de los jueces para realizar dicho control normativo, sin embargo, no así para los tribunales administrativos. El tribunal ha interpretado dicha norma facultando a dichos tribunales, según la concepción actual de Estado, el poder gozar de dichas facultades y tener el deber de aplicarla.

De otro lado, la sentencia también aborda el redimensionamiento del principio de legalidad a partir del tipo de estado en el que nos encontramos toda vez que señala: “En ese sentido, el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa simple y llanamente la ejecución y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino también, y principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales”. Asimismo, señala: “De lo contrario, la aplicación de una ley inconstitucional por parte de la Administración Pública implica vaciar de contenido el principio de supremacía de la Constitución, así como el de su fuerza normativa, pues se estaría otorgando primacía al principio de legalidad en detrimento de la supremacía jurídica de la Constitución, establecido en los artículos 38, 51 y 201 de la Constitución; lo cual subvierte los fundamentos mismos del Estado Constitucional y Democrático”.

Siendo esto así, redimensionado el principio de legalidad y habiéndose interpretado el artículo 138 de la Constitución a favor que los tribunales administrativos y órganos colegiados apliquen el control difuso, añadimos que dicha interpretación debería entenderse para el control de legalidad sobre normas de rango inferior al constitucional dado que dicho artículo señala: “Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior”, es decir, tanto los jueces como los órganos colegiados y los tribunales administrativos.

En el precedente se señalan dos presupuestos para la aplicación del control difuso:

(1) que dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso administrativo;

(2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitución.

Esta es la justificación del tenor de la propuesta que planteamos para la modificación del artículo 2011 del Código Civil, la cual en principio le da la posibilidad al registrador de inaplicar una norma manifiestamente inconstitucional, siendo que en caso de duda sobre la misma remita al tribunal registral, a fin que proceda a resolver el caso en concreto.

NOTAS:

(*) Las opiniones expresadas por los autores se hacen a título personal y no comprometen a las entidades a las que pertenecen.

(**) Vocal del Tribunal Registral de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, Magíster en Derecho Empresarial por la Universidad de Lima. Miembro del instituto Peruano de Derecho Mercantil.

(***) Profesor del Postítulo en Derecho Civil Patrimonial en la Pontifica Universidad Católica del Perú. Miembro de la Asociación de Estudios de Derecho Privado - AEDP.

(1) Muestra de esto nos lo brinda Pardo Márquez: “Después de la guerra con España de 1866, la agricultura se halló en estado de crisis. Los agricultores carecían de capitales propios y topaban con la dificultad de obtener créditos que les permitiera el dinero indispensable para cultivar los campos. La guerra civil empobreció al agricultor con los ‘cupos’ que establecían los caudillos que se disputaban el poder; agravada esta situación con las elevadas tasas de intereses que cobraban los habilitadores o usureros, en razón de que los préstamos no se hallaban sólidamente respaldados. En esta premiosa situación económica, la solución no podía ser otra que buscar el apoyo del Estado a fin de adquirir préstamos para la agricultura en condiciones menos onerosas”. PARDO MÁRQUEZ, Bernardo. Derecho Registral Inmobiliario en el Perú. Tomo I. 2ª ed. Huascarán, Lima, 1966, p. 292.

(2) Estos Registros tal cual lo señala el legislador, no son los únicos, pudiendo crearse otros. “Esto puede ocasionar alguna confusión, por cuanto puede inducir a creer que este libro agota todo lo concerniente al tema de los Registros Públicos. Todo lo contrario, no existe identificación entre el Libro IX del Código y los Registros Públicos”. Exposición de Motivos Oficial del Código Civil. Iniciativa y Exposición de Motivos de las Modificaciones del Código Civil. Ed. Cultural Cuzco, Lima, 2004, p. 234.

(3) GALLEGO DEL CAMPO, Germán. “Ideología y progresismo en la legislación hipotecaria del siglo XIX”. (Tomado de Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. Nº 574, mayo-junio, 1986, pp. 621-680). En: GÓMEZ GÁLLIGO, Francisco Javier (Editor). Civitas. Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Tomo 1, Madrid, 1996, p. 222.

(4) BELTRÁN FUSTERO, Luis. Rasgos más destacados del régimen jurídico de las propiedades de la Iglesia Católica. RCDI, 408, 1962, p. 348.

(5) “Como decíamos, un sistema jurídico que carece de un sistema seguro de prueba de la propiedad hace del privilegio crediticio la razón de identidad y preferencia sobre las cosas, pero aún la existencia y realidad del crédito carece de un sistema seguro de determinación y prueba”. ÁLVAREZ CAPEROCHIPI, José Antonio. El Registro de la Propiedad y el Sistema de Preferencias Crediticias. Madrid, Comares, p. 6.

(6) ÁLVAREZ CAPEROCHIPI, José Antonio. Ibid, p. 5.

(7) BELTRÁN FUSTERO, Luis. Ibid, p. 346.

(8) Como muestra de ello están: la Ordenanza de Federico II del 10/12/1783 y el Código Civil o Landrecht prusiano de 1794, la Ley de Hipotecas de Sajonia del 06/11/1843, la Ley de Hipoteca de Lubeck del 06/06/1813, la Ley de Hipotecas de Mecklemburgo-Scwerin-Strelitz (1830), la Ley de Baviera de 01/06/1822, la Ley Hipotecaria de Grecia de 11/08/1836, el proyecto ginebrino de 1827, la Ley Belga de 1851 y la Ley de Transcripciones francesa de 1855.

(9) GALLEGO DEL CAMPO, Germán. Ibid, p. 221.

(10) “La ley del 2 de enero de 1888 tendió, pues, a evitar este mal (Crédito territorial casi nulo, tasa de interés altísima, entre otras cosas); y lo consiguió adoptando los principios de publicidad, especialidad y legalidad, de su modelo la primitiva Ley Hipotecaria española de 1861 (...)” (El añadido es nuestro). ACEVEDO Y CRIADO, Ismael. La institución del registro de la propiedad inmueble del Perú, sus antecedentes legales y formas más urgentes. Revista de Derecho y Ciencias Políticas UNMSM. Lima, 1959, p. 96. Asimismo, diarios de la época manifestaban: “La ley de 2 de enero de 1888, que mandó a establecer en la República el Registro de la Propiedad Inmueble, resolvió en el Perú el doble problema que desde largo tiempo preocupaba la opinión pública y que estaba ya resuelto en todos los países progresistas: ‘adquirir sin temor de perder lo adquirido y prestar con seguridad sobre la propiedad raíz’”. Y luego añadían: “(…) Es de advertir , que el objeto de la ley del Registro es solo favorecer a los terceros interesados que dan de buena fe su dinero, y no afecta los derechos existentes entre los contrayentes; por lo que los efectos de la falta de inscripción se limitan a los primeros (…)”. En: Gaceta Judicial: Diario de doctrina, legislación, jurisprudencia y crónica. Lima, 21/03/1891.

(11) “Diario de doctrina, legislación, jurisprudencia y crónica”. En: Gaceta Jurídica. Lima, 21/03/1891.

(12) LEHMANN, Heinrich. “Doctrina del nacimiento, extinción y modificación de los derechos, doctrina del supuesto de hecho. Tratado de Derecho Civil”. Traducción de José M. Navas. En: Revista de Derecho Privado, volumen I, Madrid, 1956, p.203.

(13) Todo lo cual también está recogido en nuestro código sustantivo, arts. 2012, 2013 y 2014.

(14) La cual se llevó a cabo en la provincia de Chubut-Argentina que constituyó el Comité Latinoamericano de Consulta Registral.

(15) Realizado en Buenos Aires en 1989.

(16) Toda vez que como hemos revisado la seguridad de derechos y la seguridad del tráfico protegen distintos intereses es erróneo hablar de “máxima protección” salvo que se entienda “máximo” dentro de los límites que se otorgan, teniendo en cuenta que dicha declaración parece privilegiar la seguridad del tráfico.

(17) Si hablamos de “verdad oficial”, tendríamos el inconveniente de tener circunstancias que justamente reducen dicha afirmación como la prescripción contra tábulas. No obstante, dado que la declaración, y en ese sentido la entendemos, aspira a un ideal desde un enfoque registral, no debemos perder de vista que la realidad puede distorsionar dicho esquema.

(18) “Asiento de inscripción.- Los asientos de inscripción solo deben publicar aquella información contenida en el título que sea trascendente para el conocimiento de terceros, caso contrario, las partidas registrales se atiborrarían de datos irrelevantes que las tornarían confusas, perjudicándose de esta manera la fluidez del tráfico jurídico”. Resolución N° 078-2006 (4ª Sala del Tribunal Registral).

(19) Artículo 50 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos.- Contenido general del asiento de inscripción. Todo asiento de inscripción contendrá un resumen del acto o derecho materia de inscripción, en el que se consignará los datos relevantes para el conocimiento de terceros, siempre que aparezcan del título; así como la indicación precisa del documento en el que conste el referido acto o derecho; la fecha, hora, minuto y segundo, el número de presentación del título que da lugar al asiento, el monto pagado por derechos registrales la fecha de su inscripción; y, la autorización del registrador responsable de la inscripción, utilizando cualquier mecanismo, aprobado por el órgano competente, que permita su identificación.

(20) Así pues el registrador no podrá, en principio, señalar nuevas observaciones distintas a las que hizo en un primer momento. “Calificación registral.- El Registrador Público al tomar conocimiento de un título deberá proceder con su calificación integral, al efecto se pronunciará sobre la totalidad los defectos que advierte indicando la base legal que fundamenta su observación o tacha, o proceder con la inscripción del título, previo pago de derechos registrales; no pudiendo abstenerse de la calificación registral amparándose en la existencia de títulos pendientes” (el resaltado es nuestro). Resolución N° 796-2006-L (3ª Sala del Tribunal Registral).

(21) Inscripción de venta de sublote: No procede denegar la inscripción de la compraventa de un predio registrado fundamentándose en que dicha inscripción se extendió sin cumplir con los requisitos previstos. Resolución N° 171-2005-L (3ª Sala del Tribunal Registral).

(22) Resaltado. Al efectuarse una rectificación no puede volver a calificarse el título ya inscrito, pues la calificación positiva plasmada en la extensión de la inscripción no puede ser objeto de revisión en sede registral. Resolución N° 141-2005-L (3ª Sala del Tribunal Registral).

(23) GONZALES BARRÓN, Gunther. “Fundamentos que explican la primacía del título frente al asiento registral”. Contribución que pone punto final a un debate innecesario. En: Diálogo con la jurisprudencia. Actualidad, análisis y crítica jurisprudencial. Nº 116, mayo 2008, año 13, p. 302.

(24) “Por lo tanto, tratándose de la omisión errónea en la extensión de un acto o derecho en el Registro, el referido acto no surtirá efecto alguno sino desde la fecha en que se extiende en el Registro mediante el respectivo asiento, ello no obstante constare en un título que forma parte del archivo registral. Es decir, solo los actos ‘inscritos’ surten efectos publicitarios, legitimadores y oponibles erga omnes.” SILVA DÍAZ, Martha del Carmen. “¿Por qué la presunción de conocimiento del contenido de las inscripciones no comprende a los títulos archivados?”. En: Actualidad Jurídica. Tomo 145, diciembre 2005, Gaceta Jurídica, p. 41.

(25) TUO del Reglamento General de los Registros Públicos. Artículo 87.- Derechos adquiridos por terceros. En ningún caso la rectificación del Registro perjudicará los derechos adquiridos por tercero de buena fe durante la vigencia del asiento que se declare inexacto.

(26) Artículo 2014.- El tercero que de buena fe adquiere a título oneroso algún derecho de persona que en el registro aparece con facultades para otorgarlo, mantiene su adquisición una vez inscrito su derecho, aunque después se anule, rescinda o resuelva el del otorgante por virtud de causas que no consten en los registros públicos.La buena fe del tercero se presume mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del registro.

(27) Artículo 108.- Documentos que integran el archivo registralEl archivo registral está constituido por:

a) Las partidas registrales que constan en tomos, fichas movibles, discos ópticos y otros soportes magnéticos;

b) Los títulos que han dado mérito a las inscripciones conforme a lo establecido en el artículo 7, acompañados de los documentos en los que consten las decisiones del Registrador o del Tribunal Registral emitidos en el procedimiento registral, los informes técnicos y demás documentos expedidos en este;

c) Las solicitudes de inscripción de los títulos cuya inscripción fue denegada, con las respectivas esquelas de observación y tacha;

d) Los índices y los asientos de presentación organizados en medios informáticos así como los que, de acuerdo con la técnica anterior, constaran en soporte papel.

En el supuesto del literal b) corresponderá al Registrador, bajo responsabilidad, remitir al Archivo Registral, debidamente foliados, únicamente los documentos establecidos en él.(…)

(28) Artículo II del Título Preliminar del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos. Publicidad formal.- El Registro es público. La publicidad registral formal garantiza que toda persona acceda al conocimiento efectivo del contenido de las partidas registrales y, en general, obtenga información del archivo Registral. (…)

(29) Calificación complementaria. La calificación complementaria de los antecedentes registrales (títulos archivados, índices y otros), se da cuando la información que brinda la partida se encuentre incompleta. Resolución N° 181- 2005-A (5ª Sala del Tribunal Registral). Alcances de la calificación registral. Tratándose de un acto o derecho relativo a un predio, el Registrador debe confrontar los títulos con los asientos de inscripción de la partida registral en la que se habrá de practicar la inscripción, a fin de establecer los diversos aspectos que sirven para su identificación, pudiendo ser estos: la descripción de sus características físicas, la ubicación, la numeración, la indicación de la partida registral, entre otros. Sin embargo, en aquellos casos en que no se pueda lograr la identificación del predio materia de la transferencia por resultar insuficiente la información publicitada en el asiento registral, será necesario que complementariamente se revisen los antecedentes registrales que dieron origen a dicho asiento. Resolución Nº 699-2006-L (1ª Sala del Tribunal Registral).

(30) SILVA DÍAZ, Martha del Carmen. Ibid., p. 44.

(31) Así también se ha señalado a nivel jurisdiccional “Segundo.- (…) el fundamento del principio de la fe pública registral radica en la necesidad de asegurar el tráfico patrimonial cuyo objeto consiste en proteger las adquisiciones que por negocio jurídico efectúen los terceros adquirientes y que se haya hayan producido confiados en el contenido del registro; para ello, el Código Civil en su artículo dos mil doce reputa exacto y completo el contenido de los asientos registrales; Tercero.- Que, el legislador, concuerda con esta interpretación, según la cual, la fe pública registral protege la adquisición efectuada a título oneroso y con buena fe de quien aparece en el registro como titular registral, que se inscribe en el registro, contra cualquier intento de enervar dicha adquisición que se fundamente en causas no inscritas antes (…)”. “Cuarto.- Que, si bien es verdad el artículo ciento ochenticuatro (sic) del Reglamento General de los Registros Públicos, vigente a la fecha de los hechos, establece que a fin de asegurar la publicidad de los Registros, los funcionarios de los mismos están obligados a manifestar a toda persona los libros, los títulos archivados, índices y demás documentos que obran en las oficinas registrales, ello (debe ser interpretado) (…) en el sentido de que dicha extensión alcanzará a los títulos archivados si existiera insuficiente información en el asiento de inscripción; dado que estimar que los interesados deben recurrir a los títulos archivados o a procedimientos extraordinarios para la determinación de con quién están contratando generaría un obstáculo para la realización de los actos jurídicos y una elevación del costo de los mismos, lo cual atentaría contra la fe pública registral y la seguridad jurídica” (El resaltado es nuestro) Sentencia casatoria Nº 2458-2005 LIMA (En: diario oficial El Peruano, 31/01/2007, p. 18751).

(32) “Pero si intentamos una respuesta puramente legalista tenemos que concluir que el Código del 84 al igual que el Código del 36 permite la vigencia del artículo VIII del Título Preliminar del Reglamento General de los Registros Públicos y por lo tanto aceptando lo ordenado por este artículo, bien puede concluirse que el principio se aplica respecto del contenido solo del asiento”. Exposición de motivos oficial del Código Civil. Iniciativa y exposición de motivos de las modificaciones del Código Civil. Ibid., pp. 247 y 248

(33) Creemos en todo caso que el problema está planteado, y que cualquiera que sea la decisión legislativa que se adopte deberá tener en cuenta el nivel de eficacia de los Registros Públicos y la necesidad y posibilidad de otorgar las garantías más amplias a quienes busquen su amparo.

Esta decisión legislativa queda en manos de quienes mantengan o modifiquen los términos del artículo VIII del Título Preliminar del Reglamento General de los Registros Públicos. El texto del artículo 2014 permite ambas interpretaciones; en consecuencia, será una norma interpretativa la que deslinde el problema, el mismo que hasta hoy está resuelto en los términos del artículo VIII antes citado.” Exposición de motivos oficial del Código Civil. Iniciativa y exposición de motivos de las modificaciones del Código Civil. Ibid., p. 248.

(34) Artículo 1118.- Hipotecas legales

“Además de las hipotecas legales establecidas en otras leyes, se reconocen las siguientes:1.- La del inmueble enajenado sin que su precio haya sido pagado totalmente o lo haya sido con dinero de un tercero.2.- La del inmueble para cuya fabricación o reparación se haya proporcionado trabajo o materiales por el contratista y por el monto que el comitente se haya obligado a pagarle.3.- La de los inmuebles adquiridos en una partición con la obligación de hacer amortizaciones en dinero a otros de los copropietarios”.

(35) Artículo 103.- Leyes especiales, irretroactividad, derogación y abuso del derecho

“Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga solo por otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad.

La Constitución no ampara el abuso del derecho”.

(36) “Si los Tribunales deben tomar en consideración la Constitución, y la Constitución es superior a toda ley ordinaria del Legislativo, entonces la Constitución y no tal ley ordinaria, tiene que regir en aquellos casos en que ambas serían aplicables” (Traducción libre).

(37) Sentencia que declaró infundadas demandas de inconstitucionalidad contra la Ley N° 28389 y fundada en parte demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 28449, que modificaron régimen pensionario regulado por el D.L. Nº 20530.

(38) Sentencia que declara FUNDADA la demanda de amparo, por lo cual se ordena a la Municipalidad Distrital de Surquillo admita a trámite el medio de impugnación interpuesto por el recurrente contra el acto administrativo que determinó una sanción de multa, sin exigirle previamente el pago de una tasa por concepto de impugnación. Exp. Nº 3741-2004-AA/TC.

(39) Artículo 3.- Derechos Constitucionales. Númerus apertus.“La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno”.

(40) Artículo 43.- Estado Democrático de Derecho. Forma de gobierno

“La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana.El Estado es uno e indivisible.

Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes”.

(41) STC Nº 0008-2003-AI, Fundamento Nº 12.

(42) HÄBERLE, Peter. El Estado Constitucional. UNAM, México, 2001, p. 3.

(43) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Civitas, 3ª ed., Madrid, 1988, p. 50.

(44) DE OTTO, Ignacio. Derecho Constitucional. Sistema de fuentes. 2ª ed. 7ª reimp., Ariel, Barcelona, 1999, p. 22.

(45) ESPINOZA-SALDAÑA, Eloy. “El control difuso: su ámbito de acción en el derecho comparado y sus alcances en el Perú”. En: Revista Jurídica del Perú. Año LV N°62 Mayo/ Junio 2005. p. 32.

(46) “Este principio, cuyos orígenes se remontan a la doctrina de la división de poderes, tal como se entendió en la Revolución francesa, no se aplica, obviamente, a la actividad de los particulares, para los que rige el principio opuesto de vinculación negativa, ya formulado por el artículo 5 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789: todo lo que no está prohibido por la ley, está permitido”. PARADA, Ramón. Derecho Administrativo I. Parte General. Marcial Pons, 15ª ed., Barcelona, 2004, p. 373.

(47) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General I. Iustel, Madrid, 2004, p. 423.

(48) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Ibid., p. 450.

(49) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Ibid., p.451. Asimismo, SANTI ROMANO, señala que nos encontramos frente a una especie de poder. SANTI ROMANO. Frammenti di un dizionario giuridico. Milano: Giuffrè editore, 1983, p. 194.

(50) COMADIRA, Julio. Derecho administrativo. Citado por: MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo general. Lima: Gaceta Jurídica, 4ª ed., 2005, p. 64.

(51) Esto no siempre fue así. GARCÍA DE ENTERRÍA señala con sorpresa que para la tradición constitucionalista de su país durante mucho tiempo “La Constitución no era una norma jurídica invocable ante los Tribunales. (…) La Constitución, simplemente, se repitió por todas las Salas del Tribunal Supremo, no era una norma jurídica que vinculase directamente ni a los sujetos públicos ni a los privados y que, por lo tanto, los Tribunales no debían siquiera consultarla para dictar sus sentencias”. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Ibid, p. 101.

(52) “El ordenamiento jurídico es una unidad y opera como tal, como ya hemos intentado precisar; sin perjuicio de que su constitución interna obedezca a un cuidadoso sistema de relaciones y de límites entre las diversas fuentes que lo nutren.” Ibídem, p. 443.

(53) GARCÍA PELAYO, Manuel. Estado legal y Estado constitucional de derecho. Citado por: LANDA ARROYO, César. El Tribunal Constitucional y Estado democrático. 2ª ed., Palestra, Lima, p. 91.

(54) Debemos tomar en cuenta que el Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad, tal como lo señala el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional - Ley N° 28301. Esta norma dispone en su Primera Disposición Final que los Jueces y Tribunales interpretan y aplican las leyes y toda norma con rango de ley y los reglamentos respectivos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos, bajo responsabilidad.

(55) Sentencia que declaró infundadas demandas de inconstitucionalidad contra la Ley N° 28389 y fundada en parte demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 28449, que modificaron régimen pensionario regulado por el D.L. Nº 20530.

(56) Así se estableció en las sentencias del 9/03/2003 y 16/10/2002, por ejemplo.

(57) Es importante tomar en cuenta que la Segunda Disposición Final de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dispone lo siguiente: SEGUNDA.- Los Jueces y Tribunales solo inaplican las disposiciones que estimen incompatibles con la Constitución cuando por vía interpretativa no sea posible la adecuación de tales normas al ordenamiento constitucional. En se sentido señala Marcial Rubio Correa señala que para la aplicación del control difuso debe tenerse en cuenta que incompatibilidad no es lo mismo que diversidad, pues siempre la regla inferior será diferente a la superior. En la diversidad se colocan matices o precisiones. En la incompatibilidad la norma de un rango y la del otro son excluyentes entre sí. Solo en la incompatibilidad puede funcionar el control difuso. Rubio Correa, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo 5. Lima, Fondo Editorial de la PUCP, 1999, p. 26.

(58) Es necesario señalar que la Segunda Disposición Final de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dispone lo siguiente: SEGUNDA.- Los jueces y tribunales solo inaplican las disposiciones que estimen incompatibles con la Constitución cuando por vía interpretativa no sea posible la adecuación de tales normas al ordenamiento constitucional.

(59) <http://www.derechoadministrativoperu.com> visitada el 10/12/2006.

(60) Debemos tomar en cuenta que los funcionarios que resuelven estas materias se les dota de garantías similares a las que gozan los jueces, tales como la independencia en el ejercicio de su función, la estabilidad en el cargo, y asimismo lo resuelto por dichos órganos no va a poder ser declarado nulo de oficio por la Administración; pudiendo ser cuestionado solo en sede judicial, si se agotó la instancia administrativa, mediante el ejercicio de la acción contenciosa administrativa, según se señala en el artículo 202.5 de la Ley Nº 27444.

(61) “(…) De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la administración pública, a través de sus tribunales administrativos o de sus órganos colegiados, no solo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitución –dada su fuerza normativa–, sino también el deber constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional)”.