El autor analiza la figura del denunciante en el procedimiento administrativo sancionador, conforme a lo establecido en la Ley del Procedimiento Administrativo General, y su participación en el procedimiento disciplinario establecido en la Ley del Servicio Civil. En cuanto a este último, refiere que el denunciante debe ser considerado como colaborador concediéndole la facultad de hacer alegaciones y proponer pruebas.

MARCO NORMATIVO

• Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (11/04/2001): arts. 105 y 235.

• Ley del Servicio Civil, Ley N° 30057 (04/07/2013): pássim.

INTRODUCCIÓN

En el presente trabajo efectuaremos un análisis de la figura del denunciante en el procedimiento administrativo sancionador y su naturaleza jurídica conforme a lo establecido en la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), Ley N° 27444, para luego hacer un estudio crítico y reflexivo de la participación y protagonismo del denunciante en el procedimiento disciplinario a propósito de la vigencia de la nueva Ley del Servicio Civil.

Asimismo, desarrollaremos los efectos de la formulación de la denuncia y los supuestos que genera o no, la obligación de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo. A tal efecto, enunciaremos las teorías que se refieren al tema y, finalmente, explicaremos las consecuencias jurídicas del reconocimiento de la condición de interesado al denunciante en el procedimiento administrativo disciplinario.

I. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

El artículo 235.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece diversas modalidades de iniciación de oficio del procedimiento administrativo sancionador: “El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia”.

- Por propia iniciativa del órgano competente

Este debe tener la potestad de iniciar procedimiento y realizar las investigaciones y demás diligencias que considere oportuno para la determinación de responsabilidad administrativa.

- Por orden superior

Esta modalidad es conforme al principio de jerarquía en el que la autoridad superior ordena a la autoridad competente (autoridad inferior), la que se encuentra vinculada con dicha orden para el inicio del procedimiento administrativo sancionador.

- Por petición razonada de otros órganos o entidades

Se refiere al supuesto en el que los órganos de la Administración Pública que no tienen competencia para incoar un procedimiento administrativo, solicitan a la autoridad competente el inicio del procedimiento sancionador, por lo que la resolución definitiva debe ser comunicada al órgano o entidad solicitante. En este caso, se hace necesario llevar a cabo las indagaciones previas.

- Por denuncia

Conforme hemos señalado líneas arriba, la denuncia consiste en la comunicación de la notitia criminis que va dirigida a la Administración (órgano competente), con la finalidad de promover la iniciación de un proceso de oficio o a instancia de un administrado.

II. LA FIGURA DEL DENUNCIANTE EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

La LPAG en el artículo 105.1 reconoce el derecho a formular denuncia: “(…) Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento. (…), en ese sentido, la presentación de la denuncia constituye derecho de todo administrado para interponer o hacer llegar todo tipo de denuncia a la Administración Pública, como parte del ejercicio de participación ciudadana”1.

La definición de denuncia que ha sido reproducida nos conduce a la noción de denunciante-simple en el procedimiento sancionador. Se trata de la persona que presenta una denuncia en la que no es necesario que sustente la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, en razón de que la denuncia es meramente facultativo para el administrado. Por esta actuación la doctrina2 considera que el denunciante no debe ser considerado sujeto del procedimiento que se vaya a iniciar; nosotros planteamos que debe ser considerado en el proceso como colaborador, siempre y cuando el administrado solicite su incorporación al proceso. Dicha condición debe ser reconocida especialmente en los procedimientos disciplinarios. Sobre este aspecto nos pronunciaremos más adelante.

III. OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE INICIAR PROCEDIMIENTO COMO CONSECUENCIA DE UNA DENUNCIA

En esta parte deseo iniciar formulando la siguiente pregunta: ¿La interposición de la denuncia genera para la Administración una obligación de iniciar el procedimiento? Para responderla es necesario previamente tomar conocimiento sobre las posiciones a favor y en contra, que existen sobre el tema para luego desarrollar nuestra posición personal.

Una primera posición está fundamentada en la defensa del ejercicio discrecional de la potestad sancionadora, en la que la Administración Pública puede, si así lo considera, poner en marcha el ius puniendi del Estado. Esta posición tiene como fundamento el principio de oportunidad, el cual es recogido, entre otros, por Manuel Gómez Tomillo e Iñigo Sanz Rubiales, quienes señalan que: “Abrir un procedimiento sancionador e imponer una sanción dentro de él y ejecutarla constituye una potestad discrecional de la Administración, no un deber jurídico”3.

Un segunda posición en la doctrina está orientada a reconocer el principio de oficialidad del cual rechaza la potestad discrecional de la Administración al momento de determinar el inicio o no del procedimiento sancionador, recogiendo como fundamento el principio de igualdad y seguridad jurídica. Sobre el particular, Lasagabaster refiere: “La Administración no puede legalmente sancionar con criterios discrecionales (…) de tal forma que el ilícito administrativo no puede dejar de ser sancionado por el libre albedrío de la Administración actuante”.

Sobre la base de lo expuesto, consideramos que la Administración cuando se trata de denuncias formuladas por los ciudadanos –quienes ponen en conocimiento hechos antijurídicos y ejercen sus derechos ciudadanos– no puede ejercer discrecionalmente4 su facultad de iniciar o no procedimiento sancionador sin fundamentación, porque de poco serviría que las normas prevean la posibilidad de que el ciudadano ejerza su derecho a formular denuncias, y la Administración decide con base en su discreción no tomar ninguna medida5.

IV. EL DENUNCIANTE EN EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO “LEY DEL SERVICIO CIVIL”

Con fecha 4 de julio de 2013 ha sido publicada en el diario oficial El Peruano la Ley N° 30057, “Ley del Servicio Civil” (en adelante, la Ley), cuya finalidad consiste en establecer las reglas necesarias para promover un servicio civil meritocrático, idóneo, orientado al ciudadano y la protección de los intereses generales, con el propósito que el Estado brinde servicio de calidad a través de un mejor servicio civil, así como promover el desarrollo de las personas que lo integran.

1. El inicio del procedimiento disciplinario

En la Ley, el inicio del procedimiento administrativo disciplinario se inicia de oficio o a pedido de una denuncia formulado por una persona natural6 que tome conocimiento de la comisión de una falta disciplinaria.

En este sentido, el artículo 93.1 de la Ley reconoce el principio de oficialidad en el sentido de que la Administración está en la obligación de pronunciarse sobre la procedencia o no del inicio del procedimiento administrativo, como consecuencia de la denuncia formulada por los administrados y notificar su decisión, la cual es un acto administrativo sujeto al control jurisdiccional, es decir, constituye un avance importante en la limitación de la discrecionalidad de la Administración; sin embargo, no se reconoce el derecho a la protección de la identidad, a ser informado de la iniciación del procedimiento y otros derechos, que a continuación desarrollaremos:

1.1. Derecho a la protección de la identidad

En la Ley se establece que cualquier persona que considere que un servidor civil ha incurrido en conductas que tengan las características de falta disciplinaria deberán informar de manera escrita o verbal a la Secretaría Técnica7; sin embargo, no se regula la protección que deben tener las personas naturales cuando denuncian hechos irregulares cometidos por el servidor civil. Considero que la Alta Dirección de las entidades públicas deberían adecuar las medidas para garantizar la reserva de la identidad de las personas que denuncian hechos ilegales e irregulares, conectando a tal efecto el régimen disciplinario con el de protección al denunciante regulado por la Ley N° 29542, Ley de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz en el ámbito penal8.

1.2. El derecho a ser informado del inicio del procedimiento y otros derechos

Como advertimos líneas arriba, la Ley solo reconoce el derecho de los denunciantes a conocer el rechazo o improcedencia del inicio del procedimiento administrativo disciplinario y no reconoce el derecho a ser informado del inicio del procedimiento. El antecedente inmediato del reconocimiento de este derecho, lo encontramos en el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora español, en cuyo artículo 11.2 in fine indica que cuando se haya presentado una denuncia, se deberá comunicar al denunciante la iniciación o no del procedimiento cuando aquella vaya acompañada de una solicitud de iniciación y, en correspondencia con ello, el artículo 13.2 dispone que el acuerdo de iniciación se notificará al denunciante. En ese sentido, es necesario ampliar la esfera jurídica del denunciante con la finalidad de que colabore en el desarrollo del proceso administrativo disciplinario, reconociéndole su derecho a ser informado del inicio del procedimiento.

Todo indica que el legisladora considerado otorgar un alcance restringido al denunciante en el procedimiento administrativo disciplinario. En este sentido, considero que el denunciante debería tener mayor protagonismo al reconocérsele el derecho de hacer alegaciones o proponer pruebas, pues el hecho de no comunicarle la resolución final convierte al denunciante en sujeto limitado en su derecho a la tutela judicial efectiva9.

V. EL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO

La ley implícitamente regula la categoría de interesado a los servidores civiles que cometen faltas disciplinarias que, según su gravedad, pueden ser sancionados con suspensión temporal o con destitución, previo proceso administrativo y que son ellos los legitimados originarios para participar activamente en el desenvolvimiento del procedimiento disciplinario, ejerciendo sus derechos y garantías procesales.

En ese sentido, es conveniente determinar si el denunciante-simple que, a través de su denuncia contra un servidor civil, logra que la Administración inicie un procedimiento administrativo disciplinario. ¿Puede considerársele denunciante cualificado que ostenta un derecho o interés legítimo? Sobre el particular existen dos posiciones.

La primera posición es desarrollada por la jurisprudencia española en sendas sentencias emitidas por el Tribunal Supremo Español (TSE), donde se establece que el denunciante no tiene un interés legítimo en los procedimientos disciplinarios: “(…) en el procedimiento disciplinario el denunciante pierde la única posibilidad que tiene de poder ser parte, y que consiste en la atribución de un interés legítimo. Y es que, puesto que la resolución de este tipo de procedimientos solo puede consistir en la sanción o no del inculpado, el Tribunal Supremo ha estimado que ninguna de esas dos posibilidades produce un beneficio o perjuicio cierto en la esfera jurídica del denunciante, y que, por consiguiente, no puede considerarse que ostente un interés legítimo (…)”10.

Una segunda posición es planteada por Nora María Martínez Yáñez11, quien sustenta la posibilidad de ampliación del estatus del denunciante mediante una nueva interpretación del concepto de interés legítimo desde el beneficio moral e interés difuso. “Si bien no es posible ser parte interesada en un procedimiento sancionador alegando un mero interés por la legalidad, hay dos aspectos dentro del concepto de interés legítimo que, a través de una interpretación más amplia y flexible, sí podrían propiciar la aceptación del interés por la legalidad como pauta válida de legitimación en el procedimiento sancionador: se trata del beneficio moral y de los intereses colectivos”.

Nosotros consideramos que la discusión sobre el reconocimiento del interés legítimo a favor de los denunciantes, está sujeta a reformas legislativas. Asimismo, consideramos que en el caso de los procedimientos disciplinarios iniciados, los denunciantes deberían convertirse en colaboradores del procedimiento administrativo, siempre y cuando lo soliciten formalmente, porque a través de su intervención en el proceso se permitirá mejorar la tutela de protección del adecuado funcionamiento y prestigio de la Administración Pública y dotar a las autoridades administrativas de elementos de juicios más completos.

CONCLUSIONES

El denunciante en la Ley del Procedimiento Administrativo General es una figura jurídica que ha sido recogida con determinados matices, conforme a los lineamientos legales de la Ley 30/1992 de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común español, en el que el denunciante no cuenta con la condición de interesado en los procedimientos sancionadores iniciados.

La Administración en aquellos supuestos en los que debe decidir sobre el inicio o no del procedimiento administrativo sancionador, como consecuencia de una denuncia formulada por un ciudadano, no puede ejercer una discrecionalidad mayor, entendiendo como tal la existencia de la facultad plena de decidir sobre determinada situación.

En el procedimiento administrativo disciplinario, la Administración decide iniciar el procedimiento como consecuencia de una denuncia formulada por un ciudadano, por lo que este debe ser considerado en el proceso administrativo como colaborador, teniendo la facultad de hacer alegaciones y proponer pruebas, ello implica un reconocimiento expreso en el reglamento de la Ley del Servicio Civil.

* Abogado. Egresado de la Maestría con mención en Derecho Procesal por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, postítulo en Derecho Procesal Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú y Becario TOP por la Universidad Nacional de Litoral de Argentina. Docente universitario.

1 Para VIGNOLO CUEVA, Orlando: el artículo 105 de la LPAG define a la denuncia: (…) como una comunicación voluntaria escrita realizada por un administrado para mostrar actuaciones administrativas y privadas “contrarias al ordenamiento”, presentada siguiendo unos requisitos formales flexibles pero preceptivos, que crean en el desarrollo de su tramitación ciertos deberes (de distinta naturaleza) en la Administración y un par de derecho condicionados en favor del denunciante. (…) En: Revista de Estudiantes de la Universidad de Piura. “Ia Ius Esto”, N° 6, Año 3, p 159.

2 Para MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9ª edición, Gaceta Jurídica, Lima. “(…) De lo expuesto se comprende con facilidad que al no poseer el denunciante un derecho ni interés legítimos en la imposición del castigo que le permita obtener una satisfacción jurídicamente relevante, carece de la base jurídica indispensable para ser parte en el procedimiento, y como tal, interponer válidamente algún recurso administrativo (…)”.

3 GÓMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Iñigo. Derecho Administrativo Sancionador. Parte General. Thomson Reuter, Navarra, 2010, p. 729.

4 En el presente caso, se configura una discrecionalidad mayor, sobre el Tribunal Constitucional en la STC Exp. Nº 0090-2004-AA/TC, f. j. 8 ha señalado lo siguiente: “(…) La discrecionalidad mayor es aquella en donde el margen de arbitrio para decidir no se encuentra acotado o restringido por concepto jurídico alguno. Por ende, el ente administrativo dotado de competencias no regladas se encuentra en la libertad de optar plenariamente (…)”.

5 Al respecto, IGARTUA SALAVERRÍA, Juan. “Principio de legalidad, conceptos indeterminados y discrecionalidad administrativa”. En: Revista española de Derecho Administrativo. Revista Nº 092, Civitas Ediciones, Madrid, octubre - diciembre, 1996, citando a Eduardo García de Enterría, precisa que: “La Administración está obligada a justificar las razones que imponen la decisión en el sentido del interés público de una manera concreta y específica y no con una mera afirmación o invocación abstracta”.

6 Considero que también debería legitimares a las personas jurídicas para ejercer su derecho a formular su denuncia conforme a señalado REBOLLO PUIG, Manuel “(…) Los tribunales, pese a que su doctrina general de que solo está legitimados quien obtiene un beneficio directo con la sanción conduciría a otra conclusión, se muestran más flexibles cuando se trata de asociaciones que actúan en defensa de intereses colectivos (….) Pero lo cierto es que los tribunales se muestran más dispuestos a encontrar este interés legítimo colectivo en la imposición de sanciones que el interés legítimo individual (…)”. Derecho Administrativo Sancionador. Lex Nova, Valladolid, 2010, p. 507.

7 La Secretaría Técnica en la Ley del Servicio Civil está a cargo del secretario técnico, que debe ser de preferencia abogado, quien realizará labores correspondientes al órgano de instrucción, es decir, se encargará de impulsar la fase de instrucción, elaborando la propuesta de resolución sobre las actuaciones administrativas más importantes.

8 Cabe señalar, que el 22 de junio de 2010 ha sido publicada en el diario oficial El Peruano la Ley N° 29542, Ley de Protección al Denunciante en el Ámbito Administrativo y de Colaboración Eficaz en el Ámbito Penal, la misma cuya finalidad es proteger y otorgar beneficios a los funcionarios, servidores públicos o cualquier ciudadano que formule denuncia sobre hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en las entidades públicas, por lo que en el reglamento de la Ley deberá remitirse a los mecanismos de protección al denunciante en el ámbito administrativo, regulados por la referida norma.

9 Si bien es cierto el derecho a la tutela judicial efectiva es atribuible al denunciante interesado, dado el importante papel desempeñado por el denunciante, sería conveniente que este derecho se extendiese también al denunciante-simple, otorgándole la posibilidad de contradecir las resoluciones que ponen fin a los procedimientos administrativos, para tal efecto debería reconocérsele interés legítimo, el cual implica una reforma legislativa.

10 Esta doctrina está recogida en sendas sentencias emitidas por el Tribunal Supremo español, tales como: SSTS de 23 de febrero de 2000 (Ar. 2000/2652), de 17 de marzo de 2000 (Ar. 2000/3274), de 8 de febrero de 2000 (Ar. 2000/1591 y 2000/1593), de 16 de julio de 1999 (Ar. 1999/6958), de 13 de julio de 1999 (Ar. 1999/6886), de 2 de julio de 1999 (Ar. 1999/6829), de 2 de junio de 1999 (Ar. 1999/5752), de 5 de noviembre de 1999 (Ar. 2000/627), de 10 de diciembre de 1999 (Ar. 2000/605), de 16 de octubre de 1998 (Ar. 1998/8144), de 9 de octubre de 1998 (Ar. 1998/8139), de 10 de julio de 1998 (Ar. 1998/7835) , de 4 de setiembre de 1998 (Ar. 1998/7046), entre otras.

11 En su trabajo intitulado: Problemas jurídico-prácticos de la figura del denunciante en el procedimiento administrativo sancionador, que tiene su origen en una investigación realizada para la institución del Valedor do Pobo.