El régimen disciplinario único en la Ley del Servicio Civil
Víctor LIZÁRRAGA GUERRA*
TEMA RELEVANTE
El autor precisa las características del régimen disciplinario único establecido en la Ley del Servicio Civil. Sobre el particular, refiere que este constituye un avance en el desarrollo del Derecho Disciplinario en el Perú como especialidad autónoma. Asimismo, señala que una falencia de la norma es que no se haya reconocido expresamente la categoría de la autonomía de responsabilidades y las relaciones de sujeción especial que permitirían a la Administración actuar de manera adecuada frente a irregularidades en las que incurran los servidores públicos.
MARCO NORMATIVO
• Ley del Servicio Civil, Ley N° 30057(04/07/2013): pássim.
• Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (11/04/2001): art. 243.
INTRODUCCIÓN
Con fecha 4 de julio de 2013 ha sido publicado en el diario oficial El Peruano la Ley N° 30057 “Ley del Servicio Civil” –en adelante la Ley–, la cual tiene por finalidad establecer las reglas necesarias para promover un servicio civil meritocrático, idóneo, orientado al ciudadano y a la protección de los intereses generales, con el propósito de que el Estado brinde servicio de calidad a través de un mejor servicio civil, así como, promover el desarrollo de las personas que lo integran.
Uno de los principios rectores de la Ley del Servicio Civil es la probidad y ética pública, a través del cual los servidores deberán actuar conforme a los principios y valores éticos establecidos en la Constitución y las leyes que requiera la función pública; en ese sentido, el presente artículo está orientado a realizar un análisis crítico y reflexivo sobre el nuevo régimen disciplinario único, que regirá en la administración pública a partir de la entrada en vigencia del reglamento de la Ley.
I. ASPECTOS SUSTANTIVOS DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO
1. Régimen disciplinario único
A partir de la entrada en vigencia del Reglamento de la Ley del Servicio Civil, la Administración Pública deberá sujetarse a la aplicación del régimen sancionador y proceso administrativo disciplinario, el cual señala en la Décima Disposición Complementaria Transitoria lo siguiente: “A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, los procesos administrativos disciplinarios en las entidades públicas se tramitan de conformidad con lo estipulado en la presente Ley y sus normas reglamentarias. El Código de Ética de la Función Pública, se aplica en los supuestos no previstos en la presente norma”, el cual podría decirse que es el inicio de la unificación progresiva del régimen disciplinario de la Administración Pública, el que contribuirá al desarrollo teórico del Derecho Disciplinario en el Perú1.
Asimismo, en las Primeras Disposiciones Complementarias Finales de la Ley se establece que el régimen disciplinario y proceso administrativo sancionador establecido en Título V de la Ley, se rige supletoriamente para los trabajadores servidores, obreros, entidades y carreras no comprendidas en la presente Ley.
2. Garantía del derecho a la defensa y debido proceso de los servidores
La Décima Disposición Complementaria Transitoria de la Ley, establece que queda prohibida la aplicación simultánea del régimen disciplinario establecido en la presente Ley y la Ley del Código de Ética de la Función Pública o su Reglamento, para una misma conducta infractora, en el mismo procedimiento administrativo disciplinario. Con relación a dicha prohibición, consideramos importante la precisión efectuada por el legislador, el cual tiene como propósito garantizar el derecho a la defensa de los servidores dentro del procedimiento administrativo disciplinario, disposición legal que es conforme a las resoluciones emitidas por el Tribunal del Servicio Civil.
Así por ejemplo, la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil ha emitido la Resolución N° 7687 -2011- SERVIR/TSC-Primera Sala, la cual ha establecido que la vulneración al derecho a la defensa del administrado y al debido procedimiento administrativo se produce en aquellos supuestos cuando la entidad sanciona a los funcionarios, motivando por un lado; con los alcances de la Ley Nº 27815 - Ley del Código de Ética de la Función Pública y por otro lado, con el régimen laboral correspondiente al funcionario.
En consecuencia, el inicio del procedimiento disciplinario, a partir de la vigencia de la Ley solo debe tener como base legal, en la resolución de inicio de procedimiento sancionador las disposiciones que regulan las infracciones correspondientes a la Ley del Servicio Civil o en su defecto la Ley del Código de Ética de la Función Pública o su Reglamento, no puede haber concurrencia de imputación por infracciones de ambas normas sobre un mismo hecho.
3. Proscripción de la autonomía de responsabilidades
En la Ley del Servicio Civil, no existe un reconocimiento de la categoría “Autonomía de Responsabilidades”, como sí se regula en el artículo 243 de la Ley de Procedimientos Administrativos Generales (LPAG), el cual señala que las consecuencias civiles, administrativas o penales de la responsabilidad de las autoridades son independientes y se exigen de acuerdo a lo previsto en su respectiva legislación. Asimismo, el artículo 49 de la Ley N° 27758 modificado por la Ley N° 29622 establece que: “(…) La responsabilidad administrativa funcional es independiente de las responsabilidades penales o civiles que pudiera establecerse por los mismos hechos, en tanto los bienes jurídicos o intereses protegidos son diferentes (…)”, esta fórmula legal jurídica es identificada en diferentes normas del ordenamiento jurídico administrativo; sin embargo, en la Ley no se hace referencia a la categoría “autonomía de responsabilidades”, a pesar del reconocimiento legal y jurisprudencial2. Esta omisión abre la posibilidad en la aplicación del principio del non bis in ídem, especialmente en aquellos casos en que exista concurrencia de sanciones.
Cabe mencionar, que nuestro ordenamiento jurídico administrativo se ha caracterizado por legitimar la aplicación de dos o más sanciones por un mismo hecho, pero no quiere decir que se establezca la imposibilidad que el operador analice si se vulnera con ello el derecho a no ser sancionado ni procesado dos veces por una misma causa, es decir, desvincularse del principio de ne bis in idem, debiendo diferenciarse los intereses o bienes protegidos entre el ilícito penal y las infracciones administrativas, preocupa en ese sentido, que en la ley no se haya reconocido expresamente la categoría de la independencia de responsabilidades.
II. ASPECTOS PROCESALES Y ORGÁNICOS DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO
1. El procedimiento administrativo disciplinario
1.1. El inicio del procedimiento disciplinario
En la Ley de Procedimiento Administrativo General (LPAG), el inicio del procedimiento administrativo como resultado de la identificación de infracciones se inicia siempre de oficio por parte del instructor o en su defecto por orden superior, así como, por petición motivada de otros órganos o entidades de la Administración Pública, en las cuales no se presenta una relación de jerarquía, por lo que el instructor tiene la potestad de aceptar o rechazar el inicio del procedimiento sancionador.
En la Ley del Servicio Civil, el inicio del procedimiento administrativo disciplinario se inicia de oficio o a pedido de una denuncia formuladora por personas naturales que tomen conocimiento de la comisión de una falta disciplinaria3, la resolución de inicio y pliego de cargo, debe ser comunicado al servidor por escrito, otorgándole el plazo de cinco días hábiles para formular sus descargos, garantizando su derecho a la defensa.
1.2. La imposición de la sanción
En la ley no está definido cuáles son las fases o instancias del procedimiento administrativo disciplinario, y solo establece que la instrucción y sanción estarán concentrados en la autoridad del procedimiento administrativo disciplinario de primera instancia, que previa a la imposición de sanción deberá realizar las investigaciones, so- licitar los informes necesarios y valorará las pruebas.
La resolución de sanción, es la actuación administrativa más importante, la cual debe garantizar los derechos fundamentales y principios constitucionales del servidor civil; es decir, la resolución de sanción debe estar fundamentada con base en el ordenamiento jurídico administrativo y señalar expresamente la comisión de falta disciplinaria.
1.3. Desamparo al denunciante en el ámbito disciplinario
En la Ley se establece que cualquier persona que considere que un servidor civil ha incurrido en conductas que tengan las características de falta disciplinaria deberán informar de manera escrita o verbal a la secretaria técnica; sin embargo, no se regula la protección que deben tener las personas naturales cuando denuncian hechos irregulares cometidos por el servidor civil, como sí se establecía en el proyecto de ley donde se disponía que la alta dirección de las entidades públicas adecuarían las medidas para garantizar la reserva de la identidad de las personas que denuncian hechos ilegales e irregulares.
Cabe señalar, que el 22 de junio de 2010 ha sido publicado en el diario oficial El Peruano la Ley N° 29542, Ley de Protección al Denunciante en el Ámbito Administrativo y de Colaboración Eficaz en el Ámbito Penal (en adelante LPACE), la misma cuya finalidad es proteger y otorgar beneficios a los funcionarios, servidores públicos o cualquier ciudadano que formule denuncia sobre hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en las entidades públicas, por lo que en el reglamento de la Ley deberá remitirse a los mecanismos de protección al denunciante en el ámbito administrativo, regulados por la referida norma.
2. Sobre las clases de sanciones
Las faltas son acciones u omisiones de carácter doloso o culposo, que contravienen los servidores públicos por el incumplimiento de las normas y principios rectores del Servicio Civil, las sanciones por faltas disciplinarias pueden ser: a) amonestación verbal o escrita y; b) Suspensión sin goce de remuneraciones desde un día hasta por doce (12) meses; c) Destitución.
Las sanciones se aplican teniendo en consideración criterios objetivos, tales como: gravedad de la infracción, perjuicio ocasionado, el beneficio ilícitamente obtenido, el grado de jerarquía y especialidad del servidor civil, las circunstancias en que se comete la infracción, la concurrencia de varias faltas, la reincidencia en la comisión de la falta y la continuidad en la comisión de la falta. Las sanciones impuestas serán anotadas en el Registro Nacional de Sanciones, Destitución y Despido. La inscripción es permanente y debe indicar el plazo de la sanción. El servidor destituido será inhabilitado automáticamente para el ejercicio de la función pública, encontrándose impedido de reingresar a prestar servicios a favor del Estado por un plazo de cinco años, contados a partir que la resolución administrativa que causa estado.
3. Medidas cautelares o preventivas
Las medidas preventivas o cautelares en la Ley del Servicio Civil, comprende la separación provisional del cargo y ponerlo a disposición de la oficina de personal4. En la Ley no se define quién es la autoridad del proceso administrativo disciplinario encargado de solicitar y resolver la medida cautelar, condición que deberá ser precisada en el reglamento, a fin de ser aplicado adecuadamente.
La medida cautelar se ejercita durante el tiempo que dura el procedimiento disciplinario y resguarda el correcto ejercicio de la función pública5, no constituye sanción administrativa y no impide continuar con el procedimiento sancionador, ni produce indefensión, por lo que el administrado tiene el derecho de solicitar el levantamiento o la modificación de la medida a iniciativa de parte ante la autoridad del proceso administrativo disciplinario, quien también podrá de oficio levantar la referida medida.
Finalmente el Tribunal Constitucional español en la Sentencia 104/1995, de fecha 3 de julio de 1995, se ha señalado con relación a la admisión y clasificación de los distintos supuestos de medidas provisionales lo siguiente: “(…) Se ha indicado ya su naturaleza cautelar, que conlleva a la vez un talente instrumental, por no tener la suspensión de funciones un fin en sí misma –no es una sanción– y servir en cambio a una finalidad que la trasciende. (…) Averiguar cuál sea esta, nos lleva a la clasificación de las medidas cautelares en internas, adoptada en un procedimiento para asegurar la efectividad de la resolución final definitiva, y las externas, que pretenden algo distinto de lo dicho (…)”, criterio que ha sido recogido por nuestro Tribunal Constitucional en la sentencia vinculante recaída en la STC Exp. N° 3075-2006-PA, f. j. 5.
4. Las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario
Las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario regulados en el artículo 92 de la Ley, son: a) El jefe inmediato del presunto infractor y; b) El Jefe de recursos humanos o quien haga sus veces; c) El titular de la entidad y; d) El Tribunal del Servicio Civil.
Las autoridades del procedimiento contarán con el apoyo de un Secretario Técnico, que debe ser de preferencia abogado6, quien realizará labores correspondientes al órgano de instrucción; es decir, se encargará de impulsar la fase de instrucción, elaborando la propuesta de resolución sobre las actuaciones administrativas más importantes, el cual debe garantizar los derechos fundamentales y principio-constitucionales de los administrados; es decir, la propuesta de resolución debe estar fundamentada con base en el ordenamiento jurídico administrativo, y señalar expresamente la existencia o inexistencia de la comisión u omisión de infracción por responsabilidad disciplinaria, proponiendo la imposición de sanción, ejecutando la actividad probatoria, tipificando las infracciones disciplinarias; sin embargo, la Ley menoscaba la actuación de los secretarios técnicos al establecer que no tienen capacidad de decisión y sus informes no son vinculantes, el cual podría poner en peligro la independencia de la etapa de instrucción.
4.1. El Tribunal de Servicio Civil (TSC)
En relación con el Tribunal del Servicio Civil (TSC) debemos señalar que forma parte del Servir, el cual tiene por finalidad garantizar la adecuada aplicación del marco legal y la protección de los derechos de los trabajadores. El TSC conocerá en última instancia administrativa la impugnación de los actos sancionatorios impuestos por las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario, saludamos que en la Ley, se haya dejado sin efecto la propuesta inicial (Proyecto de Ley del Servicio Civil) de limitar la actuación del TSC en resolver solo las controversias de aquellos casos cuando las sanciones alcancen la suspensión de un año o destitución a los trabajadores que cometan faltas graves.
CONCLUSIONES
El régimen disciplinario y procedimiento sancionador regulado en el Título V de la Ley, desarrolla los lineamientos sustantivos y procesales y unifica el régimen disciplinario en la Administración Pública, el cual consideramos es un valioso avance en el desarrollo del Derecho Disciplinario en el Perú como disciplina autónoma7; sin embargo existen vacíos y contradicciones, los cuales deberán ser superados y aclarados en el reglamento de la Ley.
Es lamentable que no se haya reconocido expresamente la categoría de la autonomía de responsabilidades y las relaciones de sujeción especial, las cuales otorgarían mayor reacción y herramientas a la administración, frente al incumplimiento normativo y las irregularidades incurridas por el servidor público en el ejercicio de sus funciones.
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* Abogado. Egresado de la Maestría con Mención en Derecho Procesal por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Postítulo en Derecho Procesal Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú, Becario TOP por la Universidad Nacional de Litoral de Argentina, y Docente de la Universidad Continental.
1 “(…) El problema en el Perú es que no funciona el Estado y tampoco funciona la responsabilidad administrativa. Frente a esta situación no favorable para nadie, con el ánimo de hacer más eficiente este sistema se han hecho cambios normativos que lejos de mejorar las cosas, han creado las condiciones para que la inoperancia de este sistema permanezca y quizá se agudice. Uno de los errores cometidos es creando múltiples sistemas de responsabilidad, cuando solo debería haber uno solo, porque uno solo es el Estado y uno solo es el servicio civil (…)”. ROJAS MONTES, Verónica. Aportes para un Estado eficiente ponencias del V Congreso Nacional de Derecho Administrativo. Palestra, mayo, 2012.
2 El Tribunal Constitucional peruano en relación a la “autonomía de responsabilidades” se ha pronunciado en la STC Exp. N° 2050-2002-HC, fundamento 19: “(…) el proceso administrativo y el proceso penal están orientados a determinar distintos tipos de responsabilidades (…)”. Asimismo, en la sentencia del Expediente N° 3363-2005-AA/TC del 28 de junio de 2005, fundamento 3 señala lo siguiente: “Que las responsabilidades penal y administrativas en que puede incurrir un servidor o funcionario son independientes; razón por la cual, la existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administración para procesar y sancionar administrativamente, por los mismos hechos, al servidor o funcionario que ha incurrido en falta disciplinaria”, en la STC del 20 de abril de 2005, Exp. Nº 1204-2005-AA/TC, no se aprecia violación, “(…) del principio ne bis in idem; más aún cuando, de conformidad con el artículo 25 del Decreto Legislativo N° 276, los servidores públicos tienen, además de la responsabilidad administrativa, la civil y penal, por el cumplimiento de las normas legales y administrativas en el ejercicio del servicio público (…)”.
3 Artículo 93.1 de la Ley del Servicio Civil: “(…) Cuando la comunicación de la presunta falta es a través de una denuncia, el rechazo a iniciar un proceso administrativo disciplinario debe ser motivado y notificado al que puso en conocimiento la presunta falta, si estuviese individualizado (…)”.
4 “(…) Las medidas provisionales tiene, pues, naturaleza cautelar, de ahí su carácter instrumental. Estas medidas no constituyen un fin en sí misma, sino que se encuentran al servicio de fines que la transcienden (…)”. B.MARINA JALVO. Régimen disciplinario… Ob. cit., p. 288.
5 En definitiva, señala M. REBOLLO PUIG, “Forzoso es reconocer que vaga en las medidas provisional un fin que no encaja exactamente con el de asegurar la resolución que pudiera recaer, un motivo que no es el periculum in mora en su forma normal matizaciones que las aproximan a esas otras medidas cautelares.
En el fondo aparece este dato elemental: durante la tramitación del procedimiento se puede perjudicar la eficacia de la resolución que pudiera recaer; pero también, incluso sin lo anterior, se puede perjudicar –o continuar perjudicando– el interés público, un interés que no admite demoras para mantenerlo o restaurarlo. Este interés público se preservará definitivamente con la resolución final, pero durante la tramitación del procedimiento puede verse lesionado (…)”. Ob. cit., p. 690.
6 El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción 2012-2016, en el objetivo tercero se establece como parte de una acción “(…) Asegurar recursos humanos suficientes en las Entidades públicas para elfuncionamiento de Comisiones de Procesos Administrativos Disciplinarios (…)”.
7 “El Derecho Disciplinario en la Administración Pública no se encuentra unificado, por lo que es necesario pensar en la aprobación de un Código Disciplinario, el cual debe regular las líneas maestras del Derecho Disciplinario en el Perú, como una disciplina autónoma del Derecho Penal y del Derecho Administrativo, donde se reconozcan y apliquen los principios y garantías que comprende el debido proceso”. LIZÁRRAGA GUERRA, Víctor. El derecho disciplinario en la Administración Pública. Grijley, Lima, 2013, p. 19.