Un análisis de proporcionalidad de la Ley chatarra sobre alimentación saludable
Ómar SÚMAR ALBÚJAR*
TEMA RELEVANTE
El autor considera, sobre la base de un análisis de proporcionalidad, que la Ley de la Alimentación Saludable es una norma completamente irracional, en la medida que ha sido dictada sin tener alguna evidencia sobre si es necesario dictarla; o si existe una mejor alternativa; o si consigue más beneficios que costos a la sociedad. Asimismo, expone su preocupación porque la irracionalidad de esta norma generará efectos negativos para todos, al reducir la cantidad de información y competencia en el mercado, entre otros aspectos.
MARCO NORMATIVO
• Ley de promoción de la alimentación saludable para niños, niñas y adolescentes, Ley N° 30021 (17/05/2013).
INTRODUCCIÓN
Conozco personas que no comen un animal sin antes saber si lo trataron bien antes de sacrificarlo, para ser cocinado. También conozco personas que no toman agua que tenga elementos minerales. Estos podrían ser calificados como refinamientos de la dieta que están lejos de ser las necesidades básicas de las personas. Para la gran mayoría de personas en el mundo, sus preocupaciones en relación con la comida son mucho más primarias: ¿tengo suficiente comida para sobrevivir?
En ese escenario, el Gobierno publicó una norma para desincentivar el consumo de comidas “procesadas” y para eliminar el consumo de “grasas trans”. Sin duda, estas normas no son tan “sofisticadas” como preocuparse de si trataron bien al pollo antes de matarlo; pero comparten algo de su frivolidad, en un contexto donde las personas buscan qué comer mañana. Digo esto porque, en el Perú, la obesidad no es precisamente un problema relacionado a la pobreza, ni al consumo de la comida procesada que será afectada por esta norma.
I. ¿CUÁL ES LA JUSTIFICACIÓN DE ESTA NORMA?
Algunos dicen que reducir problemas de salud que generan sobrecostos a la sociedad. En realidad, no existe alguna evidencia de que esto sea así. De hecho, es algo que se ha sostenido durante años en relación con el caso del tabaco. “Los fumadores generan gastos al sistema de salud público”. Kip Viscusi puso esto a prueba1, demostrando que –contrariamente a la creencia popular– los fumadores, en EE.UU., representaban un ahorro para el erario público. Esto es así porque los fumadores tienden a morir más rápido que los no-fumadores, de enfermedades asociadas al tabaco. Esto hace que ellos no sufran enfermedades asociadas a la vejez. Además, al morir más rápido, reciben menos pensiones del Estado. Todo esto sin considerar el hecho de que también pagan más tributos, como el impuesto selectivo al consumo aplicable al tabaco. De esta manera, similarmente a como ocurre en el caso del tabaco, es peligroso asumir que las personas con sobrepeso generan un gasto para el Estado que es asumido por todos.
Otros mencionan que el sobrepeso trae costos a las empresas o a las personas, ya que se vuelven menos productivas. Esto es parcialmente cierto. Es cierto que las personas obesas pueden ser menos productivas, pero no es verdad que ese sea un “costo social”. Esto porque dicho costo puede ser internalizado por las empresas o los obesos. Es decir, la pérdida social es asumida por ellos y reflejada en el precio del trabajo de las personas con sobrepeso.
Otra justificación –que parecen no querer admitir los proponentes de la norma– es la moral. Puede ser que creamos, como sociedad, que una persona “en forma” es intrínsecamente más valiosa que una con sobrepeso. Si esto fuese a así, tendría sentido que intentemos, como sociedad, moldear a las personas para que sean “mejores”. Esta idea puede sonar descabellada, pero no tanto si se repara en que, por ejemplo, para los católicos, la gula es un pecado mortal. Ahora, desde un punto de vista liberal, la moral, solo en contados casos –los más extremos–, podría justificar la intervención estatal. Este, claramente, no sería uno de dichos casos.
Se dice que los consumidores no son suficientemente racionales para saber que la comida chatarra les causa daño. Asumamos que esto es cierto. Existe evidencia de que las personas toman decisiones de consumo inconscientes y que la publicidad explota esto para persuadirnos de adquirir un bien. Si esto es así, es cierto para todos los productos, no solo para la comida chatarra. Si el fundamento para restringir la publicidad de la comida chatarra es que somos irracionales, entonces deberíamos prohibir (o restringir) toda la publicidad. Pero resulta que –por más que nos quieren hacer pensar lo contrario– la publicidad es un bien, que nos permite adquirir mejores productos a mejores precios, al intensificar la competencia entre empresas. Si se prohibiera la publicidad, menos personas intentarían “jugar con nuestras mentes”, pero también compraríamos peores productos a precios más altos. La pregunta es, ¿qué preferimos?
Ligado a lo anterior, también se ha argumentado que las personas no tienen suficiente información acerca de lo dañina que es la comida chatarra. Esto es una especulación. Nadie se ha tomado el trabajo de verificarlo. A mí me suena a cuento. Si le pones a una persona una ensalada y una hamburguesa, todos saben –o creen– que la ensalada es más sana.
También se podría argumentar que el Estado debe intervenir pues los pobres son los que peor se alimentan. De esta manera, existiría una razón redistributiva detrás. Esto es cierto en cualquier país. Siempre son los pobres los que peor se alimentan. Pero, no en todos los países “alimentarse mal” significa lo mismo. Mientras que en EE.UU. significa comer en McDonalds, en Perú significa no comer. Si bien es cierto –teóricamente– se puede ser obeso y desnutrido al mismo tiempo, “nuestros pobres” no son obesos. Y si algunos tienen sobrepeso, este no se explica en la ingesta de comida chatarra –por lo menos no la que se verá afectada por estas prohibiciones de publicidad–. Dado lo anterior, se entendería que esta norma puede tener una justificación basada en la justicia social en otros países: hagamos que nuestros pobres coman mejor; pero no puede tener dicha justificación en Perú, por el simple hecho de que nuestra población de escasos recursos –o por debajo de la línea de la pobreza– no come en McDonalds. En San Francisco, cuando McDonalds quitó su menú de un dólar, adivinen quién protestó. La Asociación de Vagabundos de San Francisco2. No es broma. Si uno va a un McDonalds en San Francisco, se encuentra con vagabundos. ¿Cuándo fue la última vez que se encontró a un pobre comiendo en Pizza Hut o en McDonalds?
Otra cosa que se podría decir –y que constituiría la única justificación económica propiamente de una norma como esta– es que el consumo de comida chatarra en el Perú es mayor al óptimo. ¿Cuál es el óptimo de consumo de comida chatarra? Algunos creen que “cero”, pero cometen un grave error. “Cero” rara vez –si acaso alguna vez– es el número que queremos de un supuesto mal social. Piense en los accidentes de tránsito. ¿Cuántos accidentes de tránsito queremos? ¿Cero? Piense de nuevo: Cero accidentes de tránsito significan también cero autos. ¿Queremos cero autos? Por el mismo motivo, no queremos cero comida chatarra. El problema es que saber que el número óptimo no es cero, no responde la pregunta de cuál es –entonces– dicho número. ¿Queremos un poco menos de comida chatarra? ¿Un poco más quizá? No sabemos. Por eso, cualquiera que asuma, sin más, que el consumo óptimo de comida chatarra es un número específico, debe tener algún tipo de poder sobrenatural. Desde el punto de vista de la regulación económica, se asume que el mercado debería llevar al nivel óptimo de consumo, en ausencia de fallas.
Podemos decir, entonces, que dudamos acerca de que exista una buena justificación para crear una norma como la Ley de Alimentación Saludable.
II. ¿PUEDE LA LEY DE ALIMENTACIÓN SALUDABLE LOGRAR SUS PROPÓSITOS?
Asumamos que el objetivo de esta Ley es reducir la cantidad de personas –especialmente niños y adolescentes– obesos en la sociedad. No existe prueba alguna acerca de esto. Primero, no sabemos la causa del sobrepeso o la obesidad de las personas en nuestra sociedad. No sabemos, tampoco, cuál es el impacto de la publicidad en el consumo de comida poco saludable incluida en el ámbito de aplicación de la Ley. El proyecto de ley –que finalmente fue aprobado– no hacía otra cosa que mostrarnos una serie de cifras absolutas como el porcentaje de niños con sobrepeso y la cantidad de dólares invertidos en publicidad de comida poco saludable en el Perú.
Existe alguna evidencia3 de un efecto moderado de la publicidad, que podría reducir en 1% aproximadamente la cantidad de personas con sobrepeso. Pero esto es en EE.UU., donde existe mucha más comida chatarra y publicidad. Por lo tanto, podríamos esperar que en el Perú el efecto sea aún menor.
III. ¿EXISTEN ALTERNATIVAS MENOS GRAVOSAS?
La publicidad tiene efectos en la competencia, en el precio y la calidad de los bienes4. Un mercado con publicidad, es un mercado donde existe la competencia entre empresas y –por lo tanto– los precios tenderán a ser menos altos y dispersos5. La publicidad hace todo esto porque –aunque la intención de las empresas es persuadir a los consumidores– informa acerca de características centrales de los productos. Por ejemplo, informa que existen. También informa que ese producto es lo suficientemente bueno como para justificar determinada inversión en publicidad. Podrá parecer poco, pero es bastante.
Muchas veces los críticos de la publicidad dicen que esta da muy poca información. Pero esto es erróneo. La publicidad es un bien accesorio a los productos que vende y –por lo tanto– es demandada al mismo tiempo que dichos productos, viéndose reflejada dicha demanda en el precio del bien vendido. En un mercado con pocas fallas, el nivel de publicidad debería tender a ser el óptimo. Es decir, la sociedad demanda exactamente la cantidad de información que quiere. A veces los políticos tienen otras ideas y ahí es donde aparecen letritas chiquitas corriendo al final de los comerciales o voces hablando a 1000 km/h.
Dados estos grandes y tangibles beneficios de la publicidad, se convierte en relevante la pregunta de si existe una alternativa para lograr el mismo propósito de reducir la cantidad de niños obesos, sin restringirla. Los impuestos selectivos al consumo de determinados bienes tienen el mismo efecto sobre el precio que las restricciones a la publicidad. Sin embargo, los impuestos generan menos distorsiones en la competencia.
Por tanto, esta norma tampoco cumple con el requisito de ser la alternativa menos gravosa para lograr su propósito.
IV. ¿TIENE ESTA NORMA MENOS COSTOS QUE BENEFICIOS?
La norma reduce la cantidad de información en la sociedad, reduce la competencia, disminuye la calidad y aumenta los precios de los productos. Todo esto, como ya se dijo, podría llevar a una reducción en la ingesta de comida poco saludable. Esto, a su vez, puede reducir los gastos en salud de dichas personas.
Hasta ahí, parece que los costos y beneficios solo se compensan. Todos preferimos combinaciones diferentes de salud/placer; así como tenemos preferencias distintas respecto a la cantidad de horas que queremos trabajar, versus la cantidad de horas que queremos dormir. No necesariamente obligarte o incentivarte a trabajar más te pondrá en una mejor situación, desde que tu combinación ideal de sueño/trabajo es distinta.
¿Por qué esta norma asume que una combinación distinta de salud/placer hará más feliz –o “mejor” en cualquier otro sentido– a la sociedad? No se sabe.
CONCLUSIONES
Muchas veces desconfiamos de la capacidad de las personas para tomar sus propias decisiones basados en supuestos problemas de racionalidad. Esto, sin embargo, contrasta con nuestra confianza por otras personas –estas con cargos públicos– que nos prueban día a día su irracionalidad.
Esta norma ha sido dictada sin tener alguna evidencia sobre si es necesario dictarla; o sus efectos; o si existe una mejor alternativa; o si consigue más beneficios que costos a la sociedad. Desde mi punto de vista, esto la convierte en una norma completamente irracional.
El problema es que es una irracionalidad con efectos para todos. Cuando una persona decide comer de más; solo se “afecta” –si acaso– a ella misma. Cuando un congresista decide hacer una norma irracional, afecta a todo el país.
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* Abogado, summa cum laude, por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Máster en Derecho por University of California, Berkeley (LL.M.). Profesor e investigador de la Universidad del Pacífico.
1 VISCUSI, Kip. Smoke-FilledRooms: A PostmortemontheTobaccoDeal. Free Press, New York, 1998.
2 Ver noticia aquí: <http://www.sfgate.com/restaurants/article/Hassle-in-Haight-over-McDonald-s-menu-change-3175719.php>.
3 CHOU, Shin-Yi; Inas RASHAD y Michael GROSSMAN. “Fast-food restaurant advertisingontelevision and itsinfluenceonchildhoodobesity”. En: WorkingPaper 11879. 2005. Disponible online en: <http://www.nber.org/papers/w11879>.
4 STIGLER, George. “The Economic of Information”. En: Journal of Political Economy 3. Volumen 69, junio de 1961, pp. 213-225.
5 TELSER Lester. “Advertising and Competition”. En: Journal of Political Economy 52. 1964.