¿Quiénes son los pueblos indígenas en el Perú?
Juan Carlos RUIZ MOLLEDA*
No se trata solo de una pregunta académica, de ella depende la aplicación del Convenio 169 de la OIT y la aplicación, por ejemplo, de la consulta previa, a cerca de 5,000 concesiones mineras que por año se expiden en nuestro país, y a los 50 lotes petroleros que existen también en el país. El artículo 1 del Convenio 169 de la OIT es muy claro al precisar quiénes son los pueblos indígenas. Según el inciso 1 letra b de dicho Convenio, este se aplica a los pueblos “considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”. Asimismo, agrega en el inciso 2 del artículo 1 que: “La conciencia de su identidad o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio”. Es decir, según el Convenio 169 de la OIT será pueblo indígena aquella colectividad que: 1) descienda de un pueblo originario, 2) que conserve “total o parcialmente” sus costumbres y demás instituciones, y 3) que tengan conciencia de su propia identidad cultural, es decir, que es un pueblo distinto de los demás. Estos son los únicos criterios.
Los nuevos requisitos exigidos por el artículo 7 de la Ley de consulta
Sin embargo, de manera muy sospechosa ha intentado incorporar nuevos requisitos, los cuales independientemente de la intención de sus autores, podrían excluir a muchos pueblos indígenas de la aplicación del Convenio 169 de la OIT. Nos referimos al artículo 7 de la Ley de consulta (Ley N° 29785), cuando de manera sutil intenta introducir nuevos requisitos a los establecidos en el Convenio 169 de la OIT, para que un colectivo sea considerado pueblo indígena. La mejor prueba del exceso del Congreso, es que el propio artículo 3.K del Reglamento de la Ley de consulta previa, corrige esta situación en los siguientes términos: “Los criterios establecidos en el artículo 7 de la Ley deben ser interpretados en el marco de lo señalado en artículo 1 del Convenio 169 de la OIT”.
| Artículo 1.1.b del Convenio 169 de la OIT | Artículo 7 de la Ley Nº 29785 |
| Art. 1. El presente Convenio se aplica:(…) b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. | Art. 7. Criterios de identificación de los pueblos indígenas u originariosPara identificar a los pueblos indígenas u originarios como sujetos colectivos, se toman en cuenta criterios objetivos y subjetivos.Los criterios objetivos son los siguientes:a) Descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional.b) Estilos de vida y vínculos espirituales e históricos con el territorio que tradicionalmente usan u ocupan.c) Instituciones sociales y costumbres propias.d) Patrones culturales y modo de vida distintos a los de otros sectores de la población nacional. |
La base de datos del Ministerio de Cultura intenta excluir “otra vez”. En efecto, mediante la Resolución Ministerial Nº 202-2012-MC, se aprobó la Directiva Nº 03-2012/MC que regula el funcionamiento de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios, la misma que de manera poco clara y con párrafos contradictorios, incorpora dos nuevos requisitos para ser considerado pueblo indígena: 1) mantener la lengua indígena y 2) permanecer en el territorio ancestral.
| Requisito | Directiva |
| Incorporación del requisito de conservar la lengua | “7.1.5 La Base de Datos incorpora cono elementos objeticos para el reconocimiento de un pueblo indígena los siguientes: lengua indígena, en tanto constituye una de las principales instituciones sociales y culturales de todo pueblo”; |
| Incorporación del requisito de permanecer en el territorio ancestral | “7.1.5.- La Base de Datos incorpora cono elementos objeticos para el reconocimiento de un pueblo indígena los siguientes: (…) tierra comunales de pueblos indígenas, que establecen la existencia de conexión territorial”.“7.1.3.- (…) “conexión territorial”, entendida como la ocupación de una zona del país por parte de los ancestros de las poblaciones referidas”. |
A pesar de que en la propia directiva se reconoce que “La Base de Datos tiene carácter declarativo y referencial. Dada su naturaleza distinta a la de un registro, no es constitutiva de derechos” (numeral 6.5), la base de datos es una herramienta para definir quiénes son los pueblos indígenas en el Perú, como lo sugiere el artículo 20 de la Ley de consulta 29 de su reglamento. Si no entonces, nos preguntamos, cuál es el sentido de su elaboración.
Más allá de la real intención de sus autores, lo cierto es que tenemos una directiva cuyo texto da cobertura a interpretaciones que pueden desnaturalizar lo exigido por el Convenio 169 de la OIT y excluir su aplicación a colectivos que sí reúnen los requisitos para ser considerados pueblos indígenas. Si bien lo ideal es que los pueblos indígenas conserven su lengua y permanezcan en su territorio ancestral, no podemos descartar casos, donde fruto del mestizaje o la imposición, estos pueblos dejaron de usar su lengua. Pero además, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, nada impide a estos pueblos dejar algunas costumbres y asumir y reinventar otras. De igual manera, tampoco podemos desconocer que muchas comunidades campesinas y nativas, fruto de la violencia fueron expulsados de sus tierras (explotación del caucho, por acción de los hacendados, pérdida de juicios, etc.), o, simplemente, porque la propia naturaleza del territorio en la Amazonía no permite que estas comunidades permanezcan mucho tiempo en un solo lugar, tal como lo reconoce el Convenio 169 de la OIT en el artículo 14.11. En consecuencia, puede ser que una comunidad campesina haya perdido la lengua y haya sido desplazada de su territorio por razones ajenas a su voluntad, pero mantiene otras costumbres (“parte de ellas”), en este caso, deberá ser considerada pueblo indígena, de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT.
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*Abogado del Instituto de Defensa Legal - IDL.
1Ver el interesante informe de Comisedh, La Ley de consulta y su reglamento en el Perú. Análisis desde la perspectiva del Derecho Internacional de los derechos humanos. Documento de trabajo. Ver http://www.comisedh.org.pe/modulo/upload/1342630241.pdf