Algunos apuntes sobre la Sunafil
Gérman LORA ALVAREZ*
TEMA RELEVANTE
En este artículo se exponen algunas consideraciones sobre la reciente creación de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), a través de la Ley N° 29981, particularmente en lo referido a los objetivos que busca alcanzar esta nueva entidad estatal, la modificación sustancial que ha efectuado de la estructura del sistema inspectivo, la centralización de la actuación inspectiva y el incremento exorbitante de las multas aplicables a las entidades empleadoras. El autor considera que la creación de la Sunafil proyecta una buena idea, pero existen varios aspectos que deben ser reconsiderados, así la irracionalidad en el alza de las multas y la innecesaria centralización son temas que deben ser analizados para poder tener un mejor sistema de inspecciones laborales.
MARCO NORMATIVO
• Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - Sunafil, Ley N° 29981 (15/01/2013).
• Ley General de Inspección del Trabajo, Ley N° 28806 (22/07/2006): arts. 35 y 39.
Luego de casi siete años de vigencia de la reforma del sistema inspectivo en el Perú y producto de un análisis, suponemos exhaustivo, realizado por la propia Autoridad Administrativa de Trabajo, con fecha 15 de enero de 2013, se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) y, con ello, se modifica sustancialmente la estructura del sistema inspectivo actual, se centraliza la actuación inspectiva en esta nueva entidad estatal y se incrementan exorbitantemente los parámetros de las multas a aplicar a las entidades empleadoras. Por ello, consideramos importante realizar los siguientes apuntes.
En virtud de la norma mencionada, la Sunafil será el organismo especializado –naturalmente adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE)– que deberá encargarse de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo; roles que entendemos han venido recayendo en la Dirección Nacional de Inspección del Trabajo del MTPE, en una función exclusivamente técnica y, en cuanto a su ejecución y puesta en marcha, a través de las direcciones regionales por medio de sus respectivas Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo.
Entre los principales fundamentos para la creación de la Sunafil, se encuentra la tarea de uniformizar los criterios, formales y sustantivos, que rigen el desarrollo de un procedimiento de inspección laboral, a través de la creación de la denominada “jurisprudencia administrativa”, cuyo objetivo está en que las partes involucradas en la relación laboral, trabajadores y empleadores, tengan los criterios claros frente a la actuación de los inspectores y se tenga predictibilidad respecto a ciertos aspectos de la misma. Asimismo, a través de la creación de la Sunafil se busca reforzar la labor inspectiva en todas las regiones del Perú, pero a través de un órgano centralizado, dejando a las direcciones regionales con competencia exclusiva para el control laboral de las micro y pequeñas empresas.
Por otro lado, con la Sunafil se buscará solucionar problemas latentes –que hasta el momento parecen insalvables– en la tramitación de los procedimientos inspectivos, como lo son la inadecuada calificación de las infracciones sociolaborales, la falta de justificación de las multas propuestas, la extensión innecesaria de diligencias inspectivas, el requerimiento de información impertinente, la falta de criterio jurídico al momento de interpretar y aplicar la normativa laboral vigente; entre otros.
No obstante la sana intención expresada por los promotores de la Sunafil, somos de la opinión que para lograr lo mencionado, no solamente se requiere modificar la estructura del sistema inspectivo, sino que efectivamente se requiere de gestión y de capacitación de los inspectores, así como una clara determinación de las competencias de la inspección laboral y su incapacidad para el ejercicio de la función jurisdiccional, frente a la competencia del Poder Judicial y de otras instituciones como la Sunat o EsSalud. No resulta jurídicamente válido que la autoridad administrativa de Trabajo pretenda revisar una Declaración Jurada Anual del Impuesto a la Renta para determinar incumplimientos en el pago de la participación en las utilidades, no solamente porque estamos convencidos que no constituye parte de su competencia conforme lo dispone la propia Ley General de Inspección del Trabajo, sino porque tampoco cuentan con la capacidad profesional y de personal para realizar un buen trabajo; lo que definitivamente no le otorga una buena imagen a la actuación de la autoridad administrativa.
Ahora bien, somos de la opinión que es fundamental vincular el acatamiento de las obligaciones laborales con el interés y el orden público, toda vez que el cumplimiento de las normas laborales puede de alguna manera, atenuar los conflictos que se derivan de la naturaleza de la relación laboral, conflictos naturales derivados de una relación subordinada entre el dueño de los medios de producción y el prestador de los servicios, y mejorar las relaciones ya no solo laborales sino interpersonales en la sociedad. En otras palabras, el sistema inspectivo debe tener como una de sus principales finalidades constituirse en un mecanismo de paz laboral y, por lo tanto, de paz social.
Frente al propósito señalado en el párrafo anterior, consideramos necesario exigir que la Autoridad Administrativa de Trabajo deje de convertirse en una herramienta de los sindicatos para presionar a la empresa para el reconocimiento de sus exigencias colectivas a través de las inspecciones realizadas por “denuncia” o a pedido de parte, encaminando el desarrollo de su actividad en inspecciones programadas, sustentadas en una gestión claramente definida sobre la base de las necesidades laborales del país, formalidad, pago de beneficios laborales de orden legal, depósitos de CTS. En muchos casos, la autoridad administrativa de Trabajo se ha convertido en el mejor asesor de los sindicatos y la mejor arma de presión para la consecución de sus objetivos. Frente a ello, ya podemos imaginar cuál es la percepción de los empleadores. Lo que en definitiva no permite la existencia de una paz laboral.
En este sentido, la coyuntura nos brinda dos opciones: la flexibilización de la regulación para que sea menos costosa convirtiéndose en un beneficio mayor el respetar las normas laborales o, el incremento del costo del incumplimiento a través del aumento de los montos máximos de las multas a imponerse. Como ya es evidente, en el caso peruano, se ha decido optar por la última opción, con la intención de generar un entorno de protección de derechos más riguroso para los trabajadores o más disuasivo como algunos colegas suponen para los empleadores.
Los rasgos característicos que saltan a la vista de esta nueva institución son los siguientes:
• La Sunafil desarrollará y ejecutará, a nivel nacional, todas las funciones y competencias establecidas en la Ley General de Inspección del Trabajo, dejando a las Direcciones Regionales de Trabajo las relacionadas con las microempresas. Por lo tanto, la Sunafil supervisa el cumplimiento de la normativa laboral, llevando a cabo las inspecciones laborales, emitiendo las actas de infracción y resolviendo los descargos y las impugnaciones a los actos administrativos propios del proceso administrativo sancionador, conforme a ley. En otras palabras, la actuación inspectiva en general se centralizará en la Sunafil, dejando cuestiones menores a las direcciones regionales.
• Se incorpora al artículo 35 de la Ley General de Inspección del Trabajo, el siguiente texto con relación a las obligaciones establecidas en la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones: “Constituyen infracciones en materia de seguridad social el incumplimiento de las obligaciones a cargo del empleador establecidas en las normas legales y reglamentarias aplicables, incluyendo sin carácter limitativo, la falta de declaración, la falta de pago o la declaración o el pago inoportuno o defectuoso de los aportes previsionales”.
En cuanto a esta modificación, debemos tener en cuenta que la autoridad administrativa de Trabajo debe velar porque los trabajadores de planilla se encuentren inscritos o afiliados a un sistema de pensiones o a un régimen de prestaciones de salud, dentro del marco de una relación de trabajo, pero consideramos que en ningún caso se encuentra facultado o que constituye su función la determinación de la deuda por aportes no efectuados, pues ello es potestad de la entidad recaudadora, en este caso Sunat o las propias Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP). Por consiguiente, debemos estar muy al tanto de las actuaciones de la inspección en estas materias.
• Se modifica el artículo 39 de la Ley General de Inspección del Trabajo, estableciéndose la siguiente escala de multas frente a las infracciones detectadas:
a) Hasta 200 Unidades Impositivas Tributarias (UIT), en caso de infracciones muy graves, cuando antes esta infracción solo llegaba hasta 20 UIT.
b) Hasta 100 UIT, en caso de infracciones graves, cuando antes esta infracción solo llegaba hasta 10 UIT.
c) Hasta 50 UIT, en caso de infracciones leves, cuando antes esta infracción solo llegaba hasta 5 UIT.
La multa máxima por el total de infracciones detectadas no podrá exceder las 300 UIT, vigentes en el año en que se constató la falta. Siendo ello así, los montos de las multas se han incrementado en un 900% del valor inicialmente propuesta en la original Ley General de Inspección del Trabajo.
Si bien se podría elaborar algún argumento que pudiese justificar el incremento del monto de las multas (aun cuando lo creemos muy difícil), consideramos que el principal problema no se encuentra allí. El principal problema se encontrará en los sustentos jurídicos de la multa impuesta y del procedimiento seguido por los funcionarios públicos durante la investigación, lo que podría derivar en la imposición de multas a empresas que cumplen con sus obligaciones laborales y que una interpretación sin fundamento o sustento por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo, lo cual no sería ningún incentivo para la búsqueda del cumplimiento de las normas laborales, sino todo lo contrario.
• La Sunafil tendrá un Tribunal de Fiscalización Laboral, órgano resolutivo de ámbito nacional que constituye la última instancia administrativa en los casos que sean sometidos a su conocimiento; y, asimismo, expedirá resoluciones que constituyan precedentes de observancia obligatoria que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación de su competencia.
• La presente norma entrará en vigencia a partir de la aprobación del reglamento de organización y funciones de la Sunafil.
Ante esto surgen una serie de críticas y una de las más saltantes es el irracional incremento de las multas. Cabe resaltar que a simple vista, dicho incremento podría tomarse como una medida de coerción hacia los empleadores. El alza de multas bajo ningún motivo supone una automática mejora en la gestión inspectiva nacional, sino solo trata de generar temor, mas no cambio. Así, cabe hacernos la pregunta: ¿Hay algún estudio o fundamento técnico-especializado que justifique dicha alza? Por el momento, no.
Más aún, cabe recalcar que un incremento de semejante magnitud de ninguna manera alienta a la formalidad o impulsa a la economía nacional puesto que la realidad y coyuntura de hoy en día no permitiría el soporte de dichas multas para casi la mayoría de empresas. Está bien, a las empresas infractoras hay que castigarlas, sin embargo, y teniendo en cuenta que hoy por hoy el 70% de las empresas en el país son micro y pequeñas empresas, dicho castigo terminará siendo la muerte no solo de la empresa, sino de la economía.
Como se sabe, el presupuesto de la Sunafil se obtendrá de las multas que cobre, es decir, la lógica nos lleva a concluir lo siguiente: a más multas impuestas, mayor presupuesto. Ahora, para agregarle el toque peruano social-laboral a la lógica anteriormente esgrimida, podemos afirmar lo siguiente: a más multas –arbitrariamente– impuestas, mayor el presupuesto. No debemos pecar de prejuiciosos ni “mal hablados”, sin embargo no podemos dejar de advertir dicha posibilidad.
Por otro lado, el sistema de inspecciones pasará a ser un sistema centralizado toda vez que de acuerdo al artículo 18 de la Ley N° 29981:
“El Sistema de Inspección del Trabajo se organiza con sujeción a los principios de sistema único, polivalente e integrado en dependencia técnica, orgánica y funcional directa de la Autoridad Central de la Inspección del Trabajo.
La implementación de la organización territorial de la Inspección del Trabajo se llevará a cabo de acuerdo con las disposiciones de la Autoridad Central del Sistema, la que debe respetar el principio de especialización, así como la unidad de función y de actuaciones inspectivas”.
Ante ello surge la intriga de si es que la Sunafil podrá soportar la carga inspectiva nacional. Este país ya es de por sí un país centralizado, país el cual tiene como patrimonio cultural la burocracia y el entorpecimiento de trámites. Asimismo, la creciente ola expansiva de negocios a lo largo del país supone una carga creciente en materia de inspecciones por lo que no podemos dejar de advertir nuestro sentido de preocupación por la sobrecarga de trabajo no solo inspectivo, sino fiscalizador y sancionador que la Sunafil deberá asumir; así como los costos que ello conllevará para movilizar el cuerpo inspectivo a cargo de las inspecciones. Resulta contradictorio que mientras el país avanza hacia la descentralización empresarial (más hoteles, más centros comerciales, más oficinas y sucursales) nuestra labor inspectiva se centralice, quitándole, entre otras cosas, la flexibilidad de acción y la sorpresa en la actuación de los inspectores.
Al parecer –a entender del Ministerio de Trabajo–, resultó ser más “eficiente” el centralizar la labor inspectiva, en vez de fortalecer a las direcciones regionales. Esperamos que para la adopción de esta decisión no hayan incidido los problemas sindicales que han venido afectando al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo al tener a su cargo (como entidad empleadora) las negociaciones colectivas con su organización sindical, las cuales han afectado gravemente su presupuesto. Resultaría muy poco profesional haber desencadenado la creación de la Sunafil por los problemas generados por su organización sindical, con la finalidad de aminorar los efectos que las negociaciones pudieran tener a futuro en una institución descentralizada y autónoma desde todo punto de vista.
Por otro lado, la Ley que crea la Sunafil no aborda varios temas que podrían ser de vital importancia para fomentar el correcto desempeño de sus funcionarios. Por ejemplo, la Sunafil no obliga ni sanciona a los gobiernos regionales a cumplir con la cooperación, coordinación y colaboración intergubernamental. Ante ello surge la inquietante interrogante: ¿Qué sucedería con los funcionarios que deciden inaplicar o mal aplicar algunas normas y decidan no coordinar sobre las metas y objetivos nacionales?
En este mismo orden de ideas, la Sunafil no precisa un sistema de incentivos para realizar innovaciones: administrativas, programáticas y estratégicas. ¿Se continuará con la programación de las inspecciones laborales de manera reactiva, es decir, en atención a denuncias o habrá una política más macro con respecto a los problemas laborales nacionales?
La Sunafil proyecta una buena idea, sin embargo hay varios aspectos a considerar o mejor dicho, regular. La irracionalidad en el alza de las multas y la innecesaria centralización son puntos que deben ser analizados desde ya a efectos de poder tener un mejor sistema de inspecciones laborales en el Perú.
Realmente consideramos que resulta una buena oportunidad para que se replantee la función inspectiva del trabajo, en la búsqueda, primero, de la prevención de los incumplimientos laborales y la subsanación de las omisiones y/o errores cometidos con las entidades empleadoras (carácter preventivo) y si ello no resulta, recién allí se acuda a la aplicación de las (elevadas) sanciones económicas planteadas en la modificatoria.
A lo señalado, deberá agregarse la imperante necesidad de capacitación permanente de los inspectores de trabajo, de su actuación equitativa e imparcial y el entendimiento de que las entidades administrativas no cuentan con facultad jurisdiccional para ordenar actuaciones de las entidades empleadoras como si se trataran de jueces del Poder Judicial, así como la determinación correcta de su competencia en materia laboral (normativa laboral) exclusivamente, sin entrar en terrenos tributarios o previsionales que no le competen.
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* Socio del Estudio Payet Rey Cauvi. Abogado por la Universidad de Lima, magíster en Derecho de la Empresa por la Universidad de Navarra y curso de posgrado en Derecho del Trabajo en la Universidad de Salamanca.