El Tribunal Constitucional (en adelante, el TC) como Máximo Intérprete de la Constitución Política del Perú tiene como función garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales1. Por ello, cuando cualquier ciudadano considera que alguno de sus derechos fundamentales está siendo vulnerado puede recurrir a los procesos constitucionales para solicitar el cese de los actos que considera lesivos.

En las próximas líneas analizaremos lo resuelto por el TC en el Exp. Nº 02799-2011-PA/TC, en el cual se ampara el derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute al tiempo libre, al descanso y el goce a un ambiente equilibrado. Celebramos el carácter prioritario que viene adquiriendo para nuestras autoridades la salvaguarda del derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado; sin embargo, consideramos que la preponderancia de dicho derecho fundamental sobre cualquier otro debe responder a la legislación vigente.

Pese a coincidir con el TC en la consigna que el derecho a un ambiente sano y equilibrado es un derecho fundamental que el Estado debe proteger, velando así por un disfrute pleno de la vida y el derecho a la salud, consideramos que, con base en la normativa vigente, el proceso de amparo no resulta ser la vía idónea para el presente caso, el TC no cuenta con facultades de fiscalización y sanción en temas municipales y, por último, la motivación no resulta ser coherente con lo ejecutado durante el proceso.

I. HECHOS

Gregorio Puma Quispe (en adelante, el “Demandante”) y José Luis Cáceres Acevedo (en adelante, el “Demandado”) son vecinos residentes en la Calle Tres Marías Nº 193, en la ciudad del Cusco. El Demandante considera que las reuniones “eventos musicales” que celebra el Demandado en el local de su propiedad, sin licencia de funcionamiento, hasta altas horas de la madrugada, afectan su salud y vulneran su derecho a la paz, la tranquilidad, el disfrute al tiempo libre, al descanso y el goce a un ambiente equilibrado.

Ante tal situación, con fecha 13 de enero de 2010, el Demandante interpuso demanda de amparo ante el Juzgado Especializado Civil del Cusco; dependencia que con fecha 15 de enero de 2010 solicitó a la Municipalidad Provincial del Cusco se realice una pericia para determinar la contaminación acústica que pudiese provocar el Demandado. La mencionada municipalidad respondió al juzgado, indicando que la autoridad competente es el Instituto Nacional de Defensa Civil - Indeci.

Con fecha 30 de setiembre de 2010 el Juzgado Transitorio Mixto de Santiago declaró fundada la demanda, al considerar que medios probatorios aportados acreditan la generación de ruidos excesivos.

El Demandado apeló lo resuelto y la Sala Superior competente revocó dicho acto, precisando que los medios de prueba presentados por las partes no resultaban ser suficientes para acreditar la afectación de los derechos invocados.

Como última instancia, el TC amparó la demanda toda vez que consideró que en mérito a los medios de prueba ofrecidos se ha evidenciado que el Demandado vulneró los derechos fundamentales a la seguridad personal, a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, y a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida del Demandante y su familia.

Medios probatorios ofrecidos: i) la Resolución de Gerencia Municipal Nº 154-2009-GSM/MDS del 22 de junio de 2009, por la cual la Municipalidad Distrital de Santiago impuso una multa al Demandado por no contar con autorización municipal para realizar espectáculos públicos; ii) copias certificadas de denuncias hechas ante la Comisaría de Santiago; iii) el contrato de prestación de servicios celebrado entre Martha Aquima Tupa y Rubén Arana Huamán, personas diferentes al Demandado; y, iv) la Esquela Nº 034-2010-URT-GAT-MDS del 7 de octubre de 2010, por la cual la Municipalidad Distrital de Santiago declaró improcedente la solicitud de autorización municipal de funcionamiento por carecer de certificado de Defensa Civil.

De acuerdo con lo expuesto, con base en los mismos medios de prueba, existen dos pronunciamientos totalmente discordantes, en primer lugar, la Sala Superior competente desestimó la demanda por falta de pruebas, es decir, para el juez que siguió la causa no existían medios probatorios que le generasen certeza de la vulneración del derecho fundamental. Sin embargo, sobre la base de los mismos medios de prueba, el TC afirmó que se acreditaba la vulneración. Por ello, basándose en los medios de prueba con los que contaba el TC analizaremos la procedencia o no de la demanda, fundamentando nuestra posición en la base legal vigente, la cual se encuentra ausente en la motivación utilizada por el TC.

II. IDONEIDAD DE LA ACCIÓN DE AMPARO

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Nº 28237 - Código Procesal Constitucional (en adelante, el “Código”) el proceso de amparo procede cuando se amenace o viole los derechos constitucionales por acción u omisión de actos de cumplimiento obligatorio, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona.

Sin embargo, el propio Código establece como causales de improcedencia de la demanda de amparo las siguientes2:

a) Existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado.

b) No se hayan agotado las vías previas.

Por lo tanto, como primer paso analizaremos si para la protección de los derechos alegados por el Demandante no existía una vía más idónea, y en caso lo anterior sea positivo, determinaremos si dicha vía fue agotada antes de acudir al proceso de amparo.

1. La contaminación por ruidos molestos y su vía procedimental

Como hemos detallado, los hechos que motivan la demanda materia del presente análisis son la reiterada y supuesta contaminación por ruidos molestos provocada por el Demandado, ruidos que a decir del Demandante y avalados por el TC, vulneran el derecho a la paz, la tranquilidad, y a gozar de un ambiente sano y equilibrado.

Sin embargo, el TC en ninguno de los considerandos de la STC Exp. Nº 02799-2011-PA/TC sustenta su certeza en cuanto a la presencia de ruidos molestos.

Sobre los ruidos molestos debemos indicar que por mandato constitucional3, nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe; por lo tanto, cualquier ciudadano puede, para efectos del presente caso, escuchar la música que desea, en el volumen que considere, siempre que se encuentre dentro de los parámetros permitidos.

Al respecto, los hechos se suscitan en el distrito de Santiago, provincia de Cusco; sin embargo, la normativa relacionada con la regulación de ruidos no ha sido desarrollada de manera local, por lo que resulta de aplicación la normativa general.

La Ley Nº 28611 - Ley General del Ambiente (en adelante, “LGA”) establece que el estándar de calidad ambiental - ECA es la medida que establece el nivel de concentración o del grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos presentes en el aire, agua o suelo, en su condición de cuerpo receptor, que no representa riesgo significativo para la salud de las personas ni el ambiente. Según el parámetro en particular a que se refiera, la concentración o grado podrá ser expresada en máximos, mínimos o rangos4.

En tal sentido, se deben determinar los ECA para poder determinar cuando estamos frente a un ruido que represente un riesgo significativo para la salud, no pudiendo determinarse dicha afectación de manera empírica. Por ello, a nivel nacional resulta de aplicación lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 085-2003-PCM - Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Ruido, el cual define a la contaminación sonora como la presencia en el ambiente exterior o en el interior de las edificaciones, de niveles de ruido que generen riesgos a la salud y al bienestar humano5.

El Anexo Nº 1 del Decreto Supremo Nº 085-2003-PCM establece los niveles máximos de ruido, cuando se superen estos, estamos frente a un supuesto de contaminación sonora perjudicial para la salud, dichos niveles son:

Estándares nacionales de calidad ambiental para ruido

En el presente caso, de acuerdo con lo señalado en la Resolución de Gerencia Municipal Nº 154-2009-GSM/MDS, medio probatorio valorado por ambas instancias, el establecimiento de donde supuestamente se generan los ruidos nocivos para la salud del Denunciante se ubica en una zona residencial, siendo de aplicación, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 085-2003-PCM un nivel máximo de 50 decibeles en horario nocturno. Es decir, las autoridades administrativas y judiciales cuentan con un parámetro real, certero, con base al cual poder determinar fehacientemente la vulneración al derecho a un ambiente sano y equilibrado, la salud, la paz, entre otros.

En cuanto a las facultades para fiscalizar la generación de ruidos molestos, el Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental - Decreto Supremo Nº 008-2005-PCM6, establece que la competencia del Estado en materia ambiental tiene carácter compartido y es ejercido por las autoridades del Gobierno nacional, regional y local. Sobre el particular, la LGA7 precisa que los gobiernos locales son responsables de normar y controlar los ruidos y vibraciones originados por las actividades domésticas y comerciales, así como por las fuentes móviles, debiendo establecer la normativa respectiva sobre la base de los ECA.

De manera específica, en cuanto al responsable por la fiscalización y sanción de la contaminación por ruidos, el Decreto Supremo Nº 085-2003-PCM acota lo siguiente:

“Artículo 10.- De la vigilancia de la contaminación sonora

La vigilancia y monitoreo de la contaminación sonora en el ámbito local es una actividad a cargo de las municipalidades provinciales y distritales de acuerdo a sus competencias,

(…).

Artículo 16.- De la aplicación de sanciones por parte de los municipios

Las municipalidades provinciales deberán utilizar los valores señalados en el Anexo Nº 1, con el fin de establecer normas, en el marco de su competencia, que permitan identificar a los responsables de la contaminación sonora y aplicar, de ser el caso, las sanciones correspondientes.

(…).

Artículo 23.- De las municipalidades provinciales

Las municipalidades provinciales, sin perjuicio de las funciones legalmente asignadas, son competentes para:

(…)

b) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones dadas en el presente reglamento, con el fin de prevenir y controlar la contaminación sonora;

c) Elaborar, establecer y aplicar la escala de sanciones para las actividades reguladas bajo su ámbito.

(…)

Artículo 24.- De las municipalidades distritales

Las municipalidades distritales, sin perjuicio de las funciones legalmente asignadas, son competentes para:

(…)

b) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones dadas en el presente reglamento con el fin de prevenir y controlar la contaminación sonora en el marco establecido por la municipalidad provincial; y,

c) Elaborar, establecer y aplicar la escala de sanciones para las actividades reguladas bajo su competencia que no se adecuen a lo estipulado en el presente reglamento en el marco establecido por la municipalidad provincial correspondiente” (el énfasis es nuestro).

Las facultades establecidas en el Decreto Supremo Nº 085-2003-PCM a favor de las municipalidades en cuanto a la fiscalización y sanción por la generación de ruidos está conforme con lo dispuesto en la Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades, la cual señala que las municipalidades distritales son las encargadas exclusivas de fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente8.

Considerando todo lo expuesto, podemos afirmar que la vía procedimental idónea para satisfacer el derecho del Demandante resulta ser la vía administrativa, debiendo iniciarse un procedimiento administrativo sancionador de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, “LPAG”). Más aún si tenemos presente que tanto la Municipalidad Distrital de Santiago como la Municipalidad Provincial de Cusco cuentan dentro de su ordenamiento legal, con la tipificación de la infracción y su debida sanción para aquel que genere contaminación sonora9.

Por lo tanto, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 46 del Código Procesal Constitucional, el presente caso no se encuentra dentro de los supuestos de excepción al agotamiento de las vías previas10, toda vez que sí resulta exigible acudir, en primera instancia, a la Municipalidad Distrital de Santiago y presentar la denuncia por generación de ruidos molestos, siendo que la autoridad dará inicio al procedimiento administrativo sancionador, dentro del cual, a diferencia del proceso de amparo, sí existe una etapa probatoria mediante la cual se genera certeza o no de la comisión de la infracción administrativa.

Pese a lo señalado y a que el proceso de amparo no es una vía alternativa, sino más bien una residual, que brinda tutela urgente solo donde los remedios ordinarios no son capaces de brindarla oportunamente11, y que a él solo se debería acudir cuando no exista vía administrativa idónea o cuando se requiera una verdadera tutela de urgencia12, el TC amparó la demanda. Luego del análisis normativo realizado, consideramos que la demanda debió declarase improcedente por encontrarse inmersa en los supuestos del artículo 5 de la Ley Nº 28237.

2. ¿Se acreditó la vulneración de los derechos alegados por el Demandante?

El gran problema de recurrir al proceso de amparo para proteger un derecho constitucional es la falta de etapa probatoria. El Código Procesal Constitucional, con la finalidad de no generar un mayor daño y dar agilidad a los procesos, establece que en los procesos constitucionales no existe etapa probatoria13.

En el presente caso, el Demandante alega que su vecino genera ruidos que afectan su salud, y su derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado. Como hemos señalado, los niveles máximos de ruido se miden por el ECA aprobado a nivel nacional, y cuya única forma de probar es a través de una medición de los decibeles producidos. Sin embargo, el Demandante no proporcionó documento alguno que acredite que el Demandado generaba ruidos que superaran los ECA legalmente establecidos.

En cuanto a la necesidad de certeza para sancionar a un tercero por incumplir los ECA, la LGA señala que:

Artículo 31.- Del estándar de calidad ambiental

(…)

31.4. Ninguna autoridad judicial o administrativa podrá hacer uso de los estándares nacionales de calidad ambiental, con el objeto de sancionar bajo forma alguna a personas jurídicas o naturales, a menos que se demuestre que existe causalidad entre su actuación y la transgresión de dichos estándares. Las sanciones deben basarse en el incumplimiento de obligaciones a cargo de las personas naturales o jurídicas, incluyendo las contenidas en los instrumentos de gestión ambiental.

(…)” (el énfasis es nuestro).

Por lo tanto, el TC para precisar que se acreditó la vulneración a los derechos del Demandante debió contar no solo con una medición de decibeles que demuestren ser superiores a los ECA, sino también demostrar que dicha medición no se vio afectada por ruidos externos, tales como automóviles, claxon, equipos de sonido de otro predio, es decir, todo aquel ruido que pueda estar presente en la calle.

Lo contrario significa vulnerar el derecho del Demandado al ejercicio de su derecho de propiedad, el cual es recogido por la LGA, precisando que el ejercicio del derecho de propiedad está sujeto a las limitaciones que establece la ley en resguardo del ambiente14, sumado a que por mandato constitucional nadie está impedido de hacer lo que la ley no prohíbe. En tal sentido, en tanto no se demuestre que el Demandado vulneró lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 085-2003-PCM, se está afectando su derecho constitucional a la propiedad.

De acuerdo con la normativa vigente, lo señalado es lo mínimo requerido para poder imputar a un tercero la vulneración a los ECA y, con ello, el derecho a la salud, a la paz y a gozar de un ambiente sano y equilibrado. Sin embargo, el TC utiliza como argumento de sustento la falta de licencia de funcionamiento para realizar eventos, en ninguno de los considerandos hace referencia al Decreto Supremo Nº 083-2005-PCM, simplemente motiva su sentencia en la realización de una supuesta actividad sin licencia municipal.

En consecuencia, el TC valoró la falta de licencia de funcionamiento como medio probatorio que acreditó la vulneración de los derechos alegados por el Demandante, por lo que ¿debemos entender que aquellos que cuentan con una licencia de funcionamiento pueden generar los ruidos que consideren sin ser susceptibles de sanción alguna?, ¿la licencia de funcionamiento es un requisito para poder generar ruidos?, ¿en caso el Denunciado obtenga la licencia de funcionamiento, pero supere los ECA de ruido, el TC no podrá amparar el derecho de futuros afectados?

La licencia de funcionamiento es un acto administrativo por el cual las municipalidades facultan a una persona natural o jurídica a realizar una actividad comercial, sin embargo, dicha licencia no resulta ser una carta blanca para el titular, estando con ella facultada a vulnerar cualquier derecho fundamental por el simple hecho de estar autorizado. Consideramos que el TC, en el presente caso, vulneró el derecho del Denunciado al debido procedimiento, no solo porque debió declarar improcedente la demanda al no haber agotado las vías previas, sino porque la sentencia no se encuentra debidamente motivada. Al respecto, el propio TC15 señala que:

“(…) el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales implica la exigencia de que el órgano jurisdiccional sustente de manera lógica y adecuada los fallos que emita en el marco de un proceso. Ello no supone en absoluto una determinada extensión de la motivación, sino fundamentalmente que exista: a) fundamentación jurídica, lo que conlleva a que se exprese no solo la norma aplicable al caso en concreto, sino también la explicación y justificación de por qué el hecho investigado se encuentra enmarcado dentro de los supuestos que la norma prevé” (el énfasis es nuestro).

Respecto a lo que debe entenderse como debida motivación, el TC16 precisa que:

“(…) consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado de que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. La motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de inmunidad en ese ámbito. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de Derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, el Tribunal Constitucional enfatizó que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley Nº 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es, por sí sola, contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo” (el énfasis es nuestro).

Si bien el Denunciado no cuenta con licencia de funcionamiento, dicho supuesto no es materia de fiscalización por parte del TC, puesto que resulta ser una infracción meramente administrativa, cuya potestad de sanción la ostentan las municipalidades y, ante la ausencia de la licencia persiste el derecho de propiedad, sobre la base del cual el Denunciado puede celebrar las reuniones que considere, siempre dentro del marco de la ley, y mediante la cual puede vulnerar el derecho a la paz, la tranquilidad y a gozar de un ambiente sano y equilibrado.

Por lo tanto, somos de la opinión que lo resuelto por el TC en el Exp. Nº 02799-2011-PA/TC carece de todo sustento legal y vulnera los derechos fundamentales del Denunciado a la propiedad y al debido proceso.

III. PRECEDENTE NO OBSERVADO

Ante la lectura de la sentencia que motiva el presente artículo, nos causa una ingrata sorpresa apreciar que el TC no consideró lo resuelto en el Exp. Nº 00260-2001-AA/TC, con relación al tratamiento constitucional sobre la generación de sonidos nocivos, en el cual se siguió el procedimiento administrativo sancionador dispuesto por la LPAG y dentro del cual, a través de la Dirección de Salud, se realizó la medición del ruido emitido en el interior del establecimiento.

Asimismo, en el fundamento jurídico 8 de la STC Exp. Nº 00260-2001-AA/TC se establece que la acción de amparo es un medio judicial eficaz en salvaguarda del derecho fundamental a la tranquilidad, ante la inercia o ineficacia de las acciones emprendidas por las autoridades competentes para su protección. Es decir, cuando luego de haber acudido a la municipalidad, –autoridad competente para fiscalizar y sancionar la conducta–, no se obtiene una respuesta fundada y motivada en Derecho.

CONCLUSIONES

El proceso de amparo no resulta ser la vía idónea para la protección de los derechos fundamentales cuando existen otros mecanismos de defensa legalmente establecidos, cuyas facultades de sanción y fiscalización le son exclusivas de otro ente estatal, como son las municipalidades respecto a la emisión de ruidos molestos o nocivos para la salud.

No se puede sancionar a nadie por infringir los ECA si es que no se tiene la certeza de un nexo causal y los medios probatorios que acrediten la infracción administrativa. De lo contrario, dicho acto resulta nulo de pleno Derecho al contravenir lo dispuesto en la Ley General del Ambiente.

La obtención de la licencia de funcionamiento no faculta a su titular a realizar la actividad autorizada sin ningún tipo de límites, en efecto, los límites de la licencia de funcionamiento son establecidos mediante la legislación del sector aplicable, ya que el ejercicio de la libertad de empresa no debe ser lesivo a la salud y el derecho de propiedad debe ser ejercido en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley17.

NOTAS:

* Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Abogada del área ambiental del Estudio Gálvez Abogados.

1 Artículo II del Título Preliminar de la Ley Nº 28237 - Código Procesal Constitucional.

2 Numerales 2 y 4 del artículo 5 de la Ley Nº 28237 - Código Procesal Constitucional.

3 Numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú.

4 Numeral 31.1. del artículo 31 de la Ley General del Ambiente.

5 Artículo 3 del Decreto Supremo Nº 085-2003-PCM, Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Ruido.

6 Aprobado por el Decreto Supremo Nº 008-2005-PCM, Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

7 Artículo 115 de la Ley General del Ambiente.

8 Artículo 80 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

9 Ordenanza Municipal Nº 012-CM/MDS-SG-03 - Municipalidad de Santiago y Escala de Multas y Sanciones de la Municipalidad Provincial del Cusco.

10 Código Procesal Constitucional

Artículo 46.- Excepciones al agotamiento de las vías previas

No será exigible el agotamiento de las vías previas si:

1) Una resolución, que no sea la última en la vía administrativa, es ejecutada antes de vencerse el plazo para que quede consentida;

2) Por el agotamiento de la vía previa la agresión pudiera convertirse en irreparable;

3) La vía previa no se encuentra regulada o ha sido iniciada innecesariamente por el afectado; o

4) No se resuelve la vía previa en los plazos fijados para su resolución.

11 EGGIARDO SAAVEDRA, Mario. “La tutela procesal del ambiente”. En: Revista de Derecho Administrativo. Nº 6, Círculo de Derecho Administrativo, p. 195.

12 ABAD YUPANQUI, Samuel. “El derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado: Las dificultades del proceso de amparo para su tutela”. En: Revista de Derecho Administrativo. Nº 6, Círculo de Derecho Administrativo, p. 201.

13 Artículo 9 de la Ley Nº 28237, Código Procesal Constitucional.

14 Artículo 6 de la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente.

15 STC Exp. Nº 04348-2005-PA/TC.

16 STC Exp. Nº 05514-2005-PA/TC.

17 DE LA PUENTE, Lorenzo. “El rol de los límites máximos permisibles en la regulación ambiental y su aplicación en el Perú”. En: Revista Peruana de Derecho de la Empresa.Nº 65, p. 21.