El 11 de enero de 2010, la persona jurídica Carlos Milton Márquez Sandoval E.I.R.L. interpuso una demanda de amparo contra la Intendencia de Aduana de Mollendo-Arequipa de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria sosteniendo que lo establecido en el primer y segundo párrafo del artículo 4 del Decreto Supremo Nº 203-2001-EF, los Decretos Supremos Nºs 186-99-EF y 187-99-EF y el Instructivo de Valoración de Autos Usados aprobado mediante Resolución de Superintendencia Nº 167-2009/SUNAT/A en la parte que obliga a la aplicación de los libros Red Book, Nada Guides, Black Book y Yellow Book, como referencias para la valoración de vehículos usados siniestrados importados, son inconstitucionales y que en consecuencia afectan sus derechos fundamentales a la libertad de contratación, de comercio, de trabajo, de empresa, de competencia y a la igualdad ante la ley. Y que por lo contrario debe aplicarse lo establecido en los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio en lo referido a los métodos de valoración.

El Tribunal Constitucional decidió declarar improcedente la demanda de amparo argumentando que no existe una afectación a los derechos invocados por el demandante, y resuelve sin advertir que es necesario realizar un análisis adecuado de al menos cuatro puntos claves que debieron desarrollarse en la sentencia y que se pretende exponer en las siguientes líneas.

En primer lugar, consideramos que vista la invocación de los Acuerdos de la OMC de la demandante, el Tribunal debió determinar si es posible que los particulares utilicen el contenido de los Acuerdos para cuestionar las medidas nacionales expuestas ante un proceso de amparo y así lograr su inaplicación en el caso concreto. En segundo lugar, el Tribunal minimiza la discusión de fondo afirmando que un concreto método de valoración de tales vehículos se encuentra bastante alejado de afectar el contenido iusfundamental de los derechos reconocidos en la Norma Fundamental, sin dar mayor argumento que lo expuesto en estas líneas. Por consiguiente, si bien no es propio de un proceso de amparo, consideramos que es necesario evaluar, al menos, la posible afectación al principio de jerarquía normativa presente en el artículo 51 de la Constitución, dejando el camino para el análisis respecto de otras disposiciones constitucionales. En tercer lugar, el Tribunal fundamentó su decisión en la aplicación del artículo 2.22 de la Constitución referente a la obligación de proteger debidamente el derecho fundamental al medio ambiente sano y equilibrado para el desarrollo de la vida, sin evidenciar la confrontación con las libertades constitucionales referidas al comercio, y en consecuencia, sin pasar por el test de proporcionalidad. Por último, el Tribunal no se pronunció sobre la posibilidad de los particulares de solicitar la nulidad de actos administrativos en función a los Acuerdos de la OMC en un proceso de amparo, lo cual constituye una oportunidad para esclarecer este aspecto procesal y de exponer otras vías más adecuadas.

I. POSIBILIDAD DE INVOCAR LOS ACUERDOS DE LA OMC ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PARA CUESTIONAR DETERMINADAS MEDIDAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DENTRO DE UN PROCESO DE AMPARO

En la sentencia objeto de análisis, la parte demandante sostiene que se están vulnerando los Acuerdos de la OMC, en el extremo de los métodos de valoración contenidos en el GATT 1994. Si lo anterior se logra acreditar estaríamos ante una supuesta vulneración del principio de jerarquía normativa contenido en el artículo 51 de la Constitución. En este sentido se debe evaluar la posibilidad de las personas de invocar los Acuerdos de la OMC en un proceso de amparo para cuestionar las medidas de la Administración Pública.

1. Antecedentes jurisprudenciales del Tribunal

Antes de abordar este punto, consideramos necesario presentar otros procesos de amparo en los que el Tribunal pudo haber desarrollado el carácter jurídico de los Acuerdos de la OMC. Por ejemplo, en la STC Exp. N° 1311-2000-AA/TC, la parte demandante sostenía que el Decreto Supremo N° 158-99-EF vulneraba los literal 1, 2 y 4 del artículo III y el artículo VIII del GATT 1994. En otra ocasión, en la STC Exp. N° 5970-2006-PA/TC la parte demandante sostenía que el numeral 2.4 del artículo 2 de la Ley N° 27360 era inconstitucional porque contravenía lo establecido en el GATT 1994. En el primer supuesto, el Tribunal optó por el silencio de este aspecto jurídico, a pesar de su expresa invocación en el proceso. En la segunda sentencia, el Tribunal optó por sostener que la adecuación o no de una norma a un tratado internacional que no se refiere a derechos fundamentales no constituye una materia que por sí misma pueda dilucidarse en un proceso de amparo cuya única y esencial finalidad es brindar tutela contra la amenaza o violación de un derecho constitucional.

A pesar de estas dos posturas y del poco desarrollo del estatus jurídico de los Acuerdos de la OMC, el Tribunal, discrecionalmente, ha utilizado el contenido de estos en diferentes procesos de amparo. Por ejemplo, en la STC Exp. N° 2016-2004-AA/TC, el Tribunal hizo referencia al contenido del Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual relacionados al Comercio para argumentar el alcance de la protección jurídica del derecho a la salud.

2. Fuerza normativa de los Acuerdos de la OMC y su invocación en un proceso de amparo

Los Acuerdos de la OMC aprobados mediante Resolución Legislativa N° 26407 entraron en vigencia el 1 de enero de 1995. Según el artículo 55 de la Constitución, los tratados, una vez en vigor, forman parte del Derecho nacional. Asimismo, el artículo 200.4 sostiene que los tratados en general tienen rango de ley, excepto los que tratan sobre Derechos Humanos que cuentan con rango constitucional, de acuerdo a la cuarta disposición transitoria de la Constitución. Por consiguiente, los Acuerdos de la OMC son Tratados que ostentan rango de Ley1.

Es así que los Acuerdos de la OMC forman parte del Derecho nacional y pueden ser invocados ante los jueces nacionales. Si la finalidad es lograr la inaplicación de una medida nacional por la supuesta vulneración a los derechos reconocidos por la Constitución ¿es suficiente invocar los Acuerdos de la OMC en un proceso de amparo ante el Tribunal Constitucional?

La respuesta es no. En un proceso de amparo, ante el Tribunal Constitucional, no es suficiente solo invocar los Acuerdos de la OMC para lograr que se inaplique una medida en el caso concreto. Esto se debe a la naturaleza del proceso de amparo y que los Acuerdos de la OMC por sí solos no son parámetros de constitucionalidad como sí lo son las disposiciones contenidas en la Constitución o los Tratados sobre Derechos Humanos. Lo trascendental en un proceso de amparo es proteger los derechos fundamentales de las personas, por lo tanto, es imprescindible que se demuestre la vulneración o amenaza. Acreditar la vulneración de estos Acuerdos en un proceso de Amparo no siempre conlleva a demostrar que se afectan derechos constitucionales. Sin embargo, la vulneración de los Acuerdos puede tener un mayor efecto en otros tipos de procedimientos, como por ejemplo en el Proceso Contencioso Administrativo.

Es importante que quede claro lo anterior porque la parte demandante bien pudo acreditar la vulneración o amenaza a los derechos mencionados sin necesidad de invocar los Acuerdos de la OMC. Para lo único que puede servir invocar los Acuerdos de la OMC en un proceso de amparo es para denunciar la posible vulneración a su contenido y, dependiendo de la norma cuestionada, poner en observación la vigencia del principio de jerarquía normativa contenido en el artículo 51 de la Constitución. Por consiguiente, ante un proceso de amparo, estos solo cumplen una función persuasiva ante el Tribunal, para que la parte afectada pueda convencer de que se trata de una medida que desde ya vulnera el principio de jerarquía y que, en consecuencia, es pasible de afectar derechos fundamentales contenidos en la Constitución.

II. LA POSIBLE VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA POR PARTE DE LAS MEDIDAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Aclarado el rango normativo de los Acuerdos de la OMC y su función en los procesos de amparo, quedaría solo completar el ejercicio expuesto a fin de demostrar que se está vulnerando el principio de jerarquía normativa. Para eso, es necesario referirnos al contenido del Acuerdo en mención y contrastar si existe una vulneración por parte de las medidas denunciadas.

a) El Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 - GATT 1994

El Acuerdo de la OMC relativo a la Aplicación del Artículo VII del GATT de 1994 dispone que la valoración en aduana debe basarse, salvo en determinados casos, en el precio real de las mercancías objeto de valoración, que se indica por lo general en la factura. Este precio, más los ajustes correspondientes a determinados elementos enumerados en el artículo 8, equivale al valor de transacción que constituye el primer y principal método al que se refiere el Acuerdo.

En los casos que no exista valor de transacción o en que el valor de transacción no sea aceptable como valor en aduana por haberse distorsionado el precio como consecuencia de ciertas condiciones, el Acuerdo establece otros cinco métodos de valoración en aduana, que habrán de aplicarse en el orden prescrito. En total, en el Acuerdo se consideran los seis métodos siguientes: 1) valor de transacción, 2) valor de transacción de mercancías idénticas, 3) método de mercancías similares, 4) método deductivo, 5) método del valor reconstruido, 6) método de última instancia.

b) El primer párrafo del artículo 4 del Decreto Supremo N° 203-2001-EF

El primer párrafo del artículo 4 del Decreto Supremo señala que para la verificación del valor de los vehículos usados que ingresan por los Centros de Exportación, Transformación, Industria, Comercialización y Servicios (Ceticos), no será de aplicación el primer método de Valoración por tratarse de importaciones indirectas; debiendo utilizarse los métodos siguientes con excepción del método del valor reconstruido.

c) El instructivo de valoración de autos usados, aprobado mediante Resolución de Superintendencia Nº 167-2009/SUNAT/A

El Numeral 1 del literal A) del punto IV “Normas Generales” del presente instructivo señala que el primer método de valor de transacción de mercancías no es aplicable para determinar el valor en aduana de los vehículos usados reparados o reacondicionados en la Zofratacna y/o en los Ceticos por tratarse de importaciones indirectas, es decir, vehículos vendidos para la exportación en estado distinto al presentado para su nacionalización de conformidad al Decreto Supremo N° 203-2001-EF.

1. La no aplicación del método de valoración de los Acuerdos de la OMC y sus consecuencias jurídicas

Con lo expuesto en los párrafos anteriores observamos que existe una vulneración a lo establecido en el Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994. El Acuerdo es claro al establecer el orden de los métodos de valoración a aplicar, sin embargo el Instructivo de Valoración de autos usados y el citado Decreto Supremo establece que no se podrá aplicar el primer método de valoración del Acuerdo.

Al parecer, detrás de estas normas se encuentra la problemática que puede significar la importación de autos usados en la afectación al medio ambiente, lo que desea el legislador es desincentivar la importación de vehículos usados. Al respecto, de conformidad con el literal b) del Artículo XX del GATT 1994 los Miembros de la OMC pueden adoptar medidas de política que sean incompatibles con las disciplinas del GATT pero necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales.

Para poder aclarar si las disposiciones nacionales expuestas se encuentran inmersas en la excepción establecida por el artículo XX del GATT debemos acreditar que la medida cumpla los requisitos establecidos en el párrafo introductorio (el “preámbulo”, del artículo XX), es decir, que no se aplica en forma que constituya “un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los países en los que prevalezcan las mismas condiciones” y no es “una restricción encubierta al comercio internacional”.

En este supuesto, la medida en sí no es lo suficientemente precisa para poder afirmar que encaja en el supuesto del literal b) del Artículo XX del GATT, simplemente porque los dispuesto en las normas nacionales no es una norma necesaria para proteger la salud y la vida de las personas, o el medio ambiente, como se podrá ver líneas abajo. El hecho de no permitir el uso de un determinado método de valoración no se relaciona con una política de protección del medio ambiente, el objetivo de las medidas impuestas es otro distinto al de la protección ambiental. De esta forma, ya no es necesario analizar si se cumple con el preámbulo del artículo XX, y en consecuencia, se puede afirmar que estaríamos ante un supuesto de incumplimiento de las obligaciones establecidas en los Acuerdos de la OMC.

Con lo anterior, se demuestra que sí existe una vulneración al principio de jerarquía normativa al determinar que la instructiva y el reglamento contradicen lo dispuesto por el Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del GATT sobre valoración aduanera. Tal situación implica que las citadas normas vulneren el contenido de un tratado con rango de ley.

III. ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 2.22 DE LA CONSTITUCIÓN: EL LIBRE COMERCIO VS. EL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y EQUILIBRADO

En la presente sentencia el Tribunal afirma que en función del artículo 2.22 de la Constitución, no es difícil advertir que las medidas observadas tienen por objeto reducir la importación de vehículos usados que no cumplen con las condiciones suficientes para asegurar una debida protección del derecho fundamental al medio ambiente sano y equilibrado para el desarrollo de la vida. En resumen, lo que se está haciendo es privilegiar la vigencia del Derecho a un ambiente sano y equilibrado frente al ejercicio de las libertades económicas.

Sin embargo, consideramos que el Tribunal no puede aplicar lo dispuesto por el artículo 2.22 de la Constitución no sin antes realizar una adecuada ponderación entre el Libre Comercio y el Derecho a un ambiente sano y equilibrado, confrontación que no es reciente para el órgano colegiado y que ha sido resuelto a través de la interpretación de principios que señalamos a continuación.

Esta confrontación generada por las tensiones como consecuencia de la tutela del medio ambiente y del libre comercio ha sido explicada a través de la Teoría de la Economía Social de Mercado de la Constitución de 1993, la Constitución Ecológica, y sobre todo a través del test de proporcionalidad. En principio, este examen debe partir de la premisa de que en un Estado Social Democrático de Derecho el crecimiento económico no puede ni debe reñirse con el derecho a la plenitud de la vida humana, no puede superponerse al resguarde la dignidad de la persona que constituye la prioridad no solo del Estado sino de la sociedad en su conjunto2.

1. Breves apuntes sobre la economía social del mercado de la Constitución de 1993

Bajo las premisas de la economía social del mercado, toda actividad económica debe sujetarse a las normas ambientales3 expedidas con el fin de mantener un medio ambiente sano a través de un desarrollo económico sostenible, y con el control de las autoridades ambientales. Es así que se condiciona la participación de los actores económicos en armonía con el bien común y el respeto del interés general, estableciendo límites a la actividad comercial. Esto, no es otra cosa que el desarrollo sostenible que es entendido como un proceso de inversión realizado no solo con el fin de obtener beneficios monetarios, sino que se consideren asimismo factores no monetarios (por ejemplo las realidades sociales, culturales y ecológicas). ”Esto significa que el valor de los servicios y los bienes medioambientales deben estimarse en el proceso de formación de las decisiones e incorporarse al mismo”4.

Por consiguiente, “cuando entran en conflicto la generación lucrativa o la mayor rentabilidad de ciertos grupos económicos, con el bienestar colectivo o la defensa de los bienes que resultan indispensables para que la vida humana siga desarrollándose, la interpretación que de la Constitución se haga debe preferir el bienestar de todos y la preservación de la especie, así como también de las demás especies, como ya se ha dicho”5.

El Tribunal entiende que “el medio ambiente desde el punto de vista constitucional, involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo integrante de este mundo natural, en tanto forma parte del entorno vital del ser humano, se constituye en un objetivo social cuya realización encuentra pleno sustento en la mejora de la calidad de vida de la población, y, por tanto, constituye un verdadero derecho fundamental para el hombre”6.

2. Sobre la Constitución Ecológica

El Tribunal entiende que la tutela del medio ambiente se encuentra regulada en nuestra “Constitución Ecológica”, que no es otra cosa que “el conjunto de disposiciones de nuestra Constitución que fijan las relaciones entre el individuo, la sociedad y el medio ambiente, tema que ocupa un lugar medular en nuestra Ley Fundamental”7.

Asimismo, según el Tribunal, la Constitución Ecológica tiene una triple dimensión:

- “Como principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la nación.

- Como derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales.

- Como conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares, ‘en su calidad de contribuyentes sociales’”8.

3. Las consecuencias generadas por la importación de vehículos usados sobre la salud y la vida

Para volver al asunto sobre la importación de vehículos usados, es cierto que existe una relación entre la contaminación ambiental y el mayor número de autos usados importados. Pero, no podemos afirmar aún que las medidas impuestas por la Administración Pública contribuyan a la disminución de la importación de autos usados ni tampoco podemos afirmar si estas medidas superan el Test de Proporcionalidad. Veamos, en primer lugar, la relación que existe entre la contaminación ambiental y la importación de vehículos usados. Y, en segundo lugar, observemos si las medidas cuestionadas superan el mencionado test.

De acuerdo al Informe Defensorial N° 116 sobre La calidad del aire en Lima y su impacto en la salud y vida de sus habitantes9, se pone en evidencia la relación entre los mayores flujos de importación de vehículos usados y el incremento de infecciones respiratorias agudas en niños menores de 5 años, pues de los 437,275 casos que se presentaron en 1995, en el 2005 esta cifra se incrementó a 1’105,575 casos, identificándose al parque automotor como la mayor fuente de contaminación al generar el 86% de los gases contaminantes, siendo igualmente importante mencionar que, de acuerdo con el Centro de Investigación y de Asesoría del Transporte Terrestre (CIDATT), el 63% de los vehículos ingresados al Sistema de Transporte Terrestre entre 1991 y 2004 son vehículos usados con motor diesel, que en el caso particular del Perú posee un muy alto nivel de azufre.

El Cuarto Informe de Observancia Pública: Externalidades elaborado por CIDATT, negativas generadas por la importación de vehículos usados sobre la salud y la vida de la población en el Perú, de abril de 2005, ya había determinado que la importación de vehículos usados era la principal responsable de la alta contaminación ambiental y sus impactos sobre la salud y la vida de la población.

4. El test de proporcionalidad

Si el Tribunal decidió por privilegiar la protección del derecho a un ambiente sano y equilibrado en aplicación del artículo 2.22 de la Constitución frente al Libre Comercio, debió evaluar si las medidas mencionadas superan el test de proporcionalidad. Según se desarrolló en la STC Exp. N° 0045-2004-AI y la STC Exp. Nº 0004-2006-AI/TC, involucran la evaluación de la intervención normativa en base a los tres subprincipios que lo conforman: a) idoneidad, b) necesidad, y c) proporcionalidad en sentido estricto.

a) Análisis de idoneidad

Refiere que toda injerencia en los derechos fundamentales, debe ser apta o capaz para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo. Según el Tribunal, las medidas que limitan la importación de autos usados persiguen fines constitucionalmente legítimos, como son la salvaguarda del derecho a la vida, a la salud y a un medio ambiente equilibrado. Pero, ¿estas medidas son adecuadas e idóneas?

Al respecto, debemos referirnos al contenido del Instructivo de Valoración de Autos Usados, aprobado mediante Resolución de Superintendencia Nº 167-2009/SUNAT/A, en cuanto obliga a no aplicar el primer método de valoración establecido en los Acuerdos de la OMC, lo mismo se observa en el primer párrafo del artículo 4 del Decreto Supremo N° 203-2001-EF. Afirmamos que estas medidas no son adecuadas ni idóneas para desincentivar la importación de vehículos usados con la finalidad de proteger el medio ambiente. Lo que se está observando aquí son medidas arbitrarias que no se relacionan con lo establecido en el artículo 2.22 de la Constitución peruana.

La aplicación de estas medidas no va a ocasionar una disminución en el número de importaciones de vehículos usados que puedan contaminar el medio ambiente por la simple razón de que en el sistema jurídico peruano ya existe una normativa que limita la importación de vehículos usados10, y que son medidas adecuadas e idóneas para disminuir la contaminación en el aire y para renovar el parque automotor.

Por otro lado, la obligación de aplicar los libros Red Book, Nada Guides, Black Book, como referencias para la valoración de vehículos usados siniestrados importados procedentes de Estados Unidos y Japón, no contribuye a que disminuya el ingreso de vehículos usados de otros países como por ejemplo de China, o de las comunidades europeas.

b) Análisis de Necesidad

Determina que para que una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe existir ningún otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma aptitud para alcanzar el objetivo propuesto y que, sea más benigno con el derecho afectado.

En el presente caso, existe otro medio alternativo que sea adecuado para alcanzar el objetivo propuesto y que a la vez, sea más benigno, razón por la cual, dicha restricción es un medio innecesario en tanto hay medidas alternativas igualmente eficaces11.

c) Análisis de proporcionalidad stricto sensu

Si la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado, y la protección del medio ambiente es una obligación no solo estatal sino de la sociedad en su conjunto, desincentivar la importación de autos usados deviene proporcional pues dicha intervención de menor intensidad optimiza en mayor medida la salvaguarda del medio ambiente y, en especial, el derecho a la vida y a la integridad de la población.

Asimismo, debe quedar claro que el ejercicio de ningún derecho fundamental puede efectuarse al margen de los principios, valores y derechos fundamentales que la Constitución reconoce, y por otro, desconociendo además la función supervisora y reguladora del Estado, más aún en un sector estratégico como el transporte, que es tan trascendente para el progreso económico y la cohesión del país.

Sin embargo, si bien es proporcional desincentivar las importaciones de vehículos usados, para la protección del medio ambiente, no resulta adecuado, ni idóneo, ni necesario, y por lo tanto ni razonable denegar la aplicación del primer método de valoración de los acuerdos de la OMC ni la obligación de aplicar los libros Red Book, Nada Guides, Black Book, como referencias para la valoración de vehículos usados siniestrados importados procedentes de Estados Unidos y Japón, para poder desincentivar la importación de vehículos usados.

IV. NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y LOS ACUERDOS DE LA OMC

En la sentencia, la parte demandante solicita la nulidad de todos los actos administrativos en los que se haya aplicado el Decreto Supremo N° 203-2001-EF. Al respecto, debe aclararse al menos dos puntos. El primero es que el Tribunal puede en un proceso de Amparo declarar la nulidad de un acto administrativo solo cuando se afecten derechos fundamentales de una persona. El segundo es que si el principal objetivo es cuestionar los actos administrativos en los que se haya citado el Decreto Supremo que vulnera el contenido de los Acuerdos de la OMC, el particular puede recurrir a la vía por del Proceso Contencioso Administrativo.

1. El Tribunal y la nulidad del acto administrativo

El actual escenario no parece ser el adecuado para que el Tribunal pueda declarar la nulidad de algún determinado acto administrativo. Para el presente caso, la parte demandante debió haber solicitado la inaplicación de artículo 4 del Decreto Supremo Nº 203-2001-EF, y en consecuencia la nulidad de determinados actos administrativos de la Sunat que se basan en el citado artículo que no le permiten acreditar el valor de transacción de los vehículos destinados a la importación en función del primer método de valoración de los Acuerdos de la OMC ya que de esta forma se están vulnerando sus derechos fundamentales. Por lo señalado, el proceso de amparo no tiene por objetivo declarar la nulidad del acto administrativo, sino dejar sin efecto la medida que vulneran los derechos fundamentales de la persona, es solo en ese sentido que el Tribunal puede declarar la nulidad de este.

Por ejemplo, en la STC Exp. N° 05903-2009-PA, el Tribunal declaró nula la Resolución N° 4096-2007-ONP/DP/DL 19991 de fecha 28 de noviembre de 2007, en el proceso de amparo donde se acreditó la vulneración de los derechos a la pensión y a la motivación de los actos administrativos. En la STC Exp. Nº 0884-2004-AA/TC el Tribunal declaró inaplicable la Resolución Presidencial Nº 598-2002-CTAR-LAMB/PE, de fecha 27 de diciembre de 2002 porque vulneraba los derechos a la promoción del empleo y al trabajo.

Las ocasiones donde el Tribunal tuvo oportunidad de dejar sin efecto algún determinado acto administrativo o declarar su nulidad se basó en el principio de legalidad de los actos administrativos. El artículo 51 de la Constitución establece que: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente”. Asimismo, resulta pertinente citar lo dispuesto por el inciso 1.1, del artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General que señala a las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

2. La nulidad del acto administrativo en el proceso contencioso administrativo en función a los Acuerdos de la OMC

Si bien el proceso de amparo no es la vía procesal para solicitar la nulidad de los actos administrativos sin demostrar la afectación de derechos fundamentales, existe el proceso contencioso administrativo. Esta vía es por excelencia la adecuada para observar si los actos administrativos no respetan el principio de legalidad y en consecuencia poder declarar la nulidad de estos.

Ahora bien, la posibilidad de solicitar la nulidad de los actos que vulneren el contenido de los Acuerdos de la OMC, es una interesante ocasión para observar cómo actúan estos en el proceso contencioso administrativo.

a) El proceso contencioso administrativo

La acción contencioso administrativo se encuentra previsto en el artículo 148 de la Constitución Política y tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo y a la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. Las actuaciones de la Administración Pública solo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales. Ante esta acción procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades administrativas. Son impugnables en este proceso los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.

Respecto a los Acuerdos de la OMC, sabemos que estos gozan de fuerza legal en el sistema jurídico peruano, por lo tanto, todo acto administrativo que no respete su contenido no está respetando el principio de legalidad y en consecuencia es potencialmente objeto de la acción contencioso administrativo. En esos supuestos, invocar los Acuerdos de la OMC para cuestionar el accionar de la Administración Pública es oportuno ante el proceso contencioso administrativo. Esto, en otras palabras, es una forma de llevar al Estado ante sus propios tribunales para que responda por las obligaciones internacionales asumidas.

Considerando que en el caso de vulneración de los Acuerdos de la OMC, los particulares no pueden llevar al propio Estado de su nacionalidad ante los tribunales internacionales, o ante el Sistema de Solución de Diferencias de la OMC, esta vía procesal puede ser vista como una posibilidad para que, al menos, los particulares puedan acceder de alguna forma a los contenidos de los Acuerdos de la OMC y puedan cuestionar los actos de la Administración Pública, con el objetivo de dejar sin efecto determinado todo acto administrativo que vulneren estos contenidos.

b) Nulidad del Acto Administrativo en el Proceso Contencioso del Tribunal Fiscal

El Tribunal Fiscal ha tenido oportunidades también para declarar la nulidad de los actos administrativos que no respetaban el principio de legalidad y que sobre todo vulneraban el contenido de los Acuerdos de la OMC referente a los métodos de valoración aduanera.

Por ejemplo, en el Exp. N° 2007009484, la Intendencia de Aduana Marítima interpuso apelación contra la Resolución Directoral N° 118 3D1000/2007-000303 de fecha 14 de junio de 2007 que declaró infundada la reclamación contra la Liquidación de Cobranza N° 026669-07 que ajusta el valor declarado de las mercancías consignadas en la Declaración Única de Aduanas N° 118-2006-10-239806-00 de fecha 23 de diciembre de 2006.

En ese caso, el Tribunal Fiscal empezó por evaluar si la citada Declaración Única concordaba con el contenido en el Acuerdo Relativo a la Aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994. Luego, el Tribunal Fiscal sostuvo que la aplicación del segundo y tercer método de valoración de la OMC presupone el rechazo del primer método de valoración. Finalmente se revoca la resolución Directoral sosteniendo que debió agotarse el procedimiento de cada método de valoración empezando por el primero de estos.

En otra oportunidad, el Tribunal Fiscal mediante Res. Nº 00798-A-2006, sostuvo que la Administración Aduanera no ha observado lo dispuesto en el Acuerdo del Valor de la OMC en cuanto a la prelación de los métodos de valoración, pues la Administración había realizado el ajuste de valor tomando como referencia los valores consignados en el Red Book, valoración correspondiente al sexto método de valoración, sin haber agotado previamente los anteriores, los cuales se aplican de forma exclusiva y excluyente respetando el orden establecido.

En otra ocasión, el Tribunal Fiscal tuvo la oportunidad de aplicar los Acuerdos de la OMC y dejar sin efecto un acto administrativo. Nos referimos al caso COTECNA INSPECTION S.A. vs. La Intendencia de Fiscalización y Gestión de Recaudación Aduanera. El tema de discusión era la acreditación del descuento otorgado por un proveedor. El TF procedió a verificar si el cobro de tributos dejados de pagar en las respectivas DUA se encontraban conforme a los establecido en el primer método de valoración del Acuerdo sobre valoración de la OMC.

El Tribunal Fiscal determinó que “El inciso b) del artículo 6 del Reglamento para la Valoración de Mercancías según el Acuerdo sobre Valoración de la OMC, aprobado por Decreto Supremo Nº 186-99-EF, vigente antes de la modificación dispuesta por el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 098-2002-EF, excede los alcances del artículo 1 del Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, en la medida que para determinar el valor en aduana limita la acreditación de los descuentos que afectan el valor de transacción de las mercancías importadas a la información consignada en la factura comercial”, por lo que debe inaplicarse en virtud del artículo 102 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF.

Así, se observa que el Tribunal aplica las disposiciones del Acuerdo señalado al caso concreto e inaplica la disposición interna contenida en el decreto supremo ya mencionado, establece el criterio señalado como precedente de observancia obligatoria y sobre todo deja sin efecto el acto administrativo: el cobro de tributos dejados de pagar en las respectivas DUA.

Lo más importante es que el Tribunal establece cuál es la posición jerárquica de estos acuerdos. Señala que existe una antinomia entre la norma interna respecto de las normas contempladas en los tratados internacionales. Luego, precisa que conforme al artículo 55 de la Constitución Política vigente, los acuerdos o tratados internacionales celebrados por el Estado forman parte del Derecho nacional, correspondiéndoles jerarquía legal en la medida que nuestra Carta Magna, mediante el numeral 4 del artículo 200; contempla la Acción de Inconstitucionalidad para garantizarla. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha establecido que los tratados internacionales tienen el mismo rango que el de una ley en la Sentencia Nº 1277-1999-AC, emitida el 13 de julio de 2000.

A MODO DE CONCLUSIÓN

El Tribunal muchas veces acierta en la interpretación de la Constitución referente a la obligación de proteger el medio ambiente, sin embargo, en otras ocasiones no elabora argumentos sólidos. En el presente caso, sin pronunciarse sobre el fondo del asunto, sostiene la improcedencia de la demanda en la aplicación del artículo 2.22 referente a la protección del medio ambiente sin elaborar el test de proporcionalidad. Asimismo, no evidencia que existe una vulneración del principio de jerarquía establecido en la Constitución lo cual amerita evaluar la fuerza normativa de los Acuerdos de la OMC que fueron invocados por la parte demandante; por otro lado, no se pronuncia con relación a la solicitud referente a la nulidad de los actos administrativos basados en las medidas denunciadas de inconstitucional.

Hemos visto que la problemática sobre la fuerza normativa de los Acuerdos de la OMC no ha sido abordada por el Tribunal, a pesar de su invocación en el presente proceso de amparo. El Tribunal debió aclarar que los Acuerdos de la OMC pueden ser invocados por las partes en un proceso de amparo pero que no son suficientes para poder determinar la afectación de derechos fundamentales. También debió aprovechar la ocasión para aclarar que los Acuerdos de la OMC son Tratados con rango de ley y que forman parte del Derecho nacional. Lo anterior pudo haber servido para argumentar que las medidas cuestionadas por la parte demandante vulneran el contenido de estos acuerdos y el principio de jerarquía normativa establecido en el artículo 51 de la Constitución peruana.

Respecto al artículo 2.22 de la Constitución referente a la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, el Tribunal se equivoca al aplicar su contenido sin evaluar la confrontación del derecho a un ambiente sano y equilibrado y el derecho al libre comercio a través del test de proporcionalidad. Las medidas que vulneran los Acuerdos de la OMC en el presente caso no superan el test de proporcionalidad, porque no son idóneas ni adecuadas para proteger el medio ambiente. Asimismo, se ha podido exponer en líneas anteriores que estas medidas no tienen por objetivo disminuir la contaminación ambiental.

Sobre la solicitud de declarar la nulidad de los actos administrativos, se concluye que, por un lado, el proceso de amparo no es la vía idónea por excelencia, sin embargo, de comprobarse en un proceso de amparo que determinado acto administrativo vulnera o amenaza derechos fundamentales de la persona, el Tribunal puede declarar su nulidad, inaplicabilidad o dejar sin efecto el acto.

Lo anterior es ocasión para demostrar que el administrado también tiene otras vías en sede judicial y administrativa para lograr la nulidad de estos en función de los Acuerdos de la OMC. Esta vía es el proceso contencioso administrativo, en sede judicial y el procedimiento establecido por tribunales administrativos como el del Tribunal Fiscal. Al argumentar que estos acuerdos tienen rango de ley y que vulnerar su contenido es una afectación al principio de legalidad, se puede lograr el cuestionamiento de determinados actos administrativos. Esto puede ser visto como una forma de llevar al Estado frente a sus propios tribunales nacionales para que respondan por el no respeto a sus obligaciones internacionales asumidas en los acuerdos de la OMC.

NOTAS:

* Ex especialista de la Oficina de Asesoría Jurídica del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado peruano (Sernanp). Miembro del Consejo de Egresados del Círculo de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Estudiante LLM en Droit international et européen de l’économie et du commerce en la Université de Lausanne.

1 Se deja abierta la discusión sobre las reglas que se debe aplicar para resolver los conflictos entre un Tratado, en general, y una Ley, al menos se puede afirmar que los jueces peruanos han optado por una interpretación del artículo 26 y 27 de la Convención de Viena y optan por dar prevalencia al tratado frente a una ley.

2 STC Exp. Nº 00048-2004-AA/TC.

3 STC Nº T-046/99 de la Corte Constitucional Colombiana.

4 Meter Dogsé y Bernd Von Droste. “El desarrollo sostenible. El papel de la inversión”. En: Medio ambiente y desarrollo sostenible. Más allá del informe, Brundtland, Robert Gooldland y otros (Editores), Trotta, Madrid, 1997, pp. 90 y 91.

5 STC Nº 00048-2004.PI/TC.

6 STC Nº 03610-2008-PA/TC.

7 Ob. cit.

8 Ob. cit.

9 Informe de la Defensoría del Pueblo, diciembre 2006.

10 Nos referimos a lo dispuesto por la Ley N° 29303 y Decreto Legislativo Nº 843 y modificatorias.

11 Ídem.